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摘要：在我国社会管理走向多元主体治理模式的背景下，实现社会管理各系统的协同已成为社会管理体制改革的必然选择。衢州市“三民”工程的时间也证明协同治理是实现社会管理体制改革的有效手段。现阶段构建农村社会协同治理模式应注意以下几点：必须动态分析民情，把握农村公共需求；必须沟通协商，维护农村公共利益；必须全程服务，提供农村公共产品。
关键词：农村社会；协同治理 ；衢州“三民工程”
中图分类号： C912.82文献标识码： A 文章编号： 1004-1494（2010）06-0120-04
协同学(Synergetics) 来源于希腊语，意思是“协同作用的科学”,即是关于系统中各个子系统之间相互竞争、相互合作之科学。20 世纪70 年代，德国系统科学家赫尔曼•哈肯教授从激光理论的研究中发现，任何复杂系统既有独立的运动，又有相互影响的整体运动。当系统内独立运动占主导地位时，系统呈现为无规则的无序状态；当各子系统相互协调，相互影响，整体运动占主导地位时，系统呈现有规律的有序运动状态。这种现象被称为“协同效应”。协同学不仅是自然科学所“独享”的理论成果,它正被广泛运用于经济学、社会学、管理学等领域。尤其是20世纪90年代初，公共治理的兴起和传统公共行政范式日趋式微,使得公共管理学界开始关注现代公共服务管理中的“协同效应”。
1995年全球治理委员会给协同治理下了个清楚明晰的定义：“协同治理覆盖个人和公共及私人机构管理他们共同事务的全部行动。这是一个有连续性的过程，在这个过程中，各种矛盾的利益和由此产生的冲突得到调和，并产生合作。这一过程既建立在现有的机构和具法律约束力的体制之上，也离不开非正式的协商与和解。”[1]
党的十七大报告提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制”，把完善社会管理体制作为党和政府的重大责任再次提上议程，意味着在我国社会管理体制走向多主体、多元化治理的社会管理新模式背景下，实现社会公共事务治理中各系统、各部门、各阶层的协同必将成为社会管理体制改革的关键所在。
一、协同治理：农村社会管理的必然选择
改革开放以来，中国农村逐渐进入了体制根本转换、社会深刻变革、利益全面调整、观念彻底转变的历史时期，原有“运动式”的清理整顿和社会事件发生后的紧急应付与强制调控的社会管理模式已难以适应当前农村发展的要求，迫切需要用规范性和系统性的协同治理方式来维护农村社会的稳定和发展。
（一）农村社会发生结构性变迁，利益分化严重
在农村改革过程中，农民作为自主生产经营主体，对村级组织和村干部的依赖程度逐渐减弱，特别是税费改革和取消农业税后，一方面村集体掌控的经济资源减少，组织动员能力进一步弱化；另一方面广大农民的民主法制意识明显增强、利益诉求增多，参与和监督村级事务管理的愿望日趋强烈。与此同时，农村社会成员实现了多元化的转移和流动，分离出社会资源和社会机会占有不平等的多重社会阶层，农村社会呈现出利益结构多元化、利益差别扩大化、利益对立关系显性化和利益表达公开化等特点。当前，如何把握各阶层利益的最佳契合点，如何平衡各群体的利益已成为农村治理的最难点。
（二）农村社会矛盾多样复杂，解决难度大
当前，不同利益主体间的矛盾和冲突，已成为影响我国农村社会稳定的主要因素。具体包括四类矛盾：一是农村社会内部矛盾纠纷：邻里日常生活矛盾纠纷，亲缘关系间的矛盾纠纷，债权债务纠纷，土地、林业等承包经营使用权争议；二是农民与政府、干部的矛盾纠纷：干群关系紧张引发矛盾，政策执行引发的群众与政府、部门、单位的矛盾纠纷，社会公益事业、社会救济需求与政府可提供产品、服务承受能力的矛盾，特殊群体信访日益增加的矛盾；三是政府与企业、事业单位的矛盾纠纷；四是政府、组织与个体矛盾纠纷：项目建设、公用事业建设、产业化生产经营引发的政府、企业、大户与群众的矛盾纠纷。所有这些矛盾政府不能不管，又无力全管，群众意见大，政府有苦难言。
（三）乡镇政府职能转换难到位，社会治理有效性不足
自税费改革尤其是农村综合改革以来，转变乡镇政府职能一直是改革的重点和难点。乡镇政府不仅担负着带领群众发展经济、增收致富的重任，而且担负着保障和改善民生、维护基层团结稳定的重任。从乡镇政府自身的状况看，仍然存在职能越位、错位和缺位问题。有的乡镇政府把主要精力放在抓招商引资和工业项目上，社会管理和公共服务比较滞后；有的乡镇党员干部在推动发展和服务群众方面明显不适应。由于财政能力不足，乡镇政府的农村生产性公共物品和涉及农村可持续发展的公共物品供给不足，与社会治理密切联系的公共物品难以提供。乡镇政府单一的供给方式与农村生产生活日益增长的公共物品需求之间存在较大的差距，农村社会治理有效性不足。
（四）村级组织服务理念相对落后，服务能力不强
目前，村级组织的工作职能和领导方式还没有根本转变，大多数村级组织为村民提供有针对性的服务能力极其薄弱。一些村级组织领导眼界不够宽广、信息渠道单一，改革思路不清，错失许多发展良机，农村经济不能快速发展，农民增收步伐缓慢；一些村级党组织面对新情况、新问题束手无策，不能或不会运用民主和法治的方法来解决群众工作中的问题，缺乏解决群众问题的能力，使农村中的矛盾升级；一些农村党员干部宗旨观念淡化，甚至发生贪污腐败现象，造成村民与村干部之间的不信任、不配合。实践表明，现阶段村庄公共服务水平总体较低，远远落后于村民的需求。如何提升村级组织的公共服务能力和村民群众的自我服务能力，逐步实现公共服务的均等化，已经成为当下的一项紧迫课题。
（五）村民自治虚化，公众参与渠道不畅
自村民自治推行以来，始终存在自治虚化问题。一方面，乡镇政府总是自觉或不自觉地把村委会当作自己的下属机构，在乡、村之间形成一种领导与服从的关系，税费改革后，村委会干部的工资报酬由上级转移支付负担，村委会更加依附于乡镇政府，而日益“行政化”。另一方面，一些农村基层干部在基层民主活动中还存在较大的随意性，事前不民主、事中不公正、事后不公开，致使村民的民主权力落实不到位；同时，村级“两委”之间的矛盾和冲突问题，也一直困扰着村民自治的发展。村委会难以发挥正常的自治功能，导致村民公共参与不足、村庄公共生活式微和农民合作困难。一个行政化的村民自治组织、一个虚化的村民自治形式、一个脱离农村社会实际的村民自治机制，是村民公共参与渠道不畅的制度性原因。
农村社会治理现状表明，仅有政府，或仅有村委会，或仅有基层党组织都是不够的，一个健全的农村社会管理体系必须同时发挥政府、基层组织和民众的作用，建立新的联系与交往方式，寻求民众与政府、基层组织之间在社会管理领域的协同，建立社会管理的多中心体制和互补机制。协同论告诉我们，系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统或各组成部分的协同作用决定的，协同得好，系统的整体性功能就好。反之，如果一个管理系统内部各自为政、互相拆台，就会造成整个管理系统内耗增加，系统内各子系统难以发挥其应有的功能，致使整个系统陷于一种混乱无序的状态。因此，协同治理是农村社会管理的必然选择。
二、衢州“三民工程”： 协同治理的初步实践
衢州市從2009年8月开始，按照浙江省委推行的“网格化管理、组团式服务”要求，结合实际，在全市农村（社区）全面推行“建立民情档案、深化民情沟通、实行为民办事全程服务”制度（简称“三民工程”），切实强化农村社会管理、公共服务责任，开展体制机制创新，促进社会协同和公众参与，实现农村社会多元主体之间的互动与合作，化解存在的矛盾和问题，促进农村经济发展和社会稳定。具体做法如下：
（一）建立民情档案，搭建协同平台
一是全面收集民情信息。以村为单位，由乡镇驻村干部和村干部按照“一村一册、一户一档、一事一表”的要求，分村情、户情、事情三大类全面建立民情档案。村情档案包括村情概况、近远期发展计划、村务及公开情况、村级资产处置、致富能人、困难群体等重点人员情况的内容。户情档案包括家庭成员及社会关系、创业就业情况、面临主要困难等方面内容。事情档案主要指重大项目和工程建设情况、重大事项决策、实施情况、群众评价等。到目前，全市共2171个村、73.5万余户农户全部建立了民情档案。二是实行网格联户管理。按照“网格化管理”要求，以自然村、村民小组或固定的若干户为网格管理单元，全市共确定网格1.53万个。每个网格确定一名村干部负责了解掌握本网格内村民的动态情况和意见建议，按月收集、更新本网格单元的民情档案信息，并帮助本网格内村民及时解决实际问题，实行动态化管理。三是建立网络化运行机制。借助电子办公技术，建立了网上民情档案信息系统，按照市、县、乡、村分级汇总相关信息，实行电子化操作、网络化运行。同时，建立随机互认、点户分析、村情剖析等制度，及时准确掌握基层工作中存在的突出问题。对调查发现的问题，分普通级、关注级、紧急处理级、特别重大事项四个等级，按照管理权限，采取针对性措施，有效化解各类矛盾。
（二）深化民情沟通，培育协同主体
民情沟通活动以村为单位，每月至少开展一次，活动主题一般为上级部署的任务、村民的诉求以及要求提供的服务事项。一是确定沟通主题。村党支部根据村干部和群众反映的情况，召开村两委联席会议进行讨论协商，提出民情沟通的主题，确定相关参加人员。二是开展干群沟通。由村党组织主持，村党支部书记和村委会主任参加，主要议程是宣传、传达党的政策和上级党委政府的决策部署、工作任务；通报上次民情沟通承诺事项的办理情况，就有关问题作出解释；组织村民群众对本次民情沟通主题开展讨论，听取群众意见和建议。三是分头组织实施。村两委根据村民的意见和建议，研究制定工作方案，明确职责分工和具体责任人；对于重大事项，还要召开村民会议（村民代表会议）进行民主决策。最后，由村委会负责组织实施，村党支部负责全程监督。据统计，全市2171个村去年共开展民情沟通2.3万余次，征求到意见建议8496条，向群众承诺事项2577件，已办结的有2492件。
（三）实行为民办事全程服务，构建协同机制
一是建立服务平台。以乡镇为单位，在全市106个乡镇（街道）设立便民服务中心，建立办事大厅，配备了400多名专职工作人员，实行集中办公。还在有条件的1238个村（社区）设立了便民服务代办点，负责受理群众的各类审批事项。二是增强服务功能。规划、国土、建设、计生、卫生、民政、农林水等部门授权乡镇便民服务中心，直接受理村级组织和群众提出的申报、审批事项，并实行全程代办，部门驻乡镇站所实行审批前的审核把关。三是开展全程服务。对村民需要办理且可以代办的事项，乡村干部按照受理、承办、回复三个环节无偿、依法开展全程代办服务，并积极做好代办事项的反馈工作。村民个人事项，由网格管理员或村干部牵头；村级重大事项，召开村民会议（村民代表会议）讨论表决，通过民情沟通或村务公开栏进行公开；需要上级支持的事项，由村主职干部或驻村干部与上级党委政府和有关部门共同协商解决，并在民情沟通活动中通报办理结果。据统计，全市乡镇便民服务中心和村级代办点已受理日常群众办事和乡村干部可代办的事项11987件，农村基层干部为群众代办事项7243件，提供全程服务2万余人次。
“三民工程”协同治理实践改变了政府与其子系统在传统社会管理模式中的管理与被管理、控制与被控制的关系，强调政府、基层组织、企业、公民个人等子系统的相互协作关系。这种协作关系保证了政府、基层组织、企业、公民个人能够在同一个平台上交流,不存在政府随意运用特权发布命令、强制相对方服从的情况；同时，政府为基层组织、企业、公民个人提供了平等的参与机会，使各利益群体和个人能够自由表达其意愿，共同管理农村社会公共事务。
三、启示与讨论：农村社会协同治理的构想
协同治理作为农村可持续发展的制度变革，以寻求公共利益与共同体普遍共识为目标，不仅仅是一种管理风格的细微变化，更是政府的社会角色及政府与公民的关系的改革。一方面是政府、市场和公民社会形成一个开放的系统，通过互动产生整体的合作效应，使满足公共需要的政策和项目得到有效、公平的实施；另一方面政府运用公共政策工具，政府、市场、公民社会等主体通过面对面合作方式组成农村社会网络管理系统，强调农村社会管理的多元化和有效政府的功能角色定位，将焦点转向致力于满足公共需求，创造出公共生活之良序,从而实现公共利益的最大化。
（一）动态分析民情，把握农村公共需求——协同治理的信任基础
实现农村社会的协同治理，增进农村社会内部的普遍信任是基础。正如塞缪尔•亨廷顿所言, 彼此不信任和人心不齐会使社会变为一盘散沙[2]。协同治理的信任关系的建立最终取决于协同主体间需求的同构性，只有需求一致，才能形成协同的发展目标并产生协同行为。因此把握乡村公共需求是实现政府、社会、公众之间相互信任的前提，更是形成社会协同的基础。必须充分运用民情档案、民情分析等制度，对村情的“一村一册”、户情的“一户一档”、重大事项和涉及县、乡、村干部的意见建议及利益诉求等方面的“一事一表”动态分析，去理清群众正在关心什么，全面掌握群众在日常生活、发展生产、增收致富等方面的需求，从私人利益中抽象出能够满足共同体中全体或大多数社会成员的公共需求，并对其作出回应。“信任本身是社会体系自然产生的一种财富，就相当于个人的品质。个人之所以能够去信任（而不只是轻信），是其行动所寄寓其间的社会规范和网络使然。” [3]
（二）沟通协商，维护农村公共利益——协同治理的主体培育
农村社会的利益冲突是不可避免的，也是客观存在的，但利益冲突并不必然意味着社会分裂，相反正是社会差异将人们连接在一个共同体中，造成相互需要的可能性。公共利益是公共需求经由公共程序并以政府为主导所实现的公共价值，社群中不确定的任何个人都可以享有。协同治理过程是治理主体的利益整合过程，本质上要求各主体能够平等对话、协商, 并建立合作关系, 共同治理社会公共事务, 最大限度维护公共利益。沟通协商将个人的利益和关切转化为公共利益和公共关切，在这种直接的对话和交往背景中，每个人都有发言权，每个人都可以在表达自身利益，或者倾听他人观点，公共利益在协商过程中得以产生和有效聚合，有效的沟通协商是社会协同成功实现的关键。民情沟通要培育各治理主体尊重不同利益，承认多元利益冲突、分歧，同时通过程序性规则的引导，使协商过程中的对话和讨论趋向于使参与者的偏好转向公共利益，而不仅仅是关注自身利益。
（三）全程服务，提供农村公共产品——协同治理的机制建设
乡村公共产品的供给方式和水平是衡量协同治理绩效的重要指标，对协同效应的实现具有决定性影响。长期以来，乡村公共产品供给主体之间责权不清，造成供需矛盾突出。协同治理要求多元主体通过良好的沟通、有效的信息交流和明确的职责分工来共同提供乡村公共产品，这就需要对政府、非政府组织和私人企业的结构和运作流程进行相应调整和优化, 实现功能上的耦合。在實行为民办事全程服务过程中，政府应顺应公共产品多元化供给趋势，通过税收免除或优惠、服务购买、合同委托、政府补助、许可经营等方式，鼓励和推动企业和社会组织积极参与农村公共产品的供给，着力强化农村社区服务功能，营造政府与企业、社会组织和社区在农村公共服务供给中的合作伙伴关系，提高公共服务供给的系统效率和实现政府职能的有效转换，以“制度供给”的方式来缔造多元合作的社会治理体系。
協同治理作为农村社会未来发展的核心思想，有赖于协同治理理念下“协作共治”的路径模式，通过政府力量与社会力量以及公民个体力量的充分协作互动，在政府权益、民间权益和公民意愿之间形成妥协，从而推动基层公权与民权的融合，最终实现农村社会协同治理的美好愿景。
参考文献：
[1] 陈力川.协同治理思想的生成和实践[EB/OL].http://www.governance.cn/governance_ceshi/1226/governance_
forum_2007/forum_2005_02/php.
[2] 塞缪尔•亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M]. 上海:三联书店, 1996:29.
[3] 罗伯特D.帕特南.使民主运转起来[M ]. 王列，等，译.南昌：江西人民出版社，2001：208.
责任编辑 陆莹
Cooperative Governance in Rural Areas: Practical Mode and Theoretical Proposition
——Taking the “San-Min”Project in Quzhou as a case
ZHOU Shui-xian
(Party School of Quzhou Committee of the CPC, Quzhou, Zhejiang, 324000)
Abstract: When the mode of social governance in China is turning towards a mode of multi-subjects, cooperative governance becomes the goal that the reform of social management system tries to achieve. “San-Min “project in Quzhou has also approved that the cooperative governance is an efficient way for social management reform. Presently, when practicing cooperative governance in rural areas, we should first dynamically analyze the status so as to well understand the public demand and supply ; second, we should protect public interests by means of efficient communication; third, we should offer overall service and necessary public products.;
Key Words: rural society; cooperative governance; “San-min project”
关键词：农村社会；协同治理 ；衢州“三民工程”
中图分类号： C912.82文献标识码： A 文章编号： 1004-1494（2010）06-0120-04
协同学(Synergetics) 来源于希腊语，意思是“协同作用的科学”,即是关于系统中各个子系统之间相互竞争、相互合作之科学。20 世纪70 年代，德国系统科学家赫尔曼•哈肯教授从激光理论的研究中发现，任何复杂系统既有独立的运动，又有相互影响的整体运动。当系统内独立运动占主导地位时，系统呈现为无规则的无序状态；当各子系统相互协调，相互影响，整体运动占主导地位时，系统呈现有规律的有序运动状态。这种现象被称为“协同效应”。协同学不仅是自然科学所“独享”的理论成果,它正被广泛运用于经济学、社会学、管理学等领域。尤其是20世纪90年代初，公共治理的兴起和传统公共行政范式日趋式微,使得公共管理学界开始关注现代公共服务管理中的“协同效应”。
1995年全球治理委员会给协同治理下了个清楚明晰的定义：“协同治理覆盖个人和公共及私人机构管理他们共同事务的全部行动。这是一个有连续性的过程，在这个过程中，各种矛盾的利益和由此产生的冲突得到调和，并产生合作。这一过程既建立在现有的机构和具法律约束力的体制之上，也离不开非正式的协商与和解。”[1]
党的十七大报告提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制”，把完善社会管理体制作为党和政府的重大责任再次提上议程，意味着在我国社会管理体制走向多主体、多元化治理的社会管理新模式背景下，实现社会公共事务治理中各系统、各部门、各阶层的协同必将成为社会管理体制改革的关键所在。
一、协同治理：农村社会管理的必然选择
改革开放以来，中国农村逐渐进入了体制根本转换、社会深刻变革、利益全面调整、观念彻底转变的历史时期，原有“运动式”的清理整顿和社会事件发生后的紧急应付与强制调控的社会管理模式已难以适应当前农村发展的要求，迫切需要用规范性和系统性的协同治理方式来维护农村社会的稳定和发展。
（一）农村社会发生结构性变迁，利益分化严重
在农村改革过程中，农民作为自主生产经营主体，对村级组织和村干部的依赖程度逐渐减弱，特别是税费改革和取消农业税后，一方面村集体掌控的经济资源减少，组织动员能力进一步弱化；另一方面广大农民的民主法制意识明显增强、利益诉求增多，参与和监督村级事务管理的愿望日趋强烈。与此同时，农村社会成员实现了多元化的转移和流动，分离出社会资源和社会机会占有不平等的多重社会阶层，农村社会呈现出利益结构多元化、利益差别扩大化、利益对立关系显性化和利益表达公开化等特点。当前，如何把握各阶层利益的最佳契合点，如何平衡各群体的利益已成为农村治理的最难点。
（二）农村社会矛盾多样复杂，解决难度大
当前，不同利益主体间的矛盾和冲突，已成为影响我国农村社会稳定的主要因素。具体包括四类矛盾：一是农村社会内部矛盾纠纷：邻里日常生活矛盾纠纷，亲缘关系间的矛盾纠纷，债权债务纠纷，土地、林业等承包经营使用权争议；二是农民与政府、干部的矛盾纠纷：干群关系紧张引发矛盾，政策执行引发的群众与政府、部门、单位的矛盾纠纷，社会公益事业、社会救济需求与政府可提供产品、服务承受能力的矛盾，特殊群体信访日益增加的矛盾；三是政府与企业、事业单位的矛盾纠纷；四是政府、组织与个体矛盾纠纷：项目建设、公用事业建设、产业化生产经营引发的政府、企业、大户与群众的矛盾纠纷。所有这些矛盾政府不能不管，又无力全管，群众意见大，政府有苦难言。
（三）乡镇政府职能转换难到位，社会治理有效性不足
自税费改革尤其是农村综合改革以来，转变乡镇政府职能一直是改革的重点和难点。乡镇政府不仅担负着带领群众发展经济、增收致富的重任，而且担负着保障和改善民生、维护基层团结稳定的重任。从乡镇政府自身的状况看，仍然存在职能越位、错位和缺位问题。有的乡镇政府把主要精力放在抓招商引资和工业项目上，社会管理和公共服务比较滞后；有的乡镇党员干部在推动发展和服务群众方面明显不适应。由于财政能力不足，乡镇政府的农村生产性公共物品和涉及农村可持续发展的公共物品供给不足，与社会治理密切联系的公共物品难以提供。乡镇政府单一的供给方式与农村生产生活日益增长的公共物品需求之间存在较大的差距，农村社会治理有效性不足。
（四）村级组织服务理念相对落后，服务能力不强
目前，村级组织的工作职能和领导方式还没有根本转变，大多数村级组织为村民提供有针对性的服务能力极其薄弱。一些村级组织领导眼界不够宽广、信息渠道单一，改革思路不清，错失许多发展良机，农村经济不能快速发展，农民增收步伐缓慢；一些村级党组织面对新情况、新问题束手无策，不能或不会运用民主和法治的方法来解决群众工作中的问题，缺乏解决群众问题的能力，使农村中的矛盾升级；一些农村党员干部宗旨观念淡化，甚至发生贪污腐败现象，造成村民与村干部之间的不信任、不配合。实践表明，现阶段村庄公共服务水平总体较低，远远落后于村民的需求。如何提升村级组织的公共服务能力和村民群众的自我服务能力，逐步实现公共服务的均等化，已经成为当下的一项紧迫课题。
（五）村民自治虚化，公众参与渠道不畅
自村民自治推行以来，始终存在自治虚化问题。一方面，乡镇政府总是自觉或不自觉地把村委会当作自己的下属机构，在乡、村之间形成一种领导与服从的关系，税费改革后，村委会干部的工资报酬由上级转移支付负担，村委会更加依附于乡镇政府，而日益“行政化”。另一方面，一些农村基层干部在基层民主活动中还存在较大的随意性，事前不民主、事中不公正、事后不公开，致使村民的民主权力落实不到位；同时，村级“两委”之间的矛盾和冲突问题，也一直困扰着村民自治的发展。村委会难以发挥正常的自治功能，导致村民公共参与不足、村庄公共生活式微和农民合作困难。一个行政化的村民自治组织、一个虚化的村民自治形式、一个脱离农村社会实际的村民自治机制，是村民公共参与渠道不畅的制度性原因。
农村社会治理现状表明，仅有政府，或仅有村委会，或仅有基层党组织都是不够的，一个健全的农村社会管理体系必须同时发挥政府、基层组织和民众的作用，建立新的联系与交往方式，寻求民众与政府、基层组织之间在社会管理领域的协同，建立社会管理的多中心体制和互补机制。协同论告诉我们，系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统或各组成部分的协同作用决定的，协同得好，系统的整体性功能就好。反之，如果一个管理系统内部各自为政、互相拆台，就会造成整个管理系统内耗增加，系统内各子系统难以发挥其应有的功能，致使整个系统陷于一种混乱无序的状态。因此，协同治理是农村社会管理的必然选择。
二、衢州“三民工程”： 协同治理的初步实践
衢州市從2009年8月开始，按照浙江省委推行的“网格化管理、组团式服务”要求，结合实际，在全市农村（社区）全面推行“建立民情档案、深化民情沟通、实行为民办事全程服务”制度（简称“三民工程”），切实强化农村社会管理、公共服务责任，开展体制机制创新，促进社会协同和公众参与，实现农村社会多元主体之间的互动与合作，化解存在的矛盾和问题，促进农村经济发展和社会稳定。具体做法如下：
（一）建立民情档案，搭建协同平台
一是全面收集民情信息。以村为单位，由乡镇驻村干部和村干部按照“一村一册、一户一档、一事一表”的要求，分村情、户情、事情三大类全面建立民情档案。村情档案包括村情概况、近远期发展计划、村务及公开情况、村级资产处置、致富能人、困难群体等重点人员情况的内容。户情档案包括家庭成员及社会关系、创业就业情况、面临主要困难等方面内容。事情档案主要指重大项目和工程建设情况、重大事项决策、实施情况、群众评价等。到目前，全市共2171个村、73.5万余户农户全部建立了民情档案。二是实行网格联户管理。按照“网格化管理”要求，以自然村、村民小组或固定的若干户为网格管理单元，全市共确定网格1.53万个。每个网格确定一名村干部负责了解掌握本网格内村民的动态情况和意见建议，按月收集、更新本网格单元的民情档案信息，并帮助本网格内村民及时解决实际问题，实行动态化管理。三是建立网络化运行机制。借助电子办公技术，建立了网上民情档案信息系统，按照市、县、乡、村分级汇总相关信息，实行电子化操作、网络化运行。同时，建立随机互认、点户分析、村情剖析等制度，及时准确掌握基层工作中存在的突出问题。对调查发现的问题，分普通级、关注级、紧急处理级、特别重大事项四个等级，按照管理权限，采取针对性措施，有效化解各类矛盾。
（二）深化民情沟通，培育协同主体
民情沟通活动以村为单位，每月至少开展一次，活动主题一般为上级部署的任务、村民的诉求以及要求提供的服务事项。一是确定沟通主题。村党支部根据村干部和群众反映的情况，召开村两委联席会议进行讨论协商，提出民情沟通的主题，确定相关参加人员。二是开展干群沟通。由村党组织主持，村党支部书记和村委会主任参加，主要议程是宣传、传达党的政策和上级党委政府的决策部署、工作任务；通报上次民情沟通承诺事项的办理情况，就有关问题作出解释；组织村民群众对本次民情沟通主题开展讨论，听取群众意见和建议。三是分头组织实施。村两委根据村民的意见和建议，研究制定工作方案，明确职责分工和具体责任人；对于重大事项，还要召开村民会议（村民代表会议）进行民主决策。最后，由村委会负责组织实施，村党支部负责全程监督。据统计，全市2171个村去年共开展民情沟通2.3万余次，征求到意见建议8496条，向群众承诺事项2577件，已办结的有2492件。
（三）实行为民办事全程服务，构建协同机制
一是建立服务平台。以乡镇为单位，在全市106个乡镇（街道）设立便民服务中心，建立办事大厅，配备了400多名专职工作人员，实行集中办公。还在有条件的1238个村（社区）设立了便民服务代办点，负责受理群众的各类审批事项。二是增强服务功能。规划、国土、建设、计生、卫生、民政、农林水等部门授权乡镇便民服务中心，直接受理村级组织和群众提出的申报、审批事项，并实行全程代办，部门驻乡镇站所实行审批前的审核把关。三是开展全程服务。对村民需要办理且可以代办的事项，乡村干部按照受理、承办、回复三个环节无偿、依法开展全程代办服务，并积极做好代办事项的反馈工作。村民个人事项，由网格管理员或村干部牵头；村级重大事项，召开村民会议（村民代表会议）讨论表决，通过民情沟通或村务公开栏进行公开；需要上级支持的事项，由村主职干部或驻村干部与上级党委政府和有关部门共同协商解决，并在民情沟通活动中通报办理结果。据统计，全市乡镇便民服务中心和村级代办点已受理日常群众办事和乡村干部可代办的事项11987件，农村基层干部为群众代办事项7243件，提供全程服务2万余人次。
“三民工程”协同治理实践改变了政府与其子系统在传统社会管理模式中的管理与被管理、控制与被控制的关系，强调政府、基层组织、企业、公民个人等子系统的相互协作关系。这种协作关系保证了政府、基层组织、企业、公民个人能够在同一个平台上交流,不存在政府随意运用特权发布命令、强制相对方服从的情况；同时，政府为基层组织、企业、公民个人提供了平等的参与机会，使各利益群体和个人能够自由表达其意愿，共同管理农村社会公共事务。
三、启示与讨论：农村社会协同治理的构想
协同治理作为农村可持续发展的制度变革，以寻求公共利益与共同体普遍共识为目标，不仅仅是一种管理风格的细微变化，更是政府的社会角色及政府与公民的关系的改革。一方面是政府、市场和公民社会形成一个开放的系统，通过互动产生整体的合作效应，使满足公共需要的政策和项目得到有效、公平的实施；另一方面政府运用公共政策工具，政府、市场、公民社会等主体通过面对面合作方式组成农村社会网络管理系统，强调农村社会管理的多元化和有效政府的功能角色定位，将焦点转向致力于满足公共需求，创造出公共生活之良序,从而实现公共利益的最大化。
（一）动态分析民情，把握农村公共需求——协同治理的信任基础
实现农村社会的协同治理，增进农村社会内部的普遍信任是基础。正如塞缪尔•亨廷顿所言, 彼此不信任和人心不齐会使社会变为一盘散沙[2]。协同治理的信任关系的建立最终取决于协同主体间需求的同构性，只有需求一致，才能形成协同的发展目标并产生协同行为。因此把握乡村公共需求是实现政府、社会、公众之间相互信任的前提，更是形成社会协同的基础。必须充分运用民情档案、民情分析等制度，对村情的“一村一册”、户情的“一户一档”、重大事项和涉及县、乡、村干部的意见建议及利益诉求等方面的“一事一表”动态分析，去理清群众正在关心什么，全面掌握群众在日常生活、发展生产、增收致富等方面的需求，从私人利益中抽象出能够满足共同体中全体或大多数社会成员的公共需求，并对其作出回应。“信任本身是社会体系自然产生的一种财富，就相当于个人的品质。个人之所以能够去信任（而不只是轻信），是其行动所寄寓其间的社会规范和网络使然。” [3]
（二）沟通协商，维护农村公共利益——协同治理的主体培育
农村社会的利益冲突是不可避免的，也是客观存在的，但利益冲突并不必然意味着社会分裂，相反正是社会差异将人们连接在一个共同体中，造成相互需要的可能性。公共利益是公共需求经由公共程序并以政府为主导所实现的公共价值，社群中不确定的任何个人都可以享有。协同治理过程是治理主体的利益整合过程，本质上要求各主体能够平等对话、协商, 并建立合作关系, 共同治理社会公共事务, 最大限度维护公共利益。沟通协商将个人的利益和关切转化为公共利益和公共关切，在这种直接的对话和交往背景中，每个人都有发言权，每个人都可以在表达自身利益，或者倾听他人观点，公共利益在协商过程中得以产生和有效聚合，有效的沟通协商是社会协同成功实现的关键。民情沟通要培育各治理主体尊重不同利益，承认多元利益冲突、分歧，同时通过程序性规则的引导，使协商过程中的对话和讨论趋向于使参与者的偏好转向公共利益，而不仅仅是关注自身利益。
（三）全程服务，提供农村公共产品——协同治理的机制建设
乡村公共产品的供给方式和水平是衡量协同治理绩效的重要指标，对协同效应的实现具有决定性影响。长期以来，乡村公共产品供给主体之间责权不清，造成供需矛盾突出。协同治理要求多元主体通过良好的沟通、有效的信息交流和明确的职责分工来共同提供乡村公共产品，这就需要对政府、非政府组织和私人企业的结构和运作流程进行相应调整和优化, 实现功能上的耦合。在實行为民办事全程服务过程中，政府应顺应公共产品多元化供给趋势，通过税收免除或优惠、服务购买、合同委托、政府补助、许可经营等方式，鼓励和推动企业和社会组织积极参与农村公共产品的供给，着力强化农村社区服务功能，营造政府与企业、社会组织和社区在农村公共服务供给中的合作伙伴关系，提高公共服务供给的系统效率和实现政府职能的有效转换，以“制度供给”的方式来缔造多元合作的社会治理体系。
協同治理作为农村社会未来发展的核心思想，有赖于协同治理理念下“协作共治”的路径模式，通过政府力量与社会力量以及公民个体力量的充分协作互动，在政府权益、民间权益和公民意愿之间形成妥协，从而推动基层公权与民权的融合，最终实现农村社会协同治理的美好愿景。
参考文献：
[1] 陈力川.协同治理思想的生成和实践[EB/OL].http://www.governance.cn/governance_ceshi/1226/governance_
forum_2007/forum_2005_02/php.
[2] 塞缪尔•亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M]. 上海:三联书店, 1996:29.
[3] 罗伯特D.帕特南.使民主运转起来[M ]. 王列，等，译.南昌：江西人民出版社，2001：208.
责任编辑 陆莹
Cooperative Governance in Rural Areas: Practical Mode and Theoretical Proposition
——Taking the “San-Min”Project in Quzhou as a case
ZHOU Shui-xian
(Party School of Quzhou Committee of the CPC, Quzhou, Zhejiang, 324000)
Abstract: When the mode of social governance in China is turning towards a mode of multi-subjects, cooperative governance becomes the goal that the reform of social management system tries to achieve. “San-Min “project in Quzhou has also approved that the cooperative governance is an efficient way for social management reform. Presently, when practicing cooperative governance in rural areas, we should first dynamically analyze the status so as to well understand the public demand and supply ; second, we should protect public interests by means of efficient communication; third, we should offer overall service and necessary public products.;
Key Words: rural society; cooperative governance; “San-min project”