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伴随着投融资体制改革的深入推进、供给侧改革的力度加大，如今，不少由政府财力承担的基础设施、生态环保、社会事业、区域开发等领域的市政建设运营项目引入了社会资本。通过建设运营合作，不仅有利于补齐短板，还可实现公共服务供给的降本增效;但同时，项目主体身份变化也给此类项目投资、建设和运营阶段的政府管理带来了新的问题和挑战。
一、主要合作领域
传统政府财力承担的项目主要为社会影响重大但经济效益一般或较低的项目。根据政府债务管理等相关要求，社会资本参与市政项目，应具备企业自筹资金、自主经营、市场化付费等条件。因此绝大多数合作项目为准经营性。企业通过市场化运营，提供项目的资金筹措、建设、管理等服务内容。
经梳理，选择社会资本参与度比较活跃的若干领域并进行比较。
（一）城市基础设施
主要行业：轨道交通、能源保障、生态环保、5G等
引入社会资本的主要目的：提高建设运营的专业技术水平
合作模式：此类项目运营周期较长，服务期稳定安全运营要求高。项目有经营收入，收费方式主要为使用者付费，且需求稳定。存在缺口部分主要采用财政补贴的方式予以解决。政府和企业一般采用特许经营、PPP模式等进行合作。
（二）存量建设用地转型开发
主要行业：旧区改造、城中村改造、城市更新、人才公寓等
引入社会资本的主要目的：解决资金筹措问题
合作模式：与城市基础设施不同，此类项目的难点在于前期资金需求较大，且收益存在不确定性。一般在特定领域，可采用合作开发的模式，解决动迁的资金来源。收益方面，采用定向出让经营性用地的方式予以平衡。政府和企业一般采用股权合作等方式实施开发。
（三）社会事业
主要行业：教育、养老、大健康、大数据等
引入社会资本的主要目的：降低运营成本、提供多样化的服务
合作模式：此类项目在传统模式下以“保基本”的服务内容为主。通过引进社会资本，可进一步放宽服务的范围和标准，并嫁接相关主体的市场资源，满足不同人群的服务需要。政府和企业一般以购买服务、公建民营、民建民营等方式进行合作。
二、现状问题
（一）筹备建设阶段：项目主体变更，建设标准存在争议
由政府部门作为项目主体，建设和运营成本可参考市级或区级政府投资项目管理相关要求，有明确的规范指引。引入社会资本建设运营的市政项目后，政企双方对于建设标准、运维管养等成本的认定存在较大差异。一方面，政府对企业提供的服务内容有比较明确的期望和要求，然而考虑到政府承担一部分的付费责任，对项目投资和付费标准仍实施管控;另一方面，企业出于市场化运营和项目融资的需要，渴望得到合理的收益。因此，若仅按照“保基本”或“财力建设”的标准进行建设运营，企业参与的意愿较低。若放宽建设或运营标准，项目成本超预期，有可能导致运营期财政付费压力增加。
（二）运营服务阶段：收入不稳定，付费条件复杂，存在亏损风险
轨道交通、生态环保等基础设施项目的运营期达数十年以上。为了保证项目运营安全可靠，通常要求采用技术较先进、稳定性强的设施设备，前期投资巨大。同时，项目在运营期的物料损耗和设备检修等刚性成本也较高。从全生命周期来看，项目资金需求较多。
但作为民生保障类的准经营性项目，这类基础设施项目的付费来源较多元，且运营期的服务量变动较大，导致项目的付费条件复杂。例如，污泥/建筑垃圾处置资费应当由污水厂/拆房公司支付，但实质上价款仍主要来自财政资金转移支付，涉及到政府预算安排或政府负债;垃圾焚烧可获得发电收入，冲抵部分项目成本，但垃圾的成分和数量对于发电量有很大影响，难以精确预测，收入无法得到保证;轨道交通收费为满足公交化运营的要求，发车密度较高但票价水平受到政府严格监管和控制，部分郊区站点上座率达不到预期，亏损严重。
（三）绩效考核：资源导入及运营平衡难度大，竞争和淘汰机制有待优化
在教育、养老和医疗等社会事领域，政府通过引入社会资本，或增加了服务的专业性、或降低了运营成本。在片区开发领域，社会资本的招商和招租能力，可提升区域就业、税收，为原权益人持续收入。
社会资本在提供服务阶段，由于成本控制的考量，可能存在资源导入未达预期的现象。例如某街镇的基本公共养老服务项目，据管理部门反映，引入的社会资本虽然具有较强的技术和人才储备，但在该项目中，除了提供基本护理服务外，医疗、康复、信息化服务方面投入不足;又比如，由于本市整体房地产市场商业商办过量，某地政府引入的地产合作单位在重建产业空间过程中，面临区域产业空心化的风险，企业的招商、招租、就业承诺可能无法达到。
因此，如何鼓励社会资本导入合适的资源、但同时避免过度商业化给运营带来高成本和财政资源浪费的风险，是此类项目面临的一大难题。
（四）试点领域：配套细则未出，部分领域社会资本仍在观望
部分合作领域由于政策模糊，采取“一事一议”的方式推进，进展相对缓慢。例如本市在集体建设用地建设租赁住房等领域，由于配套明细政策尚未出台，社会资本仍参与程度有限。
2017年8月国土资源部出台的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号，以下简称“100号文”）对相关项目用地规划、供需匹配等方面给予了原则性的指导意见，但对于项目建设运营主体、土地所有权人之间的关系及利益分配等并未明確。本市松江区作为列入100号文的试点地区，由于操作细则未出，目前的入市项目较少，进入土地供应阶段的项目只有5个。其中3个项目开发主体为本镇级集体经济组织，市场主体参与的仅2家，开发量仅占所有项目的30%。 三、解决思路
（一）探索社会主体地位的授权机制
市政建设运营项目引入社会资本参与，更强调社会主体发挥除建设以外的运营和管理能力。因此社会资本在参与过程中可享受的自由程度、主体地位需要加以明确。从北京、深圳、汕头等地经验来看，可以通过政府性决策文件（政策细则、特区立法、人大决议）等方式，确立社会资本作为政府委托实施项目的权利地位、建设和运营标准等。对于政府管理能力较强、地区发展较为均衡的地方，可采用颁布文件的形式，明确社会资本的参与方式、开发责任和权利义务。对于地区情况较复杂的地方，可以采用更为灵活的人大决议方式，对社会资本进行授权。如汕头市在人大常委会议上，审议表决通过了关于滨海新城PPP模式开发的实施意见。
（二）厘清风险收益的分配机制
结合不同地方政府的财政实力、服务需求、管理水平、资源禀赋等，对社会资本的合作条件和引入资源的要求通过绩效考核和奖惩激励予以明晰、固化。对于合作过程中，可能存在的风险，政府应当针对不同的风险类型，形成相互匹配的合作条件。
一些服务期限较长的项目，政策法律、土地规划、经济环境、市场需求和技术标准等因素都可能引起项目收益和预期发生偏离，合作双方应当寻求合适的“隔离带”，即政府负责项目民生保障和社会稳定这一底线，以保证项目的公共服务属性，维护公众利益和公共安全。社会主体应当在政府授权范围内，尽可能通过运营效率的提升，提高服务质量和数量，获得增量收益。
（三）建立健全试点领域的容错机制
本市在市政建设和服务领域有多年的政企合作探索经验。主要经历了三大阶段。第一阶段是二十世纪九十年代到2010年，上海在道路桥梁、隧道、能源供应、污水处理、环境保护等诸多领域，开展了大量特许经营项目的实践活动。第二阶段是2011年至2014年，结合基础设施建设运营市场化改革，上海制定一系列规范，如2010年底公布的《上海市城市基础设施特许经营管理办法》，促进特许经营模式的转型升级，但受到固定收益清理、地方政府融资平台等政策影响，这一阶段的合作项目较少。第三阶段是2014年国家陆续出台PPP规范性文件以来，上海在污水处理、道路建设、新型城镇化等领域开展PPP模式的探索。截至2020年3月，財政部PPP信息平台管理库共有9459个项目、总投资143923亿元。上海仅5个项目、总投资23亿元，占比分别仅为0.05%、0.016%。
相比本市，其他地区在部分试点领域出台了更为明确的地方政策，且通过政策的完善和细化，使项目具备了操作性和合规性。以集体建设用地建设租赁住房为例，北京市先后出台了《关于印发利用北京市集体土地建设租赁住房试点实施意见的通知》（京国土耕〔2014〕467号）、《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》（市规国土发〔2017〕376号）。后者对项目主体形式、权益分配、融资方式等进行了更为明确的约定。同时，该文件对住房租赁期限和租金水平做了规定：集体经济组织以土地使用权入股、联营的方式与国有企业联合开发建设的，集体经济组织在新成立的企业持股比例不得低于51%，且应有保底分红。截至2019年9月，北京市全市共确定68个集体土地租赁住房试点项目，已开工21个，可提供房源约2.7万套。
四、结语
建议通过适度放权、完善容错机制，激发更多民间资本参与合作，让本市更多市政项目可以嫁接社会资源。采取试行、试点、绩效考核、奖惩结合等方式，增强制度设计的弹性。对于涉及公众安全和公共利益事项，政府在保证安全底线上，合规合理管控，激励企业通过降本增效，增加民生保障和城市运营类的服务的有效供给，提高各类资金资源的使用效率。（作者单位：上海投资咨询公司）
一、主要合作领域
传统政府财力承担的项目主要为社会影响重大但经济效益一般或较低的项目。根据政府债务管理等相关要求，社会资本参与市政项目，应具备企业自筹资金、自主经营、市场化付费等条件。因此绝大多数合作项目为准经营性。企业通过市场化运营，提供项目的资金筹措、建设、管理等服务内容。
经梳理，选择社会资本参与度比较活跃的若干领域并进行比较。
（一）城市基础设施
主要行业：轨道交通、能源保障、生态环保、5G等
引入社会资本的主要目的：提高建设运营的专业技术水平
合作模式：此类项目运营周期较长，服务期稳定安全运营要求高。项目有经营收入，收费方式主要为使用者付费，且需求稳定。存在缺口部分主要采用财政补贴的方式予以解决。政府和企业一般采用特许经营、PPP模式等进行合作。
（二）存量建设用地转型开发
主要行业：旧区改造、城中村改造、城市更新、人才公寓等
引入社会资本的主要目的：解决资金筹措问题
合作模式：与城市基础设施不同，此类项目的难点在于前期资金需求较大，且收益存在不确定性。一般在特定领域，可采用合作开发的模式，解决动迁的资金来源。收益方面，采用定向出让经营性用地的方式予以平衡。政府和企业一般采用股权合作等方式实施开发。
（三）社会事业
主要行业：教育、养老、大健康、大数据等
引入社会资本的主要目的：降低运营成本、提供多样化的服务
合作模式：此类项目在传统模式下以“保基本”的服务内容为主。通过引进社会资本，可进一步放宽服务的范围和标准，并嫁接相关主体的市场资源，满足不同人群的服务需要。政府和企业一般以购买服务、公建民营、民建民营等方式进行合作。
二、现状问题
（一）筹备建设阶段：项目主体变更，建设标准存在争议
由政府部门作为项目主体，建设和运营成本可参考市级或区级政府投资项目管理相关要求，有明确的规范指引。引入社会资本建设运营的市政项目后，政企双方对于建设标准、运维管养等成本的认定存在较大差异。一方面，政府对企业提供的服务内容有比较明确的期望和要求，然而考虑到政府承担一部分的付费责任，对项目投资和付费标准仍实施管控;另一方面，企业出于市场化运营和项目融资的需要，渴望得到合理的收益。因此，若仅按照“保基本”或“财力建设”的标准进行建设运营，企业参与的意愿较低。若放宽建设或运营标准，项目成本超预期，有可能导致运营期财政付费压力增加。
（二）运营服务阶段：收入不稳定，付费条件复杂，存在亏损风险
轨道交通、生态环保等基础设施项目的运营期达数十年以上。为了保证项目运营安全可靠，通常要求采用技术较先进、稳定性强的设施设备，前期投资巨大。同时，项目在运营期的物料损耗和设备检修等刚性成本也较高。从全生命周期来看，项目资金需求较多。
但作为民生保障类的准经营性项目，这类基础设施项目的付费来源较多元，且运营期的服务量变动较大，导致项目的付费条件复杂。例如，污泥/建筑垃圾处置资费应当由污水厂/拆房公司支付，但实质上价款仍主要来自财政资金转移支付，涉及到政府预算安排或政府负债;垃圾焚烧可获得发电收入，冲抵部分项目成本，但垃圾的成分和数量对于发电量有很大影响，难以精确预测，收入无法得到保证;轨道交通收费为满足公交化运营的要求，发车密度较高但票价水平受到政府严格监管和控制，部分郊区站点上座率达不到预期，亏损严重。
（三）绩效考核：资源导入及运营平衡难度大，竞争和淘汰机制有待优化
在教育、养老和医疗等社会事领域，政府通过引入社会资本，或增加了服务的专业性、或降低了运营成本。在片区开发领域，社会资本的招商和招租能力，可提升区域就业、税收，为原权益人持续收入。
社会资本在提供服务阶段，由于成本控制的考量，可能存在资源导入未达预期的现象。例如某街镇的基本公共养老服务项目，据管理部门反映，引入的社会资本虽然具有较强的技术和人才储备，但在该项目中，除了提供基本护理服务外，医疗、康复、信息化服务方面投入不足;又比如，由于本市整体房地产市场商业商办过量，某地政府引入的地产合作单位在重建产业空间过程中，面临区域产业空心化的风险，企业的招商、招租、就业承诺可能无法达到。
因此，如何鼓励社会资本导入合适的资源、但同时避免过度商业化给运营带来高成本和财政资源浪费的风险，是此类项目面临的一大难题。
（四）试点领域：配套细则未出，部分领域社会资本仍在观望
部分合作领域由于政策模糊，采取“一事一议”的方式推进，进展相对缓慢。例如本市在集体建设用地建设租赁住房等领域，由于配套明细政策尚未出台，社会资本仍参与程度有限。
2017年8月国土资源部出台的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号，以下简称“100号文”）对相关项目用地规划、供需匹配等方面给予了原则性的指导意见，但对于项目建设运营主体、土地所有权人之间的关系及利益分配等并未明確。本市松江区作为列入100号文的试点地区，由于操作细则未出，目前的入市项目较少，进入土地供应阶段的项目只有5个。其中3个项目开发主体为本镇级集体经济组织，市场主体参与的仅2家，开发量仅占所有项目的30%。 三、解决思路
（一）探索社会主体地位的授权机制
市政建设运营项目引入社会资本参与，更强调社会主体发挥除建设以外的运营和管理能力。因此社会资本在参与过程中可享受的自由程度、主体地位需要加以明确。从北京、深圳、汕头等地经验来看，可以通过政府性决策文件（政策细则、特区立法、人大决议）等方式，确立社会资本作为政府委托实施项目的权利地位、建设和运营标准等。对于政府管理能力较强、地区发展较为均衡的地方，可采用颁布文件的形式，明确社会资本的参与方式、开发责任和权利义务。对于地区情况较复杂的地方，可以采用更为灵活的人大决议方式，对社会资本进行授权。如汕头市在人大常委会议上，审议表决通过了关于滨海新城PPP模式开发的实施意见。
（二）厘清风险收益的分配机制
结合不同地方政府的财政实力、服务需求、管理水平、资源禀赋等，对社会资本的合作条件和引入资源的要求通过绩效考核和奖惩激励予以明晰、固化。对于合作过程中，可能存在的风险，政府应当针对不同的风险类型，形成相互匹配的合作条件。
一些服务期限较长的项目，政策法律、土地规划、经济环境、市场需求和技术标准等因素都可能引起项目收益和预期发生偏离，合作双方应当寻求合适的“隔离带”，即政府负责项目民生保障和社会稳定这一底线，以保证项目的公共服务属性，维护公众利益和公共安全。社会主体应当在政府授权范围内，尽可能通过运营效率的提升，提高服务质量和数量，获得增量收益。
（三）建立健全试点领域的容错机制
本市在市政建设和服务领域有多年的政企合作探索经验。主要经历了三大阶段。第一阶段是二十世纪九十年代到2010年，上海在道路桥梁、隧道、能源供应、污水处理、环境保护等诸多领域，开展了大量特许经营项目的实践活动。第二阶段是2011年至2014年，结合基础设施建设运营市场化改革，上海制定一系列规范，如2010年底公布的《上海市城市基础设施特许经营管理办法》，促进特许经营模式的转型升级，但受到固定收益清理、地方政府融资平台等政策影响，这一阶段的合作项目较少。第三阶段是2014年国家陆续出台PPP规范性文件以来，上海在污水处理、道路建设、新型城镇化等领域开展PPP模式的探索。截至2020年3月，財政部PPP信息平台管理库共有9459个项目、总投资143923亿元。上海仅5个项目、总投资23亿元，占比分别仅为0.05%、0.016%。
相比本市，其他地区在部分试点领域出台了更为明确的地方政策，且通过政策的完善和细化，使项目具备了操作性和合规性。以集体建设用地建设租赁住房为例，北京市先后出台了《关于印发利用北京市集体土地建设租赁住房试点实施意见的通知》（京国土耕〔2014〕467号）、《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》（市规国土发〔2017〕376号）。后者对项目主体形式、权益分配、融资方式等进行了更为明确的约定。同时，该文件对住房租赁期限和租金水平做了规定：集体经济组织以土地使用权入股、联营的方式与国有企业联合开发建设的，集体经济组织在新成立的企业持股比例不得低于51%，且应有保底分红。截至2019年9月，北京市全市共确定68个集体土地租赁住房试点项目，已开工21个，可提供房源约2.7万套。
四、结语
建议通过适度放权、完善容错机制，激发更多民间资本参与合作，让本市更多市政项目可以嫁接社会资源。采取试行、试点、绩效考核、奖惩结合等方式，增强制度设计的弹性。对于涉及公众安全和公共利益事项，政府在保证安全底线上，合规合理管控，激励企业通过降本增效，增加民生保障和城市运营类的服务的有效供给，提高各类资金资源的使用效率。（作者单位：上海投资咨询公司）