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摘要:当前,我国渎职犯罪率呈上升趋势,造成国家和集体财产的严重流失。尽管国家对渎职犯罪一向主张严厉打击,法律也有明确的规定,但在刑罚适用中却大量适用免、减、缓,存在着渎职犯罪轻度刑罚现象过于严重的弊病。对渎职犯罪过多适用免、减、缓刑,违背了宽缓刑事政策本意,也违背了刑法罪责刑相适的原则。如果置之不理,任其发展,必将影响人民群众对法律体系的认同,影响和谐社会的有效构建。
关键词:渎职轻度刑罚缓刑减刑自由裁量权听证制度
一、渎职犯罪量刑问题的现状及引发弊端
(一)渎职犯罪量刑过轻
服务群众、维护法制是国家公职人员的重要职责。一旦国家公职人员滥用权力、玩忽职守、徇私舞弊,所造成的社会不良影响要比普通犯罪更甚。对渎职罪行为人定罪量刑,应依据法律和事实最后评价其罪行大小、责任轻重,充分体现罪、责、刑相适应原则。不能因为渎职罪犯罪主体的特殊性就给予减刑、缓刑的对待。对渎职犯罪的过分纵容,会使公众丧失对法律的信任,使法律面前人人平等变为一句空谈。这就侮辱了法律的尊严,降低司法机关的公信力。然而根据最高人民检察院渎职侵权检察厅的《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》[1]报告披露:已作出的刑事判决中,渎职犯罪免予刑事处罚和宣告缓刑的比例高达95.6%。
1996年6月最高人民法院针对贪污、受贿、挪用公款等职务犯罪分子适用缓刑面过宽等问题专门作出了《关于对贪污、贿赂、挪用公款犯罪依法正确适用缓刑的若干规定》。但是到目前为止,最高人民法院对渎职侵权犯罪还没有一个统一的关于渎职罪定罪量刑的指导性意见,这就使得全国各级人民法院在适用法律、掌握量刑尺度上较为混乱。
(二)职务犯罪量刑过轻引发弊端
1、与立法精神相违背,损害法律权威性
渎职罪严重影响了市场经济秩序的建立,影响了经济决策及政策的制定和执行。然而司法实践中,职务犯罪适用免、减、缓刑的比例居高不下,有了结果却追究不了相关人员的责任,显然与当前的立法精神与目的不一致,损害了法律的权威与尊严。
2、滋生贪污腐败、给公众利益带来巨大损失
渎职侵权和贪污贿赂都是一种严重的职务犯罪,都会给公共利益带来重大损失。当前少数国家机关工作人员不能正确对待手中的权力,玩忽职守、滥用职权,轻则导致国有资产流失,重则破坏市场经济秩序,阻碍经济社会发展。渎职犯罪,又被称为“不落腰包的腐败”,其所造成的损失远大于贪污贿赂所带来的损失。
3、职务犯罪轻刑化削弱了刑罚的预防效果
目前对渎职犯罪适用缓刑过多,抑制了刑罚的威慑作用,减轻了人们的敬畏心理,助长了一些不稳定人员侥幸心理和仿效心理,使其产生实施渎职犯罪行为的犯罪成本远远小于犯罪收益的错误认识,从而铤而走险实施职务犯罪行为。
4、削弱了打击渎职犯罪的信心
对大量渎职犯罪不适当地适用缓刑,虽然看似做出了否定评价,打击了犯罪,实则没有使罪犯受到应有惩罚,无法使公众满意。进而对司法体系失去信心,影响群众举报职务犯罪的积极性。
5、扰乱人民的工作生活秩序、破坏民生建设
渎职犯罪多发生在热点民生相关领域,带坏社会风气,直接扰乱了国家的正常工作的秩序,也扰乱了社会主义市场经济秩序,破坏了我家正在积极加强民生建设的努力。
二、渎职犯罪量刑过轻的原因
(一)立法因素
1、法定刑档次过低
渎职罪大部分罪名的刑期最高刑为7年或10年,最高也只是15年有期徒刑。且多设有3年以下有期徒刑一个刑档,处罚过轻。这直接造成职务犯罪适用缓刑的档次低,机率高。
2、法律制度不衔接,立法的些许疏漏形成司法介入缺位
近年来我国刑事诉讼证据适用方面对侦查机关的证据标准提出了越来越严格的要求。然而司法实践中侦查机关的侦查技术却未能同步更新,种种侦查特权和先进的技侦手段在我国尚未实现。
3、具体司法标准的缺位
目前而言最高司法机关对渎职侵权犯罪还没有指导性意见,这就造成全国各地、各级法院在适用法律、掌握量刑上无法使用统一标准,界定标准模糊,自由裁量权过大,在很大程度上造成审判实践中宣告缓刑的随意性。
4、缺乏有效的救济途径
渎职犯罪缓刑率偏高,公众多有不满,检察机关对许多案件也有不同的意见, 但除了检察机关抗诉以外似乎并没能找到其他更为有效的救济途径,实在是一大遗憾。
(二)司法因素
自由裁量权的空间过大使得同罪不同罚的现象在普遍存在。相似的情节、同样的数额在实际执行上却有很大的不同。即使在同一法院也存在同罪不同罚的现象。同一法院内、基层法院之间,法官量刑时对自由裁量的幅度控制不稳、宽窄不一。对自首等制度异化为“法外施恩”,过多实行缓刑、减刑等成为当前社会反映比较强烈的渎职犯罪案件轻刑化、缓刑化及非犯罪化处理的重要因素。
(三)社会因素
渎职犯罪案件的被告人大多是官员,尽管沦为阶下囚,但“百足之虫,死而不僵”,其利用权力建立起的人际关系网很难切断。他们及其亲属仍然可以利用自己的关系进行一些“活动”,向司法机关施加压力。面对这一现状,少数办案人员甩不开人情、抵不住诱惑、顶不住压力而徇私枉法,为职务犯罪被告人开脱罪责,滥用减缓刑。甚至有些地区,当事人的上下左右运作,使得法院违法判缓,检察院明知判决违法而不抗诉,双方心照不宣,默契十足。
而且现实中往往还存在着“罪人也是能人”的情况。加上渎职犯罪往往是过失犯。许多机关领导会舍不得“放手”,害怕影响本部门干部的工作积极性,影响当地的发展和稳定,于是在案件侦破过程中设置重重关卡,对办案工作不理解、不支持、不配合,使得查办渎职侵权犯罪案件“发现难、取证难、处理难、阻力大”。
(四)环境因素
受全球刑罚轻缓化趋势的影响,对犯罪的处罚向宽缓转变,对于渎职这类过失犯罪更是如此。在当前腐败之风越演越烈、贪污受贿数额节节攀升的形势下,社会公众对贪污受贿更容易投射关注,对渎职罪的关注自然减少,容忍程度有所提升,故对判处较轻的刑罚不容易产生强烈反响。 三、渎职犯罪量刑问题的解决
(一)严格准确把握适用减、缓刑条件,确定“刑格”制度,明确减轻处罚的标准
渎职犯罪所侵犯的客体不仅是公私财物的所有权,也危害了国家机关的正常活动。因此对其减、缓刑的适用要绝对严格把握。在适用缓刑时,首先应考虑的是犯罪情节,要根据犯罪目的和动机、犯罪手段和方法、犯罪数额、犯罪危害后果及社会影响等综合分析评定。其次要正确认定“悔罪表现”,从犯罪人被拘留、逮捕、侦查、起诉至庭审等各个诉讼阶段和各种情节综合考察评定其悔罪表现。通过全面考量决定是否适用缓刑。
至于明确不适宜适用减、缓刑的情况这一点可以参考目前法律对贪污受贿罪的相关规定:(1)拒不供认犯罪事实而在案证据确实充分。(2)主观上没有悔罪表现或者避重就轻,口头上表示悔罪,但却不如实交代罪行。(3)索贿造成他人生活严重困难或向生活严重困难的人索贿以及贪污国家扶贫、救济款物。(4)没有退赃和悔改表现,挥霍赃款后无能力退赔以及因其行为给国家、集体、个人造成的损失难以弥补,社会危害大。(5)曾因贪污、受贿行为受过行政处分或刑罚处罚。(6)赃款赃物用于走私、赌博等非法活动。(7)共同犯罪中情节严重的主犯等。但对于减刑条件还有待于进一步量化。[2]
另外缩小量刑档次,建立衔接式的量刑档次也很重要。鉴于目前《刑法修正案(八)》已有相关规定,故不再赘述。
(二)加强检察机关对审判活动的监督
检察机关的监督可从以下几个方面着手:
1、行使量刑建议权
检察机关可以在现行法律框架内,对常见的职务犯罪类型和情形加以区分。拟定一个适当的区域量刑意见,将量刑纳入庭审程序,在判决书中详细论证量刑的依据,在公诉时充分行使量刑建议权,从而监督法院正确适用缓刑;对有无从轻或减轻处罚的情节详加说明并展示相关证据,根据具体案情提出量刑建议,调节法官的量刑自由幅度。
2、列席审判委员会对检察机关提起公诉的渎职犯罪案件
人民法院判处减刑、缓刑或免予刑事处分时,邀请同级检察长列席,以确保监督功能的具体执行或提起抗诉,对人民法院适用缓刑不当的案件,检察机关进行抗诉纠正。当然这一制度的具体实行是需要许多切实可行的措施去支持的。严格掌握好渎职犯罪案件适用缓刑、免刑的条件,将法院认定自首、立功确有错误和量刑畸轻的减刑、缓刑、免刑案件作为审判监督的重点,依法提出抗诉。
(三)实行宽严相济刑事政策、增加资格刑和财产刑
宽严相济简而言之即区别对待。“当宽则宽,该严则严,轻中有严,重中有宽,宽严适时。”这一点在《中华人民共和国刑法修正案(八)》中已有体现,在此不赘述。[3]
但针对渎职罪这一类犯罪,建议增加资格刑和财产刑。因为其侵犯的客体既包括公务人员的廉洁性,也包括公众的财产利益。立法一直都未对其设定资格刑和财产刑可以说是立法的一种缺位。
(四)建立渎职犯罪适用减、缓刑判前调查制度和听证制度
1、社会调查员制度
在法院的监督下,成立由共青团、妇联、工会等社会团体和政法系统的离退休人员和群众志愿者[4]组成的社会调查员队伍,对于拟减轻刑法或宣告缓刑的案件在判前对被告人的家庭情况、社会交往、成长经历以及犯罪前后表现等情况进行社会调查,经过专门的调查评估后,审判人员依据独立的社会机构作出的报告再确定是否适用减、缓刑。
2、实行公开听证程序
对于情节较重、影响较大的案件拟适用减、缓刑时,实行公开听证,阻止人为因素的干扰[5]。适用缓刑前,应先到被告人所在社区召开听证会,邀请社区民警、被告人的同事或邻居等参加,向听证对象说明适用缓刑的条件和方式,同时向听证对象了解被告人的一贯表现。将听证结果作为是否适用减、缓刑的因素之一。
注释:
[1]该《报告》以2005年高检院介入调查并办结的6起矿难背后的渎职犯罪案件和2006年立案查处的安全事故背后的渎职犯罪案件数据为基础,对矿难背后存在的渎职犯罪的特点、易发案环节等进行了专项调查分析。
[2]根据《关于对贪污、贿赂、挪用公款犯罪依法正确适用缓刑的若干规定》。
[3]《中华人民共和国刑法修正案(八)》自2011年5月1日起实行。
[4]具体实行方法仍需完善,此处仅供参考。
[5]人情等暗箱操作因素对于施行法律有很大阻碍,采取听证可以是过程透明化、公开化,更加了解民心、民声。
参考文献:
[1]曹根顺,渎职侵权轻刑化的原因思考与对策,法制与社会,2010年11月
[2]傅达林,职务犯罪严控缓刑的司法深意,法治与社会,2010年4月
[3]单莹,玩忽职守型渎职犯罪若干问题研究,华东政法大学硕士学位论文,2010年4月
[4]黄超, 职务犯罪适用缓刑问题之思考,中国检察官,2009年第1 期
关键词:渎职轻度刑罚缓刑减刑自由裁量权听证制度
一、渎职犯罪量刑问题的现状及引发弊端
(一)渎职犯罪量刑过轻
服务群众、维护法制是国家公职人员的重要职责。一旦国家公职人员滥用权力、玩忽职守、徇私舞弊,所造成的社会不良影响要比普通犯罪更甚。对渎职罪行为人定罪量刑,应依据法律和事实最后评价其罪行大小、责任轻重,充分体现罪、责、刑相适应原则。不能因为渎职罪犯罪主体的特殊性就给予减刑、缓刑的对待。对渎职犯罪的过分纵容,会使公众丧失对法律的信任,使法律面前人人平等变为一句空谈。这就侮辱了法律的尊严,降低司法机关的公信力。然而根据最高人民检察院渎职侵权检察厅的《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》[1]报告披露:已作出的刑事判决中,渎职犯罪免予刑事处罚和宣告缓刑的比例高达95.6%。
1996年6月最高人民法院针对贪污、受贿、挪用公款等职务犯罪分子适用缓刑面过宽等问题专门作出了《关于对贪污、贿赂、挪用公款犯罪依法正确适用缓刑的若干规定》。但是到目前为止,最高人民法院对渎职侵权犯罪还没有一个统一的关于渎职罪定罪量刑的指导性意见,这就使得全国各级人民法院在适用法律、掌握量刑尺度上较为混乱。
(二)职务犯罪量刑过轻引发弊端
1、与立法精神相违背,损害法律权威性
渎职罪严重影响了市场经济秩序的建立,影响了经济决策及政策的制定和执行。然而司法实践中,职务犯罪适用免、减、缓刑的比例居高不下,有了结果却追究不了相关人员的责任,显然与当前的立法精神与目的不一致,损害了法律的权威与尊严。
2、滋生贪污腐败、给公众利益带来巨大损失
渎职侵权和贪污贿赂都是一种严重的职务犯罪,都会给公共利益带来重大损失。当前少数国家机关工作人员不能正确对待手中的权力,玩忽职守、滥用职权,轻则导致国有资产流失,重则破坏市场经济秩序,阻碍经济社会发展。渎职犯罪,又被称为“不落腰包的腐败”,其所造成的损失远大于贪污贿赂所带来的损失。
3、职务犯罪轻刑化削弱了刑罚的预防效果
目前对渎职犯罪适用缓刑过多,抑制了刑罚的威慑作用,减轻了人们的敬畏心理,助长了一些不稳定人员侥幸心理和仿效心理,使其产生实施渎职犯罪行为的犯罪成本远远小于犯罪收益的错误认识,从而铤而走险实施职务犯罪行为。
4、削弱了打击渎职犯罪的信心
对大量渎职犯罪不适当地适用缓刑,虽然看似做出了否定评价,打击了犯罪,实则没有使罪犯受到应有惩罚,无法使公众满意。进而对司法体系失去信心,影响群众举报职务犯罪的积极性。
5、扰乱人民的工作生活秩序、破坏民生建设
渎职犯罪多发生在热点民生相关领域,带坏社会风气,直接扰乱了国家的正常工作的秩序,也扰乱了社会主义市场经济秩序,破坏了我家正在积极加强民生建设的努力。
二、渎职犯罪量刑过轻的原因
(一)立法因素
1、法定刑档次过低
渎职罪大部分罪名的刑期最高刑为7年或10年,最高也只是15年有期徒刑。且多设有3年以下有期徒刑一个刑档,处罚过轻。这直接造成职务犯罪适用缓刑的档次低,机率高。
2、法律制度不衔接,立法的些许疏漏形成司法介入缺位
近年来我国刑事诉讼证据适用方面对侦查机关的证据标准提出了越来越严格的要求。然而司法实践中侦查机关的侦查技术却未能同步更新,种种侦查特权和先进的技侦手段在我国尚未实现。
3、具体司法标准的缺位
目前而言最高司法机关对渎职侵权犯罪还没有指导性意见,这就造成全国各地、各级法院在适用法律、掌握量刑上无法使用统一标准,界定标准模糊,自由裁量权过大,在很大程度上造成审判实践中宣告缓刑的随意性。
4、缺乏有效的救济途径
渎职犯罪缓刑率偏高,公众多有不满,检察机关对许多案件也有不同的意见, 但除了检察机关抗诉以外似乎并没能找到其他更为有效的救济途径,实在是一大遗憾。
(二)司法因素
自由裁量权的空间过大使得同罪不同罚的现象在普遍存在。相似的情节、同样的数额在实际执行上却有很大的不同。即使在同一法院也存在同罪不同罚的现象。同一法院内、基层法院之间,法官量刑时对自由裁量的幅度控制不稳、宽窄不一。对自首等制度异化为“法外施恩”,过多实行缓刑、减刑等成为当前社会反映比较强烈的渎职犯罪案件轻刑化、缓刑化及非犯罪化处理的重要因素。
(三)社会因素
渎职犯罪案件的被告人大多是官员,尽管沦为阶下囚,但“百足之虫,死而不僵”,其利用权力建立起的人际关系网很难切断。他们及其亲属仍然可以利用自己的关系进行一些“活动”,向司法机关施加压力。面对这一现状,少数办案人员甩不开人情、抵不住诱惑、顶不住压力而徇私枉法,为职务犯罪被告人开脱罪责,滥用减缓刑。甚至有些地区,当事人的上下左右运作,使得法院违法判缓,检察院明知判决违法而不抗诉,双方心照不宣,默契十足。
而且现实中往往还存在着“罪人也是能人”的情况。加上渎职犯罪往往是过失犯。许多机关领导会舍不得“放手”,害怕影响本部门干部的工作积极性,影响当地的发展和稳定,于是在案件侦破过程中设置重重关卡,对办案工作不理解、不支持、不配合,使得查办渎职侵权犯罪案件“发现难、取证难、处理难、阻力大”。
(四)环境因素
受全球刑罚轻缓化趋势的影响,对犯罪的处罚向宽缓转变,对于渎职这类过失犯罪更是如此。在当前腐败之风越演越烈、贪污受贿数额节节攀升的形势下,社会公众对贪污受贿更容易投射关注,对渎职罪的关注自然减少,容忍程度有所提升,故对判处较轻的刑罚不容易产生强烈反响。 三、渎职犯罪量刑问题的解决
(一)严格准确把握适用减、缓刑条件,确定“刑格”制度,明确减轻处罚的标准
渎职犯罪所侵犯的客体不仅是公私财物的所有权,也危害了国家机关的正常活动。因此对其减、缓刑的适用要绝对严格把握。在适用缓刑时,首先应考虑的是犯罪情节,要根据犯罪目的和动机、犯罪手段和方法、犯罪数额、犯罪危害后果及社会影响等综合分析评定。其次要正确认定“悔罪表现”,从犯罪人被拘留、逮捕、侦查、起诉至庭审等各个诉讼阶段和各种情节综合考察评定其悔罪表现。通过全面考量决定是否适用缓刑。
至于明确不适宜适用减、缓刑的情况这一点可以参考目前法律对贪污受贿罪的相关规定:(1)拒不供认犯罪事实而在案证据确实充分。(2)主观上没有悔罪表现或者避重就轻,口头上表示悔罪,但却不如实交代罪行。(3)索贿造成他人生活严重困难或向生活严重困难的人索贿以及贪污国家扶贫、救济款物。(4)没有退赃和悔改表现,挥霍赃款后无能力退赔以及因其行为给国家、集体、个人造成的损失难以弥补,社会危害大。(5)曾因贪污、受贿行为受过行政处分或刑罚处罚。(6)赃款赃物用于走私、赌博等非法活动。(7)共同犯罪中情节严重的主犯等。但对于减刑条件还有待于进一步量化。[2]
另外缩小量刑档次,建立衔接式的量刑档次也很重要。鉴于目前《刑法修正案(八)》已有相关规定,故不再赘述。
(二)加强检察机关对审判活动的监督
检察机关的监督可从以下几个方面着手:
1、行使量刑建议权
检察机关可以在现行法律框架内,对常见的职务犯罪类型和情形加以区分。拟定一个适当的区域量刑意见,将量刑纳入庭审程序,在判决书中详细论证量刑的依据,在公诉时充分行使量刑建议权,从而监督法院正确适用缓刑;对有无从轻或减轻处罚的情节详加说明并展示相关证据,根据具体案情提出量刑建议,调节法官的量刑自由幅度。
2、列席审判委员会对检察机关提起公诉的渎职犯罪案件
人民法院判处减刑、缓刑或免予刑事处分时,邀请同级检察长列席,以确保监督功能的具体执行或提起抗诉,对人民法院适用缓刑不当的案件,检察机关进行抗诉纠正。当然这一制度的具体实行是需要许多切实可行的措施去支持的。严格掌握好渎职犯罪案件适用缓刑、免刑的条件,将法院认定自首、立功确有错误和量刑畸轻的减刑、缓刑、免刑案件作为审判监督的重点,依法提出抗诉。
(三)实行宽严相济刑事政策、增加资格刑和财产刑
宽严相济简而言之即区别对待。“当宽则宽,该严则严,轻中有严,重中有宽,宽严适时。”这一点在《中华人民共和国刑法修正案(八)》中已有体现,在此不赘述。[3]
但针对渎职罪这一类犯罪,建议增加资格刑和财产刑。因为其侵犯的客体既包括公务人员的廉洁性,也包括公众的财产利益。立法一直都未对其设定资格刑和财产刑可以说是立法的一种缺位。
(四)建立渎职犯罪适用减、缓刑判前调查制度和听证制度
1、社会调查员制度
在法院的监督下,成立由共青团、妇联、工会等社会团体和政法系统的离退休人员和群众志愿者[4]组成的社会调查员队伍,对于拟减轻刑法或宣告缓刑的案件在判前对被告人的家庭情况、社会交往、成长经历以及犯罪前后表现等情况进行社会调查,经过专门的调查评估后,审判人员依据独立的社会机构作出的报告再确定是否适用减、缓刑。
2、实行公开听证程序
对于情节较重、影响较大的案件拟适用减、缓刑时,实行公开听证,阻止人为因素的干扰[5]。适用缓刑前,应先到被告人所在社区召开听证会,邀请社区民警、被告人的同事或邻居等参加,向听证对象说明适用缓刑的条件和方式,同时向听证对象了解被告人的一贯表现。将听证结果作为是否适用减、缓刑的因素之一。
注释:
[1]该《报告》以2005年高检院介入调查并办结的6起矿难背后的渎职犯罪案件和2006年立案查处的安全事故背后的渎职犯罪案件数据为基础,对矿难背后存在的渎职犯罪的特点、易发案环节等进行了专项调查分析。
[2]根据《关于对贪污、贿赂、挪用公款犯罪依法正确适用缓刑的若干规定》。
[3]《中华人民共和国刑法修正案(八)》自2011年5月1日起实行。
[4]具体实行方法仍需完善,此处仅供参考。
[5]人情等暗箱操作因素对于施行法律有很大阻碍,采取听证可以是过程透明化、公开化,更加了解民心、民声。
参考文献:
[1]曹根顺,渎职侵权轻刑化的原因思考与对策,法制与社会,2010年11月
[2]傅达林,职务犯罪严控缓刑的司法深意,法治与社会,2010年4月
[3]单莹,玩忽职守型渎职犯罪若干问题研究,华东政法大学硕士学位论文,2010年4月
[4]黄超, 职务犯罪适用缓刑问题之思考,中国检察官,2009年第1 期