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摘要精简机构、警力下沉是当前公安机关为优化警力配置、充分发挥现有警力效能的一项重要改革。本文借助管理学组织理论的视角,剖析了当前警察组织的结构性弊端,并根据彼得原理和帕金森定律的启示,提出了改良警察组织的路径,重点论述了如何完善人事制度,用合理的制度發现人才,促进组织健康发展。
关键词精简机构 警力下沉 人事制度
中图分类号:C936 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-219-03
当前我国的警力资源较为有限,与我国社会转型期严峻的社会治安形势及其对警力资源的需求不相适应。但由于条件所限,短期内大幅增加警力并不符合国情,在此情况下,优化现有警力资源配置,提高其工作效益,以一定程度上弥补警力资源不足所带来的压力显得尤为重要。2006年公安部曾下发《公安部关于加强基层所队正规化建设的意见》,明确提出了按照“精简机关、充实基层、强化实战”的要求,建立警力下沉的工作机制。从目前各地公安机关开展这项工作的情况来看并不让人乐观,这其中有诸多因素的影响。笔者认为,从管理学组织理论的视角出发,系统的分析公安机关组织结构的现状和制约因素,可以为进一步优化公安组织结构,减少公安组织层级,为科学配置现有警力找到改良的途径。
一、公安机关组织结构现状分析
我国公安机关现行组织结构的特征,纵向强调以领导层级为基础,统一指挥、命令、控制为原则;横向强调以分工为基础,不同组织按照各自的职能划分为若干部门,每一个部门有自己专门的工作领域。总之我国公安机关的组织结构处处体现了一种严格的等级制度。笔者认为,随着新时期公安工作种类和数量的不断增加,公安机关中已经出现了原有组织结构不能很好的适应当前公安工作要求的问题,进而直接影响各项工作的有效开展。主要有以下表征:
(一)机构臃肿,部门重叠现象仍很严重
现行公安机关组织结构是在公安工作日趋复杂组织规模不断扩大这一背景下形成的。管理幅度理论认为,一个管理者由于精力、知识、能力、经验的限制,所能管理的下属组织机构和人数是有限的。由于原有个部门管理幅度有限,在工作量剧增的情况下,只能通过逐步增加管理层次来应对。从以往历次机构改革来看,虽然都在精简机构、精简编制上下了很大的功夫,但收效并不明显,往往是精简后不久就开始膨胀,陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
(二)部门之间无法形成合力,信息传递效率低下
现行的公安机关层级结构过分强调专业化,虽然提高效率,同时也妨碍了各部门间的沟通。由于管理层次多,需要各个层级的领导者不断地进行协调,造成信息传递的障碍,影响了决策的速度和质量。
从纵向上看管理层次的臃肿,一方面影响了信息在领导层和基层之间的传递速度,甚至处于中间位置的管理层可能会按照不同领导的偏好有意操纵信息,致使沟通内容层层过滤,存在信息的高失真率和扭曲率;另一方面由于层次过多,公安领导指挥人员与一线民警的距离越来越远,一线警力与群众之间的距离也在不断增大,相互之间的敏感度降低,导致公安机关特别是基层实战部门的适应性不强。
从横向上看按职能划分部门,现行公安机关各部门的责任大都只限于完成部门职责范围内的任务,如果一项工作需要几个部门的组合才能完成,那么这个工作效率常常也是非常低的。一个部门常常在合作完成某项工作时倾向于找另一部门的弱点和漏洞,而不是去与另一部门相互配合,利用其它部门的特长,所以很容易产生这样的问题:部门之间信息沟通很少,在组织中充斥着互不信任和互相贬低的文化,每一部门都非常小心的控制他们共同的上级所能听到的东西,因此形成信息封锁,高层所得到的有关组织中发生的事件的信息常常是不真实和不全面的。地方职能部门之间这种业务上的交叉重合、权责不清,不可避免的造成了多头管理、多头考核、推诿扯皮等弊病,给基层公安机关和公安工作带来不必要的麻烦和负担。
在我国政府机构第八次改革的大背景下,为了顺应时代发展的需求,警政研究人员也从不同角度对警察组织的改良问题提出了不同的路径。纵观现有的研究成果,不难发现,其中论述最多的改良路径即组织结构的改造——由金字塔结构向扁平化结构转化。这种改良在我国当前警察机关的改革中已经有所采用,在一定程度上讲,公安机关关于精简机构、警力下沉的改革可以看作是组织扁平化的一种尝试。
笔者并非对组织扁平化改革的尝试持反对意见,从管理学组织理论的视角来看,进行警察组织结构的选择和重构是非常有意义的。但笔者认为应当警惕一些研究中对组织结构改良的效果过于乐观的结论,在一些研究中其认为依据组织总体目标,遵循一定的原则,科学的组织结构设计与机构设置能够解决以上困境。然而,事实部分的证明,仅从组织内部的结构设计出发,并不能改善这种层级组织自身的结构性缺陷。
我国的警察组织是一种典型的金字塔式的官僚科层制组织,这种官僚制体系的结构在发挥它独特功效的同时,本身具有其难以避免、难以抗拒的结构性缺陷。用“彼得原理”与“帕金森定律”来考察层级组织,不难看出这种科层制的层级组织都有其难以避免的结构性缺陷——存在一个内在的机构自发膨胀的“基因”。
二、警察组织的病相及其原因分析
(一)现代警察机关的组织病相及其原因分析
组织的存在必须有其特定的组织目标,组织的结构功能设计都应围绕实现组织目标这一中心来开展。尽管如此,组织从设立开始,在运行过程中会逐渐产生和出现于组织目标相违背的功能和行为,我们把这种现象称之为组织病。一个警察组织正如人类身体器官和机器一般,不管当初设计得如何完善,经过一段时间的运转与发展,再加上外在环境冲击的影响,就不免渐生故障和生病。现代警察组织的发展,已经使其本身造成了不少的特殊现象与连带引起一些副作用,我们可以称这些副作用为现代警察组织的病相。
对层级组织弊端的剖析以美国管理组织学家彼得和英国行政学理论家帕金森的论述最为深刻。英国行政学理论家诺斯古德·帕金森1958年出版了一本小品文集《帕金森定律》(又译为《官场病》)。作者在该书中,描述了组织机构人员膨胀不为人知的内情:一个不称职的官员,可能有三条出路,一是申请辞职,把位子让给能干的人;二是让一个能干的人来协助自己工作;三是任用两个水平比自己更低的人当助手。走第一条路,那么就会失去权力;第二条路也是不能走的,因为那个能干的人会成为自己强劲的对手,挑战自己的权威;似乎只有第三条路最适宜。于是平庸的两个助手分担了他的工作,他自己则高高在上发号施令,自己的权力不会受到威胁。两个助手既然无能,他们就上行下效,再为自己找两个更无能的助手。如此类推,就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互推诿、效率低下的领导体系。
这个定律揭示了极其奇妙而可怕的现象。“帕金森定律”与武大郎式的用人政策很相像,如出一辙——比自己个高的人一概不用。长此以往,必将导致恶性循环:平庸的人起用比自己更平庸的人,更平庸的人再起用更更平庸的人。因此一旦不称职者占据了组织中的领导岗位,组织机构和人员就会不断膨胀,而且不称职的领导可能阻塞了可能胜任者的提升途径,由此组织退化似乎就不可避免。
帕金森定律(Parkinson’sLaw)下的警察组织病相:
1.行政首长喜欢增加用人,以显示出自己的权威。
2.机关年代越久,职员的素质将产生职高质低的现象,因为机关首长不喜欢用比自己才能高的人。
3.管理层沉淀着大量的闲职人员,组织呈现倒金字塔结构。
美国管理组织学家彼得与记者霍尔在1969年合作出版了《彼得原理》一书(又译为《升官病》)。该书的作者认为,不称职的是人类社会的一个普遍现象,每个组织都充塞着不称职者。“在实行梯层等级组织中,組织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级。”这一观点便成了组织理论中的“彼得原理”。彼得指出,帕金森揭示了科层组织中的人浮于事现象,但没有找到产生这一现象的根本原因,彼得认为组织效率低下的真正原因是不称职者的积聚,是因为等级制的组织不断地把人们提拔到力不从心的工作岗位上的结果。假如每个人都降一级,做力所能及的工作,就可能达到更大的工作效率。不称职不仅造成效率低下,而且使机构臃肿不可避免。作者指出,在政府机构这个庞大的相互制约的科层组织系列里,不称职者比比皆是,资本主义和社会主义国家都有冗员和不称职者积聚。彼得原理指出社会上各种组织体系均发现成员有能力不足的病相,也就是庸碌者多而人才少,才能不足而无法胜任工作,终至组织退化的现象。
彼得原理下的警察组织病相:
1.人事任免与升迁多依靠恩惠关系。
2.首长与主管均乐于提拔奉命唯谨的下属。
3.警员任职的过程中,才能递减现象,趋于不能胜任的工作。
概观以上理论,可以看出层级组织机构自发膨胀的“基因”源于一个不完善的人事任选制。彼得原理揭示了组织存在着金字塔上移的趋势,在等级制度的组织里每个人都崇尚爬到其能力所不及的阶层。而一旦不称职者占据组织中的领导岗位,那么一个臃肿的机构和过多的冗员便不可避免。由此观之,如何构筑一个合理的人事选拔制度,比起不断的陷入精简机构的怪圈更具有其现实的意义。
(二)警察组织病相的深沉原因分析
当前警察组织改革中的警力下沉有一个结构性的困境,一如我国政府机构改革始终没有走出“三个循环”的怪圈:第一,机构和人员“精简——膨胀——再精简——再膨胀”,实际上是把机构改革看成单纯的机构和人员数量的增减;第二,机构“合并——分开——再合并——再分开”,实际上是把机构改革看成是机构的重组和分合;第三,权力“上收——下放——再上收——再下放”,实际上是以行政权力的上下移动来推动组织机构的变动。实践证明,这种改革模式不能从根本上解决问题。同样的难题,也摆在了警察机关的改革中,如何建立警力下沉的长效机制,如何避免这种“金字塔的上移”,笔者认为从管理学组织理论中我们可以得到一些启示。
首先,利益驱动是机关人员日趋膨胀的根本原因。“官本位”最深刻的社会根源只有在社会利益收入分配中才能找到准备的答案。
其次,层级组织中“帕金森定律”的一般作用,官僚机构自我繁殖和持续膨胀的规律。官员补充下属人员而减轻自己的负担并提升自己的权威,下属彼此之间制造工作来做,由此层层仿效,警察组织机关中的人员注定增长。
其三,组织人事制度中非法制因素较重,人事制度不透明、暗箱操作,甚至个别人说了算的现象还存在。
最后,机关人员“能上不能下,能进不能出”的潜规则的作用。原有的人员无法裁减,就只有增加新的人员,于是机构和人员便处于不断的膨胀之中。
值得注意的是,机关实现工资与职务挂钩的制度后,客观上刺激了机关领导职数的膨胀,从而形成了官多兵少、组织管理层沉淀了警察人数的半数以上的结构紊乱。正是以上各种因素的共同作用,才构成了警察机关人员庞杂,警力下沉难度大的复杂局面。
三、警察组织病相的诊治
组织理论提供的解决路径:
(一)宏观解决路径:打破金字塔式的科层禁锢
彼得原理实际上道破了所有阶层制度之谜。凡一切层级组织,如政治、行政、军事等各界,都受彼得原理控制。人们不由自主地追求层级,是因为人总是倾向于向上的,而组织提供的通道只是金字塔式的科层体制。这也不就不难理解,为什么有些领导单靠编出一些职务名称、多分些层级,就能把他们所需要的人笼络过来。因此,彼得原理所揭示出的无奈,根本原因不在于人们“向上爬”的本性,而在于传统金字塔式科层组织所提供的有限通道!
传统官僚制组织与新公共管理学时代的组织最大的区别是组织结构的扁平化。官僚制层级组织的基本特征是金字塔式的层级制度,管理的基本职能是控制,实现控制的主要手段是层级组织,一级控制一级。信息化时代,组织中的信息传递需要更为快捷,组织中的层级也需要压缩。组织结构的扁平化已成为现在行政组织的基本趋势,在这样一个扁平化的组织里,人们向上的势能可以得到多通道的支持。
(二)中观解决路径:用制度发现人才,构建公正、透明的用人机制,实施人力资源管理
1.根据职位要求定能力,根据能力选人才。首先,要对人力资源有很好的分类和定位。明确什么人在现在的职位上是胜任的且是有发展的;什么人在现有职位上不胜任但由于某些原因仍然可以“幸存”的。其次,要对不同能力的人,给予能够发挥其所长的工作和职位;培养、锻炼那些在现有职位上仍然有发展潜力的人;避免、淘汰那不能胜任职位而又占有职位的人。提升的标准要重视潜力而不仅仅是绩效,应当以能否胜任未来的岗位为标准。
2.不要把提升作为激励或业绩的唯一标准。比如,与职务的提升同样能够使人获得成就感的工资宽幅浮动制,也能够体现个人的业绩和贡献得到组织和社会的认可;同时,相互交叉重叠的工资,也可以减少盲目追求职务升迁而造成的浪费。
3.要在组织中真正形成“能上能下”的良性机制。如果建立起这样一种机制,能够发挥胜任者的才能,能够改变不胜任者对职位的冲动并能够及时地清除他们,能够使人员的流动不只是单向的,能够产生体现于职位提升有同等价值的激励,那么彼得式的金字塔上移就不会发生,机构的精简、警力的下沉也能够落实。为了慎重地考察一个人能否胜任更高的职位,最好采用临时性和非正式性“提拔”的方法,以尽量避免降职所带来的负面影响。
(三)微观解决路径:改革传统薪酬体系,施行宽带薪酬制
在传统管理体制下,职务的晋升往往意味着工资的增加和利益的上升,因此许多人绞尽脑汁“往上爬”。在我国的行政组织中,传统的薪酬等级设计都是建立在严格的官僚等级基础之上的,薪酬往往是与一个人在一个组织中的行政地位和行政等级相匹配的。在这种薪酬体系的激励下,警员们受到的激励,就是不遗余力的“往上爬”,难有留在基层的动力。这种薪酬体系的弊端可以用宽带薪酬制度解决。
宽带薪酬的体系设计中,职员不是沿着唯一的薪酬等级层次垂直往上走,相反,他们在自己的职业生涯的大部分时间里可能都只是出于同一薪酬宽带之中,但是随着他们获得新的技能、承担新的责任并改善了自己的绩效,他们就能获得更高的薪酬。因此,可以说宽带薪酬是一种真正的鼓励职员爱岗敬业的薪酬体系,它并不鼓吹拼命向垂直晋升这条狭窄的道路上去挤。
四、结语
彼得原理和帕金森定律揭示了机构庞杂、冗员增多、效率低下的症结所在,是组织效率增长的对抗性力量,但它并不是不可克服的。要克服以上组织病症,笔者认为必须结合我国现实情况,以法律保障为基础,建立“公平、公正、公开”的人才选拔制度;积极推进机构改革,理顺条与块的关系、组织内部的各种职权关系;优化沟通渠道,使得信息传递更加准确、迅速;提高警务人员的素质与觉悟,真正做到“在其位谋其职”;顺应建立服务型政府的潮流,提高警察机关的服务观念。我们相信,只要找到症结、转变观念,从多方面入手,加大人事管理制度改革和监督制度的力度,就一定能够优化警力配置,建立警力下沉的工作机制。
参考文献:
[1]诺斯古德·帕金森著.陈休征译.官场病—帕金森定律.北京:三联书店.1982.
[2][美]劳伦斯·彼得,雷蒙德·赫尔著.闾佳译.彼得原理.北京:机械工业出版社.2007.
[3]邱华君.警察学(第五版).千华出版公司.2006.
[4]武文斐,王晓峰.公安机关组织结构扁平化与警力下沉分析.贵州警官职业学院学报.2007(3).
[5]冯静.西方现代行政组织理论研究.湖北大学成人教育学院学报.2000(6).
[6]周洁兰.新公共管理学视野下完善我国现行警察组织结构的理论探析.北京人民警察学院学报.2008(2).
关键词精简机构 警力下沉 人事制度
中图分类号:C936 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-219-03
当前我国的警力资源较为有限,与我国社会转型期严峻的社会治安形势及其对警力资源的需求不相适应。但由于条件所限,短期内大幅增加警力并不符合国情,在此情况下,优化现有警力资源配置,提高其工作效益,以一定程度上弥补警力资源不足所带来的压力显得尤为重要。2006年公安部曾下发《公安部关于加强基层所队正规化建设的意见》,明确提出了按照“精简机关、充实基层、强化实战”的要求,建立警力下沉的工作机制。从目前各地公安机关开展这项工作的情况来看并不让人乐观,这其中有诸多因素的影响。笔者认为,从管理学组织理论的视角出发,系统的分析公安机关组织结构的现状和制约因素,可以为进一步优化公安组织结构,减少公安组织层级,为科学配置现有警力找到改良的途径。
一、公安机关组织结构现状分析
我国公安机关现行组织结构的特征,纵向强调以领导层级为基础,统一指挥、命令、控制为原则;横向强调以分工为基础,不同组织按照各自的职能划分为若干部门,每一个部门有自己专门的工作领域。总之我国公安机关的组织结构处处体现了一种严格的等级制度。笔者认为,随着新时期公安工作种类和数量的不断增加,公安机关中已经出现了原有组织结构不能很好的适应当前公安工作要求的问题,进而直接影响各项工作的有效开展。主要有以下表征:
(一)机构臃肿,部门重叠现象仍很严重
现行公安机关组织结构是在公安工作日趋复杂组织规模不断扩大这一背景下形成的。管理幅度理论认为,一个管理者由于精力、知识、能力、经验的限制,所能管理的下属组织机构和人数是有限的。由于原有个部门管理幅度有限,在工作量剧增的情况下,只能通过逐步增加管理层次来应对。从以往历次机构改革来看,虽然都在精简机构、精简编制上下了很大的功夫,但收效并不明显,往往是精简后不久就开始膨胀,陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
(二)部门之间无法形成合力,信息传递效率低下
现行的公安机关层级结构过分强调专业化,虽然提高效率,同时也妨碍了各部门间的沟通。由于管理层次多,需要各个层级的领导者不断地进行协调,造成信息传递的障碍,影响了决策的速度和质量。
从纵向上看管理层次的臃肿,一方面影响了信息在领导层和基层之间的传递速度,甚至处于中间位置的管理层可能会按照不同领导的偏好有意操纵信息,致使沟通内容层层过滤,存在信息的高失真率和扭曲率;另一方面由于层次过多,公安领导指挥人员与一线民警的距离越来越远,一线警力与群众之间的距离也在不断增大,相互之间的敏感度降低,导致公安机关特别是基层实战部门的适应性不强。
从横向上看按职能划分部门,现行公安机关各部门的责任大都只限于完成部门职责范围内的任务,如果一项工作需要几个部门的组合才能完成,那么这个工作效率常常也是非常低的。一个部门常常在合作完成某项工作时倾向于找另一部门的弱点和漏洞,而不是去与另一部门相互配合,利用其它部门的特长,所以很容易产生这样的问题:部门之间信息沟通很少,在组织中充斥着互不信任和互相贬低的文化,每一部门都非常小心的控制他们共同的上级所能听到的东西,因此形成信息封锁,高层所得到的有关组织中发生的事件的信息常常是不真实和不全面的。地方职能部门之间这种业务上的交叉重合、权责不清,不可避免的造成了多头管理、多头考核、推诿扯皮等弊病,给基层公安机关和公安工作带来不必要的麻烦和负担。
在我国政府机构第八次改革的大背景下,为了顺应时代发展的需求,警政研究人员也从不同角度对警察组织的改良问题提出了不同的路径。纵观现有的研究成果,不难发现,其中论述最多的改良路径即组织结构的改造——由金字塔结构向扁平化结构转化。这种改良在我国当前警察机关的改革中已经有所采用,在一定程度上讲,公安机关关于精简机构、警力下沉的改革可以看作是组织扁平化的一种尝试。
笔者并非对组织扁平化改革的尝试持反对意见,从管理学组织理论的视角来看,进行警察组织结构的选择和重构是非常有意义的。但笔者认为应当警惕一些研究中对组织结构改良的效果过于乐观的结论,在一些研究中其认为依据组织总体目标,遵循一定的原则,科学的组织结构设计与机构设置能够解决以上困境。然而,事实部分的证明,仅从组织内部的结构设计出发,并不能改善这种层级组织自身的结构性缺陷。
我国的警察组织是一种典型的金字塔式的官僚科层制组织,这种官僚制体系的结构在发挥它独特功效的同时,本身具有其难以避免、难以抗拒的结构性缺陷。用“彼得原理”与“帕金森定律”来考察层级组织,不难看出这种科层制的层级组织都有其难以避免的结构性缺陷——存在一个内在的机构自发膨胀的“基因”。
二、警察组织的病相及其原因分析
(一)现代警察机关的组织病相及其原因分析
组织的存在必须有其特定的组织目标,组织的结构功能设计都应围绕实现组织目标这一中心来开展。尽管如此,组织从设立开始,在运行过程中会逐渐产生和出现于组织目标相违背的功能和行为,我们把这种现象称之为组织病。一个警察组织正如人类身体器官和机器一般,不管当初设计得如何完善,经过一段时间的运转与发展,再加上外在环境冲击的影响,就不免渐生故障和生病。现代警察组织的发展,已经使其本身造成了不少的特殊现象与连带引起一些副作用,我们可以称这些副作用为现代警察组织的病相。
对层级组织弊端的剖析以美国管理组织学家彼得和英国行政学理论家帕金森的论述最为深刻。英国行政学理论家诺斯古德·帕金森1958年出版了一本小品文集《帕金森定律》(又译为《官场病》)。作者在该书中,描述了组织机构人员膨胀不为人知的内情:一个不称职的官员,可能有三条出路,一是申请辞职,把位子让给能干的人;二是让一个能干的人来协助自己工作;三是任用两个水平比自己更低的人当助手。走第一条路,那么就会失去权力;第二条路也是不能走的,因为那个能干的人会成为自己强劲的对手,挑战自己的权威;似乎只有第三条路最适宜。于是平庸的两个助手分担了他的工作,他自己则高高在上发号施令,自己的权力不会受到威胁。两个助手既然无能,他们就上行下效,再为自己找两个更无能的助手。如此类推,就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互推诿、效率低下的领导体系。
这个定律揭示了极其奇妙而可怕的现象。“帕金森定律”与武大郎式的用人政策很相像,如出一辙——比自己个高的人一概不用。长此以往,必将导致恶性循环:平庸的人起用比自己更平庸的人,更平庸的人再起用更更平庸的人。因此一旦不称职者占据了组织中的领导岗位,组织机构和人员就会不断膨胀,而且不称职的领导可能阻塞了可能胜任者的提升途径,由此组织退化似乎就不可避免。
帕金森定律(Parkinson’sLaw)下的警察组织病相:
1.行政首长喜欢增加用人,以显示出自己的权威。
2.机关年代越久,职员的素质将产生职高质低的现象,因为机关首长不喜欢用比自己才能高的人。
3.管理层沉淀着大量的闲职人员,组织呈现倒金字塔结构。
美国管理组织学家彼得与记者霍尔在1969年合作出版了《彼得原理》一书(又译为《升官病》)。该书的作者认为,不称职的是人类社会的一个普遍现象,每个组织都充塞着不称职者。“在实行梯层等级组织中,組织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级。”这一观点便成了组织理论中的“彼得原理”。彼得指出,帕金森揭示了科层组织中的人浮于事现象,但没有找到产生这一现象的根本原因,彼得认为组织效率低下的真正原因是不称职者的积聚,是因为等级制的组织不断地把人们提拔到力不从心的工作岗位上的结果。假如每个人都降一级,做力所能及的工作,就可能达到更大的工作效率。不称职不仅造成效率低下,而且使机构臃肿不可避免。作者指出,在政府机构这个庞大的相互制约的科层组织系列里,不称职者比比皆是,资本主义和社会主义国家都有冗员和不称职者积聚。彼得原理指出社会上各种组织体系均发现成员有能力不足的病相,也就是庸碌者多而人才少,才能不足而无法胜任工作,终至组织退化的现象。
彼得原理下的警察组织病相:
1.人事任免与升迁多依靠恩惠关系。
2.首长与主管均乐于提拔奉命唯谨的下属。
3.警员任职的过程中,才能递减现象,趋于不能胜任的工作。
概观以上理论,可以看出层级组织机构自发膨胀的“基因”源于一个不完善的人事任选制。彼得原理揭示了组织存在着金字塔上移的趋势,在等级制度的组织里每个人都崇尚爬到其能力所不及的阶层。而一旦不称职者占据组织中的领导岗位,那么一个臃肿的机构和过多的冗员便不可避免。由此观之,如何构筑一个合理的人事选拔制度,比起不断的陷入精简机构的怪圈更具有其现实的意义。
(二)警察组织病相的深沉原因分析
当前警察组织改革中的警力下沉有一个结构性的困境,一如我国政府机构改革始终没有走出“三个循环”的怪圈:第一,机构和人员“精简——膨胀——再精简——再膨胀”,实际上是把机构改革看成单纯的机构和人员数量的增减;第二,机构“合并——分开——再合并——再分开”,实际上是把机构改革看成是机构的重组和分合;第三,权力“上收——下放——再上收——再下放”,实际上是以行政权力的上下移动来推动组织机构的变动。实践证明,这种改革模式不能从根本上解决问题。同样的难题,也摆在了警察机关的改革中,如何建立警力下沉的长效机制,如何避免这种“金字塔的上移”,笔者认为从管理学组织理论中我们可以得到一些启示。
首先,利益驱动是机关人员日趋膨胀的根本原因。“官本位”最深刻的社会根源只有在社会利益收入分配中才能找到准备的答案。
其次,层级组织中“帕金森定律”的一般作用,官僚机构自我繁殖和持续膨胀的规律。官员补充下属人员而减轻自己的负担并提升自己的权威,下属彼此之间制造工作来做,由此层层仿效,警察组织机关中的人员注定增长。
其三,组织人事制度中非法制因素较重,人事制度不透明、暗箱操作,甚至个别人说了算的现象还存在。
最后,机关人员“能上不能下,能进不能出”的潜规则的作用。原有的人员无法裁减,就只有增加新的人员,于是机构和人员便处于不断的膨胀之中。
值得注意的是,机关实现工资与职务挂钩的制度后,客观上刺激了机关领导职数的膨胀,从而形成了官多兵少、组织管理层沉淀了警察人数的半数以上的结构紊乱。正是以上各种因素的共同作用,才构成了警察机关人员庞杂,警力下沉难度大的复杂局面。
三、警察组织病相的诊治
组织理论提供的解决路径:
(一)宏观解决路径:打破金字塔式的科层禁锢
彼得原理实际上道破了所有阶层制度之谜。凡一切层级组织,如政治、行政、军事等各界,都受彼得原理控制。人们不由自主地追求层级,是因为人总是倾向于向上的,而组织提供的通道只是金字塔式的科层体制。这也不就不难理解,为什么有些领导单靠编出一些职务名称、多分些层级,就能把他们所需要的人笼络过来。因此,彼得原理所揭示出的无奈,根本原因不在于人们“向上爬”的本性,而在于传统金字塔式科层组织所提供的有限通道!
传统官僚制组织与新公共管理学时代的组织最大的区别是组织结构的扁平化。官僚制层级组织的基本特征是金字塔式的层级制度,管理的基本职能是控制,实现控制的主要手段是层级组织,一级控制一级。信息化时代,组织中的信息传递需要更为快捷,组织中的层级也需要压缩。组织结构的扁平化已成为现在行政组织的基本趋势,在这样一个扁平化的组织里,人们向上的势能可以得到多通道的支持。
(二)中观解决路径:用制度发现人才,构建公正、透明的用人机制,实施人力资源管理
1.根据职位要求定能力,根据能力选人才。首先,要对人力资源有很好的分类和定位。明确什么人在现在的职位上是胜任的且是有发展的;什么人在现有职位上不胜任但由于某些原因仍然可以“幸存”的。其次,要对不同能力的人,给予能够发挥其所长的工作和职位;培养、锻炼那些在现有职位上仍然有发展潜力的人;避免、淘汰那不能胜任职位而又占有职位的人。提升的标准要重视潜力而不仅仅是绩效,应当以能否胜任未来的岗位为标准。
2.不要把提升作为激励或业绩的唯一标准。比如,与职务的提升同样能够使人获得成就感的工资宽幅浮动制,也能够体现个人的业绩和贡献得到组织和社会的认可;同时,相互交叉重叠的工资,也可以减少盲目追求职务升迁而造成的浪费。
3.要在组织中真正形成“能上能下”的良性机制。如果建立起这样一种机制,能够发挥胜任者的才能,能够改变不胜任者对职位的冲动并能够及时地清除他们,能够使人员的流动不只是单向的,能够产生体现于职位提升有同等价值的激励,那么彼得式的金字塔上移就不会发生,机构的精简、警力的下沉也能够落实。为了慎重地考察一个人能否胜任更高的职位,最好采用临时性和非正式性“提拔”的方法,以尽量避免降职所带来的负面影响。
(三)微观解决路径:改革传统薪酬体系,施行宽带薪酬制
在传统管理体制下,职务的晋升往往意味着工资的增加和利益的上升,因此许多人绞尽脑汁“往上爬”。在我国的行政组织中,传统的薪酬等级设计都是建立在严格的官僚等级基础之上的,薪酬往往是与一个人在一个组织中的行政地位和行政等级相匹配的。在这种薪酬体系的激励下,警员们受到的激励,就是不遗余力的“往上爬”,难有留在基层的动力。这种薪酬体系的弊端可以用宽带薪酬制度解决。
宽带薪酬的体系设计中,职员不是沿着唯一的薪酬等级层次垂直往上走,相反,他们在自己的职业生涯的大部分时间里可能都只是出于同一薪酬宽带之中,但是随着他们获得新的技能、承担新的责任并改善了自己的绩效,他们就能获得更高的薪酬。因此,可以说宽带薪酬是一种真正的鼓励职员爱岗敬业的薪酬体系,它并不鼓吹拼命向垂直晋升这条狭窄的道路上去挤。
四、结语
彼得原理和帕金森定律揭示了机构庞杂、冗员增多、效率低下的症结所在,是组织效率增长的对抗性力量,但它并不是不可克服的。要克服以上组织病症,笔者认为必须结合我国现实情况,以法律保障为基础,建立“公平、公正、公开”的人才选拔制度;积极推进机构改革,理顺条与块的关系、组织内部的各种职权关系;优化沟通渠道,使得信息传递更加准确、迅速;提高警务人员的素质与觉悟,真正做到“在其位谋其职”;顺应建立服务型政府的潮流,提高警察机关的服务观念。我们相信,只要找到症结、转变观念,从多方面入手,加大人事管理制度改革和监督制度的力度,就一定能够优化警力配置,建立警力下沉的工作机制。
参考文献:
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