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2007年国家三部委联合颁布了《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）。该文件明确了土地储备机构作为具有独立法人资格的事业单位，是土地储备工作的唯一合法主体，规定对产权清晰、资料齐全的储备土地，可以办理储备土地证书，政府储备土地可以设定抵押权。该文件的出台使得储备土地成为可以独立抵押的资产，在一定程度上解决了储备土地设定抵押权的法律问题，标志着我国的土地储备工作进入了一个崭新的阶段。
《土地储备管理办法》规定：“政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定”。作为评估机构，在对政府储备用地进行抵押评估时，应遵循合法、谨慎原则确定其市场价值及应当上缴政府的土地出让收益。
一、湛江市政府储备用地抵押价值的确定
（一）政府储备土地市场价值确定的难点
作为合格的抵押物，土地只有具备了明确的规划条件才具有有效的市场价值，合法的权属证书及有效的规划文件是其市场价值界定的主要依据。而在实际工作中，储备土地在上市之前，权利处于空置状态，用途及规划指标尚未确定，“国有土地使用权证”能提供的信息非常有限，而且不规范，例如：使用权类型界定为储备用地，用途及终止使用日期为空白项，等等，委托方更是难以提供具体而有效的规划指标。储备土地市场价值界定的主要依据或为政府作为担保的规划证明，或为区域中长期规划。具体用途、规划指标的不明确加大了未来的不确定性，使得储备土地抵押价值变得模糊而且不稳定，增加了储备土地的变现风险。
政府储备用地市场价值存在较大的不确定性，使评估风险随之增加。这就要求我们评估人员在充分了解城市总体规划和区域详细规划的前提下，结合待估宗地的区位及个别因素，反复研究论证委托方所提供规划条件的合理性和可实现性。对于经过论证合理的规划条件，我们将其作为宗地价值确定的依据。对于不符合或不完全符合城市总体规划、区域详细规划的规划条件，我们要兼顾谨慎原则和最高最佳利用原则，在估价报告中具体分析并充分说明理由，力求测算的价值体现宗地在该区位的开发价值。在具体评估操作中可进行规划前景修正，谨慎确定开发方案等。
（二）应上缴政府的土地出让收益的确定
土地储备中心仅作为政府的代表收储土地，地方政府才是土地出让收入的支配者，也是抵押贷款的真正偿还人。储备土地抵押价值的本质是该土地通过市场变现后，地方政府有权处置的价值部分，即市场评估价值扣除法律规定应当计提的土地出让收益（专款专用，不可挪作他用的款项）后的余额。
《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）详细列出了土地出让收入的使用范围，其中包含五类应计提的土地出让收益：农业土地开发资金；农田水利建设资金；廉租住房保障资金；新增建设用地土地有偿使用费；国有土地收益基金。此外，根据《转发财政部、教育部关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》（粤财综〔2011〕291号），广东省从2011年1月1日起实行从土地出让收益中计提10%教育资金的政策。这样，须计提的土地出让收益包含六类，以下逐一分析说明。
1.农田水利建设资金
根据《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）的规定，为加快农田水利建设投入力度，加快改善农田水利的薄弱环节，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。《关于调整省级统筹市县从土地出让收益中计提的农田水利建设资金比例的通知》（粤财农〔2013〕116号）规定市县用于计提10%农田水利建设资金的土地出让收益的收益率（市县剔除有关成本支出以后的土地出让收益除以土地出让收入）为25%，低于25%的按25%计算。即农田水利建设资金=土地出让收入×25%×10%。在政府储备用地抵押价值评估中，该部分应上缴政府的土地出让收益测算为：农田水利建设资金=土地市场价值×25%×10%。
2.农业土地开发资金
根据《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发〔2004〕8号），从2004年1月1日起，将部分土地出让金用于农业土地开发。《关于印发〈广东省用于农业土地开发的土地出让金收入和使用管理办法〉》（粤财综〔2004〕186号）中明确从土地出让金划出的农业土地开发资金的计算方法：从土地出让金划出的农业土地开发资金=土地出让面积×土地出让平均纯收益征收标准（对应所在地征收等别）×土地出让金用于农业土地开发的比例（20%）。适用于计提本项土地出让收益的“土地出让平均纯收益征收标准”和“湛江市及周边区县土地出让平均纯收益征收等别划分”，如表1、表2所示。
3.廉租住房保障资金
廉租住房保障资金是指按照国家规定筹集并用于廉租住房保障的专项资金。《财政部关于印发〈廉租住房保障资金管理办法〉的通知》（财综〔2007〕64号）将土地出让净收益中不低于10%的资金作为廉租住房保障资金来源之一，并明确其中土地净收益的概念：“当年实际收取的土地出让总价款扣除实际支付的征地补偿费（含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费）、拆迁补偿费、土地开发费、计提用于农业土地开发的资金及土地出让业务费等费用后的余额”。
测算本项应上缴政府的土地出让收益，土地净收益的确定是关键。在求取适用于计提廉租住房保障资金的土地净收益时，兼顾测算的准确性和操作的便捷性，力求使土地净收益数值贴近当地市场真实情况。湛江市及周边区县土地出让价款扣除征地补偿费用后的增值收益约占到出让价款的40%，土地出让业务费通常按土地出让价款的2%计取。则土地净收益=土地市场价值×40%-计提的农业土地开发资金-土地市场价值×2%，廉租住房保障资金=土地净收益×10%=0.038×土地市场价值-0.1×计提的农业土地开发资金。
4.新增建设用地土地有偿使用费 根据《财政部国土资源部中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综〔2006〕48号），新增建设用地土地有偿使用费的征收范围为：土地利用总体规划确定的城市（含建制镇）建设用地范围内的新增建设用地（含村庄和集镇新增建设用地）；在土地利用总体规划确定的城市（含建制镇）、村庄和集镇建设用地范围外单独选址、依法以出让等有偿使用方式取得的新增建设用地；在水利水电工程建设中，移民迁建用地占用城市（含建制镇）土地利用总体规划确定的经批准超出原建设用地面积的新增建设用地。新增建设用地土地有偿使用费由市、县人民政府按照国土资源部或省、自治区、直辖市国土资源管理部门核定的当地实际新增建设用地面积、相应等别和征收标准缴纳。征收标准和征收等别自2007年1月1日起施行（湛江市及周边区县征收标准及等别详见表3、表4）。根据《财政部国土资源部关于印发<新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法>的通知》（财建〔2012〕151号），新增建设用地土地有偿使用费纳入政府性基金预算管理，专项用于土地整治支出及其他相关支出。
5.教育资金
广东省根据《转发财政部、教育部关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》（粤财综〔2011〕291号），从2011年1月1日起实行从土地出让收益中计提10%教育资金的政策。土地出让收益的计算标准为土地出让收入扣除征收补偿费用、开发费用后，计提农业土地开发资金、支付土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费后的余额。在实际操作中，土地出让收益的确定参照计提“廉租住房保障资金”时土地净收益的确定过程，适用于计提本项教育资金的土地出让收益计算公式为：土地出让收益=土地市场价值×40%-计提的农业土地开发资金-土地市场价值×2%-缴纳新增建设用地土地有偿使用费。则，教育资金=土地出让收益×10%=0.038×土地市场价值-0.1×（计提的农业土地开发资金+缴纳新增建设用地土地有偿使用费）。
6.国有土地收益基金
2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，“探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为”。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）中要求，财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金，实行分账核算，具体比例由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定，并报送财政部和国土资源部备案。”广东省拟按国有土地出让收入的3%计提该项资金，但相关文件还未颁布。本文暂按3%计提国有土地收益基金。即：国有土地收益基金=国有土地市场价值×3%。
二、实例测算
案例一：湛江市土地储备管理中心位于湛江市霞山区52192.65平方米政府储备用地的土地使用权抵押价格评估，规划用途——住宅，评估市场单价4800元/平方米，市场总价值25052.47万元。应上缴政府的土地出让收益测算如下。
① 农田水利建设资金 = 25052.47×25%×10%
= 626.31（万元）
② 农业土地开发资金
湛江市霞山区土地出让平均纯收益征收标准65元/平方米，则农业土地开发资金
= 65×52192.65×20% = 67.85 （万元）
③ 廉租住房保障资金
= 0.038×25052.47-0.1×67.85 = 945.21 （万元）
④ 新增建设用地土地有偿使用费
湛江市霞山区新增建设用地有偿使用费征收标准56元/平方米，则新增建设用地土地有偿使用费=
56×52192.65 = 292.28 （万元）
⑤教育资金=0.038×25052.47-0.1×（67.85+292.28） = 915.98 （万元）
⑥ 国有土地收益基金
= 25052.47×3% = 751.57 （万元）
⑦ 应上缴政府的土地出让收益合计为3599.2万元，约占土地市场价值的14.4%。
案例二：湛江市土地储备管理中心位于湛江市霞山24875.16平方米政府储备用地土地使用权抵押价值评估，规划用途——工业，评估市场单价466元/平方米，市场总价值1159.18万元，应上缴政府的土地出让收益测算如下。
① 农田水利建设资金
= 1159.18×25%×10% = 28.98 （万元）
② 农业土地开发资金
湛江市霞山区土地出让平均纯收益征收标准65元/平方米，则农业土地开发资金
= 65×24875.16×20% = 32.34 （万元）
③廉租住房保障资金=0.038×1159.18-0.1×32.34=40.82 （万元）
④ 新增建设用地土地有偿使用费：
湛江市霞山区新增建设用地有偿使用费征收标准56元/平方米，则新增建设用地土地有偿使用费=
56×24875.16 = 139.30 （万元）
⑤教育资金=0.038×1159.18-0.1×
（32.34+139.30） = 26.89 （万元）
⑥ 国有土地收益基金=1159.18×3%=34.78 （万元）
⑦ 应上缴政府的土地出让收益合计为303.11万元，约占土地市场价值的26.1%。
在实际评估测算中可以发现，待估宗地市场单价越高，应上缴政府的土地出让收益所占总价值的比重越小，这也是由这部分土地收益的计取方式决定的。
李求军/责任编辑
《土地储备管理办法》规定：“政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定”。作为评估机构，在对政府储备用地进行抵押评估时，应遵循合法、谨慎原则确定其市场价值及应当上缴政府的土地出让收益。
一、湛江市政府储备用地抵押价值的确定
（一）政府储备土地市场价值确定的难点
作为合格的抵押物，土地只有具备了明确的规划条件才具有有效的市场价值，合法的权属证书及有效的规划文件是其市场价值界定的主要依据。而在实际工作中，储备土地在上市之前，权利处于空置状态，用途及规划指标尚未确定，“国有土地使用权证”能提供的信息非常有限，而且不规范，例如：使用权类型界定为储备用地，用途及终止使用日期为空白项，等等，委托方更是难以提供具体而有效的规划指标。储备土地市场价值界定的主要依据或为政府作为担保的规划证明，或为区域中长期规划。具体用途、规划指标的不明确加大了未来的不确定性，使得储备土地抵押价值变得模糊而且不稳定，增加了储备土地的变现风险。
政府储备用地市场价值存在较大的不确定性，使评估风险随之增加。这就要求我们评估人员在充分了解城市总体规划和区域详细规划的前提下，结合待估宗地的区位及个别因素，反复研究论证委托方所提供规划条件的合理性和可实现性。对于经过论证合理的规划条件，我们将其作为宗地价值确定的依据。对于不符合或不完全符合城市总体规划、区域详细规划的规划条件，我们要兼顾谨慎原则和最高最佳利用原则，在估价报告中具体分析并充分说明理由，力求测算的价值体现宗地在该区位的开发价值。在具体评估操作中可进行规划前景修正，谨慎确定开发方案等。
（二）应上缴政府的土地出让收益的确定
土地储备中心仅作为政府的代表收储土地，地方政府才是土地出让收入的支配者，也是抵押贷款的真正偿还人。储备土地抵押价值的本质是该土地通过市场变现后，地方政府有权处置的价值部分，即市场评估价值扣除法律规定应当计提的土地出让收益（专款专用，不可挪作他用的款项）后的余额。
《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）详细列出了土地出让收入的使用范围，其中包含五类应计提的土地出让收益：农业土地开发资金；农田水利建设资金；廉租住房保障资金；新增建设用地土地有偿使用费；国有土地收益基金。此外，根据《转发财政部、教育部关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》（粤财综〔2011〕291号），广东省从2011年1月1日起实行从土地出让收益中计提10%教育资金的政策。这样，须计提的土地出让收益包含六类，以下逐一分析说明。
1.农田水利建设资金
根据《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）的规定，为加快农田水利建设投入力度，加快改善农田水利的薄弱环节，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。《关于调整省级统筹市县从土地出让收益中计提的农田水利建设资金比例的通知》（粤财农〔2013〕116号）规定市县用于计提10%农田水利建设资金的土地出让收益的收益率（市县剔除有关成本支出以后的土地出让收益除以土地出让收入）为25%，低于25%的按25%计算。即农田水利建设资金=土地出让收入×25%×10%。在政府储备用地抵押价值评估中，该部分应上缴政府的土地出让收益测算为：农田水利建设资金=土地市场价值×25%×10%。
2.农业土地开发资金
根据《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发〔2004〕8号），从2004年1月1日起，将部分土地出让金用于农业土地开发。《关于印发〈广东省用于农业土地开发的土地出让金收入和使用管理办法〉》（粤财综〔2004〕186号）中明确从土地出让金划出的农业土地开发资金的计算方法：从土地出让金划出的农业土地开发资金=土地出让面积×土地出让平均纯收益征收标准（对应所在地征收等别）×土地出让金用于农业土地开发的比例（20%）。适用于计提本项土地出让收益的“土地出让平均纯收益征收标准”和“湛江市及周边区县土地出让平均纯收益征收等别划分”，如表1、表2所示。
3.廉租住房保障资金
廉租住房保障资金是指按照国家规定筹集并用于廉租住房保障的专项资金。《财政部关于印发〈廉租住房保障资金管理办法〉的通知》（财综〔2007〕64号）将土地出让净收益中不低于10%的资金作为廉租住房保障资金来源之一，并明确其中土地净收益的概念：“当年实际收取的土地出让总价款扣除实际支付的征地补偿费（含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费）、拆迁补偿费、土地开发费、计提用于农业土地开发的资金及土地出让业务费等费用后的余额”。
测算本项应上缴政府的土地出让收益，土地净收益的确定是关键。在求取适用于计提廉租住房保障资金的土地净收益时，兼顾测算的准确性和操作的便捷性，力求使土地净收益数值贴近当地市场真实情况。湛江市及周边区县土地出让价款扣除征地补偿费用后的增值收益约占到出让价款的40%，土地出让业务费通常按土地出让价款的2%计取。则土地净收益=土地市场价值×40%-计提的农业土地开发资金-土地市场价值×2%，廉租住房保障资金=土地净收益×10%=0.038×土地市场价值-0.1×计提的农业土地开发资金。
4.新增建设用地土地有偿使用费 根据《财政部国土资源部中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综〔2006〕48号），新增建设用地土地有偿使用费的征收范围为：土地利用总体规划确定的城市（含建制镇）建设用地范围内的新增建设用地（含村庄和集镇新增建设用地）；在土地利用总体规划确定的城市（含建制镇）、村庄和集镇建设用地范围外单独选址、依法以出让等有偿使用方式取得的新增建设用地；在水利水电工程建设中，移民迁建用地占用城市（含建制镇）土地利用总体规划确定的经批准超出原建设用地面积的新增建设用地。新增建设用地土地有偿使用费由市、县人民政府按照国土资源部或省、自治区、直辖市国土资源管理部门核定的当地实际新增建设用地面积、相应等别和征收标准缴纳。征收标准和征收等别自2007年1月1日起施行（湛江市及周边区县征收标准及等别详见表3、表4）。根据《财政部国土资源部关于印发<新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法>的通知》（财建〔2012〕151号），新增建设用地土地有偿使用费纳入政府性基金预算管理，专项用于土地整治支出及其他相关支出。
5.教育资金
广东省根据《转发财政部、教育部关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》（粤财综〔2011〕291号），从2011年1月1日起实行从土地出让收益中计提10%教育资金的政策。土地出让收益的计算标准为土地出让收入扣除征收补偿费用、开发费用后，计提农业土地开发资金、支付土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费后的余额。在实际操作中，土地出让收益的确定参照计提“廉租住房保障资金”时土地净收益的确定过程，适用于计提本项教育资金的土地出让收益计算公式为：土地出让收益=土地市场价值×40%-计提的农业土地开发资金-土地市场价值×2%-缴纳新增建设用地土地有偿使用费。则，教育资金=土地出让收益×10%=0.038×土地市场价值-0.1×（计提的农业土地开发资金+缴纳新增建设用地土地有偿使用费）。
6.国有土地收益基金
2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，“探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为”。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）中要求，财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金，实行分账核算，具体比例由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定，并报送财政部和国土资源部备案。”广东省拟按国有土地出让收入的3%计提该项资金，但相关文件还未颁布。本文暂按3%计提国有土地收益基金。即：国有土地收益基金=国有土地市场价值×3%。
二、实例测算
案例一：湛江市土地储备管理中心位于湛江市霞山区52192.65平方米政府储备用地的土地使用权抵押价格评估，规划用途——住宅，评估市场单价4800元/平方米，市场总价值25052.47万元。应上缴政府的土地出让收益测算如下。
① 农田水利建设资金 = 25052.47×25%×10%
= 626.31（万元）
② 农业土地开发资金
湛江市霞山区土地出让平均纯收益征收标准65元/平方米，则农业土地开发资金
= 65×52192.65×20% = 67.85 （万元）
③ 廉租住房保障资金
= 0.038×25052.47-0.1×67.85 = 945.21 （万元）
④ 新增建设用地土地有偿使用费
湛江市霞山区新增建设用地有偿使用费征收标准56元/平方米，则新增建设用地土地有偿使用费=
56×52192.65 = 292.28 （万元）
⑤教育资金=0.038×25052.47-0.1×（67.85+292.28） = 915.98 （万元）
⑥ 国有土地收益基金
= 25052.47×3% = 751.57 （万元）
⑦ 应上缴政府的土地出让收益合计为3599.2万元，约占土地市场价值的14.4%。
案例二：湛江市土地储备管理中心位于湛江市霞山24875.16平方米政府储备用地土地使用权抵押价值评估，规划用途——工业，评估市场单价466元/平方米，市场总价值1159.18万元，应上缴政府的土地出让收益测算如下。
① 农田水利建设资金
= 1159.18×25%×10% = 28.98 （万元）
② 农业土地开发资金
湛江市霞山区土地出让平均纯收益征收标准65元/平方米，则农业土地开发资金
= 65×24875.16×20% = 32.34 （万元）
③廉租住房保障资金=0.038×1159.18-0.1×32.34=40.82 （万元）
④ 新增建设用地土地有偿使用费：
湛江市霞山区新增建设用地有偿使用费征收标准56元/平方米，则新增建设用地土地有偿使用费=
56×24875.16 = 139.30 （万元）
⑤教育资金=0.038×1159.18-0.1×
（32.34+139.30） = 26.89 （万元）
⑥ 国有土地收益基金=1159.18×3%=34.78 （万元）
⑦ 应上缴政府的土地出让收益合计为303.11万元，约占土地市场价值的26.1%。
在实际评估测算中可以发现，待估宗地市场单价越高，应上缴政府的土地出让收益所占总价值的比重越小，这也是由这部分土地收益的计取方式决定的。
李求军/责任编辑