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财政扶贫资金对扶贫开发和新农村建设起着重要的作用。管好用好扶贫专项资金是贯彻落实党和政府方针政策，切实改变贫困地区贫困落后面貌，促进贫困地区发展和农民增收的一项重要任务。近年来，保康县财政局在财政扶贫资金管理中积淀了丰富的经验。笔者结合保康县扶贫资金管理实践，就如何做好当前扶贫资金管理工作，作一些有益探讨。
一、保康县财政扶贫概况
保康县地处鄂西北，是全省脱贫奔小康试点县、新阶段扶贫开发工作重点县，也是一个全山区县，荆山山脉横亘东西，集高寒、边远、贫困于一体，自然条件恶劣。全县贫困人口总数全县农村人口的60%以上，财政扶贫任务艰巨。
二、保康扶贫资金管理举措
重抓落实。落实领导责任，县委、县政府高度重视扶贫开发工作，成立了县主要领导任组长的扶贫开发领导小组，定期召开领导小组会议，专题研究和部署扶贫开发工作。落实扶贫责任。召开全县扶贫开发工作会议，安排部署全县扶贫开发的资金落实。各乡镇及县直责任单位签订扶贫开发责任状，分解扶贫任务。年底，县委、县政府统一组织工作专班进行考核验收，结果纳入全县综合目标考核内容。
突出重点。倾斜产业资金，倡导产业脱贫，县财政投入产业专项资金九百余萬元新建和改造各类特色产业基地；为十余家县级农业龙头企业提供中央贷款两千余万元、申报中央扶贫贴息资金五百余万元。配套基建资金，基础设施的完备是脱贫致富的先决条件。全县新修和硬化村级公路一百余公里；新修和维修河堤六千余米，打水井、修水窖、建水塔、挖水池，解决了群众生产生活的实际问题，为脱贫致富打好硬件基础。充足民生资金，新修、修缮校舍；新建标准化卫生室；村级组织活动中心；新建村民文化活动室、农家书屋、党员活动室。此外在全县多个贫困村开展互助资金试点，满足群众生产经营资金需求。
突出监管，加强使用扶贫资金项目的监管。整村推进重点贫困村严格按“问、推、示、选、编”五步工作法选出；编制印发科学的、群众认可的、具有村域特色的《保康县“十二五”整村推进规划编制工作实施方案》和《整村推进项目群众公选实施意见》，避免出现规划项目过多、盲目投资，导致项目无法实施、无法验收，项目资金无法划拨的现象。健全完善扶贫项目资金管理制度。研究制定了相关制度规定，大力推行项目合同制、项目监理制、项目卡验收制、项目档案登记制、项目招投标制、扶贫项目资金公告公示制等六项制度，对扶贫项目建设实行科学管理、制度管理，从源头防范扶贫项目资金跑、冒、滴、漏和被挤占挪用、骗取套取现象发生；建立扶贫资金绩效考评机制。将财政扶贫资金绩效情况与扶贫资金分配挂钩。县扶贫办、财政局组建联合专班每季度巡回各乡镇进行督查，年底对财政扶贫资金使用的规范性、安全性和有效性进行综合考核，将考核结果作为年度财政扶贫资金计划分配的重要依据。凡是财政扶贫资金绩效考评优秀的乡镇，在次年的财政扶贫资金计划分配中增加资金规模；考评不合格的乡镇，在次年的财政扶贫资金计划分配中减少资金规模。由于机制健全、制度健全，县域内没有出现一例因项目规划不科学而不能实施的现象；没有发生一起挤占挪用、骗取套取扶贫资金等违规、违法现象。
三、财政扶贫管理中存在的问题
资金到位不够及时。扶贫项目资金须报省、市备案批复后再下达，且项目单位和乡镇财政所还需办理相关审签手续才能启动，再加之年度扶贫资金分批次下达到县以及扶贫资金从县财政“专户”到乡镇财政、再到项目实施单位运行存在较长时间差。
扶贫资金不够充足。尽管省、市扶贫部门为我县注入了大量扶贫资金，但由于县财政配套资金也有限，资金缺口很大，金融部门扶富不扶弱，惜贷、怕贷现象，到户扶贫信贷资金力度小，农民脱贫奔小康资金瓶颈问题依然存在。
管理办法不够精细。每个扶贫项目启动之前只能预拨50%项目启动资金，等项目竣工验收合格后，除去10%的质量保证金只能再申请拨付40%的资金，穷村和特困村很难做到预期启动，项目实施单位为尽快获得应拨付的剩余项目资金，在工程在建尚未完全竣工验收的情况下，就从多种途经获取足额报账发票为报账而报账。
项目监管不够科学。大部分财政所扶贫专管员对扶贫资金管理缺乏过硬的业务知识，项目专管员工作作风不硬，对包片区域内的资金使用和项目建设的日常管理不到位，在依法行政面前却不敢作为，对待检查出的违纪违规问题，常以种种理由推卸责任。
项目绩效不够优化。扶贫项目立项尤其是整村推进扶贫项目的立项，因为科学论证不够，部分项目围绕新农村建设这一主线，偏向于“面子”工程、路边村、见效快的相对富裕村，贫困村脱贫差距实际拉大，贫困户脱贫发展缺乏支撑，项目绩效不够好。
培训宣传不够全面。县财政部门先后组织举办了多期培训班，由于受培训经费的限制，高标准培训对象仅限于各乡镇项目办负责人、财政所长和专（兼）职报账员，对大批的乡镇项目监管员和整村推进扶贫重点村的主要负责人进行系统业务培训时间也相对较短。
四、加强扶贫资金管理的对策及思考
针对存在的问题，综合基层实际工作实际，笔者认为，应进一步建立和完善管理、运行、服务三个体系。
建立完善规范的管理体系
按照国家对财政扶贫资金封闭运行 和“三专”使用原则的总体要求，在省扶贫资金管理“六个办法”的基础上，修订和完善《县级财政扶贫资金管理办法》，对每笔资金从进户到划拨、从使用到监督、从验收到报账，都有章可循，有据可查。
修订扶贫资金报账管理办法。县级扶贫项目报账制度是在省级报账制管理文件规定的基础上制定出来。但各地实情不同，故报账制管理不能套用一个固定的模式，这需要有一套科学、贴近实际需要的报账制管理办法来指导扶贫资金管理工作，使之在运行过程中具有更强的可操作性。此外，简化办事程序，对不同金额扶贫资金实行不同的报账核销程序，减轻基层工作负担，提高办事效率，使之在实际运行过程中更科学、严密、更贴近县情、具有操作性。 推行扶贫资金捆绑使用措施。县级财政扶贫专项资金、以工代赈资金等均在县扶贫开发工作领导小组的部署下，按照用途不变、各计其功的原则，实行统筹安排、综合调度、捆绑使用、集中投放，最大限度的覆盖贫困农户。扶贫项目资金的使用旨在扶贫开发，帮助贫困地区脱贫致富。因此在实际运用中，要努力寻求最能反映民生需求和脱贫致富的项目大力予以扶持和开发，将有限资金捆绑安排重点项目，大项目，减少资金因各种分配因素而产生的损耗。对不能按政策落实的贴息项目资金，建议能允许县级转变成项目资金并安排到项目。
五、建立完善严密的运行体系
财政扶贫资金报账制管理能否顺利进行，项目资金使用效益能否得到最大限度地发挥，很大程度上取决于扶贫项目选项、立项是否科学、准确，是否更贴近被扶对象的实际需求。凡是不能代表最广大人民群众利益的项目在实施中阻力多。即使按计划实施后，也很容易成为“烂尾”工程，不能发挥应有绩效。
建立健全項目库储备和申报、审批制度。进一步建立和完善县级扶贫项目申报立项前科学论证制度，坚持项目从群众中来，进一步优化项目“公选制”，将选项、立项的主动权更多地交给基层，交给群众。同时，充分发挥县级财政部门、乡镇政府、财政所和所属村级项目监管员参与选项、立项的主动性和决策权，真正做到科学选项、准确立项、绩效定项，尽量减少和避免在项目选项立项过程中的育目性、随意性。注重扶贫项目实行计划管理，凡是纳入项目库的项目才可审批审报，对一经确定的扶贫项目不能随意调整。每个项目的申报必须有项目内容和辐射带动贫困户作为申报、审批的依，确保每个扶贫项目都能规范运作，有效实施，最大限度地发挥财政扶贫资金的使用效益。
研究制定不同的项目运行程序。要根据每个项目的特点，分别从前期准备、组织实施、检查验收、账目处理和归档立卷五个环节进行严格把关，实施多层次监管。群众是最直接的参与者者，也是项目的直接受益者，在项目实施的整个过程中要发挥群众在项目监管中的作用。此外充分发挥乡镇财政专管员的职能作用。强化扶贫资金管理制度与乡镇财政专管员制度有效衍接，细化财政专管员支农包保责任，确保每位专管员都能认真履职，搞好辖区内的项目资金管理工作，把好项目竣工验收关、原始发票审核关。严格审核报账支出单据，逐单据审核开支范围与项目建设内容是否相符合，对发票来源的真实性、使用的合理性、填写内容的完整性进行认真的甄别，杜绝任何违规套取扶贫资金现象。还要发挥项目主管部门和县级财政部门职能。理顺机制、拿出专人、重心下移，加强日常跟踪监督、跟踪检查和跟踪服务工作，确保每一个项目都能做到事前论证、事中控制、事后监督。建立项目竣工审计制度，根据不同项目，研究制定严密的检查验收程序，加强项目资金使用情况审计，确保资金安全。坚决制止为报账而报账的行为，乡镇财政在拨付资金时，力求按审计结论支付资金，按合同支付给项目承建商。
六、建立完善高效的服务体系
财政部门的管理人员应该精心管好每一笔资金，把有限的资金用在刀刃上，让它发挥最大的效益。
加快项目申报、审批力度。上级扶贫主管部门对项目每年第一季度前批复并下达资金，改变项目规划早、申报慢、资金下达迟突出问题，确保项目早实施。县级力争每年第一季度前完成资金计划下达，确保项目有充足的建设期。
拓宽筹资渠道、加大投入力度。注重资金渠道的多元性和内力外援的共振性。启动内力，借助外力，激发活力，发动群众投工投劳，社会捐资捐物，加大社会帮扶力度，壮大扶贫开发力量。基层必须拓宽筹资渠道，精打细算，最大限度地争取财政扶贫资金的投入，避免因配套资金不能及时到位、因影响项目实施而失去上级财政资金支持的发生率，使有限的资金发挥出最大的能量。在坚持项目资金捆绑使用的同时，通过科技骨干、种植大户带技术，带任务，进园区，搞承包，以新的推广方式带动了项目效益的提升。带动群众参与，形成以国家投资为先导，以社会资金为主体，群众投工投劳为辅的扶贫开发筹融资新格局。
要进一步转变作风提供优质服务。发扬爱岗敬业、秉公理则的奉献精神，克服实际困难，加快资金拨付进度，提高办事效率，要求基层财政所在收到县级扶贫资金5个工作日之内，必须把资金拨付到项目村、项目单位。
进一步加大扶贫培训宣传力度。建议对乡镇扶贫干事、专管员和整村推进扶贫重点村的主要干部，分批进行系统培训，提高他们的业务技能，加深他们对扶贫政策和扶贫资金管理业务的了解，促进扶贫资金报账制管理工作的健康发展，更好地服务报账制管理工作。
（作者单位：保康县财政局）
一、保康县财政扶贫概况
保康县地处鄂西北，是全省脱贫奔小康试点县、新阶段扶贫开发工作重点县，也是一个全山区县，荆山山脉横亘东西，集高寒、边远、贫困于一体，自然条件恶劣。全县贫困人口总数全县农村人口的60%以上，财政扶贫任务艰巨。
二、保康扶贫资金管理举措
重抓落实。落实领导责任，县委、县政府高度重视扶贫开发工作，成立了县主要领导任组长的扶贫开发领导小组，定期召开领导小组会议，专题研究和部署扶贫开发工作。落实扶贫责任。召开全县扶贫开发工作会议，安排部署全县扶贫开发的资金落实。各乡镇及县直责任单位签订扶贫开发责任状，分解扶贫任务。年底，县委、县政府统一组织工作专班进行考核验收，结果纳入全县综合目标考核内容。
突出重点。倾斜产业资金，倡导产业脱贫，县财政投入产业专项资金九百余萬元新建和改造各类特色产业基地；为十余家县级农业龙头企业提供中央贷款两千余万元、申报中央扶贫贴息资金五百余万元。配套基建资金，基础设施的完备是脱贫致富的先决条件。全县新修和硬化村级公路一百余公里；新修和维修河堤六千余米，打水井、修水窖、建水塔、挖水池，解决了群众生产生活的实际问题，为脱贫致富打好硬件基础。充足民生资金，新修、修缮校舍；新建标准化卫生室；村级组织活动中心；新建村民文化活动室、农家书屋、党员活动室。此外在全县多个贫困村开展互助资金试点，满足群众生产经营资金需求。
突出监管，加强使用扶贫资金项目的监管。整村推进重点贫困村严格按“问、推、示、选、编”五步工作法选出；编制印发科学的、群众认可的、具有村域特色的《保康县“十二五”整村推进规划编制工作实施方案》和《整村推进项目群众公选实施意见》，避免出现规划项目过多、盲目投资，导致项目无法实施、无法验收，项目资金无法划拨的现象。健全完善扶贫项目资金管理制度。研究制定了相关制度规定，大力推行项目合同制、项目监理制、项目卡验收制、项目档案登记制、项目招投标制、扶贫项目资金公告公示制等六项制度，对扶贫项目建设实行科学管理、制度管理，从源头防范扶贫项目资金跑、冒、滴、漏和被挤占挪用、骗取套取现象发生；建立扶贫资金绩效考评机制。将财政扶贫资金绩效情况与扶贫资金分配挂钩。县扶贫办、财政局组建联合专班每季度巡回各乡镇进行督查，年底对财政扶贫资金使用的规范性、安全性和有效性进行综合考核，将考核结果作为年度财政扶贫资金计划分配的重要依据。凡是财政扶贫资金绩效考评优秀的乡镇，在次年的财政扶贫资金计划分配中增加资金规模；考评不合格的乡镇，在次年的财政扶贫资金计划分配中减少资金规模。由于机制健全、制度健全，县域内没有出现一例因项目规划不科学而不能实施的现象；没有发生一起挤占挪用、骗取套取扶贫资金等违规、违法现象。
三、财政扶贫管理中存在的问题
资金到位不够及时。扶贫项目资金须报省、市备案批复后再下达，且项目单位和乡镇财政所还需办理相关审签手续才能启动，再加之年度扶贫资金分批次下达到县以及扶贫资金从县财政“专户”到乡镇财政、再到项目实施单位运行存在较长时间差。
扶贫资金不够充足。尽管省、市扶贫部门为我县注入了大量扶贫资金，但由于县财政配套资金也有限，资金缺口很大，金融部门扶富不扶弱，惜贷、怕贷现象，到户扶贫信贷资金力度小，农民脱贫奔小康资金瓶颈问题依然存在。
管理办法不够精细。每个扶贫项目启动之前只能预拨50%项目启动资金，等项目竣工验收合格后，除去10%的质量保证金只能再申请拨付40%的资金，穷村和特困村很难做到预期启动，项目实施单位为尽快获得应拨付的剩余项目资金，在工程在建尚未完全竣工验收的情况下，就从多种途经获取足额报账发票为报账而报账。
项目监管不够科学。大部分财政所扶贫专管员对扶贫资金管理缺乏过硬的业务知识，项目专管员工作作风不硬，对包片区域内的资金使用和项目建设的日常管理不到位，在依法行政面前却不敢作为，对待检查出的违纪违规问题，常以种种理由推卸责任。
项目绩效不够优化。扶贫项目立项尤其是整村推进扶贫项目的立项，因为科学论证不够，部分项目围绕新农村建设这一主线，偏向于“面子”工程、路边村、见效快的相对富裕村，贫困村脱贫差距实际拉大，贫困户脱贫发展缺乏支撑，项目绩效不够好。
培训宣传不够全面。县财政部门先后组织举办了多期培训班，由于受培训经费的限制，高标准培训对象仅限于各乡镇项目办负责人、财政所长和专（兼）职报账员，对大批的乡镇项目监管员和整村推进扶贫重点村的主要负责人进行系统业务培训时间也相对较短。
四、加强扶贫资金管理的对策及思考
针对存在的问题，综合基层实际工作实际，笔者认为，应进一步建立和完善管理、运行、服务三个体系。
建立完善规范的管理体系
按照国家对财政扶贫资金封闭运行 和“三专”使用原则的总体要求，在省扶贫资金管理“六个办法”的基础上，修订和完善《县级财政扶贫资金管理办法》，对每笔资金从进户到划拨、从使用到监督、从验收到报账，都有章可循，有据可查。
修订扶贫资金报账管理办法。县级扶贫项目报账制度是在省级报账制管理文件规定的基础上制定出来。但各地实情不同，故报账制管理不能套用一个固定的模式，这需要有一套科学、贴近实际需要的报账制管理办法来指导扶贫资金管理工作，使之在运行过程中具有更强的可操作性。此外，简化办事程序，对不同金额扶贫资金实行不同的报账核销程序，减轻基层工作负担，提高办事效率，使之在实际运行过程中更科学、严密、更贴近县情、具有操作性。 推行扶贫资金捆绑使用措施。县级财政扶贫专项资金、以工代赈资金等均在县扶贫开发工作领导小组的部署下，按照用途不变、各计其功的原则，实行统筹安排、综合调度、捆绑使用、集中投放，最大限度的覆盖贫困农户。扶贫项目资金的使用旨在扶贫开发，帮助贫困地区脱贫致富。因此在实际运用中，要努力寻求最能反映民生需求和脱贫致富的项目大力予以扶持和开发，将有限资金捆绑安排重点项目，大项目，减少资金因各种分配因素而产生的损耗。对不能按政策落实的贴息项目资金，建议能允许县级转变成项目资金并安排到项目。
五、建立完善严密的运行体系
财政扶贫资金报账制管理能否顺利进行，项目资金使用效益能否得到最大限度地发挥，很大程度上取决于扶贫项目选项、立项是否科学、准确，是否更贴近被扶对象的实际需求。凡是不能代表最广大人民群众利益的项目在实施中阻力多。即使按计划实施后，也很容易成为“烂尾”工程，不能发挥应有绩效。
建立健全項目库储备和申报、审批制度。进一步建立和完善县级扶贫项目申报立项前科学论证制度，坚持项目从群众中来，进一步优化项目“公选制”，将选项、立项的主动权更多地交给基层，交给群众。同时，充分发挥县级财政部门、乡镇政府、财政所和所属村级项目监管员参与选项、立项的主动性和决策权，真正做到科学选项、准确立项、绩效定项，尽量减少和避免在项目选项立项过程中的育目性、随意性。注重扶贫项目实行计划管理，凡是纳入项目库的项目才可审批审报，对一经确定的扶贫项目不能随意调整。每个项目的申报必须有项目内容和辐射带动贫困户作为申报、审批的依，确保每个扶贫项目都能规范运作，有效实施，最大限度地发挥财政扶贫资金的使用效益。
研究制定不同的项目运行程序。要根据每个项目的特点，分别从前期准备、组织实施、检查验收、账目处理和归档立卷五个环节进行严格把关，实施多层次监管。群众是最直接的参与者者，也是项目的直接受益者，在项目实施的整个过程中要发挥群众在项目监管中的作用。此外充分发挥乡镇财政专管员的职能作用。强化扶贫资金管理制度与乡镇财政专管员制度有效衍接，细化财政专管员支农包保责任，确保每位专管员都能认真履职，搞好辖区内的项目资金管理工作，把好项目竣工验收关、原始发票审核关。严格审核报账支出单据，逐单据审核开支范围与项目建设内容是否相符合，对发票来源的真实性、使用的合理性、填写内容的完整性进行认真的甄别，杜绝任何违规套取扶贫资金现象。还要发挥项目主管部门和县级财政部门职能。理顺机制、拿出专人、重心下移，加强日常跟踪监督、跟踪检查和跟踪服务工作，确保每一个项目都能做到事前论证、事中控制、事后监督。建立项目竣工审计制度，根据不同项目，研究制定严密的检查验收程序，加强项目资金使用情况审计，确保资金安全。坚决制止为报账而报账的行为，乡镇财政在拨付资金时，力求按审计结论支付资金，按合同支付给项目承建商。
六、建立完善高效的服务体系
财政部门的管理人员应该精心管好每一笔资金，把有限的资金用在刀刃上，让它发挥最大的效益。
加快项目申报、审批力度。上级扶贫主管部门对项目每年第一季度前批复并下达资金，改变项目规划早、申报慢、资金下达迟突出问题，确保项目早实施。县级力争每年第一季度前完成资金计划下达，确保项目有充足的建设期。
拓宽筹资渠道、加大投入力度。注重资金渠道的多元性和内力外援的共振性。启动内力，借助外力，激发活力，发动群众投工投劳，社会捐资捐物，加大社会帮扶力度，壮大扶贫开发力量。基层必须拓宽筹资渠道，精打细算，最大限度地争取财政扶贫资金的投入，避免因配套资金不能及时到位、因影响项目实施而失去上级财政资金支持的发生率，使有限的资金发挥出最大的能量。在坚持项目资金捆绑使用的同时，通过科技骨干、种植大户带技术，带任务，进园区，搞承包，以新的推广方式带动了项目效益的提升。带动群众参与，形成以国家投资为先导，以社会资金为主体，群众投工投劳为辅的扶贫开发筹融资新格局。
要进一步转变作风提供优质服务。发扬爱岗敬业、秉公理则的奉献精神，克服实际困难，加快资金拨付进度，提高办事效率，要求基层财政所在收到县级扶贫资金5个工作日之内，必须把资金拨付到项目村、项目单位。
进一步加大扶贫培训宣传力度。建议对乡镇扶贫干事、专管员和整村推进扶贫重点村的主要干部，分批进行系统培训，提高他们的业务技能，加深他们对扶贫政策和扶贫资金管理业务的了解，促进扶贫资金报账制管理工作的健康发展，更好地服务报账制管理工作。
（作者单位：保康县财政局）