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摘 要: 体育社会团体是非营利性社会组织,它所行使的处罚权来自于国家权力的授权,是 “准行政权”。体育社会团体行使其处罚权的依据是其团体章程,但体育社会团体章程须明 确其处罚权的原则、范围、形式等。体育社会团体行使处罚权要遵循章程规定的正当程序。 同时,作为被处罚人可以享有一定的处罚救济权利。《体育法》应进一步完善体育社会团体 的处罚制度。
关键词:体育社会团体;处罚权力;处罚程序;救济机制
中图分类号:G812.3文献标识码:A文章编 号:1007-3612(2010)05-0017-05
Probe into the Punishment Power of the Sport Social Group
WANG Quansheng,CHEN Guang,ZHANG Hongzhen
(Shandong University,Weihai 264209,Shandong China)
Abstract: The sport social group is nonprofit social organizations. Its punishment powe r comes from the state power authority, and it is the quasiexecutive power. T he basis for the exercise of its power to punish is based on the group charter.But the sport social group must identify the principle, scope, forms of its pun ishment power. Moreover, the sports social group must comply with the due proce ss which the charter stipulates, and the party of penalty is entitled to certainrelief right. The Sports Law should improve the institution of the punishment power of the sport social group.
Key words: the sport social group; the power of punishment; the procedur e of punishment; relief mechanism
近几年来,中国足协频繁地行使其处罚权,对其会员单位及足协会员实施了各种类型 的 处罚,引起了社会各界的关注。据统计,自2004年11月4日中国足协作出《关于中甲联赛中 违规违纪的处罚决定》到2009年8月25日中国足协作出《关于对长春亚泰足球俱乐部教练员 违规违纪的处罚决定》,中国足协在不到五年的时间内共实施了142件处罚[1]。中 国足协, 作为全国性的单项体育协会,是我国体育社会团体的一种类型,根据《中华人民共和国体育 法》第49、50条的规定,它有权依照其章程规定对其会员进行处罚。然而在实践中,关于体 育社会团体的处罚权的行使存在诸多疑问,需要在理论上加以梳理。
1 体育社会团体处罚权的来源
体育社会团体为什么会有处罚权,弄清这个问题就得要考察一下体育社会团体的法律 地位。体育社会团体是指什么样的组织?《体育法》在其第五章专门规定了“体育社会团体 ”的内容,但对什么是“体育社会团体”则没有界定,它只列举了各级体育总会、中国奥委 会、体育科学社团、全国性的单项体育协会这些组织形式。在国家体育总局2001年9月24日 通过的《全国性体育社会团体管理暂行办法》第3条规定了全国性体育社会团体包括国家体 育总局作为业务主管单位以及由国家体育总局发起成立的全国性体育协会、学会、研究会、 联谊会、基金会等非营利性社会组织。这一规定不仅明晰了体育社会团体的形式,更重要的 是明确了它的法律性质即“非营利性社会组织”。当然体育社会团体是专业性的社会团体, 它必须符合社会团体的一般性法律规定,这就是1998年10月25日国务院公布实施的《社会团 体登记管理条例》,其第2条规定的社会团体,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意 愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。那么依据这个概念,我们可以对体育社会团 体作出如下界定:体育社会团体是指由中国公民自愿组成,为实现会员共同的体育活动的意 愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织,与一般社会团体一样,具有非政府性、非营 利性、自治性等特点。另外,根据《社会团体登记管理条例》的规定,我们也可以认定体育 社会团体必须是法人,是社团法人,是实行自律性管理的非营利性社会组织。
那么作为社会团体为何取得了处罚权呢?学界关于这个问题的研究主要有三种观点:第 一种观点认为体育社会团体的处罚权是因契约而产生的自治权。该观点认为,体育社会团体 是其成员为实现一定的体育活动目标而自愿缔结的共同组织,为明确组织及其成员之间的权 利义务关系,他们就必须订立契约,也就是体育社会团体的章程。“成员通过一致同意而达 成契约,并通过一定的机构和程序,依照契约条款让渡自己的部分自主权予体育社会团体, 体育社会团体则通过契约获得成员让渡的权利并集合为自主权的内核。”[2]体育 社会团体的处罚权是其自治权的重要内容或组成部分;第二种观点认为体育社会团体的处罚权是行使 社会公权力的体现。该观点认为,人类生活的领域有私人领域与公共领域之分,对人类公共 领域的治理的权力就是公权力,它又分为国家公权力与社会公权力。国家公权力主要是由国 家机关来行使,而社会公权力则是由社会各种公共组织来行使,“社会公权力是社会自治的 表现,存在于社会之中,为社会成员共同拥有,它是社会成员对共同利益的自觉认识与自发 管理。”[3]社会团体是非常重要的社会公共组织。
虽然以上观点有一定的解释力,但并不准确。我们认为,体育社会团体的处罚权是来自 于国家权力的授权。体育社会团体的处罚权从性质上看,是类似于行政机关的行政处罚权, 我们可以称之为“准行政权”,因为行使这种权力的主体不是国家行政机关而是社会团体, 所以它又不能等同于国家行政机关的行政处罚权。但因为它是一种公共管理权力,必须由法 律上明确授权。公共社会团体享有原属于行政机关的“公权力”在很多国家都存在,如德国 的公法社团、公营造物、公法财团等,法国的一般公法人、特别公法人等。但这些公权力都 来自于国家的法律明确授权。我国体育社会团体享有的处罚权也是来自于国家的法律授权。 我国《行政处罚权》第15条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内 实施。”但该法第17条接着规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在 法定授权范围内实施行政处罚。”可见享有处罚权的行政主体包括行政机关和法律、法规授 权的组织。体育社会团体作为在一定范围内管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内 实施行政处罚。1995年全国人大常委会通过的《体育法》第49条、第50条明确授权了体育社 会团体的处罚权,第49条规定:“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为 ,由体育社会团体按照章程规定给予处罚”;第50条规定:“在体育运动中使用禁用的药物 和方法的,由体育社会团体按照章程规定给予处罚”。由此,体育社会团体获得了国家法律 的授权从而拥有了类似于行政机关的处罚权。关于其他社会团体行使一定的公权力也有法律 明确授权,如《中华人民共和国律师法》第40条律师协会的授权:“律师协会按照章程给予 奖励或处分”;《中华人民共和国证券法》第164条对证券业协会的授权:“监督、检查会 员行为,对违反法律、行政法规或者协会章程的,按照规定给予纪律处分。”
2 体育社会团体处罚权的行使依据
既然体育社会团体处罚权的来源是国家法律的明确授权,但是体育社会团体处罚的依据 是什么呢?根据《体育法》第49条、50条的规定,体育社会团体行使其处罚权的依据是团体 章程。
社会团体的自治性主要是通过一系列的规则、规范来进行治理的,麦基弗认为:“任何 一个团体,为了进行正常的活动以达到各自的目的,都要有一定的规章制度,约束其成员, 这就是团体的法律。”[4]章程是社会团体法律中的法律,是“社会团体自治的宪 法性文件,是由会员按照一定的程序共同决定的。”[5]
社会团体章程有一定的规范要求,1998年11月3日,民政部发布《关于清理整顿社会团 体审定和换发证书工作的通知》中,要求各级民政局对于社会团体要参照民政部制定的《社 会团体章程示范文本》对社会团体的章程严格审核。根据国务院制定的《社会团体登记管理 条例》、民政部通过的《社会团体章程示范文本》的规定,体育社会团体的章程内容包括以 下方面:“1) 名称、住所;2) 宗旨、业务范围和活动地域;3) 会员资格及其权利、义 务;4) 组织机构及其职责;5) 负责人产生与罢免的程序;6) 章程的修改程序;7) 资 产管理和使用原则;8) 终止程序和终止后的资产处理;9) 其他必要事项。”从我国现有 体育社会团体章程的规定来看,如《中华全国体育总会章程》、《中国足球协会章程》等, 从内容要件上来看基本上符合法律法规的要求。
如果说体育社会团体章程是体育社会团体的处罚权的依据,那么根据“法无明文规定不 为罪”的法理原则,则体育社会团体的章程须明确规定它的处罚原则、范围、方式等。以《 中国足协章程》为例,它只在第五章“罚则”实际上只有2条条款中(即第27、28条) )规定了中国足协处罚的范围、原则与种类。从这些规定来看,处罚原则、范围及方式规定 都较简单。另外,在章程中它授权了中国足协纪律委员会、诉讼委员会有一定的处罚权力及 范围,而且通过这样的授权,中国足协出台了《中国足球协会纪律准则及处罚办法(试行) 》,具体由中国足球协会纪律委员会作出处罚。这应当怎么看?从中国足协所进行的处罚情 况来看,基本上都是由其纪律委员会作出的处罚。实际上,这并不违背《体育法》关于处罚 权的章程依据的规定,章程可以作出授权规定也可以只作出原则性的规定,在其他的处罚规 则或纪律规则对处罚的原则、范围、方式进一步具体化,可以视为章程的规定。
在实践中,有这样的几种情况使得体育社会团体的处罚权无法落实或无法正当行使:
1) 没有制定章程。没有章程当然无法作为体育社会团体处罚的依据。为什么会没有 章程呢?这与我国现阶段的体育社会团体产生与发展的状况有关。我国目前存在的体育社团 多数是自上而下成立的,为‘官办’或‘半官办’性质,是政府权力的延伸,具有强烈的行 政性。这种由政府发起或建立的社会团体还没有完全建立自己的章程,我国目前很多全国性 的单项体育协会没有自己章程,地方的各种体育社会团体没有章程的现象存在更为普遍;
2) 有章程但缺少对社会团体处罚权的规定。如2009年中华全国体育总会第八次全国 代表大会通过修改的《中华全国体育总会章程草案》(它还不是正式法案,还必须经过民政 部的批准)就缺少中华全国体育总会处罚权的规定。那么,《体育法》赋予中华全国体育总 会的处罚权无从落实;
3) 章程中关于处罚权相关的规定违法的现象比较突出。以中国足协为例,《中国足 协章程》第62条规定:(1) 会员协会、注册俱乐部及其成员,应保证不得将他们与本会、 其它会员协会、会员俱乐部及其成员的业内争议提交法院,而只能向本会的仲裁委员会提出 申诉。(2) 仲裁委员会在《仲裁委员会工作条例》规定的范围内,作出的最终决定,对各 方均具有约束力。(3) 仲裁委员会作出的上述范围外的裁决,可以向执行委员会申诉,执行 委员会的裁决是最终裁决。(4) 会员协会和联赛组织应采取必要措施保证其管辖范围内的足 球组织和个人严格遵守上述规定。(5) 违反上述规定将根据中国足协的有关规定予以处罚。 ”该条款涉及违背法律原则的规定,如违背仲裁法确定的仲裁必须双方自愿的原则;另外做 为体育社会团体,不能在自律规则中规定剥夺司法的救济权与审查权。
3 体育社会团体处罚权的行使程序
准确地讲,关于处罚权的行使范围、条件、方式、程序等内容都应该在体育社会团体的 章程作出明确规定,从而增强它的可操作性。但是我们考察了多数体育社会团体的章程,在 章程中对行使处罚权的程序都没有作出规定,以《中国足球协会章程》为例,其第五章设定 了“罚则”的内容,但条款仅有两条,即第27条、第28条,第27条规定了中国足协处罚权的 范围和原则,第28条规定了中国足协处罚的种类,对于处罚权的行使程序只字未提。在中国 足协制定的《中国足球协会纪律准则及处罚办法(试行)》第四章关于“纪律委员会的组织 和工作”第三节中,规定了中国足协纪律委员会实施处罚权的工作程序。该工作程序规定较 为简单,操作性有待加强。这里我们探讨一般性的体育社会团体处罚权的行使程序,主要包 括以下4个环节:
1) 提交报告。针对竞技比赛过程中发生的违纪违规事件,有关主体应及时向体育 社会团体章程规定的决定主体提交书面报告。有关主体一般有裁判员、运动员、教练员、俱 乐部等协会其他成员,甚至社会观众也可以向特定的体育社会团体处罚权的主体提交书面报 告。
2) 受理。在章程规定的时间内,由章程规定的受理主体受理投诉,并进行初步审查 ,整理投诉报告。如《中国足球协会纪律准则及处罚办法(试行)》规定纪律委员会执行秘 书整理投诉报告,报纪律委员会主任委员。
3) 审查。体育社会团体处罚权的主体针对投诉进行审查,必要时主动收集证据,对 投诉事实进行调查,查明事实。这个环节很重要,因为事实认定是体育社会团体作出正确处 罚的前提。不能正确认定违规违纪事实,就无法准确地作出合理与正确的处罚。
4) 作出决定。体育社会团体针对投诉情况进行审查,如果违纪违规则事实确实,那 么体育社会团体依据章程及其他规章对违纪违规对象作出处罚决定,并将此处罚决定通知相 关当事人或公布。
虽然体育社会团体有法定的处罚权,但是也要注意处罚权的正当行使,符合法律规定的 “正当程序”。近些年来因处罚的程序正当性缺乏,被处罚的主体将作出处罚决定的体育社 会团体告上了法院,最典型的就是2002年1月7日亚泰俱乐部以中国足协为被告,向北京市第 二中级人民法院提起行政诉讼,请求法院判令中国足协撤销2001年10月16日中国足协纪律委 员会作出的14号决定,赔偿因上述处罚给原告造成的直接经济损失300万元。主要依据之一 就是中国足协在做出处理决定时没有告知相对人的陈述权、申辩权和申诉权。虽然最后法院 并没有受理,但中国足协在处罚上作了很大让步。我国《行政处罚法》第40条至42条规定了 听证程序,它就是行政处罚正当程序的一个要求,即行政机关在作出对相对人不利的重大决 定时,应听取相对人的意见,这是正当程序的基本要求。一些体育社会团体也设定了听证程 序,如《中国足球协会纪律准则及处罚办法(试行)》规定“处理重大违规违纪行为时,可 由主任委员决定组织听证会。”但在实际运作中,听证程序可能并不适用,如“在《关于对 四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定》中,处罚 涉及的有运动员60余人,俱乐部5人,处罚的种类有取消本年度升入甲A联赛的资格、取消引 进国内球员的资格、降级、停止工作一年、取消注册资格、取消转会资格,都是相当严重的 处罚,但处罚未经听证就做出,在程序上有待商榷。”[6]
4 体育社会团体处罚权的救济机制
体育社会团体行使处罚权肯定会对处罚相对人造成一定权利与利益的损害,在体育社会 团体不合法、不合理、不正当行使或者滥用其处罚权时,被处罚的相对人如何寻求救济,这 个问题现在学界很少研究,我们认为这个问题还是比较重要,完善的体育社会团体的处罚机 制应该包括体育社会团体处罚权的救济机制。根据我国现行体育社会团体处罚权的行使状况 ,我们认为应建立与完善以下救济方式:
1) 申诉。体育社会团体在对其会员做出处罚决定后,应允许处罚相对人申诉,并为 处罚相对人申诉提供条件。申诉是处罚相对人针对处罚权主体的处罚决定,有权利阐述自己 的意见,并要求重新作出处罚决定,以减轻或消除处罚的一种行为。申诉是内部的一种救济 方式。一些体育社会团体在章程或其他处罚规章中明确了处罚相对人的申诉方式,如《中国 足球协会纪律准则及处罚办法(试行)》就规定了受理申诉的机构或受理申诉的案件范围。 但是我们看到一些体育社会团体关于申诉的规定并不完善,如缺乏申诉程序、申诉时间等的 规定,甚至对申诉范围作出严格限制。从法理上讲,只要是作出了对相对人不利的处罚,不 管是严重还是轻微的处罚,对其权利与利益造成一定程度的损害,相对人都可以提出申诉。 中国足协就对相对人的申诉范围作出规定,只有以下八种情形才能进行申诉,即“1、停赛 或禁止进入体育场、休息室、替补席6场或6个月以上;2、退回奖项;3、禁止从事任何与足 球有关的活动;4、取消比赛结果、比分作废;5、联赛扣分、禁止转会、降级、取消比赛资 格、取消注册资格;6、进行无观众比赛、在中立场地进行比赛、禁止在某体育场(馆)比 赛;7、对赛区罚款2万元以上、对俱乐部(队)罚款5万元以上、对个人罚款1万元以上;8 、其他更严重的处罚。”我们认为这样是不合适的,申诉是受处罚人的一种权利,申诉不申 诉或在什么样情况下才进行申诉是受处罚人自己决定的结果。
2) 调解。调解是在第三人主持下,由作出处罚的体育社会团体以及处罚相对人在一 起协商,达成双方都满意的协议的行为。调解既可以是内部的调解,也可以是外部的调解, 主要决定于调解的第三人的身份地位,如果该调解人是体育社会团体的内部成员,则是内部 调解,反之,调解人是体育社会团体以外的组织或个人,则该调解是外部调解。通常情况下 , 内部调解不可行,而多由外部调解解决,这一点从我国体育社会团体章程及规章中没有设置 调解制度中看出来。
3) 仲裁。仲裁是根据行使处罚权的社会团体与受处罚人达成的协议,将争议事项提 交第三方居中裁决争端的方式。我国《体育法》第33条规定:在竞技体育活动中发生纠纷, 由体育促裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。 1998年12月31日国家体育总局发布的《关于严格禁止在体育运动中使用兴奋剂行为的规定( 暂行)》第18条规定:“如当事人对有关单项协会的处罚决定有异议,可按照有关体育仲裁 的规定申请仲裁。”第19条规定:“运动员、相关人员及其单位与有关单项体育协会达成仲 裁协议的;国家体育仲裁机构的仲裁结论是最终结论。”尽管如此,国务院并没有出台体育 仲裁的行政法规,我国真正意义上的体育仲裁制度并没有建立起来。虽然中国足协在其内部 建立仲裁委员会,但它不是严格意义上的仲裁组织,严格来讲它就是内部的调解机构。因此 ,我国应尽快建立独立的体育仲裁机构,不仅是体育纠纷的一种解决方式,更可以成为处罚 相对人权利救济的一种重要渠道,国际体育仲裁机构以及很多国家的体育仲裁机构在解决处 罚机构与相对人纠纷方面已有很好的尝试,有许多经验可供借鉴。
4) 诉讼。诉讼是各国权利救济最后也是最重要的一条救济渠道。诉讼就是处罚机构 (处罚的体育社会团体)与处罚相对人将争议提交到国家司法机构,由司法机构根据法律规 定的程序进行判决的行为。但采用诉讼方式,有学者认为“应当首先用尽体育行业内部的救 济措施。”“之所以设立用尽内部救济原则,主要目的是节约司法资源,避免一些由内部机 制就可以解决的当事人的权利救济问题,进入司法程序,浪费国家宝贵的司法资源;另一方 面,用尽内部救济原则在某一方面,也是对被诉一方当事人的管理权限(行政管理权限、行 业管理权限)与管理秩序(行政管理秩序、行业管理秩序)的一种维护。”[7]这 有一定的 道理,毕竟司法资源有限,而且在解决纠纷的效率上不如内部的救济机制。但在实践中,因 缺少法律的明确依据,法院在受理这样的纠纷案件存在制度障碍,典型的就是2002年1月7日 亚泰俱乐部状告中国足协案,法院就没有受理,这些年中被处罚人权利救济的案件没有受理 过。我们认为应探索司法的救济渠道,在制度上加以完善,“现代行政法将国家行政以外的 社会公共行政纳入行政法的调整范围(包括相对人可对之提起行政诉讼,人民法院可对之进 行司法审查)就不仅具有必要性,而且随着市场经济的发展和社会公权力作用范围的扩大而 越来越具有迫切性。”[8]这一观点目前已得到了越来越多学者的支持。我们也希 望通过现 行《行政诉讼法》的修改,能够将社会团体与其成员的纠纷案件纳入到行政诉讼案件的受理 范围当中,能够确立受处罚人权利救济的最重要的措施与制度。从各国的法律制度变化趋势 来看,“对社团或社团的内部处罚进行司法审查被提上了日程。法院已经对社团章程中的处 罚是否有足够的依据,处罚是否符合章程规定的程序,被处罚者是否依照法律的规定被征求 过意见等进行审查。此外,法院还审查社团的有关决议是否‘显然不合理’或者是否违反善 良风俗,或处罚已超出了私法范围,且达到了僭越国家刑事权力的地步等。”[9]
5 进一步完善我国体育法关于体育社会团体的处罚权制度
现行的《体育法》是1995 年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过,已经施行十四年了,它 的立法指导思想及主要内容都或多或少地过时了,关于它的修改也逐步提上了立法议程。关 于社会团体制度的规定除《体育法》第五章以五个条文规定以外,在其他章节中也有,如第 29条、第31条、第33条、第34条、第42条、第48条、第49条、第50条,关于社会团体处罚权 的规定主要见于第49条、第50条。从制度完善的角度来看,关于体育社会团体处罚权的规定 还需要在以下方面有所改进:
1) 国家行政机关与体育社会团体的职能的分离要明确。在体育法中,根据《体育法 》第29条、第31条、第40条的规定,中国的单项运动协会是依据《体育法》和国家体育总局 的授权,负责对各运动项目进行管理,享有与运动项目有关的管理权和处罚权以及对外代表 国家的权力。那么体育社会团体的管理权(包括处罚权)与国家体育行政机关的管理权(包 括处罚权)如何明确界分呢。还有根据《体育法》第50条的规定,在体育运动中使用禁用的 药物和方法的,由体育社会团体按照章程规定给予处罚。以中国足协为例,其章程并没有明 确规定在体育运动中使用禁用的药物和方法的处罚规定,而在中国足协制定的《中国足球协 会纪律准则及处罚办法(试行)》仅有第65条规定:“对使用兴奋剂的,依照国家体育总局 颁布的相关规定进行处罚。”在国务院2004年1月13日通过的《反兴奋剂条例》基本上规定 的是国家体育行政机关的处罚权,而只有第46条规定:“运动员违反本条例规定的,由有关 体育社会团体、运动员管理单位、竞赛组织者作出取消参赛资格、取消比赛成绩或者禁赛的 处理。”该条例规定的处罚权的主体、处罚方式与中国足协章程及其相关规章规定都不一致 ,这样增加了实践操作的难度。我们认为,《体育法》修改时须对国家体育行政机关与体育 社会团体的职能重新定位,尤其是对它们的处罚权要界定明确。
2) 加强国家体育行政机关或其他国家行政机关对体育社会团体章程及其规章的合法 性、合理性等的审查。体育社会团体行使处罚权必须遵守这样的前提,“首先社会团体不得 超出自治范围对社会团体成员以外的其他公民的权利施加影响,也不得超出自治的地域范围 和自治事项的限制;其次,社会团体行使公权力不得超出章程的限制,不得超出社员权利的 范围侵害社员的公民权利,也就是说惩罚性手段行使的正当性范围限于对社员权利的限制或 者剥夺;最后,在行使权力的手段上不得采用法律保留的手段,例如不得采用国家法律保留 的人身罚。”[2]除了前文讲到的中国足协章程第62条涉嫌违法或规定不当以外, 在其他的 规章中也存在不合法、不正当的问题,如1998年11月15日中国足协公布的《中国足球协会运 动员身份及转会规则》第61条规定,“凡在转会中出现争议,可向中国足球协会诉讼委员会 提出申诉,中国足球协会诉讼委员会将作出裁决。有关转会费的争议,将按不超过参照数30 %的标准裁决。按照中国足球协会章程,有关争议不得在中国足球协会之外寻求申诉或裁决 ,这一规定应写入转会协议中。”该规则第65条规定,“对第一次裁决不服,可在接至裁决 后7日内,以书面形式要求中国足球协会复议,并交纳手续费2000元。中国足球协会在接到 申请复议书后15天内进行复议,并作出决定。此决定为最终决定。”这些规定明显违反了《 行政处罚法》和《行政诉讼法》的相关规定。
3) 明确体育社会团体行使处罚权的原则、范围及正当程序等。《体育法》第49条、 第50条只是原则性的规定了体育社会团体行使处罚权的适用范围、基本条件,关于处罚权的 原则、程序等都没有作出规定。还以中国足协章程及规章为例,《中国足协章程》第27条、 第28条规定了中国足协处罚权的范围、原则及种类,而在中国足协制定的《中国足球协会纪 律准则及处罚办法(试行)》关于处罚权的范畴、原则及种类并不是完全一致,甚至与《体 育法》第49条、第50条规定不相吻合。比如,《体育法》第50条规定,在体育运动中使用禁 用的药物和方法的,由体育社会团体按照章程规定给予处罚。但中国足协制定的《中国足球 协会纪律准则及处罚办法(试行)》第3条关于处罚规则的适用范围规定:“本准则及处罚 办法适用于中国足球协会管理下组织的比赛。”可以看出,“体育运动”与“中国足球协会 管理下组织的比赛”并不是同一个概念,在非由中国足球协会管理下组织的比赛或中国足球 协会会员进行非比赛的体育运动中使用禁用的药物和方法的,就不属于中国足协处罚的范围 了。因此,为保障制度规范的统一、协调,《体育法》应明确体育社会团体行使处罚权的基 本原则、范畴及正当程序,以作为体育社会团体章程及规章的法律根据。
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关键词:体育社会团体;处罚权力;处罚程序;救济机制
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Probe into the Punishment Power of the Sport Social Group
WANG Quansheng,CHEN Guang,ZHANG Hongzhen
(Shandong University,Weihai 264209,Shandong China)
Abstract: The sport social group is nonprofit social organizations. Its punishment powe r comes from the state power authority, and it is the quasiexecutive power. T he basis for the exercise of its power to punish is based on the group charter.But the sport social group must identify the principle, scope, forms of its pun ishment power. Moreover, the sports social group must comply with the due proce ss which the charter stipulates, and the party of penalty is entitled to certainrelief right. The Sports Law should improve the institution of the punishment power of the sport social group.
Key words: the sport social group; the power of punishment; the procedur e of punishment; relief mechanism
近几年来,中国足协频繁地行使其处罚权,对其会员单位及足协会员实施了各种类型 的 处罚,引起了社会各界的关注。据统计,自2004年11月4日中国足协作出《关于中甲联赛中 违规违纪的处罚决定》到2009年8月25日中国足协作出《关于对长春亚泰足球俱乐部教练员 违规违纪的处罚决定》,中国足协在不到五年的时间内共实施了142件处罚[1]。中 国足协, 作为全国性的单项体育协会,是我国体育社会团体的一种类型,根据《中华人民共和国体育 法》第49、50条的规定,它有权依照其章程规定对其会员进行处罚。然而在实践中,关于体 育社会团体的处罚权的行使存在诸多疑问,需要在理论上加以梳理。
1 体育社会团体处罚权的来源
体育社会团体为什么会有处罚权,弄清这个问题就得要考察一下体育社会团体的法律 地位。体育社会团体是指什么样的组织?《体育法》在其第五章专门规定了“体育社会团体 ”的内容,但对什么是“体育社会团体”则没有界定,它只列举了各级体育总会、中国奥委 会、体育科学社团、全国性的单项体育协会这些组织形式。在国家体育总局2001年9月24日 通过的《全国性体育社会团体管理暂行办法》第3条规定了全国性体育社会团体包括国家体 育总局作为业务主管单位以及由国家体育总局发起成立的全国性体育协会、学会、研究会、 联谊会、基金会等非营利性社会组织。这一规定不仅明晰了体育社会团体的形式,更重要的 是明确了它的法律性质即“非营利性社会组织”。当然体育社会团体是专业性的社会团体, 它必须符合社会团体的一般性法律规定,这就是1998年10月25日国务院公布实施的《社会团 体登记管理条例》,其第2条规定的社会团体,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意 愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。那么依据这个概念,我们可以对体育社会团 体作出如下界定:体育社会团体是指由中国公民自愿组成,为实现会员共同的体育活动的意 愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织,与一般社会团体一样,具有非政府性、非营 利性、自治性等特点。另外,根据《社会团体登记管理条例》的规定,我们也可以认定体育 社会团体必须是法人,是社团法人,是实行自律性管理的非营利性社会组织。
那么作为社会团体为何取得了处罚权呢?学界关于这个问题的研究主要有三种观点:第 一种观点认为体育社会团体的处罚权是因契约而产生的自治权。该观点认为,体育社会团体 是其成员为实现一定的体育活动目标而自愿缔结的共同组织,为明确组织及其成员之间的权 利义务关系,他们就必须订立契约,也就是体育社会团体的章程。“成员通过一致同意而达 成契约,并通过一定的机构和程序,依照契约条款让渡自己的部分自主权予体育社会团体, 体育社会团体则通过契约获得成员让渡的权利并集合为自主权的内核。”[2]体育 社会团体的处罚权是其自治权的重要内容或组成部分;第二种观点认为体育社会团体的处罚权是行使 社会公权力的体现。该观点认为,人类生活的领域有私人领域与公共领域之分,对人类公共 领域的治理的权力就是公权力,它又分为国家公权力与社会公权力。国家公权力主要是由国 家机关来行使,而社会公权力则是由社会各种公共组织来行使,“社会公权力是社会自治的 表现,存在于社会之中,为社会成员共同拥有,它是社会成员对共同利益的自觉认识与自发 管理。”[3]社会团体是非常重要的社会公共组织。
虽然以上观点有一定的解释力,但并不准确。我们认为,体育社会团体的处罚权是来自 于国家权力的授权。体育社会团体的处罚权从性质上看,是类似于行政机关的行政处罚权, 我们可以称之为“准行政权”,因为行使这种权力的主体不是国家行政机关而是社会团体, 所以它又不能等同于国家行政机关的行政处罚权。但因为它是一种公共管理权力,必须由法 律上明确授权。公共社会团体享有原属于行政机关的“公权力”在很多国家都存在,如德国 的公法社团、公营造物、公法财团等,法国的一般公法人、特别公法人等。但这些公权力都 来自于国家的法律明确授权。我国体育社会团体享有的处罚权也是来自于国家的法律授权。 我国《行政处罚权》第15条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内 实施。”但该法第17条接着规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在 法定授权范围内实施行政处罚。”可见享有处罚权的行政主体包括行政机关和法律、法规授 权的组织。体育社会团体作为在一定范围内管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内 实施行政处罚。1995年全国人大常委会通过的《体育法》第49条、第50条明确授权了体育社 会团体的处罚权,第49条规定:“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为 ,由体育社会团体按照章程规定给予处罚”;第50条规定:“在体育运动中使用禁用的药物 和方法的,由体育社会团体按照章程规定给予处罚”。由此,体育社会团体获得了国家法律 的授权从而拥有了类似于行政机关的处罚权。关于其他社会团体行使一定的公权力也有法律 明确授权,如《中华人民共和国律师法》第40条律师协会的授权:“律师协会按照章程给予 奖励或处分”;《中华人民共和国证券法》第164条对证券业协会的授权:“监督、检查会 员行为,对违反法律、行政法规或者协会章程的,按照规定给予纪律处分。”
2 体育社会团体处罚权的行使依据
既然体育社会团体处罚权的来源是国家法律的明确授权,但是体育社会团体处罚的依据 是什么呢?根据《体育法》第49条、50条的规定,体育社会团体行使其处罚权的依据是团体 章程。
社会团体的自治性主要是通过一系列的规则、规范来进行治理的,麦基弗认为:“任何 一个团体,为了进行正常的活动以达到各自的目的,都要有一定的规章制度,约束其成员, 这就是团体的法律。”[4]章程是社会团体法律中的法律,是“社会团体自治的宪 法性文件,是由会员按照一定的程序共同决定的。”[5]
社会团体章程有一定的规范要求,1998年11月3日,民政部发布《关于清理整顿社会团 体审定和换发证书工作的通知》中,要求各级民政局对于社会团体要参照民政部制定的《社 会团体章程示范文本》对社会团体的章程严格审核。根据国务院制定的《社会团体登记管理 条例》、民政部通过的《社会团体章程示范文本》的规定,体育社会团体的章程内容包括以 下方面:“1) 名称、住所;2) 宗旨、业务范围和活动地域;3) 会员资格及其权利、义 务;4) 组织机构及其职责;5) 负责人产生与罢免的程序;6) 章程的修改程序;7) 资 产管理和使用原则;8) 终止程序和终止后的资产处理;9) 其他必要事项。”从我国现有 体育社会团体章程的规定来看,如《中华全国体育总会章程》、《中国足球协会章程》等, 从内容要件上来看基本上符合法律法规的要求。
如果说体育社会团体章程是体育社会团体的处罚权的依据,那么根据“法无明文规定不 为罪”的法理原则,则体育社会团体的章程须明确规定它的处罚原则、范围、方式等。以《 中国足协章程》为例,它只在第五章“罚则”实际上只有2条条款中(即第27、28条) )规定了中国足协处罚的范围、原则与种类。从这些规定来看,处罚原则、范围及方式规定 都较简单。另外,在章程中它授权了中国足协纪律委员会、诉讼委员会有一定的处罚权力及 范围,而且通过这样的授权,中国足协出台了《中国足球协会纪律准则及处罚办法(试行) 》,具体由中国足球协会纪律委员会作出处罚。这应当怎么看?从中国足协所进行的处罚情 况来看,基本上都是由其纪律委员会作出的处罚。实际上,这并不违背《体育法》关于处罚 权的章程依据的规定,章程可以作出授权规定也可以只作出原则性的规定,在其他的处罚规 则或纪律规则对处罚的原则、范围、方式进一步具体化,可以视为章程的规定。
在实践中,有这样的几种情况使得体育社会团体的处罚权无法落实或无法正当行使:
1) 没有制定章程。没有章程当然无法作为体育社会团体处罚的依据。为什么会没有 章程呢?这与我国现阶段的体育社会团体产生与发展的状况有关。我国目前存在的体育社团 多数是自上而下成立的,为‘官办’或‘半官办’性质,是政府权力的延伸,具有强烈的行 政性。这种由政府发起或建立的社会团体还没有完全建立自己的章程,我国目前很多全国性 的单项体育协会没有自己章程,地方的各种体育社会团体没有章程的现象存在更为普遍;
2) 有章程但缺少对社会团体处罚权的规定。如2009年中华全国体育总会第八次全国 代表大会通过修改的《中华全国体育总会章程草案》(它还不是正式法案,还必须经过民政 部的批准)就缺少中华全国体育总会处罚权的规定。那么,《体育法》赋予中华全国体育总 会的处罚权无从落实;
3) 章程中关于处罚权相关的规定违法的现象比较突出。以中国足协为例,《中国足 协章程》第62条规定:(1) 会员协会、注册俱乐部及其成员,应保证不得将他们与本会、 其它会员协会、会员俱乐部及其成员的业内争议提交法院,而只能向本会的仲裁委员会提出 申诉。(2) 仲裁委员会在《仲裁委员会工作条例》规定的范围内,作出的最终决定,对各 方均具有约束力。(3) 仲裁委员会作出的上述范围外的裁决,可以向执行委员会申诉,执行 委员会的裁决是最终裁决。(4) 会员协会和联赛组织应采取必要措施保证其管辖范围内的足 球组织和个人严格遵守上述规定。(5) 违反上述规定将根据中国足协的有关规定予以处罚。 ”该条款涉及违背法律原则的规定,如违背仲裁法确定的仲裁必须双方自愿的原则;另外做 为体育社会团体,不能在自律规则中规定剥夺司法的救济权与审查权。
3 体育社会团体处罚权的行使程序
准确地讲,关于处罚权的行使范围、条件、方式、程序等内容都应该在体育社会团体的 章程作出明确规定,从而增强它的可操作性。但是我们考察了多数体育社会团体的章程,在 章程中对行使处罚权的程序都没有作出规定,以《中国足球协会章程》为例,其第五章设定 了“罚则”的内容,但条款仅有两条,即第27条、第28条,第27条规定了中国足协处罚权的 范围和原则,第28条规定了中国足协处罚的种类,对于处罚权的行使程序只字未提。在中国 足协制定的《中国足球协会纪律准则及处罚办法(试行)》第四章关于“纪律委员会的组织 和工作”第三节中,规定了中国足协纪律委员会实施处罚权的工作程序。该工作程序规定较 为简单,操作性有待加强。这里我们探讨一般性的体育社会团体处罚权的行使程序,主要包 括以下4个环节:
1) 提交报告。针对竞技比赛过程中发生的违纪违规事件,有关主体应及时向体育 社会团体章程规定的决定主体提交书面报告。有关主体一般有裁判员、运动员、教练员、俱 乐部等协会其他成员,甚至社会观众也可以向特定的体育社会团体处罚权的主体提交书面报 告。
2) 受理。在章程规定的时间内,由章程规定的受理主体受理投诉,并进行初步审查 ,整理投诉报告。如《中国足球协会纪律准则及处罚办法(试行)》规定纪律委员会执行秘 书整理投诉报告,报纪律委员会主任委员。
3) 审查。体育社会团体处罚权的主体针对投诉进行审查,必要时主动收集证据,对 投诉事实进行调查,查明事实。这个环节很重要,因为事实认定是体育社会团体作出正确处 罚的前提。不能正确认定违规违纪事实,就无法准确地作出合理与正确的处罚。
4) 作出决定。体育社会团体针对投诉情况进行审查,如果违纪违规则事实确实,那 么体育社会团体依据章程及其他规章对违纪违规对象作出处罚决定,并将此处罚决定通知相 关当事人或公布。
虽然体育社会团体有法定的处罚权,但是也要注意处罚权的正当行使,符合法律规定的 “正当程序”。近些年来因处罚的程序正当性缺乏,被处罚的主体将作出处罚决定的体育社 会团体告上了法院,最典型的就是2002年1月7日亚泰俱乐部以中国足协为被告,向北京市第 二中级人民法院提起行政诉讼,请求法院判令中国足协撤销2001年10月16日中国足协纪律委 员会作出的14号决定,赔偿因上述处罚给原告造成的直接经济损失300万元。主要依据之一 就是中国足协在做出处理决定时没有告知相对人的陈述权、申辩权和申诉权。虽然最后法院 并没有受理,但中国足协在处罚上作了很大让步。我国《行政处罚法》第40条至42条规定了 听证程序,它就是行政处罚正当程序的一个要求,即行政机关在作出对相对人不利的重大决 定时,应听取相对人的意见,这是正当程序的基本要求。一些体育社会团体也设定了听证程 序,如《中国足球协会纪律准则及处罚办法(试行)》规定“处理重大违规违纪行为时,可 由主任委员决定组织听证会。”但在实际运作中,听证程序可能并不适用,如“在《关于对 四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定》中,处罚 涉及的有运动员60余人,俱乐部5人,处罚的种类有取消本年度升入甲A联赛的资格、取消引 进国内球员的资格、降级、停止工作一年、取消注册资格、取消转会资格,都是相当严重的 处罚,但处罚未经听证就做出,在程序上有待商榷。”[6]
4 体育社会团体处罚权的救济机制
体育社会团体行使处罚权肯定会对处罚相对人造成一定权利与利益的损害,在体育社会 团体不合法、不合理、不正当行使或者滥用其处罚权时,被处罚的相对人如何寻求救济,这 个问题现在学界很少研究,我们认为这个问题还是比较重要,完善的体育社会团体的处罚机 制应该包括体育社会团体处罚权的救济机制。根据我国现行体育社会团体处罚权的行使状况 ,我们认为应建立与完善以下救济方式:
1) 申诉。体育社会团体在对其会员做出处罚决定后,应允许处罚相对人申诉,并为 处罚相对人申诉提供条件。申诉是处罚相对人针对处罚权主体的处罚决定,有权利阐述自己 的意见,并要求重新作出处罚决定,以减轻或消除处罚的一种行为。申诉是内部的一种救济 方式。一些体育社会团体在章程或其他处罚规章中明确了处罚相对人的申诉方式,如《中国 足球协会纪律准则及处罚办法(试行)》就规定了受理申诉的机构或受理申诉的案件范围。 但是我们看到一些体育社会团体关于申诉的规定并不完善,如缺乏申诉程序、申诉时间等的 规定,甚至对申诉范围作出严格限制。从法理上讲,只要是作出了对相对人不利的处罚,不 管是严重还是轻微的处罚,对其权利与利益造成一定程度的损害,相对人都可以提出申诉。 中国足协就对相对人的申诉范围作出规定,只有以下八种情形才能进行申诉,即“1、停赛 或禁止进入体育场、休息室、替补席6场或6个月以上;2、退回奖项;3、禁止从事任何与足 球有关的活动;4、取消比赛结果、比分作废;5、联赛扣分、禁止转会、降级、取消比赛资 格、取消注册资格;6、进行无观众比赛、在中立场地进行比赛、禁止在某体育场(馆)比 赛;7、对赛区罚款2万元以上、对俱乐部(队)罚款5万元以上、对个人罚款1万元以上;8 、其他更严重的处罚。”我们认为这样是不合适的,申诉是受处罚人的一种权利,申诉不申 诉或在什么样情况下才进行申诉是受处罚人自己决定的结果。
2) 调解。调解是在第三人主持下,由作出处罚的体育社会团体以及处罚相对人在一 起协商,达成双方都满意的协议的行为。调解既可以是内部的调解,也可以是外部的调解, 主要决定于调解的第三人的身份地位,如果该调解人是体育社会团体的内部成员,则是内部 调解,反之,调解人是体育社会团体以外的组织或个人,则该调解是外部调解。通常情况下 , 内部调解不可行,而多由外部调解解决,这一点从我国体育社会团体章程及规章中没有设置 调解制度中看出来。
3) 仲裁。仲裁是根据行使处罚权的社会团体与受处罚人达成的协议,将争议事项提 交第三方居中裁决争端的方式。我国《体育法》第33条规定:在竞技体育活动中发生纠纷, 由体育促裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。 1998年12月31日国家体育总局发布的《关于严格禁止在体育运动中使用兴奋剂行为的规定( 暂行)》第18条规定:“如当事人对有关单项协会的处罚决定有异议,可按照有关体育仲裁 的规定申请仲裁。”第19条规定:“运动员、相关人员及其单位与有关单项体育协会达成仲 裁协议的;国家体育仲裁机构的仲裁结论是最终结论。”尽管如此,国务院并没有出台体育 仲裁的行政法规,我国真正意义上的体育仲裁制度并没有建立起来。虽然中国足协在其内部 建立仲裁委员会,但它不是严格意义上的仲裁组织,严格来讲它就是内部的调解机构。因此 ,我国应尽快建立独立的体育仲裁机构,不仅是体育纠纷的一种解决方式,更可以成为处罚 相对人权利救济的一种重要渠道,国际体育仲裁机构以及很多国家的体育仲裁机构在解决处 罚机构与相对人纠纷方面已有很好的尝试,有许多经验可供借鉴。
4) 诉讼。诉讼是各国权利救济最后也是最重要的一条救济渠道。诉讼就是处罚机构 (处罚的体育社会团体)与处罚相对人将争议提交到国家司法机构,由司法机构根据法律规 定的程序进行判决的行为。但采用诉讼方式,有学者认为“应当首先用尽体育行业内部的救 济措施。”“之所以设立用尽内部救济原则,主要目的是节约司法资源,避免一些由内部机 制就可以解决的当事人的权利救济问题,进入司法程序,浪费国家宝贵的司法资源;另一方 面,用尽内部救济原则在某一方面,也是对被诉一方当事人的管理权限(行政管理权限、行 业管理权限)与管理秩序(行政管理秩序、行业管理秩序)的一种维护。”[7]这 有一定的 道理,毕竟司法资源有限,而且在解决纠纷的效率上不如内部的救济机制。但在实践中,因 缺少法律的明确依据,法院在受理这样的纠纷案件存在制度障碍,典型的就是2002年1月7日 亚泰俱乐部状告中国足协案,法院就没有受理,这些年中被处罚人权利救济的案件没有受理 过。我们认为应探索司法的救济渠道,在制度上加以完善,“现代行政法将国家行政以外的 社会公共行政纳入行政法的调整范围(包括相对人可对之提起行政诉讼,人民法院可对之进 行司法审查)就不仅具有必要性,而且随着市场经济的发展和社会公权力作用范围的扩大而 越来越具有迫切性。”[8]这一观点目前已得到了越来越多学者的支持。我们也希 望通过现 行《行政诉讼法》的修改,能够将社会团体与其成员的纠纷案件纳入到行政诉讼案件的受理 范围当中,能够确立受处罚人权利救济的最重要的措施与制度。从各国的法律制度变化趋势 来看,“对社团或社团的内部处罚进行司法审查被提上了日程。法院已经对社团章程中的处 罚是否有足够的依据,处罚是否符合章程规定的程序,被处罚者是否依照法律的规定被征求 过意见等进行审查。此外,法院还审查社团的有关决议是否‘显然不合理’或者是否违反善 良风俗,或处罚已超出了私法范围,且达到了僭越国家刑事权力的地步等。”[9]
5 进一步完善我国体育法关于体育社会团体的处罚权制度
现行的《体育法》是1995 年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过,已经施行十四年了,它 的立法指导思想及主要内容都或多或少地过时了,关于它的修改也逐步提上了立法议程。关 于社会团体制度的规定除《体育法》第五章以五个条文规定以外,在其他章节中也有,如第 29条、第31条、第33条、第34条、第42条、第48条、第49条、第50条,关于社会团体处罚权 的规定主要见于第49条、第50条。从制度完善的角度来看,关于体育社会团体处罚权的规定 还需要在以下方面有所改进:
1) 国家行政机关与体育社会团体的职能的分离要明确。在体育法中,根据《体育法 》第29条、第31条、第40条的规定,中国的单项运动协会是依据《体育法》和国家体育总局 的授权,负责对各运动项目进行管理,享有与运动项目有关的管理权和处罚权以及对外代表 国家的权力。那么体育社会团体的管理权(包括处罚权)与国家体育行政机关的管理权(包 括处罚权)如何明确界分呢。还有根据《体育法》第50条的规定,在体育运动中使用禁用的 药物和方法的,由体育社会团体按照章程规定给予处罚。以中国足协为例,其章程并没有明 确规定在体育运动中使用禁用的药物和方法的处罚规定,而在中国足协制定的《中国足球协 会纪律准则及处罚办法(试行)》仅有第65条规定:“对使用兴奋剂的,依照国家体育总局 颁布的相关规定进行处罚。”在国务院2004年1月13日通过的《反兴奋剂条例》基本上规定 的是国家体育行政机关的处罚权,而只有第46条规定:“运动员违反本条例规定的,由有关 体育社会团体、运动员管理单位、竞赛组织者作出取消参赛资格、取消比赛成绩或者禁赛的 处理。”该条例规定的处罚权的主体、处罚方式与中国足协章程及其相关规章规定都不一致 ,这样增加了实践操作的难度。我们认为,《体育法》修改时须对国家体育行政机关与体育 社会团体的职能重新定位,尤其是对它们的处罚权要界定明确。
2) 加强国家体育行政机关或其他国家行政机关对体育社会团体章程及其规章的合法 性、合理性等的审查。体育社会团体行使处罚权必须遵守这样的前提,“首先社会团体不得 超出自治范围对社会团体成员以外的其他公民的权利施加影响,也不得超出自治的地域范围 和自治事项的限制;其次,社会团体行使公权力不得超出章程的限制,不得超出社员权利的 范围侵害社员的公民权利,也就是说惩罚性手段行使的正当性范围限于对社员权利的限制或 者剥夺;最后,在行使权力的手段上不得采用法律保留的手段,例如不得采用国家法律保留 的人身罚。”[2]除了前文讲到的中国足协章程第62条涉嫌违法或规定不当以外, 在其他的 规章中也存在不合法、不正当的问题,如1998年11月15日中国足协公布的《中国足球协会运 动员身份及转会规则》第61条规定,“凡在转会中出现争议,可向中国足球协会诉讼委员会 提出申诉,中国足球协会诉讼委员会将作出裁决。有关转会费的争议,将按不超过参照数30 %的标准裁决。按照中国足球协会章程,有关争议不得在中国足球协会之外寻求申诉或裁决 ,这一规定应写入转会协议中。”该规则第65条规定,“对第一次裁决不服,可在接至裁决 后7日内,以书面形式要求中国足球协会复议,并交纳手续费2000元。中国足球协会在接到 申请复议书后15天内进行复议,并作出决定。此决定为最终决定。”这些规定明显违反了《 行政处罚法》和《行政诉讼法》的相关规定。
3) 明确体育社会团体行使处罚权的原则、范围及正当程序等。《体育法》第49条、 第50条只是原则性的规定了体育社会团体行使处罚权的适用范围、基本条件,关于处罚权的 原则、程序等都没有作出规定。还以中国足协章程及规章为例,《中国足协章程》第27条、 第28条规定了中国足协处罚权的范围、原则及种类,而在中国足协制定的《中国足球协会纪 律准则及处罚办法(试行)》关于处罚权的范畴、原则及种类并不是完全一致,甚至与《体 育法》第49条、第50条规定不相吻合。比如,《体育法》第50条规定,在体育运动中使用禁 用的药物和方法的,由体育社会团体按照章程规定给予处罚。但中国足协制定的《中国足球 协会纪律准则及处罚办法(试行)》第3条关于处罚规则的适用范围规定:“本准则及处罚 办法适用于中国足球协会管理下组织的比赛。”可以看出,“体育运动”与“中国足球协会 管理下组织的比赛”并不是同一个概念,在非由中国足球协会管理下组织的比赛或中国足球 协会会员进行非比赛的体育运动中使用禁用的药物和方法的,就不属于中国足协处罚的范围 了。因此,为保障制度规范的统一、协调,《体育法》应明确体育社会团体行使处罚权的基 本原则、范畴及正当程序,以作为体育社会团体章程及规章的法律根据。
参考文献:
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