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權力的弊病
按照法国学者米歇尔·克罗其埃的说法：“任何权力现象，不论它产生于何种根源，不论它具有何等的合法性，也不论它的行施方法如何，都蕴含着某一个人或集团对于另外一个或若干个人或集团施加作用的可能性。”易言之，作为一项权力，它应当具有使他人因权力的介入不得不去实施某一行为或不得不放弃某一行为的影响力。
值得警惕的是，具有强制属性的权力天然具有被滥用的倾向。权力的蛊毒会侵蚀每一个掌握这一权力的人，历史和现实中固然不乏掌握权力并正当行使这些权力的好人（一般民众谓之“好官”），但掌握并滥用权力的官员同样为数众多。这就如同蚁溃长堤，对于权力的滥用不预先严加提防，期望清明政治和廉洁司法的愿望最终会落空，因此，对于权力必须加以约束——人们形象地称之为“把权力关进笼子”。
许多思想家对于权力滥用的倾向有过精辟的论述。孟德斯鸠认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”和“有权力的人们使用权力，一直到遇有界限的地方才休止”。著名历史学家阿诺德·汤因比指出：“‘权力’有一种本质会强化当权者骄傲自大，贪图名利的思想，使其堕落。而权力的行使又隐藏着侵犯人格，有时会危险到剥夺人的生存这种性质。”这就是所谓的“权力的弊病”。英国思想家伯特兰·罗素也近乎悲观地认为：“任何政府中的官员，无论挑选时怎样慎重，其中总会有一小撮天性倾向独裁的人。”他指出：“权力欲对野心勃勃的人来说是生而有之的，但一般还是因为接触权力而逐渐养成的……”
利己性与权力滥用
有这种欲望的人都是那些雄才大略、精力过人的人。对这种人如果没有一个执行社会公益的机构予以约束，他们就可能建立独裁制度，至少会兴风作浪，搅得社会长期不得安宁。权力之所以具有被滥用的倾向，可以从人性上得到解释。人性中含有谋求自我利益的成分，人的正常欲求能够自我引导到发挥人的能力、创造财富和促进社会进步等积极的方面；反过来，人的欲求的膨胀也会造成政治的污浊和社会的灾难。
由于管理日趋复杂的现代政治，既需要德行也需要合理的决策，统治者对于人性中包含的客观实在“自利”的成分，不能不予以正视。特别在权力领域，更应该对人性中“自利”的一面持有足够的警惕，因为权力存在蛊毒，权力使掌握它的人有加以滥用的天然倾向，阿克顿勋爵的“权力产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败”的名言已被人类历史证明为一条不易的铁律。
各种制度的作用体现为，一方面保障人在正当欲求的引导下谋求正当发展而不加以抑制、阻断，另一方面对于贪欲可能造成的负面作用加以制度上的预防，防止人的贪欲造成国家、社会以及他人的损害。人们认清并正视自己的本性，是完善各种制度的前提。历史的诸多教训表明，不重防弊则整个制度设计所确定的目标往往化为泡影，进行制度构建不能不认真考虑对权力加以制约（把权力关进笼子）的问题。
显然，“把权力关进笼子”的主张体现了从外部对权力加以制约的思想。制约权力的思想有自制自律和他制他律之分。孔子告诫统治者以身作则，指出“政者，正也。子先正之，孰敢不正？”这是将权力约束的希望寄托在掌权者的自制自律上。事实证明，在缺乏他制他律的情况下，修身养性也具有一定的抑制贪欲的作用；不过，要求每一个掌权者都做到自制自律则近乎缘木求鱼。实际上，只有存在健全的他制他律机制的情况下，才能够促进人们自制自律；如果缺乏健全的他制他律机制，自制自律是难以全面实现的。
毫无疑问，如果权力体制不合理或者缺乏有效的权力控制，则权力很可能会呈现不良运作的状态，主要表现为两种形式，一是权力腐败，一是权力专横。导向权力腐败的一个重要因素是对于利益的寻求。美国学者加里·沃塞曼说过：“人们一般不是为权力本身才去谋求权力的。他们要权是为了权能给他们带来的其他价值——名誉、财富，甚至情感。权力就像金钱一样，是达到其他目的的手段。大多数人要钱是为了钱能购买的东西，如声望或安全。正如有些人比别人更孜孜不倦地要钱一样，有些人更想要权。”
当然，权力就像金钱一样，并不是谁想要就能得到的。人的利己性为腐败的大面积发作提供了基础，权力是能够换取金钱和其他利益的，更高的职位意味着更多的金钱或者其他利益，所以许多人对于权力的心态，就像中了蛊毒一般。对于权力腐败，人们极为痛恨，全社会也有着足够的警惕；但对于权力专横，却缺乏足够的警惕和遏制，实际上，权力专横之害并不亚于权力腐败。国家是在某个特定区域内对使用强制性手段具有合法垄断权的制度安排。在权力高度集中、政府对社会严密控制而对权力缺乏有力制约的条件下，权力的专横很容易产生。所谓“将权力关进笼子”，根本目的在于防止权力腐败和专横，防止人民的自由权利被恣意损害和剥夺。
建立权力制约机制
那么，怎样把权力关进笼子？所谓“把权力关进笼子”首要的是要建立起权力制约机制，将权力置于相互制约之中。在现代国家中，一切权力来自人民。很显然，国家权力包含的立法、司法、行政多项权能无法尽由全体人民亲自执掌和具体行使，实际履行立法、司法和行政等职能的是人民选任的国家官吏，这些国家官吏行使上述职能属于人民委任行使权力的性质，人民可以通过定期选举或罢免等民主机制取消委任。从终极权力上看，主权具有不可分割性，但在将权力委任给不同的官吏全体构成的国家机构时，却可以使这些权力在具体行使时，在不同的国家机构甚至人员间保持独立性，以实现委任者的预期目的。毋庸置疑，如果权力过分集中而彼此之间缺乏制约，权力就被放纵在笼子之外，就会出现腐败与专横。
任何权力都应该受到制约的原理为立法机关发挥对其他权力的作用提供了前提。立法机关对其他国家机关进行制约的通常方式是：制定有关行政权和司法权的范围、运作方式和程序、行政机关和司法机关的构成等法律；行政机关、司法机关一般不能自己制定法律，而应当执行由立法和代议机关制定的法律；特定范围的国家官员的任命一般要得到立法和代议机关的同意；立法机关应当拥有根据法律对特定范围的国家官员进行弹劾的权力。 在各项国家权力中，司法机关依法独立行使职权，是将“权力关进笼子”的不可缺少的一环。司法机关的办案独立性是将“权力关进笼子”的重要组成机制。在分权制衡机制中，人民可以借助司法机关与政府权力抗衡从而保障宪法允诺的个人自由与权利。由于司法机关发挥着重要的权利保障和权力制约作用，使每个人主宰公共事務的权力或潜在权力比以前要大。主要原因之一是“个人和机关看来办不到的事情，司法机关却能够办到”。当然，司法机关要发挥这一作用，司法权同样需要以包括诉讼机制在内的各种制度如回避制度、复级审理制度、不告不理原则、审判公开制度、司法人员错案追究机制等加以制约。只有受合理约束的司法权才能发挥正当职能，保证人民法律权利的实现和对其他权力发挥制约作用。
“第四权力” 的强大影响
将权力放进笼子，构成“笼子”的重要一面的是大众传播媒介。大众传播媒介被称为“第四权力”，它拥有广大的受众和强大的影响力。大众传播媒介具有的特定功能决定了新闻舆论早已成为民主机制的重要组成部分。新闻媒体具有监督作用的机理在于它所主要关注的对象总是那些对“常规”的背离现象而不是规范现象。国家权力的常规活动不具有新闻性，权力运用中对常规的背离才具有新闻性，新闻的这一特性使权力腐败与专横等偏离现象成为大众传播媒介报道的热点，并基于大众传播媒介的及时报道促成社会舆论的形成，从而产生纠正这些偏离的压力，进而达到使权力滥用的现象得到遏制的效果。因此，大众传播媒介从不同角度监督着政府权力和国家官员的活动，具有使政治和司法保持廉洁的警犬作用，是国家揭露和控制腐败的重要机制之一。
我国要加强对权力的制约，需要将对权力运行的监督社会化，这种社会化中最卓有成效的步骤当属使新闻媒介能够对国家官员进行适时的监督。大众传播媒介本来是民主机制的组成部分，权力在阳光下运行离不开大众传播媒介在国家政治中的重新定位，依赖于它最大化地发挥对权力腐败和权力专横的预警和曝光作用，如果新闻媒体的作用不能得到发挥，就失去或者极大地削弱了这一在监督国家机关及其人员方面具有举足轻重作用的机制。毋庸赘言，要实现“将权力放进笼子”，就需要保障大众传播媒介获得信息和传播信息的渠道的畅通。
在为权力设置的笼子里，检察机关也扮演着重要角色。对于权力的限制，主要来源是法律。权力的恣意妄为往往成为法制的破坏之源。人民检察院是法律监督机关，维护法律的正确、统一实施是检察机关的根本职能，这一职能对于国家法治的实现和法制的落实，以及政治的清明、秩序的维护乃至人权的保障，无不干系重大。履行好这一职能，就要时时监控权力行使的正当性，这势必发挥着对权力的约束作用。不仅如此，检察机关是国家重要的反贪腐和反渎职机关，权力的腐败与专横严重到犯罪的程度，人民检察院动用侦查和控诉的权力加以追究，对于权力的正当行使具有保障作用。
需要指出的是，我国正处在法治初创时期。经过三十多年的法制建设，我国的法律体系已经初步建立，国家与社会的治理方式也在“法治”的理念下逐渐发生变化。检察机关在法治初创时期既面临挑战也存在机遇。如何限制政府权力并保障其正当行使，进而确立法律的权威，已经成为检察机关无可回避的问题。人民检察院承担法律监督职责，这一职责的重要性不能仅靠理论论证加以呈现，更重要的是通过纠正违法的行为和介入权力腐败、专横的具体案件或者事件来达到。只有切实承担起维护法律尊严、促进民主自由和社会公平正义的职责，人民检察院法律监督的功能和作用才能凸显出来，才能取得良好的社会效果和法律效果。要做到这一点，检察机关对于监督对象应当保持高度敏感性，适时亮剑纠正违法，真正在“把权力关进笼子”方面作出自己独特的贡献，才能建立社会对检察机关的信任，才能使检察机关的宪法地位得到巩固，重拾民众对法治的信心。
（作者系清华大学法学院教授）
特约编辑：陈艳 编辑：薛华 icexue0321@163.com
按照法国学者米歇尔·克罗其埃的说法：“任何权力现象，不论它产生于何种根源，不论它具有何等的合法性，也不论它的行施方法如何，都蕴含着某一个人或集团对于另外一个或若干个人或集团施加作用的可能性。”易言之，作为一项权力，它应当具有使他人因权力的介入不得不去实施某一行为或不得不放弃某一行为的影响力。
值得警惕的是，具有强制属性的权力天然具有被滥用的倾向。权力的蛊毒会侵蚀每一个掌握这一权力的人，历史和现实中固然不乏掌握权力并正当行使这些权力的好人（一般民众谓之“好官”），但掌握并滥用权力的官员同样为数众多。这就如同蚁溃长堤，对于权力的滥用不预先严加提防，期望清明政治和廉洁司法的愿望最终会落空，因此，对于权力必须加以约束——人们形象地称之为“把权力关进笼子”。
许多思想家对于权力滥用的倾向有过精辟的论述。孟德斯鸠认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”和“有权力的人们使用权力，一直到遇有界限的地方才休止”。著名历史学家阿诺德·汤因比指出：“‘权力’有一种本质会强化当权者骄傲自大，贪图名利的思想，使其堕落。而权力的行使又隐藏着侵犯人格，有时会危险到剥夺人的生存这种性质。”这就是所谓的“权力的弊病”。英国思想家伯特兰·罗素也近乎悲观地认为：“任何政府中的官员，无论挑选时怎样慎重，其中总会有一小撮天性倾向独裁的人。”他指出：“权力欲对野心勃勃的人来说是生而有之的，但一般还是因为接触权力而逐渐养成的……”
利己性与权力滥用
有这种欲望的人都是那些雄才大略、精力过人的人。对这种人如果没有一个执行社会公益的机构予以约束，他们就可能建立独裁制度，至少会兴风作浪，搅得社会长期不得安宁。权力之所以具有被滥用的倾向，可以从人性上得到解释。人性中含有谋求自我利益的成分，人的正常欲求能够自我引导到发挥人的能力、创造财富和促进社会进步等积极的方面；反过来，人的欲求的膨胀也会造成政治的污浊和社会的灾难。
由于管理日趋复杂的现代政治，既需要德行也需要合理的决策，统治者对于人性中包含的客观实在“自利”的成分，不能不予以正视。特别在权力领域，更应该对人性中“自利”的一面持有足够的警惕，因为权力存在蛊毒，权力使掌握它的人有加以滥用的天然倾向，阿克顿勋爵的“权力产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败”的名言已被人类历史证明为一条不易的铁律。
各种制度的作用体现为，一方面保障人在正当欲求的引导下谋求正当发展而不加以抑制、阻断，另一方面对于贪欲可能造成的负面作用加以制度上的预防，防止人的贪欲造成国家、社会以及他人的损害。人们认清并正视自己的本性，是完善各种制度的前提。历史的诸多教训表明，不重防弊则整个制度设计所确定的目标往往化为泡影，进行制度构建不能不认真考虑对权力加以制约（把权力关进笼子）的问题。
显然，“把权力关进笼子”的主张体现了从外部对权力加以制约的思想。制约权力的思想有自制自律和他制他律之分。孔子告诫统治者以身作则，指出“政者，正也。子先正之，孰敢不正？”这是将权力约束的希望寄托在掌权者的自制自律上。事实证明，在缺乏他制他律的情况下，修身养性也具有一定的抑制贪欲的作用；不过，要求每一个掌权者都做到自制自律则近乎缘木求鱼。实际上，只有存在健全的他制他律机制的情况下，才能够促进人们自制自律；如果缺乏健全的他制他律机制，自制自律是难以全面实现的。
毫无疑问，如果权力体制不合理或者缺乏有效的权力控制，则权力很可能会呈现不良运作的状态，主要表现为两种形式，一是权力腐败，一是权力专横。导向权力腐败的一个重要因素是对于利益的寻求。美国学者加里·沃塞曼说过：“人们一般不是为权力本身才去谋求权力的。他们要权是为了权能给他们带来的其他价值——名誉、财富，甚至情感。权力就像金钱一样，是达到其他目的的手段。大多数人要钱是为了钱能购买的东西，如声望或安全。正如有些人比别人更孜孜不倦地要钱一样，有些人更想要权。”
当然，权力就像金钱一样，并不是谁想要就能得到的。人的利己性为腐败的大面积发作提供了基础，权力是能够换取金钱和其他利益的，更高的职位意味着更多的金钱或者其他利益，所以许多人对于权力的心态，就像中了蛊毒一般。对于权力腐败，人们极为痛恨，全社会也有着足够的警惕；但对于权力专横，却缺乏足够的警惕和遏制，实际上，权力专横之害并不亚于权力腐败。国家是在某个特定区域内对使用强制性手段具有合法垄断权的制度安排。在权力高度集中、政府对社会严密控制而对权力缺乏有力制约的条件下，权力的专横很容易产生。所谓“将权力关进笼子”，根本目的在于防止权力腐败和专横，防止人民的自由权利被恣意损害和剥夺。
建立权力制约机制
那么，怎样把权力关进笼子？所谓“把权力关进笼子”首要的是要建立起权力制约机制，将权力置于相互制约之中。在现代国家中，一切权力来自人民。很显然，国家权力包含的立法、司法、行政多项权能无法尽由全体人民亲自执掌和具体行使，实际履行立法、司法和行政等职能的是人民选任的国家官吏，这些国家官吏行使上述职能属于人民委任行使权力的性质，人民可以通过定期选举或罢免等民主机制取消委任。从终极权力上看，主权具有不可分割性，但在将权力委任给不同的官吏全体构成的国家机构时，却可以使这些权力在具体行使时，在不同的国家机构甚至人员间保持独立性，以实现委任者的预期目的。毋庸置疑，如果权力过分集中而彼此之间缺乏制约，权力就被放纵在笼子之外，就会出现腐败与专横。
任何权力都应该受到制约的原理为立法机关发挥对其他权力的作用提供了前提。立法机关对其他国家机关进行制约的通常方式是：制定有关行政权和司法权的范围、运作方式和程序、行政机关和司法机关的构成等法律；行政机关、司法机关一般不能自己制定法律，而应当执行由立法和代议机关制定的法律；特定范围的国家官员的任命一般要得到立法和代议机关的同意；立法机关应当拥有根据法律对特定范围的国家官员进行弹劾的权力。 在各项国家权力中，司法机关依法独立行使职权，是将“权力关进笼子”的不可缺少的一环。司法机关的办案独立性是将“权力关进笼子”的重要组成机制。在分权制衡机制中，人民可以借助司法机关与政府权力抗衡从而保障宪法允诺的个人自由与权利。由于司法机关发挥着重要的权利保障和权力制约作用，使每个人主宰公共事務的权力或潜在权力比以前要大。主要原因之一是“个人和机关看来办不到的事情，司法机关却能够办到”。当然，司法机关要发挥这一作用，司法权同样需要以包括诉讼机制在内的各种制度如回避制度、复级审理制度、不告不理原则、审判公开制度、司法人员错案追究机制等加以制约。只有受合理约束的司法权才能发挥正当职能，保证人民法律权利的实现和对其他权力发挥制约作用。
“第四权力” 的强大影响
将权力放进笼子，构成“笼子”的重要一面的是大众传播媒介。大众传播媒介被称为“第四权力”，它拥有广大的受众和强大的影响力。大众传播媒介具有的特定功能决定了新闻舆论早已成为民主机制的重要组成部分。新闻媒体具有监督作用的机理在于它所主要关注的对象总是那些对“常规”的背离现象而不是规范现象。国家权力的常规活动不具有新闻性，权力运用中对常规的背离才具有新闻性，新闻的这一特性使权力腐败与专横等偏离现象成为大众传播媒介报道的热点，并基于大众传播媒介的及时报道促成社会舆论的形成，从而产生纠正这些偏离的压力，进而达到使权力滥用的现象得到遏制的效果。因此，大众传播媒介从不同角度监督着政府权力和国家官员的活动，具有使政治和司法保持廉洁的警犬作用，是国家揭露和控制腐败的重要机制之一。
我国要加强对权力的制约，需要将对权力运行的监督社会化，这种社会化中最卓有成效的步骤当属使新闻媒介能够对国家官员进行适时的监督。大众传播媒介本来是民主机制的组成部分，权力在阳光下运行离不开大众传播媒介在国家政治中的重新定位，依赖于它最大化地发挥对权力腐败和权力专横的预警和曝光作用，如果新闻媒体的作用不能得到发挥，就失去或者极大地削弱了这一在监督国家机关及其人员方面具有举足轻重作用的机制。毋庸赘言，要实现“将权力放进笼子”，就需要保障大众传播媒介获得信息和传播信息的渠道的畅通。
在为权力设置的笼子里，检察机关也扮演着重要角色。对于权力的限制，主要来源是法律。权力的恣意妄为往往成为法制的破坏之源。人民检察院是法律监督机关，维护法律的正确、统一实施是检察机关的根本职能，这一职能对于国家法治的实现和法制的落实，以及政治的清明、秩序的维护乃至人权的保障，无不干系重大。履行好这一职能，就要时时监控权力行使的正当性，这势必发挥着对权力的约束作用。不仅如此，检察机关是国家重要的反贪腐和反渎职机关，权力的腐败与专横严重到犯罪的程度，人民检察院动用侦查和控诉的权力加以追究，对于权力的正当行使具有保障作用。
需要指出的是，我国正处在法治初创时期。经过三十多年的法制建设，我国的法律体系已经初步建立，国家与社会的治理方式也在“法治”的理念下逐渐发生变化。检察机关在法治初创时期既面临挑战也存在机遇。如何限制政府权力并保障其正当行使，进而确立法律的权威，已经成为检察机关无可回避的问题。人民检察院承担法律监督职责，这一职责的重要性不能仅靠理论论证加以呈现，更重要的是通过纠正违法的行为和介入权力腐败、专横的具体案件或者事件来达到。只有切实承担起维护法律尊严、促进民主自由和社会公平正义的职责，人民检察院法律监督的功能和作用才能凸显出来，才能取得良好的社会效果和法律效果。要做到这一点，检察机关对于监督对象应当保持高度敏感性，适时亮剑纠正违法，真正在“把权力关进笼子”方面作出自己独特的贡献，才能建立社会对检察机关的信任，才能使检察机关的宪法地位得到巩固，重拾民众对法治的信心。
（作者系清华大学法学院教授）
特约编辑：陈艳 编辑：薛华 icexue0321@163.com