论文部分内容阅读
摘要 新公共管理（NPM）是８０年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方国家行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。新公共管理在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践不无借鉴意义。
关键词 新公共管理 政府管理 市场化模式 竞争
一、新公共管理的基本内容及局限
新公共管理的理论基础
传统的公共管理的作用是不容抹杀的，但是社会的变化和发展使传统的公共管理受到了挑战，“新公共管理作为一种课选择的典范可以比传统的公共行政模式提供更为切实可行的方法，公共部门在将来必然会接受管理主义的理论和实践。”新公共管理改革进程的新范式，有着广泛的理论基础，其中主要的有新自由主义经济学、公共选择理论、工商企业管理学、自然科学理论—信息技术。
（1）新自由主义经济学
经济学理论作为一种方法论有重要的乙烯，他的可操作性和和预测性，与公共管理所关注的结果、效率以及绩效测量都有这密切的关系。公共管理从现代经济学，特别是新自由主义经济学中汲取营养，将经济人假说、市场竞争、委托—代理理论、交易成本理论、成本-效益分析等理论作为自己的理论、方法的组成部分。
（2）公共选择理论
公共选择，简而言之是通过市场方式解决与社会成员相关的经济、社会问题。公共选择理论用经济学方法来研究政府的管理活动及各个公共政策的制定和执行，其本质是一理性经济人为出发点，对各种公益物品作出决策，一般以社会福利最大化为目标。公共选择理论对政府的管理提出了消减预算、民营化、分权化、规制改进等要求。
（3）工商企业管理学
工商企业的理论借鉴意义在于：第一，社会进程的主要途径在于经济学意义上的生产力的持续增长；第二，这种生产能力的增长以“管理”功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物资形态商品的生产技术的有效组织为前提；因此，第三，管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者。为履行关键性作用，管理者必须拥有合理的管理权限。
（4）自然科学理论—信息技术
随着信息技术的快速发展，自然科学理论—信息技术为政府的快速反映提供了物质基础的可行性。尤其是信息技术打破了政府对公共信息的垄断性，新通信技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动，这就迫使政府和公共部门不断完善自己，提高服务水平和质量。
二、新公共管理在政府管理功能上转变的启示
“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。
于此得出，新公共管理的核心思想就是“市场化”，其基本观点是“私人部门的管理方法几乎可以说是与生俱来的优越于传统的公共部门的管理方法。”“提高政府组织绩效的最佳方法就是用某种建立在某种市场基础上的机制代替传统的官僚体制。”市场化政府是能够体现新公共管理模式推进的典型模式。
市场化模式的取向:
（1）顾客导向
其理念是建立服务需求调查、顾客服务标准作业程序等制度，进而提高政府的服务质量。政府的顾客是公众，公众不仅是公共产品和服务的最终使用者，而且是公共产品和服务供给过程中的参与者。政府的活动不仅是公共产品和服务的生产导向、市场导向，而且更主要是公共产品或服务的顾客导向。顾客导向的政府活动与管理，就是一种倒金字塔式的（倒流程的）政府管理模式：处于塔尖的是顾客，政府管理处于塔面，政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都必须紧密围绕顾客展开，一切以顾客为导向、为中心，并满足顾客的最大需要和最大满意为政府运行的最大任务和目标。同时，顾客也是政府远行的最大资源，政府必须像管理其他资源那样管理顾客，了解顾客、顾客至上，以顾客的价值作为行政决策的重要基础，直接与顾客互动，及时汇集顾客信息，根据休息改进公共产品与服务。
（2）市场竞争
新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。市场式政府的倡导者强调竞争，认为竞争能够提高效率，减少投入增加产出；竞争可以打破垄断，迫使公共垄断部门对顾客的需要作出回应，实现消费者主权与公众主权；竞争可以提高公共部门的员工士气。“政府的全部工作都应当采取某种形式的竞标，以便让私人部门也有机会投标，从而决定私人部门能否更好、成本更低地完成工作。”
三、我国对新公共管理理论的借鉴
首先，新公共管理强调的是政府的企业化管理，重点强调管理的高效率。而我国的政府机构长期以来一直处在效率较低的状态。造成这种状态的原因有许多，归纳如：由于我国长期实行计划经济体制，造成权力过分的集中，政府在管理的过程中产生的越位现象显而易见，该管不该管的都由经手；由于我国在初始时设立组织机构的不合理，造成机构重叠，从而使得各部门之间职责不清，互相推卸责任。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。
其次，新公共管理在理论的定位时把一些科学的工商管理方法引入其中，比如目标管理、绩效评估、成本核算、项目预算等引入公共行政领域，这些都对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，如果完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算以及产出绩效的精神引入政府公共管理之中，可以大大提高政府管理者的责任感，同时还可以更为科学且准确地衡量管理者的工作业绩。
我国政府在借鉴西方新公共管理思想的有价值的见解和做法的同时，也要注意结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展，已经形成了一整套完善的法制和规章，因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的，而我国目前正处于经济转轨时期，市场经济发育还不成熟，法制、法规也还不完善，因此对于西方新公共管理的基本思想，只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬。
参考文献：
[1]武玉英.变革社会中的公共行政—前瞻性行政研究.北京大学出版社，2005.
[2]陈富荣.公共管理学前沿问题研究.黑龙江人民出版社，2002.
[3][澳]欧文•E•休斯.公共管理导论.中国人民大学出版社，2002.
[4][美] E•S•萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系.中国人民大学出版社，2002.
[5]陈天祥.新公共管理—政府再造的理论与实践.中国人民大学出版社，2007.
[6]朱广忠.西方国家新公共管理的制度取向.当代世界与社会主义，2004.
[7] 汪玉凯.公共管理基础问题研究.中国行政管理，2001,(11).
[8]柴生秦.新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义.西北大学学报(哲学社会科学版),2004,(7).
[9]王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他.政治学研究，2001,(3).
[10]王丽莉.新公共管理理论的内在矛盾分析.社会科学研究,2004,(6).
（作者单位：陕西师范大学）
关键词 新公共管理 政府管理 市场化模式 竞争
一、新公共管理的基本内容及局限
新公共管理的理论基础
传统的公共管理的作用是不容抹杀的，但是社会的变化和发展使传统的公共管理受到了挑战，“新公共管理作为一种课选择的典范可以比传统的公共行政模式提供更为切实可行的方法，公共部门在将来必然会接受管理主义的理论和实践。”新公共管理改革进程的新范式，有着广泛的理论基础，其中主要的有新自由主义经济学、公共选择理论、工商企业管理学、自然科学理论—信息技术。
（1）新自由主义经济学
经济学理论作为一种方法论有重要的乙烯，他的可操作性和和预测性，与公共管理所关注的结果、效率以及绩效测量都有这密切的关系。公共管理从现代经济学，特别是新自由主义经济学中汲取营养，将经济人假说、市场竞争、委托—代理理论、交易成本理论、成本-效益分析等理论作为自己的理论、方法的组成部分。
（2）公共选择理论
公共选择，简而言之是通过市场方式解决与社会成员相关的经济、社会问题。公共选择理论用经济学方法来研究政府的管理活动及各个公共政策的制定和执行，其本质是一理性经济人为出发点，对各种公益物品作出决策，一般以社会福利最大化为目标。公共选择理论对政府的管理提出了消减预算、民营化、分权化、规制改进等要求。
（3）工商企业管理学
工商企业的理论借鉴意义在于：第一，社会进程的主要途径在于经济学意义上的生产力的持续增长；第二，这种生产能力的增长以“管理”功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物资形态商品的生产技术的有效组织为前提；因此，第三，管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者。为履行关键性作用，管理者必须拥有合理的管理权限。
（4）自然科学理论—信息技术
随着信息技术的快速发展，自然科学理论—信息技术为政府的快速反映提供了物质基础的可行性。尤其是信息技术打破了政府对公共信息的垄断性，新通信技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动，这就迫使政府和公共部门不断完善自己，提高服务水平和质量。
二、新公共管理在政府管理功能上转变的启示
“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。
于此得出，新公共管理的核心思想就是“市场化”，其基本观点是“私人部门的管理方法几乎可以说是与生俱来的优越于传统的公共部门的管理方法。”“提高政府组织绩效的最佳方法就是用某种建立在某种市场基础上的机制代替传统的官僚体制。”市场化政府是能够体现新公共管理模式推进的典型模式。
市场化模式的取向:
（1）顾客导向
其理念是建立服务需求调查、顾客服务标准作业程序等制度，进而提高政府的服务质量。政府的顾客是公众，公众不仅是公共产品和服务的最终使用者，而且是公共产品和服务供给过程中的参与者。政府的活动不仅是公共产品和服务的生产导向、市场导向，而且更主要是公共产品或服务的顾客导向。顾客导向的政府活动与管理，就是一种倒金字塔式的（倒流程的）政府管理模式：处于塔尖的是顾客，政府管理处于塔面，政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都必须紧密围绕顾客展开，一切以顾客为导向、为中心，并满足顾客的最大需要和最大满意为政府运行的最大任务和目标。同时，顾客也是政府远行的最大资源，政府必须像管理其他资源那样管理顾客，了解顾客、顾客至上，以顾客的价值作为行政决策的重要基础，直接与顾客互动，及时汇集顾客信息，根据休息改进公共产品与服务。
（2）市场竞争
新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。市场式政府的倡导者强调竞争，认为竞争能够提高效率，减少投入增加产出；竞争可以打破垄断，迫使公共垄断部门对顾客的需要作出回应，实现消费者主权与公众主权；竞争可以提高公共部门的员工士气。“政府的全部工作都应当采取某种形式的竞标，以便让私人部门也有机会投标，从而决定私人部门能否更好、成本更低地完成工作。”
三、我国对新公共管理理论的借鉴
首先，新公共管理强调的是政府的企业化管理，重点强调管理的高效率。而我国的政府机构长期以来一直处在效率较低的状态。造成这种状态的原因有许多，归纳如：由于我国长期实行计划经济体制，造成权力过分的集中，政府在管理的过程中产生的越位现象显而易见，该管不该管的都由经手；由于我国在初始时设立组织机构的不合理，造成机构重叠，从而使得各部门之间职责不清，互相推卸责任。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。
其次，新公共管理在理论的定位时把一些科学的工商管理方法引入其中，比如目标管理、绩效评估、成本核算、项目预算等引入公共行政领域，这些都对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，如果完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算以及产出绩效的精神引入政府公共管理之中，可以大大提高政府管理者的责任感，同时还可以更为科学且准确地衡量管理者的工作业绩。
我国政府在借鉴西方新公共管理思想的有价值的见解和做法的同时，也要注意结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展，已经形成了一整套完善的法制和规章，因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的，而我国目前正处于经济转轨时期，市场经济发育还不成熟，法制、法规也还不完善，因此对于西方新公共管理的基本思想，只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬。
参考文献：
[1]武玉英.变革社会中的公共行政—前瞻性行政研究.北京大学出版社，2005.
[2]陈富荣.公共管理学前沿问题研究.黑龙江人民出版社，2002.
[3][澳]欧文•E•休斯.公共管理导论.中国人民大学出版社，2002.
[4][美] E•S•萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系.中国人民大学出版社，2002.
[5]陈天祥.新公共管理—政府再造的理论与实践.中国人民大学出版社，2007.
[6]朱广忠.西方国家新公共管理的制度取向.当代世界与社会主义，2004.
[7] 汪玉凯.公共管理基础问题研究.中国行政管理，2001,(11).
[8]柴生秦.新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义.西北大学学报(哲学社会科学版),2004,(7).
[9]王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他.政治学研究，2001,(3).
[10]王丽莉.新公共管理理论的内在矛盾分析.社会科学研究,2004,(6).
（作者单位：陕西师范大学）