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[摘要]高速公路征地是我国土地问题中非常特殊的一部分。本文在辨析相关理论的基础上，具体分析了我过高速公路征地存在的现实问题，并提出适合于高速公路征地的补偿标准。
[关键词]高速公路 征地补偿 补偿方式
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2013）05-0224-01
截止到2010年年底，我国拥有的高速公路通车里程已经达到了7.4万公里，居世界第二位。按照国务院公布的高速公路网发展规划，“十二五”期间，我国将继续加快国家高速公路网主骨架建设，到2015年基本建成由7条首都放射线、9条南北纵向线和18条东西横向线组成的“7918网”。建设如此大量的高速公路，必然要征收一定数量的土地资源加以支撑，而按照目前的建设进度，到2015年的5年内，我国还将建设约5万公里的高速公路，未来仅高速公路建设还需要永久占用土地约610万亩。高速公路征地是我国土地问题中非常特殊的一部分。
一、我国高速公路征地存在的现实问题：
（1）征地补偿标准的不合理性。尽管高速公路作为国家的基础设施，具有公共产品的特征，但是在其具体的管理运营中却体现出一定的商品属性，因此高速公路征地已不同于标准意义上的公益性征地。尽管如此，我国目前依然按照公益性征地的行政补偿机制进行高速公路的征地补偿，即土地公有制条件下的低成本征地模式。
（2）单一的一次性货币补偿安置方式。高速公路是线状用地，所涉及的省、市、地区、乡镇和村组较多，征地安置工作相当复杂，而货币安置的低成本、易操作性就使其成为征地补偿工作中最常用的安置方式，但是此种方式虽能满足失地农民短期内的生活所需，却给其日后的就业埋下了诸多隐患，并存在一定的支付风险。
二、对征地区片价的分析
根据国土资源部于2005年7月发出的《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，统一年产值标准与征地区片价开始纳入我国各地的征地改革之中。统一年产值标准是基于农用地类型、等级、质量、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值；征地区片價主要是综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准。统一年产值标准作为征地补偿的一个过渡，更多的是对我国现行《土地管理法》中规定的年产值倍数补偿标准的补充与完善，而征地区片价通过征地改革已逐步成为征地过程中所采用的主要标准。
总之，征地补偿开始考虑市场影响因素，从而在一定程度上提高了征地补偿标准。但是从国土资源部相关规定可知，各地在测算本地区片价时仍然可以使用年产值倍数法进行测算，因此从根本上看征地区片价仍旧是以年产值为基准，其对市场因素的考虑也是相当有限的；另外从对征地区片价与市场交易价格进行的对比分析中，可发现，在目前征地区片价补偿标准低于市场成交价格的情形下，征地补偿水平滞后于社会经济发展速度，社会总体福利与市场交易方式比也有所降低，资源配置效率没有达到最优。
三、确立新的补偿标准
针对高速公路征地补偿标准存在的问题，目前各省征地改革中所实行的征地区片价对公益性建设项目的征地具有一定的适用性，但对于在具体管理运营中呈现出商品属性的高速公路则并不适用。对此，高速公路的土地征用应通过市价补偿来确定其补偿标准。虽然这会增加政府的征地补偿费用，但却能减少征地的间接成本，进而大大提高高速公路征地的效率。确立市价补偿标准，应从以下三方面做起：
第一，按土地征用后的用途测算土地的市场价格。
具体到市价补偿标准的测算，采用按土地征用后用途进行评估的方法，即征地补偿的标准应通过直接评估转用后土地的市场价格而确定。因此，高速公路征地的补偿标准不应依照农用地的市场价格确定，而应按征用后的用途即高速公路建设用地来确定。根据中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会于2007年8月10日联合发布的《土地利用现状分类》，高速公路用地属于其中的交通运输用地。根据《城镇土地估价规程》，目前我国城镇基准地价体系主要采取分类定级的思路，一般分为商业用地、住宅用地和工业用地三类，而交通运输用地的地价评估方法，一般可采用成本逼近法、收益还原法和基准地价系数修正法等方法进行估价。当采用基准地价系数修正法时，基准地价标准及其修正体系应当参照工业用地的基准地价标准及其修正体系。一般来说，基础设施用地的地价水平，总体上要与同等土地条件的工业用地的地价水平相当，但其中的交通运输用地，要比同等土地条件的工业用地的地价水平略高。
第二，确立征地价格评估制度。
在具体确定高速公路征地价格时，应以政府公布的交通用地的基准地价为基础，并由政府委托评估机构根据被征土地的质量状况、土地潜在利用价值及土地资源供求关系等确定具体的征地价格。在价格评估时要充分考虑土地的市场价格、土地对农民的特殊价值、农民失去土地的间接损失等其他诸多因素，并且应当以开放市场上的公平价格作为计算赔偿额的主要参照系，确定具体补偿数额。
第三，确立事先补偿和价格异议制度。
事先补偿，即若事先未给予失地农民合理补偿，政府将不能获得农村集体土地的所有权。价格异议，是指政府应在确定征地价格后及时向农民予以公布，农民有权利对征地价格提出异议，在未经法定程序认定前政府不能获得农村集体土地的所有权。事先补偿和价格异议制度能够保障农民和政府站在平等的法律地位上进行谈判，从而为确立市场化的补偿标准提供了必不可少的制度条件。关于高速公路的征地补偿方式，本文对土地入股型安置方式、留地安置、重新择业安置及农业生产安置方式进行了比较分析，在此基础上进一步指出：对于高速公路征地补偿而言，应因地制宜、因农民需求而异，采取适合不同类型失地农民自身条件的多样化的补偿安置方式，以实现保障失地农民可持续生计的目标。具体包括一下几个方面：首先，在对高速公路沿线地区失地农民进行补偿时，要考虑不同地区所受到的高速公路经济辐射程度的差异，从而实现高速公路的差别化补偿；其次，根据区域经济发展水平和失地农民的类型的不同，采用相应的补偿安置方式；最后，基于农地的多重价值理论以及各种补偿安置方式之间的联系，在征地补偿工作中，要注意各种相关补偿安置方式的结合，以形成优势互补。
征地补偿关乎失地农民在现代化进程中的最基本利益，也是最容易引起征地矛盾、冲突的焦点。因此，对高速公路建设项目用地，除提高征地补偿标准外，还要设计出在利益均衡的条件下使失地农民利益最大化的合理的征地补偿方式。对于高速公路征地补偿而言，应因地制宜、因农民需求而异，从而采取适合不同类型失地农民自身条件的多样化的补偿安置方式，以实现保障失地农民可持续生计的目标。具体包括一下几个方面：首先，在对高速公路沿线地区失地农民进行补偿时，要考虑不同地区所受到的高速公路经济辐射程度的差异，从而实现高速公路的差别化补偿；其次，根据区域经济发展水平和失地农民的类型的不同，采用相应的补偿安置方式；最后，基于农地的多重价值理论以及各种补偿安置方式之间的联系，在进行征地补偿工作中，要注意各种相关补偿安置方式的结合，以形成优势互补。
作者简介
乔俊卿（1966-）女，内蒙古包头市交通运输管理处。
[关键词]高速公路 征地补偿 补偿方式
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2013）05-0224-01
截止到2010年年底，我国拥有的高速公路通车里程已经达到了7.4万公里，居世界第二位。按照国务院公布的高速公路网发展规划，“十二五”期间，我国将继续加快国家高速公路网主骨架建设，到2015年基本建成由7条首都放射线、9条南北纵向线和18条东西横向线组成的“7918网”。建设如此大量的高速公路，必然要征收一定数量的土地资源加以支撑，而按照目前的建设进度，到2015年的5年内，我国还将建设约5万公里的高速公路，未来仅高速公路建设还需要永久占用土地约610万亩。高速公路征地是我国土地问题中非常特殊的一部分。
一、我国高速公路征地存在的现实问题：
（1）征地补偿标准的不合理性。尽管高速公路作为国家的基础设施，具有公共产品的特征，但是在其具体的管理运营中却体现出一定的商品属性，因此高速公路征地已不同于标准意义上的公益性征地。尽管如此，我国目前依然按照公益性征地的行政补偿机制进行高速公路的征地补偿，即土地公有制条件下的低成本征地模式。
（2）单一的一次性货币补偿安置方式。高速公路是线状用地，所涉及的省、市、地区、乡镇和村组较多，征地安置工作相当复杂，而货币安置的低成本、易操作性就使其成为征地补偿工作中最常用的安置方式，但是此种方式虽能满足失地农民短期内的生活所需，却给其日后的就业埋下了诸多隐患，并存在一定的支付风险。
二、对征地区片价的分析
根据国土资源部于2005年7月发出的《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，统一年产值标准与征地区片价开始纳入我国各地的征地改革之中。统一年产值标准是基于农用地类型、等级、质量、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值；征地区片價主要是综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准。统一年产值标准作为征地补偿的一个过渡，更多的是对我国现行《土地管理法》中规定的年产值倍数补偿标准的补充与完善，而征地区片价通过征地改革已逐步成为征地过程中所采用的主要标准。
总之，征地补偿开始考虑市场影响因素，从而在一定程度上提高了征地补偿标准。但是从国土资源部相关规定可知，各地在测算本地区片价时仍然可以使用年产值倍数法进行测算，因此从根本上看征地区片价仍旧是以年产值为基准，其对市场因素的考虑也是相当有限的；另外从对征地区片价与市场交易价格进行的对比分析中，可发现，在目前征地区片价补偿标准低于市场成交价格的情形下，征地补偿水平滞后于社会经济发展速度，社会总体福利与市场交易方式比也有所降低，资源配置效率没有达到最优。
三、确立新的补偿标准
针对高速公路征地补偿标准存在的问题，目前各省征地改革中所实行的征地区片价对公益性建设项目的征地具有一定的适用性，但对于在具体管理运营中呈现出商品属性的高速公路则并不适用。对此，高速公路的土地征用应通过市价补偿来确定其补偿标准。虽然这会增加政府的征地补偿费用，但却能减少征地的间接成本，进而大大提高高速公路征地的效率。确立市价补偿标准，应从以下三方面做起：
第一，按土地征用后的用途测算土地的市场价格。
具体到市价补偿标准的测算，采用按土地征用后用途进行评估的方法，即征地补偿的标准应通过直接评估转用后土地的市场价格而确定。因此，高速公路征地的补偿标准不应依照农用地的市场价格确定，而应按征用后的用途即高速公路建设用地来确定。根据中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会于2007年8月10日联合发布的《土地利用现状分类》，高速公路用地属于其中的交通运输用地。根据《城镇土地估价规程》，目前我国城镇基准地价体系主要采取分类定级的思路，一般分为商业用地、住宅用地和工业用地三类，而交通运输用地的地价评估方法，一般可采用成本逼近法、收益还原法和基准地价系数修正法等方法进行估价。当采用基准地价系数修正法时，基准地价标准及其修正体系应当参照工业用地的基准地价标准及其修正体系。一般来说，基础设施用地的地价水平，总体上要与同等土地条件的工业用地的地价水平相当，但其中的交通运输用地，要比同等土地条件的工业用地的地价水平略高。
第二，确立征地价格评估制度。
在具体确定高速公路征地价格时，应以政府公布的交通用地的基准地价为基础，并由政府委托评估机构根据被征土地的质量状况、土地潜在利用价值及土地资源供求关系等确定具体的征地价格。在价格评估时要充分考虑土地的市场价格、土地对农民的特殊价值、农民失去土地的间接损失等其他诸多因素，并且应当以开放市场上的公平价格作为计算赔偿额的主要参照系，确定具体补偿数额。
第三，确立事先补偿和价格异议制度。
事先补偿，即若事先未给予失地农民合理补偿，政府将不能获得农村集体土地的所有权。价格异议，是指政府应在确定征地价格后及时向农民予以公布，农民有权利对征地价格提出异议，在未经法定程序认定前政府不能获得农村集体土地的所有权。事先补偿和价格异议制度能够保障农民和政府站在平等的法律地位上进行谈判，从而为确立市场化的补偿标准提供了必不可少的制度条件。关于高速公路的征地补偿方式，本文对土地入股型安置方式、留地安置、重新择业安置及农业生产安置方式进行了比较分析，在此基础上进一步指出：对于高速公路征地补偿而言，应因地制宜、因农民需求而异，采取适合不同类型失地农民自身条件的多样化的补偿安置方式，以实现保障失地农民可持续生计的目标。具体包括一下几个方面：首先，在对高速公路沿线地区失地农民进行补偿时，要考虑不同地区所受到的高速公路经济辐射程度的差异，从而实现高速公路的差别化补偿；其次，根据区域经济发展水平和失地农民的类型的不同，采用相应的补偿安置方式；最后，基于农地的多重价值理论以及各种补偿安置方式之间的联系，在征地补偿工作中，要注意各种相关补偿安置方式的结合，以形成优势互补。
征地补偿关乎失地农民在现代化进程中的最基本利益，也是最容易引起征地矛盾、冲突的焦点。因此，对高速公路建设项目用地，除提高征地补偿标准外，还要设计出在利益均衡的条件下使失地农民利益最大化的合理的征地补偿方式。对于高速公路征地补偿而言，应因地制宜、因农民需求而异，从而采取适合不同类型失地农民自身条件的多样化的补偿安置方式，以实现保障失地农民可持续生计的目标。具体包括一下几个方面：首先，在对高速公路沿线地区失地农民进行补偿时，要考虑不同地区所受到的高速公路经济辐射程度的差异，从而实现高速公路的差别化补偿；其次，根据区域经济发展水平和失地农民的类型的不同，采用相应的补偿安置方式；最后，基于农地的多重价值理论以及各种补偿安置方式之间的联系，在进行征地补偿工作中，要注意各种相关补偿安置方式的结合，以形成优势互补。
作者简介
乔俊卿（1966-）女，内蒙古包头市交通运输管理处。