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发展党内民主,加强党内监督,是坚持党的性质和宗旨,保持和发展党的先进性的内在要求和重要体现。大力加强基层党内民主监督,促进党组织和广大党员在党内生活中树立民主监督意识,能够在全社会产生巨大影响力、带动力。近几年,江苏省盐城市积极探索试行发挥乡镇党代表监督作用,建立了党代表群众工作法、党代表决策听证、民主议事、民情恳谈、信访接待、视察调研、询问质询和提案提议等党代表监督工作载体,得到中央有关部门和江苏省委的充分肯定,在国内引起了积极的反响。笔者结合完成江苏省社科基金项目课题,对此进行了跟踪调查,并重点对乡镇党代表的监督行为能力现状以及提升措施作出初步思考。
一、乡镇党代表监督行为能力的制约因素
(一)代表素质不高,结构不合理,难以有效发挥监督作用。党代表素质是发挥党代表监督作用的前提和基础。从调查情况看,党代表的整体素质与发挥作用的要求还不相适应,主要表现在以下几个方面:一是民主意识缺失。由于党内平时以下级服从上级、个人服从组织、少数服从多数等方面的教育居多,对如何引导基层党员正确行使自己的民主权利有所忽视,束缚了党员思想。二是自身素质偏低。据调查,盐城市某县级市镇级党代表中,大专以上文化的仅占19.6%,高中文化的占38.1%,初中及以下文化的占42.3%,同时年龄结构呈现老化趋势,平均年龄达47.9岁,个别乡镇的党代表平均年龄超过了50岁。三是党代表队伍结构不合理。据调查,乡镇党代表构成中,镇村及企事业单位领导干部一般占70%左右,来自基层一线普通党员的比例偏低,而农村种养大户、企业专业技术人员的比例仅占5%左右,缺乏代表性,导致乡镇党代会一定程度上变成了镇、村、单位领导干部大会,基层普通党员的意见和心声难以真正得到表达。
(二)代表数量过多,影响了监督效率。乡镇党代会的代表数量,现在一般是总人口的3%～5%,党员数的1%～3%,在盐城市某县23个乡镇中,党代表少的有50～60人,最多的达180人。而同级人大代表的人数少的只有党代表的一半,多的也不会超过党代表的2/3。由于党代表的人数过多,一些乡镇在召开党委会议时,只能请代表中的代表参加,这无形之中将代表划分了等级。由于党代表的人数过多,不可避免地存在一些人浮于事的现象,在一定程度上制约了党代表的监督效率。
(三)党务工作透明度不高,党代表知情权缺少应有的保障。知情权是党代表监督的基本前提,可在有的乡镇敏感的部门和敏感的事项,往往被党委政府借“不便公开的事项”而加以“封锁”,比如人事任免、财务收支、项目招投标等,缺少应有的透明度。据笔者对盐城市内16个乡镇调查统计,有的乡镇党代表对党委政府重大事务以及相关部门工作的了解极为有限,认为“了解”的占16.2%,“了解一些”的占73.6%,“不了解”的占13.4%。对党务公开,认为“公开到位”的占13.6%,“只公开不太重要的事项”的占64.5%,认为“党务工作神秘化,公开不够”的占19.2%。由于党务公开只是原则性规定,哪些事项应该向党员或党代表通报,党内有关制度并没有统一具体的规定,这无疑制约了党代表监督工作的顺利开展。
(四)党代表年会制监督有时流于形式。1999年以前,乡镇的党代会一般每3年召开一次,党代表只在会上听取和审议一下报告、履行一下选举新一届党委会的权利。会后一般不再召集活动,党代表的权利和义务在闭会期间似乎消失了。1999年以后,党代会和人代会都实行了5年任期为一届,部分县(市、区)试行了党代会年会制,每年一次集中召开会议,代表参与审议年度工作、讨论重大决策、民主测评干部等,党代表的主人翁责任感受到激发、党群关系进一步密切、党委民主科学决策水平得到加强,产生了比较积极的影响。党代表年会制是加强党代表监督、实践党内民主的重要途径和载体,但这种监督模式在运行中仍然存在一些问题。一是会议质量不高。乡镇党代会一般都是按照程序完成会议的各项议程,往往只注重形式、不注重内容。二是闭会工作停滞。闭会期间,常任制代表监督工作没有具体的体现和工作内容,既没有人安排活动,也没有代表主动递交意见和建议。
二、提升乡镇党代表监督行为能力的路径
(一)创新党代表“进”“退”机制。党代表的产生直接影响到党代表监督工作的质量。一方面,要建立与党代表任期相适应的党代表产生渠道。党代表要具有代表性,必须要有广泛的群众基础。切实通过民主提名、差额选举、竞争等机制产生党代表,以保证党代表的民意性。另一方面,要建立正常的党代表“退出”机制,有些党代表虽经民主选举产生,但未真正发挥应有的作用。对这些不能发挥参政议政作用、监督行为能力较弱的党代表,本镇党员可以提请镇党委同意,通过适当的途径要求撤换,另选代表。这种“进”“退”机制的建立,可以激发党内民主活力,提高基层党组织的战斗力,保持党的先进性。
(二)优化党代表结构比例。乡镇党代表结构比例,体现了党代会的民主性,也直接关系到党代会权力的行使。目前乡镇基层党代表的构成存在着不适应党代会任期要求的问题。由于市、县两届党代会党代表中的领导干部比例较高,一般都在68%以上,那么,上行下效,乡镇一级党代表中的领导干部也都占代表总数的70%以上。这在一定程度上引发了“领导代表”与代表监督权行使间的矛盾。虽然党员领导干部代表的议事能力客观上高于党员群众代表,但其缺陷也非常明显,这造成了监督者与被监督者的角色尴尬。如果代表不参加有关监督活动,不能全面地掌握情况,这种党代表也只能仅仅是一种政治荣誉。因此,乡镇基层的党代表一定要体现基层性、群众性,正确处理好党代表的广泛性与党的先进性的关系。这就需要乡镇党委在组织推选党代表工作中,注意自觉减少领导干部的比例,尽可能增加社会各阶层的党代表比例,使选出的党代表能切实反映不同层面党员群众的呼声和意愿。
(三)通过学习培训,提升党代表参与党内事务的能力。党代表的素质关系到党内民主监督的水平。乡镇党代表要行使监督权,有效地介入党内重大决策过程,不但要求党代表具有高于普通党员的政治素质和工作表现,还要有较高的党内议事能力。一方面,通过有计划地学习培训,提升政治理论素养。市、县委组织部、党校,要把县乡党代表培训列入党校主体班次培训计划,纳入干部教育培训工作体系,凡新当选的党代表都必须在本年内到党校接受党代表专题教育培训,为党代表学习培训提供组织保证。另一方面,建立和完善党代表调研制度。调查研究是党代表履行民主监督职责的基本功。针对目前存在的“给代表提要求多,听代表意见少;代表被动与会多,主动调研传递党员群众呼声少;党代表反映基层诉求渠道不畅”的现象,乡镇党委对党代表要作一些硬性指标规定,要求党代表针对本乡镇及本单位改革发展和党建方面的重大课题,以及涉及当前党员干部和群众切身利益的难点问题,深入开展调查研究,每年完成1篇有较高质量的调研报告。要充分发挥党代表在下情上达方面的作用,明确要求党代表要建立联系点,要构筑党代表“专用通道”,真正使基层一线的群众呼声通过党代表反映到决策层,既为党委政府提供决策参考,又通过调研活动了解民情,提高党代表的议事能力。
(四)细化监督方式,规范监督程序。党代表监督工作是一项全新的工作,必须有章可循,有序开展。在乡镇党代表大会召开期间,乡镇党代表依据党章等党内有关规定享有监督权利,履行监督职责。在党代表大会闭会期间,乡镇党代表可通过以下方式行使6项监督权利:一是提出提议或建议。有权以个人或联名的方式,以书面形式向乡镇党委、纪委就经济、社会和党的建设的重要问题提出提议或建议。二是听取情况通报。有权了解和参与所在乡镇党委的重要党务活动。乡镇党委在召开研究重要决策、重大项目安排和大额度资金使用等重要事项会议时,应当邀请相关乡镇党代表列席会议,接受党代表对决策过程的监督。三是开展调研和视察。乡镇党委、纪委应当定期、不定期地组织乡镇党代表开展调研和视察。四是进行询问和质询。有权就特定问题向有关监督对象进行询问。询问一般应以书面形式提出,被询问人应实事求是地作出说明;询问人对被询问人所作说明不满意的,可以提出书面质询,被质询人必须在一定期限内作出解释。询问和质询会应在乡镇党委、纪委组织下进行。五是参与特定问题调查。受乡镇党委、纪委的委派,有权就特定问题参与调查并提出处理建议。六是提出罢免要求或撤换建议。发现监督对象存在突出问题的,有权按照党内有关规定向党组织提出罢免要求或撤换建议。对乡镇党代表提出的罢免要求或撤换建议,有关党组织应当认真研究,调查处理并作出反馈。
(基金项目:本文系作者主持的江苏省2009年度社科基金项目《常任制视野下乡镇党代表监督机制研究》(09DJD012)、江苏省党校系统2010年度调研课题《常任制视野下县乡党代表监督机制科学化研究》(苏委校[2010]96号)的阶段性成果。)
(作者单位 中共盐城市委党校)
编辑/张玉玲
一、乡镇党代表监督行为能力的制约因素
(一)代表素质不高,结构不合理,难以有效发挥监督作用。党代表素质是发挥党代表监督作用的前提和基础。从调查情况看,党代表的整体素质与发挥作用的要求还不相适应,主要表现在以下几个方面:一是民主意识缺失。由于党内平时以下级服从上级、个人服从组织、少数服从多数等方面的教育居多,对如何引导基层党员正确行使自己的民主权利有所忽视,束缚了党员思想。二是自身素质偏低。据调查,盐城市某县级市镇级党代表中,大专以上文化的仅占19.6%,高中文化的占38.1%,初中及以下文化的占42.3%,同时年龄结构呈现老化趋势,平均年龄达47.9岁,个别乡镇的党代表平均年龄超过了50岁。三是党代表队伍结构不合理。据调查,乡镇党代表构成中,镇村及企事业单位领导干部一般占70%左右,来自基层一线普通党员的比例偏低,而农村种养大户、企业专业技术人员的比例仅占5%左右,缺乏代表性,导致乡镇党代会一定程度上变成了镇、村、单位领导干部大会,基层普通党员的意见和心声难以真正得到表达。
(二)代表数量过多,影响了监督效率。乡镇党代会的代表数量,现在一般是总人口的3%～5%,党员数的1%～3%,在盐城市某县23个乡镇中,党代表少的有50～60人,最多的达180人。而同级人大代表的人数少的只有党代表的一半,多的也不会超过党代表的2/3。由于党代表的人数过多,一些乡镇在召开党委会议时,只能请代表中的代表参加,这无形之中将代表划分了等级。由于党代表的人数过多,不可避免地存在一些人浮于事的现象,在一定程度上制约了党代表的监督效率。
(三)党务工作透明度不高,党代表知情权缺少应有的保障。知情权是党代表监督的基本前提,可在有的乡镇敏感的部门和敏感的事项,往往被党委政府借“不便公开的事项”而加以“封锁”,比如人事任免、财务收支、项目招投标等,缺少应有的透明度。据笔者对盐城市内16个乡镇调查统计,有的乡镇党代表对党委政府重大事务以及相关部门工作的了解极为有限,认为“了解”的占16.2%,“了解一些”的占73.6%,“不了解”的占13.4%。对党务公开,认为“公开到位”的占13.6%,“只公开不太重要的事项”的占64.5%,认为“党务工作神秘化,公开不够”的占19.2%。由于党务公开只是原则性规定,哪些事项应该向党员或党代表通报,党内有关制度并没有统一具体的规定,这无疑制约了党代表监督工作的顺利开展。
(四)党代表年会制监督有时流于形式。1999年以前,乡镇的党代会一般每3年召开一次,党代表只在会上听取和审议一下报告、履行一下选举新一届党委会的权利。会后一般不再召集活动,党代表的权利和义务在闭会期间似乎消失了。1999年以后,党代会和人代会都实行了5年任期为一届,部分县(市、区)试行了党代会年会制,每年一次集中召开会议,代表参与审议年度工作、讨论重大决策、民主测评干部等,党代表的主人翁责任感受到激发、党群关系进一步密切、党委民主科学决策水平得到加强,产生了比较积极的影响。党代表年会制是加强党代表监督、实践党内民主的重要途径和载体,但这种监督模式在运行中仍然存在一些问题。一是会议质量不高。乡镇党代会一般都是按照程序完成会议的各项议程,往往只注重形式、不注重内容。二是闭会工作停滞。闭会期间,常任制代表监督工作没有具体的体现和工作内容,既没有人安排活动,也没有代表主动递交意见和建议。
二、提升乡镇党代表监督行为能力的路径
(一)创新党代表“进”“退”机制。党代表的产生直接影响到党代表监督工作的质量。一方面,要建立与党代表任期相适应的党代表产生渠道。党代表要具有代表性,必须要有广泛的群众基础。切实通过民主提名、差额选举、竞争等机制产生党代表,以保证党代表的民意性。另一方面,要建立正常的党代表“退出”机制,有些党代表虽经民主选举产生,但未真正发挥应有的作用。对这些不能发挥参政议政作用、监督行为能力较弱的党代表,本镇党员可以提请镇党委同意,通过适当的途径要求撤换,另选代表。这种“进”“退”机制的建立,可以激发党内民主活力,提高基层党组织的战斗力,保持党的先进性。
(二)优化党代表结构比例。乡镇党代表结构比例,体现了党代会的民主性,也直接关系到党代会权力的行使。目前乡镇基层党代表的构成存在着不适应党代会任期要求的问题。由于市、县两届党代会党代表中的领导干部比例较高,一般都在68%以上,那么,上行下效,乡镇一级党代表中的领导干部也都占代表总数的70%以上。这在一定程度上引发了“领导代表”与代表监督权行使间的矛盾。虽然党员领导干部代表的议事能力客观上高于党员群众代表,但其缺陷也非常明显,这造成了监督者与被监督者的角色尴尬。如果代表不参加有关监督活动,不能全面地掌握情况,这种党代表也只能仅仅是一种政治荣誉。因此,乡镇基层的党代表一定要体现基层性、群众性,正确处理好党代表的广泛性与党的先进性的关系。这就需要乡镇党委在组织推选党代表工作中,注意自觉减少领导干部的比例,尽可能增加社会各阶层的党代表比例,使选出的党代表能切实反映不同层面党员群众的呼声和意愿。
(三)通过学习培训,提升党代表参与党内事务的能力。党代表的素质关系到党内民主监督的水平。乡镇党代表要行使监督权,有效地介入党内重大决策过程,不但要求党代表具有高于普通党员的政治素质和工作表现,还要有较高的党内议事能力。一方面,通过有计划地学习培训,提升政治理论素养。市、县委组织部、党校,要把县乡党代表培训列入党校主体班次培训计划,纳入干部教育培训工作体系,凡新当选的党代表都必须在本年内到党校接受党代表专题教育培训,为党代表学习培训提供组织保证。另一方面,建立和完善党代表调研制度。调查研究是党代表履行民主监督职责的基本功。针对目前存在的“给代表提要求多,听代表意见少;代表被动与会多,主动调研传递党员群众呼声少;党代表反映基层诉求渠道不畅”的现象,乡镇党委对党代表要作一些硬性指标规定,要求党代表针对本乡镇及本单位改革发展和党建方面的重大课题,以及涉及当前党员干部和群众切身利益的难点问题,深入开展调查研究,每年完成1篇有较高质量的调研报告。要充分发挥党代表在下情上达方面的作用,明确要求党代表要建立联系点,要构筑党代表“专用通道”,真正使基层一线的群众呼声通过党代表反映到决策层,既为党委政府提供决策参考,又通过调研活动了解民情,提高党代表的议事能力。
(四)细化监督方式,规范监督程序。党代表监督工作是一项全新的工作,必须有章可循,有序开展。在乡镇党代表大会召开期间,乡镇党代表依据党章等党内有关规定享有监督权利,履行监督职责。在党代表大会闭会期间,乡镇党代表可通过以下方式行使6项监督权利:一是提出提议或建议。有权以个人或联名的方式,以书面形式向乡镇党委、纪委就经济、社会和党的建设的重要问题提出提议或建议。二是听取情况通报。有权了解和参与所在乡镇党委的重要党务活动。乡镇党委在召开研究重要决策、重大项目安排和大额度资金使用等重要事项会议时,应当邀请相关乡镇党代表列席会议,接受党代表对决策过程的监督。三是开展调研和视察。乡镇党委、纪委应当定期、不定期地组织乡镇党代表开展调研和视察。四是进行询问和质询。有权就特定问题向有关监督对象进行询问。询问一般应以书面形式提出,被询问人应实事求是地作出说明;询问人对被询问人所作说明不满意的,可以提出书面质询,被质询人必须在一定期限内作出解释。询问和质询会应在乡镇党委、纪委组织下进行。五是参与特定问题调查。受乡镇党委、纪委的委派,有权就特定问题参与调查并提出处理建议。六是提出罢免要求或撤换建议。发现监督对象存在突出问题的,有权按照党内有关规定向党组织提出罢免要求或撤换建议。对乡镇党代表提出的罢免要求或撤换建议,有关党组织应当认真研究,调查处理并作出反馈。
(基金项目:本文系作者主持的江苏省2009年度社科基金项目《常任制视野下乡镇党代表监督机制研究》(09DJD012)、江苏省党校系统2010年度调研课题《常任制视野下县乡党代表监督机制科学化研究》(苏委校[2010]96号)的阶段性成果。)
(作者单位 中共盐城市委党校)
编辑/张玉玲