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上个世纪90年代末在陕北启动的退耕还林试点，成为日后在西部乃至全国推广的一项生态保护政策。那么，陕西自今年开始启动的280万移民搬迁计划，能否又一次成为惠及整个西部的一种探索呢?
进入9月，从陕南地区移民搬迁工作指挥部传来消息，陕西陕南移民搬迁安置工程有限公司积极筹措10亿元资金，用于移民搬迁安置项目开工建设。
陕南三市今年搬迁安置任务6万户，涉及24万人。按照省政府集中安置和统规统建的要求，需要建设集中安置点781个，总投资达60多亿元。
但是，随着陕西280万移民搬迁工程启动，陕南移民搬迁就陷入启动资金短缺的困境。据说，因为缺钱，整个陕南三市60％的項目无法开工建设。
其实，资金短缺的何止陕南三市政府，当地纳入搬迁范围的山区群众能痛痛快快拿出购房款的也没有多少人。而且，除了资金，移民搬迁可能面临的难题还会不断出现。
资金瓶颈制约移民搬迁
今年暑期，陕西师范大学旅游与环境学院的20名师生组成“大学生秦岭生态移民调查服务团”，在紫阳和岚皋两县进行了走访调查。
紫阳县斑桃镇麻园村村民向调查团反映：建一栋房子，一般要花10万到15万元。按现在的补偿标准，政府补贴最高也只有4万元，低的只有2.5万元，盖房花的大头还是要农民自己出。
调查发现，村民大都有搬迁意愿，但对现在以集中搬迁为主的安置方式不是很赞同。年轻人都进城打工了，留在村里的主要是老人或妇女，学一门新的生存技能对他们而言难度比较大，种地依然是维持生计的主要渠道，如果搬迁到集中安置点，离原来的耕地远，干活很不方便。他们更愿意在生产小组内挪动，比如，住在山腰的人家，搬到山脚：山顶上的人家，搬到山腰，一步一步来。毕竟一步到位式的搬迁，花费大，农户一下子也拿不出那么大的一笔资金。
对资金耽心的不只是村民，基层工作人员也有同感。
去年，定边县对4个乡镇、8个村、30多户进行了摸底调查，人均收入大都在1500元以下，只占到全县人均纯收入的65.2％，个别户能达到全县人均纯收入水平。当地人的主要收入来源是农业和外出务工收入，连基本的收支平衡都难以达到。
油区农户稍好一点。长庆油田按开采一吨支付20元的资源补偿费进行补偿，但大多数企业采用的是一次性补偿的方式，每亩地能从企业拿到750元的一次性补偿。
定边县白干山区90％的群众是愿意搬迁的，深山区群众走出大山和改善生存条件的愿望尤为强烈，只有年龄偏大的老人故土难离，不愿搬迁，但同时表示会跟随自己的儿女走。
但是，一个同样的实际问题是，群众自筹资金难度非常巨大。而且，群众也担心搬迁后放弃原承包地，以后不仅没有稳定的收入来源，还可能丢失未来资源开发补偿费。新安边镇高湾村会计李镇说，2000年，他们村支书想迁往红墩梁，当得知搬迁后，原来的承包地政府就要收回，当时就放弃了。
就算是定边这样的西部百强县，在省级政府可用于移民搬迁的资金与移民实际需要经费有很大差距时，县上整合资金的难度也是不小的。煤老板倒是有钱，但他们优先投资的都是煤矿沉陷区移民。
移民搬迁公司的探索
今年4月21日，陕西陕南移民搬迁工程有限公司在西安正式成立。该公司分别由陕西有色集团和省财政共同出资组建。据《陕南地区移民搬迁安置实施方案》和年度工作计划，全面启动陕南移民搬迁工程需投入周转资金60亿元，其中陕西有色集团筹集50亿元，省财政厅配套10亿元。
公司将在陕南移民搬迁安置指挥部的直接领导下，在未来10年内，承建安康市、汉中市、商洛市三市政府统筹规划的移民安置区及其配套设施，分步解决三个地市环境恶劣地区60万户240万名群众的居住安全问题，并逐步完善移民安置区生产生活和相关体系建设，努力实现移民群众安居乐业。
根据工程规划，移民搬迁首期任务需投入资金60亿元，按50％的资产负债率比例设定，陕南移民搬迁工程有限公司注册资本金30亿元，其中财政厅出资10亿元，出资比例为33.33％：陕西有色出资20亿元，出资比例为67.67％，其余30亿元首期任务所需资金由陕西有色担保从银行贷款解决。
商洛市将要搬迁的人口多达71.8万人，是商洛总人口的1／3。尽管陕西省已筹集60亿元的启动资金，但商洛市市长杨冠军依然忧虑后续资金不足。陕南三市经济发展都相对滞后，地方财政困难，群众更是难以承受移民搬迁巨大的经济负担。
今年3月全国两会期间，全国人大代表、商洛市市长杨冠军就建议，中央政府设立地质灾害多发区移民搬迁专项扶持资金，把对陕南扶持的各个口的资金整合起来，集中财力帮助困难群众，解决移民搬迁资金问题。他希望中央政府能够像当年支持三峡移民工程一样，多给陕西一些政策、资金的扶持，让这些群众早日实现移民搬迁的梦想。
有专家也一直呼吁，流经陕南的汉江是我国南水北调工程中线的重要水源地，为了保证一江清流供京城，陕南多年来几乎停止了工业投资项目，为国家发展的战略大局作出了突出贡献。如果国家能够进行补偿，这笔资金也能在移民搬迁中发挥作用。
不过，在各种呼吁一时还无法落实之前，陕南移民搬迁工程有限公司或许能够开辟一条用市场方式为政府主导的移民搬迁提供资金支持的渠道。
搬迁方式需因地制宜
生态与贫困，几乎互为表里，所以，很多国家将生态移民作为消除区域性贫困和改善生态环境的战略措施。
有专家对生态移民的定义是：为消除贫困、发展经济和保护生态环境为目的，把位于生态脆弱区或重要生态功能区的人口和经济活动向其它地区迁移，从而实现经济、社会与人口、资源、环境协调发展。一言以蔽之，生态移民的实质是重新调整人与自然的关系。陕西开启的10年移民计划，当归属于此类性质的移民。
新世纪伊始，中国就在做以扶贫为目标的生态移民试点。退耕还林政策实施后，又有了因退耕而产生的移民，但规模都不是很大。
“国家对退耕还林产生的移民在补贴政策上还是很优惠的，异地搬迁建房，国家补贴占60％。”陕西省社会科学院社会学研究所研究员牛昉对记者说。
因退耕还林而移民的人总量少，且主要在村内搬迁，只是把居住点从山上搬到山下，村里可以通过土地调整的方式，保证搬迁者拥有口粮田。
但是，陕西此次启动大规模的移民工程，村这个边界肯定是要打破的，而一旦跨了村，调整土地就是一个难题。
“陕南与陕北的情况是有区别的。陕北土地多，移民总量只有39.2万人，属于白于山区的几个县这些年发展很快，财力相对也充足，移民工作开展起来会容易些。相反，陕南属于八山一水一分田的地理状况，安置地寻找起来就很困难。何况，陕南的财政状况又很不乐观，只占全省的2.4％。有没有财力开展移民这项工作 是个问题。”牛昉说，“移民不是盖了房子，把那些人从山上搬下来就完了，他们到一个新的地方怎么生活?涉及很多具体问题。”
牛昉认为，陕北白于山区不适合搞新农村建设。人口数量不多，居住又非常分散，移民搬迁是一个好办法。在陕北，人口吸纳空间不是问题，只要能解决移民的基本生存条件就行。
旬阳模式的推广价值
旬阳县正在探索一种移民搬迁模式，简单概括就是“富人进镇、穷人下山、工业入園、资本流转”。
旬阳县棕溪镇建了一个能安置150户的移民安置点，房子还没交工，已被县上的一些“能人”或“富人”订购一空。
“能人、富人有迫切进城的愿望。”旬阳县发展计划局局长邓帮财坦言。为满足这类人群的需求，旬阳在8个集镇统征土地414亩，采取统一编制住宅规划、统一征用调配土地、统一安排基础设施建设、统一办理各类手续、房屋由农民分户建设的安置办法。
比较起来，进镇的成本要低一些。旬阳进县城的成本大约是30万到32万元，集镇只是16万到18万元，所以，还是能吸引到相当一部分人。
目前旬阳已有近万户农民迁入集镇，其中有6000多户还保留了在农村的住宅，不仅房屋处于闲置状态，进旬阳县利用国家给贫困户的到户资金，由政府出钱买下闲置资产低价转让给穷人。这种办法受到双方的欢迎，富人将闲置资产转化成一定的进城资本，穷人则马上获得必需的居住条件，同时，实现了闲置土地的盘活。
“这种方式有一定的可行性。现在农村一般有钱人，要么在川里住，要么在县城或者镇周边居住，越是穷人家，越没能力下山。政府能把富人原来的居住资源包括耕地资源盘活，让没钱在山下盖房的人，只掏很少一点钱就解决居住问题，而且还有地可种，移民搬迁的成本就会大大降低。问题是陕南富人并不多，这不可能成为解决问题的一个主要渠道。”牛昉这样评价旬阳的做法。
其实，现在农村70％到80g的年轻人都进城打工了，他们也不愿意回农村。应当说，城市化提供了异地移民的可能性。但是，从可能到现实，同样需要很多先决条件。
“如果能同时推出一些政策，比如，给进城打工的年轻人办养老、失业、医疗保险，政府能为他们提供廉租房，让他们把根扎在城市，这样，在陕南陕北当地安置移民的量就会大大减少。”牛昉说。
现在一说到城市化，人们往往把眼光盯在县城以及小城镇，其实，从就业机会来说，县城、小城镇与大城市是无法相比的。但在牛昉看来，“城市化进程是一个自然过程，是市场在起作用的过程，不能人为地规定每年进多少人，否则，会留下后遗症的。”
搬迁成果应由第三方评估
在目前移民工程已经开始按计划推进的情况下，必须加强对移民搬迁工作的监督和评估，这是牛昉再三强调应重视的一个问题。
“在移民搬迁工程具体实施时，一方面要注意对工程质量进行全程监督以及适时评估，政府应当请第三方机构来做评估工作，政府自己评估，等于没有评估。评估内容包括政策的执行情况，资金的到位情况，尤其要对移民的生存状况进行评估，至少要保证不低于搬迁前的生活水平。”
牛昉认为，评估要有一个连续性，要长期跟踪。比如，发现政策上有不足之处时，及时改进、完善。特别要避免的是，房子盖好后，人一搬进去就完事大吉，而是一定要关注移民的生存状况，否则会成为社会不稳定因素的一个隐患。同时，还应关注移民的软件建设，这或许更重要。
让移民融入当地社区的生活，使他们在内心要有一种归属感，这一点很重要，不仅对移民自身，对当地人也同样重要。在牛昉看来，这类工作政府完全可以委托给志愿者以及相应机构来进行。以前，几乎从没有开展过这方面的工作。
“至于移民的技能培训，政府也可以采用发放教育券的方式，外包给专门的培训机构，让移民在技能培训上享有充分的选择权，尤其要杜绝那些空洞的、走过场式的所谓培训。”牛昉说。
另外，要研究一套更为科学、可行的考评制度。“现在，陕西移民搬迁的有关规划中将市长、县长以及乡长作为移民搬迁的第一责任人，年终要进行考评，还有相应的奖惩措施。这就让人存有一份担心，会不会出现官员为了出政绩，为了完成任务，对移民意愿不够尊重的情况。”牛昉认为，必须建立一套制度，以保证每个移民都是真正出于自愿而搬迁的。
西部的发展，在许多方面需要创造性的思维。上个世纪90年代末在陕北启动的退耕还林试点，成为日后在西部乃至全国推广的一项生态保护政策。那么，陕西自今年开始启动的280万移民搬迁计划，能否又一次成为惠及整个西部的一种探索呢?
相信很多人都在拭目以待。
进入9月，从陕南地区移民搬迁工作指挥部传来消息，陕西陕南移民搬迁安置工程有限公司积极筹措10亿元资金，用于移民搬迁安置项目开工建设。
陕南三市今年搬迁安置任务6万户，涉及24万人。按照省政府集中安置和统规统建的要求，需要建设集中安置点781个，总投资达60多亿元。
但是，随着陕西280万移民搬迁工程启动，陕南移民搬迁就陷入启动资金短缺的困境。据说，因为缺钱，整个陕南三市60％的項目无法开工建设。
其实，资金短缺的何止陕南三市政府，当地纳入搬迁范围的山区群众能痛痛快快拿出购房款的也没有多少人。而且，除了资金，移民搬迁可能面临的难题还会不断出现。
资金瓶颈制约移民搬迁
今年暑期，陕西师范大学旅游与环境学院的20名师生组成“大学生秦岭生态移民调查服务团”，在紫阳和岚皋两县进行了走访调查。
紫阳县斑桃镇麻园村村民向调查团反映：建一栋房子，一般要花10万到15万元。按现在的补偿标准，政府补贴最高也只有4万元，低的只有2.5万元，盖房花的大头还是要农民自己出。
调查发现，村民大都有搬迁意愿，但对现在以集中搬迁为主的安置方式不是很赞同。年轻人都进城打工了，留在村里的主要是老人或妇女，学一门新的生存技能对他们而言难度比较大，种地依然是维持生计的主要渠道，如果搬迁到集中安置点，离原来的耕地远，干活很不方便。他们更愿意在生产小组内挪动，比如，住在山腰的人家，搬到山脚：山顶上的人家，搬到山腰，一步一步来。毕竟一步到位式的搬迁，花费大，农户一下子也拿不出那么大的一笔资金。
对资金耽心的不只是村民，基层工作人员也有同感。
去年，定边县对4个乡镇、8个村、30多户进行了摸底调查，人均收入大都在1500元以下，只占到全县人均纯收入的65.2％，个别户能达到全县人均纯收入水平。当地人的主要收入来源是农业和外出务工收入，连基本的收支平衡都难以达到。
油区农户稍好一点。长庆油田按开采一吨支付20元的资源补偿费进行补偿，但大多数企业采用的是一次性补偿的方式，每亩地能从企业拿到750元的一次性补偿。
定边县白干山区90％的群众是愿意搬迁的，深山区群众走出大山和改善生存条件的愿望尤为强烈，只有年龄偏大的老人故土难离，不愿搬迁，但同时表示会跟随自己的儿女走。
但是，一个同样的实际问题是，群众自筹资金难度非常巨大。而且，群众也担心搬迁后放弃原承包地，以后不仅没有稳定的收入来源，还可能丢失未来资源开发补偿费。新安边镇高湾村会计李镇说，2000年，他们村支书想迁往红墩梁，当得知搬迁后，原来的承包地政府就要收回，当时就放弃了。
就算是定边这样的西部百强县，在省级政府可用于移民搬迁的资金与移民实际需要经费有很大差距时，县上整合资金的难度也是不小的。煤老板倒是有钱，但他们优先投资的都是煤矿沉陷区移民。
移民搬迁公司的探索
今年4月21日，陕西陕南移民搬迁工程有限公司在西安正式成立。该公司分别由陕西有色集团和省财政共同出资组建。据《陕南地区移民搬迁安置实施方案》和年度工作计划，全面启动陕南移民搬迁工程需投入周转资金60亿元，其中陕西有色集团筹集50亿元，省财政厅配套10亿元。
公司将在陕南移民搬迁安置指挥部的直接领导下，在未来10年内，承建安康市、汉中市、商洛市三市政府统筹规划的移民安置区及其配套设施，分步解决三个地市环境恶劣地区60万户240万名群众的居住安全问题，并逐步完善移民安置区生产生活和相关体系建设，努力实现移民群众安居乐业。
根据工程规划，移民搬迁首期任务需投入资金60亿元，按50％的资产负债率比例设定，陕南移民搬迁工程有限公司注册资本金30亿元，其中财政厅出资10亿元，出资比例为33.33％：陕西有色出资20亿元，出资比例为67.67％，其余30亿元首期任务所需资金由陕西有色担保从银行贷款解决。
商洛市将要搬迁的人口多达71.8万人，是商洛总人口的1／3。尽管陕西省已筹集60亿元的启动资金，但商洛市市长杨冠军依然忧虑后续资金不足。陕南三市经济发展都相对滞后，地方财政困难，群众更是难以承受移民搬迁巨大的经济负担。
今年3月全国两会期间，全国人大代表、商洛市市长杨冠军就建议，中央政府设立地质灾害多发区移民搬迁专项扶持资金，把对陕南扶持的各个口的资金整合起来，集中财力帮助困难群众，解决移民搬迁资金问题。他希望中央政府能够像当年支持三峡移民工程一样，多给陕西一些政策、资金的扶持，让这些群众早日实现移民搬迁的梦想。
有专家也一直呼吁，流经陕南的汉江是我国南水北调工程中线的重要水源地，为了保证一江清流供京城，陕南多年来几乎停止了工业投资项目，为国家发展的战略大局作出了突出贡献。如果国家能够进行补偿，这笔资金也能在移民搬迁中发挥作用。
不过，在各种呼吁一时还无法落实之前，陕南移民搬迁工程有限公司或许能够开辟一条用市场方式为政府主导的移民搬迁提供资金支持的渠道。
搬迁方式需因地制宜
生态与贫困，几乎互为表里，所以，很多国家将生态移民作为消除区域性贫困和改善生态环境的战略措施。
有专家对生态移民的定义是：为消除贫困、发展经济和保护生态环境为目的，把位于生态脆弱区或重要生态功能区的人口和经济活动向其它地区迁移，从而实现经济、社会与人口、资源、环境协调发展。一言以蔽之，生态移民的实质是重新调整人与自然的关系。陕西开启的10年移民计划，当归属于此类性质的移民。
新世纪伊始，中国就在做以扶贫为目标的生态移民试点。退耕还林政策实施后，又有了因退耕而产生的移民，但规模都不是很大。
“国家对退耕还林产生的移民在补贴政策上还是很优惠的，异地搬迁建房，国家补贴占60％。”陕西省社会科学院社会学研究所研究员牛昉对记者说。
因退耕还林而移民的人总量少，且主要在村内搬迁，只是把居住点从山上搬到山下，村里可以通过土地调整的方式，保证搬迁者拥有口粮田。
但是，陕西此次启动大规模的移民工程，村这个边界肯定是要打破的，而一旦跨了村，调整土地就是一个难题。
“陕南与陕北的情况是有区别的。陕北土地多，移民总量只有39.2万人，属于白于山区的几个县这些年发展很快，财力相对也充足，移民工作开展起来会容易些。相反，陕南属于八山一水一分田的地理状况，安置地寻找起来就很困难。何况，陕南的财政状况又很不乐观，只占全省的2.4％。有没有财力开展移民这项工作 是个问题。”牛昉说，“移民不是盖了房子，把那些人从山上搬下来就完了，他们到一个新的地方怎么生活?涉及很多具体问题。”
牛昉认为，陕北白于山区不适合搞新农村建设。人口数量不多，居住又非常分散，移民搬迁是一个好办法。在陕北，人口吸纳空间不是问题，只要能解决移民的基本生存条件就行。
旬阳模式的推广价值
旬阳县正在探索一种移民搬迁模式，简单概括就是“富人进镇、穷人下山、工业入園、资本流转”。
旬阳县棕溪镇建了一个能安置150户的移民安置点，房子还没交工，已被县上的一些“能人”或“富人”订购一空。
“能人、富人有迫切进城的愿望。”旬阳县发展计划局局长邓帮财坦言。为满足这类人群的需求，旬阳在8个集镇统征土地414亩，采取统一编制住宅规划、统一征用调配土地、统一安排基础设施建设、统一办理各类手续、房屋由农民分户建设的安置办法。
比较起来，进镇的成本要低一些。旬阳进县城的成本大约是30万到32万元，集镇只是16万到18万元，所以，还是能吸引到相当一部分人。
目前旬阳已有近万户农民迁入集镇，其中有6000多户还保留了在农村的住宅，不仅房屋处于闲置状态，进旬阳县利用国家给贫困户的到户资金，由政府出钱买下闲置资产低价转让给穷人。这种办法受到双方的欢迎，富人将闲置资产转化成一定的进城资本，穷人则马上获得必需的居住条件，同时，实现了闲置土地的盘活。
“这种方式有一定的可行性。现在农村一般有钱人，要么在川里住，要么在县城或者镇周边居住，越是穷人家，越没能力下山。政府能把富人原来的居住资源包括耕地资源盘活，让没钱在山下盖房的人，只掏很少一点钱就解决居住问题，而且还有地可种，移民搬迁的成本就会大大降低。问题是陕南富人并不多，这不可能成为解决问题的一个主要渠道。”牛昉这样评价旬阳的做法。
其实，现在农村70％到80g的年轻人都进城打工了，他们也不愿意回农村。应当说，城市化提供了异地移民的可能性。但是，从可能到现实，同样需要很多先决条件。
“如果能同时推出一些政策，比如，给进城打工的年轻人办养老、失业、医疗保险，政府能为他们提供廉租房，让他们把根扎在城市，这样，在陕南陕北当地安置移民的量就会大大减少。”牛昉说。
现在一说到城市化，人们往往把眼光盯在县城以及小城镇，其实，从就业机会来说，县城、小城镇与大城市是无法相比的。但在牛昉看来，“城市化进程是一个自然过程，是市场在起作用的过程，不能人为地规定每年进多少人，否则，会留下后遗症的。”
搬迁成果应由第三方评估
在目前移民工程已经开始按计划推进的情况下，必须加强对移民搬迁工作的监督和评估，这是牛昉再三强调应重视的一个问题。
“在移民搬迁工程具体实施时，一方面要注意对工程质量进行全程监督以及适时评估，政府应当请第三方机构来做评估工作，政府自己评估，等于没有评估。评估内容包括政策的执行情况，资金的到位情况，尤其要对移民的生存状况进行评估，至少要保证不低于搬迁前的生活水平。”
牛昉认为，评估要有一个连续性，要长期跟踪。比如，发现政策上有不足之处时，及时改进、完善。特别要避免的是，房子盖好后，人一搬进去就完事大吉，而是一定要关注移民的生存状况，否则会成为社会不稳定因素的一个隐患。同时，还应关注移民的软件建设，这或许更重要。
让移民融入当地社区的生活，使他们在内心要有一种归属感，这一点很重要，不仅对移民自身，对当地人也同样重要。在牛昉看来，这类工作政府完全可以委托给志愿者以及相应机构来进行。以前，几乎从没有开展过这方面的工作。
“至于移民的技能培训，政府也可以采用发放教育券的方式，外包给专门的培训机构，让移民在技能培训上享有充分的选择权，尤其要杜绝那些空洞的、走过场式的所谓培训。”牛昉说。
另外，要研究一套更为科学、可行的考评制度。“现在，陕西移民搬迁的有关规划中将市长、县长以及乡长作为移民搬迁的第一责任人，年终要进行考评，还有相应的奖惩措施。这就让人存有一份担心，会不会出现官员为了出政绩，为了完成任务，对移民意愿不够尊重的情况。”牛昉认为，必须建立一套制度，以保证每个移民都是真正出于自愿而搬迁的。
西部的发展，在许多方面需要创造性的思维。上个世纪90年代末在陕北启动的退耕还林试点，成为日后在西部乃至全国推广的一项生态保护政策。那么，陕西自今年开始启动的280万移民搬迁计划，能否又一次成为惠及整个西部的一种探索呢?
相信很多人都在拭目以待。