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合作金融作为区别于正规商业金融的金融制度安排，存在着特有的产权特征，这些特征意味着合作金融的构建存在诸多的制度成本，为了减少和消除这些成本，必须注重合作金融的内部治理。
合作金融历来被视为我国农村金融制度的重要组成部分，然而历史经验表明，无论是以“合作”冠名的农村信用合作社，还是曾盛行一时的合作基金会，都终究难以摆脱被“异化”的宿命——或者“升级”成正规金融中介，或者蜕变成地方政府的小金库。大多数学者将这种异化归咎于所有者缺位，以及由此引起的不正当的政府干预，不可否认这是一种很有说服力的解释，但是这种产权障碍为何会在中国合作金融构建的数十年的历程中频繁出现。那是因为，产权障碍的背后还有更加深刻的原因在主导着合作金融的发展。本文认为，合作金融作为区别于正规商业金融的金融制度安排，存在着特有的产权特征，这些特征意味着合作金融的构建存在诸多的制度成本，为了减少和消除这些成本，必须注重合作金融的内部治理。
合作金融的产权特征
合作金融归根到底是合作经济在金融领域的表现形式，需要符合七项原则：自愿与开放原则；民主管理、一人一票原则；非赢利和社员参与分配原则；自主和不负债原则；教育、培训和信息原则；社际合作原则；社会性原则。这些原则决定了合作组织既不同于资本主义的古典企业，也不同于现代企业制度下的股份公司。因此，合作金融具有与其他金融形式不同的产权特征。
（一）产权的均齐性
由于每个社员只需交纳一定的入社费（股金），无论金额多少，都可获得权利平等的会员资格，股份既不代表表决权，也不构成利润分配的依据。所以合作金融实行“一人一票”的民主管理模式。产权的均齐性，一方面保证了合作组织为全体社员谋取利益，而并非股份制那样只服务于股东，但另一方面也削弱了单个社员管理和控制组织的能力和动力，容易出现搭便车的现象。我国信用合作社的改革经验表明，一人一票原则的贯彻往往会导致股东失去决策权，在缺乏相关治理的情况下，极易出现内部人控制的局面。
（二）产权的开放性和不可交易性
合作金融实行入社自愿、退社自由，社员可以根据金融组织提供的服务自由决定进入或退出。退出机制是合作金融合约中很重要的制度安排。林毅夫指出，退出机制的存在使得社员与合作组织形成了重复博弈，从而将合作变成可自我执行的协议。合作金融与股份制金融相反，社员有退出的自由，但没有股权转让的自由，这就意味着，在产权分散的情况下，合作金融不能通过市场（主要是股票市场）来实现外部治理，只能完全依靠内部治理结构的改进。
（三）产权主体与服务利用主体同一
合作金融是社员之间的资金互助，社员入股的主要原因是为了获得正规金融不能提供的资金支持，所以社员在组织中既是投资者，又是使用者。社员的双重身份使合作金融组织的经营绩效变得较为模糊，社员股东更重视服务最多化和交易成本最小化，而不是利润最大化。
合作金融构建的制度成本
基于以上产权特征，合作金融组织的制度成本主要表现两个方面：一个是合作成本，另一个是代理成本。
（一）合作成本
合作金融首先一个合作性的组织。不难想象，在交通信息不发达、经济发展落后、农民素质偏低、人员成分十分复杂的农村地区要想本着自愿原则、把分散的农户组织成一个有效的合作组织是相当困难的。合作金融依靠的是规模效应，只有最大限度的扩充成员才能保证合作金融的正常运转。在合作的范围突破亲戚朋友关系，转向整个村镇和乡镇时，人与人之间的不信任感会越来越大，小农意识的封闭性必然与合作金融的规模要求发生冲突，要消除这种不信任感，统一成员的预期，无疑是需要付出成本的。其次，合作金融实行民主管理和一人一票制，人员数量的增加必然增加协调上的困难。最后，合作金融通常是低收入群体的权宜之计，一旦收入状况发生变化，个体的差异性也会增加合作成本。
在我国合作金融的实践中，合作成本是通过政府的介入强制降低的。因为在农民眼中，政府的信用是最可靠的，政府提供的承诺和担保对于消除农民的种种顾虑是非常有效的。正是由于合作金融在构建之初就表现出对政府较强的依赖性，所以不可避免蜕变成隶属于政府的金融组织。
（二）代理成本
合作金融存在比股份制更为严重的委托代理问题，合作制下的委托代理关系具有如下特征：首先，股权分散导致对代理人的监督存在着搭便车的问题，但是股权的不可转让又丧失了相应的外部约束机制；其次，由于社员的双重身份，代理人的管理对象是委托人自己，这就使得对代理人的绩效评定标准和一般的股份制企业完全不同，传统的对代理人的激励机制在合作金融中无法使用。
在我国的“合作”金融组织中，代理人人选的确定本身就是一个问题，由于政府官员具有比普通农民更多的信息优势，也容易被农民认可，因此通常充当着代理人的角色。这样，传统意义上的委托人与代理人冲突具体化为政府利益与农民利益的冲突，双方地位的明显差异无疑更加重了代理成本。
合作金融的治理结构
合作金融的治理结构是一种解决上述成本问题的机制，在国外，合作成本和治理成本都是通过治理结构的改善解决的。总体而言，它通过对合作组织的所有权，即剩余索取权和剩余控制权的分配来协调社员之间、社员和代理人之间的关系，以保证合作金融应有功能的发挥。
（一）原初合作金融组织及其治理结构
合作金融治理问题的一个解决方案是恢复原初合作金融组织，即成立小范围的、由低收入农户构成的合作金融组织。这种组织的治理结构特点是，剩余索取权只限于合作社成员，该权利不可以转让，但可以被赎回，控制权由全体社员平等拥有，社员民主选举代理人行使剩余索取权，收益仅由社员分享，分配方式通常以交易量为依据。在原初状态，入社成员基本上都存在贷款需求，相互资金融通的动机比较强烈，所以合作成本较低。而代理问题则主要通过社会约束和自我约束，以社员的退社作为潜在威胁来激励，不过退社往往会造成合作金融组织的不稳定，在实际中通常被限制。所以总体来看，代理成本在原初合作金融组织中不时很高，但也未能根本解决，代理人经常只能代表一部分社员的利益而无法代表全部。
中国农村具备建立原初合作金融组织的基础。由于村级行政组织基本上实现了民主化管理，村民委员会由村民直接选举产生，所以可建立以村为单位的社区性合作金融组织，由村委会代理行使对合作金融组织的控制权和表决权，基本可以保证合作金融组织根植于农村、农业和农民。
（二）合作金融组织治理机构的改进
合作金融有赖于规模效应，所以原初合作金融组织迟早还会扩张，由此引发合作成本和代理成本过高的问题。而且，农村目前的信用合作社都集中在乡镇和县，因此治理结构的改进更显必要和更具有现实指导意义。
1．合作金融组织Ⅰ
在合作范围扩大和收入水平提高后，“一人一票制”无法对出资数额大的股东进行有效激励，在低成本的退出机制下，大额资本很容易流出合作社，造成合作资本运作能力的下降。因此，所有权有必要分配给股份较多的股东，使民主和资本双方利益从总体上达到既相互促进，又能相互制约的表决方式。它的治理结构特点是：社员的股金分为资格股和投资股两部分，资格股实行一人一票，超出资格股的资本量列为投资股，按一定的标准折合成表决权。这种治理结构既保证了社员基本的民主权利，又体现了资本的风险价值，是民主和动力机制的统一，有利于实现效率和公平的最佳结合。
2．合作金融组织Ⅱ
这种治理结构改变了合作股份不能自由转让的假定，但其他条件仍然满足。在股份可以自由流转的情况下，社员投资的流动性增强并且具有通过二级市场增值的可能。研究表明，可自由转让的并能通过市场评价其价值的剩余索取权可激励股东更多的投资。股份的不可退让和自由转移增强了合作金融组织资金的稳定性，不会因资本退出而影响规模，同时还可以引入外部约束机制来激励和监督代理人的经营行为。不过，这种治理结构需要一个股权交易市场，治理效率取决于市场的健全和完善。
3．合作金融组织Ⅲ
这种模式突破了合作金融只限于会员的封闭型交易，引入外部投资者，剩余索取权在更广泛的范围内分配。由于外部投资者不再具备双重身份，所以更具有监督和激励代理人的动力。而且，在风险可控的范围内吸收存款，有利于发挥债务融资结构对代理人的监督约束作用。外部资金的进入也有利于扩充合作金融组织的资金规模，提高资金利润率，更多地将股份制的内部激励机制应用在合作金融上。
以上合作金融组织的三种治理结构只是理论模式，在现实中并不一定单独存在，例如我国推行的股份合作制就是前两种模式的有机结合，合作银行则是第三种模式的表现。总之，合作金融组织的治理结构应该在不同的发展阶段有所变化，固守原有的性质只能导致合作成本和代理成本的增加，最终造成组织解体或者被政府控制两种不良结局。
（作者为山西财经大学财政金融学院副教授）
合作金融历来被视为我国农村金融制度的重要组成部分，然而历史经验表明，无论是以“合作”冠名的农村信用合作社，还是曾盛行一时的合作基金会，都终究难以摆脱被“异化”的宿命——或者“升级”成正规金融中介，或者蜕变成地方政府的小金库。大多数学者将这种异化归咎于所有者缺位，以及由此引起的不正当的政府干预，不可否认这是一种很有说服力的解释，但是这种产权障碍为何会在中国合作金融构建的数十年的历程中频繁出现。那是因为，产权障碍的背后还有更加深刻的原因在主导着合作金融的发展。本文认为，合作金融作为区别于正规商业金融的金融制度安排，存在着特有的产权特征，这些特征意味着合作金融的构建存在诸多的制度成本，为了减少和消除这些成本，必须注重合作金融的内部治理。
合作金融的产权特征
合作金融归根到底是合作经济在金融领域的表现形式，需要符合七项原则：自愿与开放原则；民主管理、一人一票原则；非赢利和社员参与分配原则；自主和不负债原则；教育、培训和信息原则；社际合作原则；社会性原则。这些原则决定了合作组织既不同于资本主义的古典企业，也不同于现代企业制度下的股份公司。因此，合作金融具有与其他金融形式不同的产权特征。
（一）产权的均齐性
由于每个社员只需交纳一定的入社费（股金），无论金额多少，都可获得权利平等的会员资格，股份既不代表表决权，也不构成利润分配的依据。所以合作金融实行“一人一票”的民主管理模式。产权的均齐性，一方面保证了合作组织为全体社员谋取利益，而并非股份制那样只服务于股东，但另一方面也削弱了单个社员管理和控制组织的能力和动力，容易出现搭便车的现象。我国信用合作社的改革经验表明，一人一票原则的贯彻往往会导致股东失去决策权，在缺乏相关治理的情况下，极易出现内部人控制的局面。
（二）产权的开放性和不可交易性
合作金融实行入社自愿、退社自由，社员可以根据金融组织提供的服务自由决定进入或退出。退出机制是合作金融合约中很重要的制度安排。林毅夫指出，退出机制的存在使得社员与合作组织形成了重复博弈，从而将合作变成可自我执行的协议。合作金融与股份制金融相反，社员有退出的自由，但没有股权转让的自由，这就意味着，在产权分散的情况下，合作金融不能通过市场（主要是股票市场）来实现外部治理，只能完全依靠内部治理结构的改进。
（三）产权主体与服务利用主体同一
合作金融是社员之间的资金互助，社员入股的主要原因是为了获得正规金融不能提供的资金支持，所以社员在组织中既是投资者，又是使用者。社员的双重身份使合作金融组织的经营绩效变得较为模糊，社员股东更重视服务最多化和交易成本最小化，而不是利润最大化。
合作金融构建的制度成本
基于以上产权特征，合作金融组织的制度成本主要表现两个方面：一个是合作成本，另一个是代理成本。
（一）合作成本
合作金融首先一个合作性的组织。不难想象，在交通信息不发达、经济发展落后、农民素质偏低、人员成分十分复杂的农村地区要想本着自愿原则、把分散的农户组织成一个有效的合作组织是相当困难的。合作金融依靠的是规模效应，只有最大限度的扩充成员才能保证合作金融的正常运转。在合作的范围突破亲戚朋友关系，转向整个村镇和乡镇时，人与人之间的不信任感会越来越大，小农意识的封闭性必然与合作金融的规模要求发生冲突，要消除这种不信任感，统一成员的预期，无疑是需要付出成本的。其次，合作金融实行民主管理和一人一票制，人员数量的增加必然增加协调上的困难。最后，合作金融通常是低收入群体的权宜之计，一旦收入状况发生变化，个体的差异性也会增加合作成本。
在我国合作金融的实践中，合作成本是通过政府的介入强制降低的。因为在农民眼中，政府的信用是最可靠的，政府提供的承诺和担保对于消除农民的种种顾虑是非常有效的。正是由于合作金融在构建之初就表现出对政府较强的依赖性，所以不可避免蜕变成隶属于政府的金融组织。
（二）代理成本
合作金融存在比股份制更为严重的委托代理问题，合作制下的委托代理关系具有如下特征：首先，股权分散导致对代理人的监督存在着搭便车的问题，但是股权的不可转让又丧失了相应的外部约束机制；其次，由于社员的双重身份，代理人的管理对象是委托人自己，这就使得对代理人的绩效评定标准和一般的股份制企业完全不同，传统的对代理人的激励机制在合作金融中无法使用。
在我国的“合作”金融组织中，代理人人选的确定本身就是一个问题，由于政府官员具有比普通农民更多的信息优势，也容易被农民认可，因此通常充当着代理人的角色。这样，传统意义上的委托人与代理人冲突具体化为政府利益与农民利益的冲突，双方地位的明显差异无疑更加重了代理成本。
合作金融的治理结构
合作金融的治理结构是一种解决上述成本问题的机制，在国外，合作成本和治理成本都是通过治理结构的改善解决的。总体而言，它通过对合作组织的所有权，即剩余索取权和剩余控制权的分配来协调社员之间、社员和代理人之间的关系，以保证合作金融应有功能的发挥。
（一）原初合作金融组织及其治理结构
合作金融治理问题的一个解决方案是恢复原初合作金融组织，即成立小范围的、由低收入农户构成的合作金融组织。这种组织的治理结构特点是，剩余索取权只限于合作社成员，该权利不可以转让，但可以被赎回，控制权由全体社员平等拥有，社员民主选举代理人行使剩余索取权，收益仅由社员分享，分配方式通常以交易量为依据。在原初状态，入社成员基本上都存在贷款需求，相互资金融通的动机比较强烈，所以合作成本较低。而代理问题则主要通过社会约束和自我约束，以社员的退社作为潜在威胁来激励，不过退社往往会造成合作金融组织的不稳定，在实际中通常被限制。所以总体来看，代理成本在原初合作金融组织中不时很高，但也未能根本解决，代理人经常只能代表一部分社员的利益而无法代表全部。
中国农村具备建立原初合作金融组织的基础。由于村级行政组织基本上实现了民主化管理，村民委员会由村民直接选举产生，所以可建立以村为单位的社区性合作金融组织，由村委会代理行使对合作金融组织的控制权和表决权，基本可以保证合作金融组织根植于农村、农业和农民。
（二）合作金融组织治理机构的改进
合作金融有赖于规模效应，所以原初合作金融组织迟早还会扩张，由此引发合作成本和代理成本过高的问题。而且，农村目前的信用合作社都集中在乡镇和县，因此治理结构的改进更显必要和更具有现实指导意义。
1．合作金融组织Ⅰ
在合作范围扩大和收入水平提高后，“一人一票制”无法对出资数额大的股东进行有效激励，在低成本的退出机制下，大额资本很容易流出合作社，造成合作资本运作能力的下降。因此，所有权有必要分配给股份较多的股东，使民主和资本双方利益从总体上达到既相互促进，又能相互制约的表决方式。它的治理结构特点是：社员的股金分为资格股和投资股两部分，资格股实行一人一票，超出资格股的资本量列为投资股，按一定的标准折合成表决权。这种治理结构既保证了社员基本的民主权利，又体现了资本的风险价值，是民主和动力机制的统一，有利于实现效率和公平的最佳结合。
2．合作金融组织Ⅱ
这种治理结构改变了合作股份不能自由转让的假定，但其他条件仍然满足。在股份可以自由流转的情况下，社员投资的流动性增强并且具有通过二级市场增值的可能。研究表明，可自由转让的并能通过市场评价其价值的剩余索取权可激励股东更多的投资。股份的不可退让和自由转移增强了合作金融组织资金的稳定性，不会因资本退出而影响规模，同时还可以引入外部约束机制来激励和监督代理人的经营行为。不过，这种治理结构需要一个股权交易市场，治理效率取决于市场的健全和完善。
3．合作金融组织Ⅲ
这种模式突破了合作金融只限于会员的封闭型交易，引入外部投资者，剩余索取权在更广泛的范围内分配。由于外部投资者不再具备双重身份，所以更具有监督和激励代理人的动力。而且，在风险可控的范围内吸收存款，有利于发挥债务融资结构对代理人的监督约束作用。外部资金的进入也有利于扩充合作金融组织的资金规模，提高资金利润率，更多地将股份制的内部激励机制应用在合作金融上。
以上合作金融组织的三种治理结构只是理论模式，在现实中并不一定单独存在，例如我国推行的股份合作制就是前两种模式的有机结合，合作银行则是第三种模式的表现。总之，合作金融组织的治理结构应该在不同的发展阶段有所变化，固守原有的性质只能导致合作成本和代理成本的增加，最终造成组织解体或者被政府控制两种不良结局。
（作者为山西财经大学财政金融学院副教授）