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百年大计，教育为本;教育大计，教师为本。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视教师队伍建设。2018年初，中共中央、国务院发布了第一个专门面向教师队伍的文件《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出加强师德师风建设、提升教师专业素质能力、深化教师管理综合改革、不断提高地位待遇、切实加强党的领导等系列举措，有力地推进了教师队伍建设。在2018年召开的全国教育大会上，习近平总书记对教师队伍建设提出了新的更高要求，也对全党全社会尊师重教提出了新的更高要求。但在实践中，我国教师队伍建设依然存在数量不足、学历不高、素养不够、结构失衡、培训无序等突出问题，严重制约教育教学质量的提升，亟需解决。
一、教师队伍建设面临的突出问题
1.教师队伍学历层次不高
《2017年全国教育事业发展统计公报》（2018年）显示：全国共有义务教育阶段学校21.89万所，专任教师943.96万人。全国普通高中1.36万所，普通高中教职工（含完全中学、十二年一贯制学校）266.51万人。普通高等学校2631所（含独立学院265所），普通高等学校教职工244.30万人。中小学教师学历提升过程经历了由高中和专科学历为主的“两级”，到由专科、本科和高中学历为主的“三级”，再到由本科和专科学历为主的“新两级”三个阶段。2017年数据显示，教师学历层次有所提升，93.7%的小学教师取得专科以上学历，82.5%的初中教师取得本科以上学历，分别比五年前高出8.7和10.9个百分点。虽然教师学历在不断提升，但现有教师队伍的学历仍明显偏低，小学教师在2015年之前均以专科学历为主，2016年之后本科学历才略微超过专科学历;初中教师则多为本科学历，约占82%。发达国家（如美国、英国等）对于小学教师的学历基本要求为本科，我国基础教育教师队伍的学历还有待进一步提升。
高等教育教师队伍也存在学历不高问题。近20年来，我国高校专任教师学历层次呈上升趋势，表现为博士、硕士学历专任教师人数及所占比例逐年上升，本科、本科以下学历专任教师所占比例逐年下降;但2017年高校专任教师中本科学历仍占了38.03%，居于最高，硕士学历占36.51%，博士学历为24.37%。高校教师队伍学历也需进一步提升。
2.教师队伍的结构不合理
我国教师队伍的结构失衡表现在两大方面，一是学科结构失衡。小学科教师缺乏，美术、音乐、体育教师尤甚。数据显示，从英语、音乐、体育、美术学科的生师比看，无论是小学阶段还是初中阶段，其比例都非常高。2016年英语、音乐、体育、美术学科的生师比分别为232.54：1、461.50：1、318.14：1、495.01：1。尽管自2012年开始，小学科教师数量不断增加，各学科生师比保持持续减少的趋势，但小学科教师仍然极为缺乏。
二是分布结构不合理。我国小学应有教职工编制5101149人，实际为5489441人（2015年），超编388292人，超幅7.07%。但是，我国农村地区存在代课教师70443人，城镇地区存在代课教师76240人，代课教师现象的出现意味着缺编较为严重，也就是说，在学龄人口的流出端和流入端同时出现了严重的结构性缺编。
3.教师队伍的素养偏低
教师的专业对口率与教师的教育教学质量高度正相关，乡村地区教师专业不对口、所教非所学问题十分突出，初中、小学学段的比例分别为44%和52%。农村薄弱学校教师调查显示，80%的教师仍然采用传统授课方式，对新理念、新技术应用于教学不屑一顾;14.8%的教师认为教师的任务是传授知识，学生成绩好就可以了。由此可见，由于教师的知识和能力问题，推行教育改革、变革教学方式十分困难，严重影响教育教学质量。
4.教师的培训差强人意
“国培计划”实施以来，各种教师培训计划纷纷实施，如省级培训、地区培训、校本培训、委托培训等，教师培训种类繁多，教师培训范围之广、规模之大、人数之多前所未有。教师培训对于提高教师素养发挥了重要作用，但随着培训的深入，问题愈发凸显，严重影响培训质量，亟待改进。第一，教师培训机会不够均衡，有些教师培训过多、有些教师培训过少，导致需要培训的教师没有得到满足、不需要培训的教师应付培训。第二，教师培训质量有待提升，培训课程设置不够科学、内容重复，培训问题突出、培训计划安排不够合理，短时培训多、长时培训少，培训内容和教师工作实际差距较大等问题影响了培训效果。第三，教师培训缺乏有效的质量监测，除了程序上的自我评估之外，第三方评估严重缺乏，导致培训质量无从监测。第四，教师培训计划的设置存在交叉重复、资源浪费问题。
二、教师队伍建设的对策建议
建设教育强国，实现教育现代化，离不开高素养的教师队伍，为此，应根据当前形势，从顶层设计上加快修订《中华人民共和国教师法》、出台和完善系列关于教师队伍建设的专项政策或者计划;鼓励以县（区）级政府为主、学校为辅的基层探索与创新;加大省级政府、市级政府的统筹力度，形成教师队伍建设改革的联动机制。
1.引导、鼓励高等院校毕业生进入教师队伍
受多方面因素影响，部分高校毕业生面临较大就业压力，近些年累积的未就业大学生有250多万，全国共有860万大学毕业生等待就业。大学毕业生人数不断增加，2014年首次突破700万之后，2015年增长到749萬，2016年增长到765万，2017年增长到795万，2018年增长到820万人，突破800万大关（见图2）。
中国社会科学院发布的《社会蓝皮书：2014年中国社会形势分析与预测》显示，毕业两个月后的应届毕业生失业率为17.6%。按此比例，2018年高校毕业生失业人数约为144万。不就业，毕业大学生的个人能力无法施展，无法发挥所受教育的社会和个人价值。因此，需要采取组合举措、多渠道吸收应届毕业生进入教师队伍，包括适当放宽教师资格考试中对小学科的限制、允许其他专业的学生选修师范课程、提供免费的教师就业培训等。这样做一方面可解决部分大学生就业问题，另一方面有助于快速提高我国高学历教师数量。 需要指出的是，这些人员成为正式教师之前必须完成特定的教育、培训，以获取教师资格证书。教师资格制度是国家依法治教，使教师的任用、管理走向科學化、规范化和法制化轨道的前提，是依法管理教师队伍，把住教师队伍关口，保证教师队伍整体素质的基本标准。尽管吸纳应届高校毕业生能有力解决教师队伍数量问题，但为保证教师队伍质量，仍要以职前有效培训和教师资格制度相结合的方式选择适合的人才从事教育工作。
2.全面提升在职教师的学历，提高教师素养
学历是提升教师素养的基本要求，应全面、有序提升在职教师的学历。国家应出台专项计划，专门提升在职教师的学历水平。对于中小学在职教师，开放多种学历提升途径，如开设专门学历班，专门面向在职教师招生，假期的集中学习和平时的分散学习相结合，以使其达到相应学历的要求;设立学分银行，实现普通高校之间、普通高校与继续教育之间学分的互认与转换，教师培训课程学习转化为相应的学分，让教师可以通过多种学习方式获得学分。
对于高等学校在职教师，尤其是本科以上院校教师，应提升学历要求，规定为博士学历。在具体措施上，一方面我国高水平大学要进一步扩大教育博士等专业学位的招生名额，增加定向招生和委培招生名额，促进高校在职教师学历提升;另一方面大力引进境内外博士毕业生，提高高校任教岗位的吸引力，吸引并留住高层次人才，促进创新人才培养。
3.创新教师管理的体制机制，优化教师配置
针对教师配置结构不平衡问题：（1）进一步加强教师资源的省级统筹。在教师资源供给上，省级政府应充分利用教师数据资源，合理确定市级地区教师供给总量。（2）进一步强化教师资源的市级调配。市级政府在省级政府确定的教师供给总量的基础上，根据所辖区县的人口变动、经济水平、教育规模、特殊情况等科学配置不同区县的教师数量。（3）进一步增强教师资源的县级主导。县（区）级政府根据所辖区域人口变动、学校布局、特殊情况等科学配置不同学校的教师数量，严格落实“县管校聘”政策，打破教师隶属于某一学校的传统管理方式，实现县域范围内教师的统一、有序、科学调配。（4）县级政府统筹调配“特岗计划”“公费师范生计划”“银龄计划”等教师补充项目，实现统一管理、统一配置、统一考核。
针对教师学科结构不合理问题：（1）进一步引导、鼓励有关专业大学毕业生从事教师职业。2017年本科就业中失业人数较多，就业率、薪资和就业满意度综合水平较低的专业包括音乐表演、美术学等。其中，音乐表演、美术学连续三届是“红牌”专业，而音乐、美术等都是教师队伍中学科结构严重不足的专业，要加强引导这部分大学生进入教师队伍。（2）以政府购买社会服务的方式解决小学科教师短缺问题。优质、可选择的社会教育机构和教育资源越来越多，其中不乏具有音乐、美术、体育等专长的教师，政府可以通过购买教育服务的方式，有效补充小学科教师队伍的不足，科学促进小学科教师供给策的改革。
4.统筹、监测、改进各级各类教师培训计划
第一，中央和地方联动，设立教师培训计划优化小组，进一步完善教师培训计划项目的顶层设计，做到定位不同、内容不一、形式多样、标准各异，增加教师培训项目的有效性。
第二，有效甄别教师的培训需求，包括培训意愿、学习内容等，可以在全国采用并推广教师培训券制度，教师选择到某一机构参加培训时，递交培训券，培训承担机构根据培训券的多少获得政府或者学校对应的培训资金。
第三，进一步加大教师培训、教师研修，脱产培训、就地应用，外地学习、本地指导的结合力度，脱岗学习、在岗学习、在线学习、面授学习、影子学习等多种形式相结合，使教师培训真有用、真好用、能真用、有真用。
第四，大力开展教师培训评估，培育有资质的第三方评估机构，依据评估结果，决定是否、何时、怎样调整培训项目或者终结培训项目，培训项目设计时应包含监测指标和评估办法，做到项目设置与项目评估同步设计、同步开展、同步调整或者同步终结。
（作者单位：北京师范大学中国教育政策研究院、教育学部）
责任编辑：胡玉敏
huym@zgjszz.cn
一、教师队伍建设面临的突出问题
1.教师队伍学历层次不高
《2017年全国教育事业发展统计公报》（2018年）显示：全国共有义务教育阶段学校21.89万所，专任教师943.96万人。全国普通高中1.36万所，普通高中教职工（含完全中学、十二年一贯制学校）266.51万人。普通高等学校2631所（含独立学院265所），普通高等学校教职工244.30万人。中小学教师学历提升过程经历了由高中和专科学历为主的“两级”，到由专科、本科和高中学历为主的“三级”，再到由本科和专科学历为主的“新两级”三个阶段。2017年数据显示，教师学历层次有所提升，93.7%的小学教师取得专科以上学历，82.5%的初中教师取得本科以上学历，分别比五年前高出8.7和10.9个百分点。虽然教师学历在不断提升，但现有教师队伍的学历仍明显偏低，小学教师在2015年之前均以专科学历为主，2016年之后本科学历才略微超过专科学历;初中教师则多为本科学历，约占82%。发达国家（如美国、英国等）对于小学教师的学历基本要求为本科，我国基础教育教师队伍的学历还有待进一步提升。
高等教育教师队伍也存在学历不高问题。近20年来，我国高校专任教师学历层次呈上升趋势，表现为博士、硕士学历专任教师人数及所占比例逐年上升，本科、本科以下学历专任教师所占比例逐年下降;但2017年高校专任教师中本科学历仍占了38.03%，居于最高，硕士学历占36.51%，博士学历为24.37%。高校教师队伍学历也需进一步提升。
2.教师队伍的结构不合理
我国教师队伍的结构失衡表现在两大方面，一是学科结构失衡。小学科教师缺乏，美术、音乐、体育教师尤甚。数据显示，从英语、音乐、体育、美术学科的生师比看，无论是小学阶段还是初中阶段，其比例都非常高。2016年英语、音乐、体育、美术学科的生师比分别为232.54：1、461.50：1、318.14：1、495.01：1。尽管自2012年开始，小学科教师数量不断增加，各学科生师比保持持续减少的趋势，但小学科教师仍然极为缺乏。
二是分布结构不合理。我国小学应有教职工编制5101149人，实际为5489441人（2015年），超编388292人，超幅7.07%。但是，我国农村地区存在代课教师70443人，城镇地区存在代课教师76240人，代课教师现象的出现意味着缺编较为严重，也就是说，在学龄人口的流出端和流入端同时出现了严重的结构性缺编。
3.教师队伍的素养偏低
教师的专业对口率与教师的教育教学质量高度正相关，乡村地区教师专业不对口、所教非所学问题十分突出，初中、小学学段的比例分别为44%和52%。农村薄弱学校教师调查显示，80%的教师仍然采用传统授课方式，对新理念、新技术应用于教学不屑一顾;14.8%的教师认为教师的任务是传授知识，学生成绩好就可以了。由此可见，由于教师的知识和能力问题，推行教育改革、变革教学方式十分困难，严重影响教育教学质量。
4.教师的培训差强人意
“国培计划”实施以来，各种教师培训计划纷纷实施，如省级培训、地区培训、校本培训、委托培训等，教师培训种类繁多，教师培训范围之广、规模之大、人数之多前所未有。教师培训对于提高教师素养发挥了重要作用，但随着培训的深入，问题愈发凸显，严重影响培训质量，亟待改进。第一，教师培训机会不够均衡，有些教师培训过多、有些教师培训过少，导致需要培训的教师没有得到满足、不需要培训的教师应付培训。第二，教师培训质量有待提升，培训课程设置不够科学、内容重复，培训问题突出、培训计划安排不够合理，短时培训多、长时培训少，培训内容和教师工作实际差距较大等问题影响了培训效果。第三，教师培训缺乏有效的质量监测，除了程序上的自我评估之外，第三方评估严重缺乏，导致培训质量无从监测。第四，教师培训计划的设置存在交叉重复、资源浪费问题。
二、教师队伍建设的对策建议
建设教育强国，实现教育现代化，离不开高素养的教师队伍，为此，应根据当前形势，从顶层设计上加快修订《中华人民共和国教师法》、出台和完善系列关于教师队伍建设的专项政策或者计划;鼓励以县（区）级政府为主、学校为辅的基层探索与创新;加大省级政府、市级政府的统筹力度，形成教师队伍建设改革的联动机制。
1.引导、鼓励高等院校毕业生进入教师队伍
受多方面因素影响，部分高校毕业生面临较大就业压力，近些年累积的未就业大学生有250多万，全国共有860万大学毕业生等待就业。大学毕业生人数不断增加，2014年首次突破700万之后，2015年增长到749萬，2016年增长到765万，2017年增长到795万，2018年增长到820万人，突破800万大关（见图2）。
中国社会科学院发布的《社会蓝皮书：2014年中国社会形势分析与预测》显示，毕业两个月后的应届毕业生失业率为17.6%。按此比例，2018年高校毕业生失业人数约为144万。不就业，毕业大学生的个人能力无法施展，无法发挥所受教育的社会和个人价值。因此，需要采取组合举措、多渠道吸收应届毕业生进入教师队伍，包括适当放宽教师资格考试中对小学科的限制、允许其他专业的学生选修师范课程、提供免费的教师就业培训等。这样做一方面可解决部分大学生就业问题，另一方面有助于快速提高我国高学历教师数量。 需要指出的是，这些人员成为正式教师之前必须完成特定的教育、培训，以获取教师资格证书。教师资格制度是国家依法治教，使教师的任用、管理走向科學化、规范化和法制化轨道的前提，是依法管理教师队伍，把住教师队伍关口，保证教师队伍整体素质的基本标准。尽管吸纳应届高校毕业生能有力解决教师队伍数量问题，但为保证教师队伍质量，仍要以职前有效培训和教师资格制度相结合的方式选择适合的人才从事教育工作。
2.全面提升在职教师的学历，提高教师素养
学历是提升教师素养的基本要求，应全面、有序提升在职教师的学历。国家应出台专项计划，专门提升在职教师的学历水平。对于中小学在职教师，开放多种学历提升途径，如开设专门学历班，专门面向在职教师招生，假期的集中学习和平时的分散学习相结合，以使其达到相应学历的要求;设立学分银行，实现普通高校之间、普通高校与继续教育之间学分的互认与转换，教师培训课程学习转化为相应的学分，让教师可以通过多种学习方式获得学分。
对于高等学校在职教师，尤其是本科以上院校教师，应提升学历要求，规定为博士学历。在具体措施上，一方面我国高水平大学要进一步扩大教育博士等专业学位的招生名额，增加定向招生和委培招生名额，促进高校在职教师学历提升;另一方面大力引进境内外博士毕业生，提高高校任教岗位的吸引力，吸引并留住高层次人才，促进创新人才培养。
3.创新教师管理的体制机制，优化教师配置
针对教师配置结构不平衡问题：（1）进一步加强教师资源的省级统筹。在教师资源供给上，省级政府应充分利用教师数据资源，合理确定市级地区教师供给总量。（2）进一步强化教师资源的市级调配。市级政府在省级政府确定的教师供给总量的基础上，根据所辖区县的人口变动、经济水平、教育规模、特殊情况等科学配置不同区县的教师数量。（3）进一步增强教师资源的县级主导。县（区）级政府根据所辖区域人口变动、学校布局、特殊情况等科学配置不同学校的教师数量，严格落实“县管校聘”政策，打破教师隶属于某一学校的传统管理方式，实现县域范围内教师的统一、有序、科学调配。（4）县级政府统筹调配“特岗计划”“公费师范生计划”“银龄计划”等教师补充项目，实现统一管理、统一配置、统一考核。
针对教师学科结构不合理问题：（1）进一步引导、鼓励有关专业大学毕业生从事教师职业。2017年本科就业中失业人数较多，就业率、薪资和就业满意度综合水平较低的专业包括音乐表演、美术学等。其中，音乐表演、美术学连续三届是“红牌”专业，而音乐、美术等都是教师队伍中学科结构严重不足的专业，要加强引导这部分大学生进入教师队伍。（2）以政府购买社会服务的方式解决小学科教师短缺问题。优质、可选择的社会教育机构和教育资源越来越多，其中不乏具有音乐、美术、体育等专长的教师，政府可以通过购买教育服务的方式，有效补充小学科教师队伍的不足，科学促进小学科教师供给策的改革。
4.统筹、监测、改进各级各类教师培训计划
第一，中央和地方联动，设立教师培训计划优化小组，进一步完善教师培训计划项目的顶层设计，做到定位不同、内容不一、形式多样、标准各异，增加教师培训项目的有效性。
第二，有效甄别教师的培训需求，包括培训意愿、学习内容等，可以在全国采用并推广教师培训券制度，教师选择到某一机构参加培训时，递交培训券，培训承担机构根据培训券的多少获得政府或者学校对应的培训资金。
第三，进一步加大教师培训、教师研修，脱产培训、就地应用，外地学习、本地指导的结合力度，脱岗学习、在岗学习、在线学习、面授学习、影子学习等多种形式相结合，使教师培训真有用、真好用、能真用、有真用。
第四，大力开展教师培训评估，培育有资质的第三方评估机构，依据评估结果，决定是否、何时、怎样调整培训项目或者终结培训项目，培训项目设计时应包含监测指标和评估办法，做到项目设置与项目评估同步设计、同步开展、同步调整或者同步终结。
（作者单位：北京师范大学中国教育政策研究院、教育学部）
责任编辑：胡玉敏
huym@zgjszz.cn