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【摘 要】针对保障房建设计划的理念内涵、体制准求、政策背景、当下的重要作用等多方面进行，浅析保障房建设计划与城市规划之间的联系，着重探究保障房建设计划与城市规划多种类别相互之间的连接体制，即与城市总体规划进行建设目标上的连接、与掌控性有关规划实施建设方向的连接、与当前的建设计划进行建设时间上的连接。望能够为城市规划空间切实实施保障房建设计划提供自己的建议。
【关键词】保障房建设计划；城市规划；连接体制
前言
自2006年5月，发改委、建设部等九部委联合发文《关于调整保障房供应结构稳定保障房价格的意见》（国办发[ 2006 ] 37 号） （以下简称37 号文件） ，中明确指出要“制定和实施保障房建设计划。要重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品保障房”这一规定对城市规划有关单位提出了怎样理解保障房建设计划、怎样在城市规划作业当中与保障房建设计划实施连接的要求。
1、保障房建设计划的内涵与背景
1.1 保障房建设计划的概念内涵保障房建设计划作为一个新的规划类型，目前还没有一个明确公认的概念。在理论上关于保障房建设计划较为全面客观的理解是： 保障房建设计划（ HousingProgram） 是指制订出若干年内分年度建造保障房的规划，包括居住区和保障房建造的数量以及居住水平等多项指标（中国地产商网） 。
1.2 保障房建设计划的编制要求
37 号文件提出了编制保障房建设计划的要求，具体包括保障房建设计划的编制主体、编制年限、规 划 内 容、公布时间、审批方式、主管部门责任等方面内容（表1） ，笔者认为最重要的是37 号文件赋予了保障房建设计划内容的法定地位，即保障房建设目标要纳入到当地“十一五”规划和近期建设计划，成为一项重要的公共政策。
1.3 保障房建设计划的政策背景
尽管保障房建设计划的推出从表面上看具有一定的突然性，但如果将其纳入到我国保障房制度改革的政策演变历程中，就可以看出保障房建设计划是我国保障房政策在走向市场经济体制过程中的配套政策，它的推出标志着我国保障房供应体系在逐步系统、逐步完善的过程中进入了一个新阶段。
在保障房制度改革之初，保障房建设及其投资总体来看是国家的事权，这一特点从原国家计委的两份文件就可以看出来，2000 年国家计委发布《关于上报2001 年经济适用保障房建设投资计划和信贷指导计划的通知》（计投资[ 2000 ]2260 号） ，2001 年国家计委又发布了《关于下达2001 年经济适用保障房建设投资计划和信贷指导计划的通知》（计投资[ 2001 ]907 号） ，这种上报和下达的关系实际上表明保障房建设是国家而不是城市的事权，反映了保障房制度改革初期在某种程度上仍然具有浓重的计划经济色彩。1998 至2006 年的8 年间，国家发布了一系列的政策文件，初步建立起了较为系统的保障房供应体系。随着我国市场经济体制的不断建立，国家在保障房建设方面的计划导向逐步弱化，市场导向逐步增强。
2006 年全国人大十届四次会议，温家宝总理所作的政府工作报告中，明确指出“继续解决部分城市房地产投资规模过大和房价上涨过快的问题。要着力调整保障房供应结构，严格控制高档商品房开发，重点发展普通商品房和经济适用房。建立健全廉租房制度和房屋租赁制度”，笔者认为这实际上是我国“十一五”期间的保障房政策纲领。两个半月之后，九部委联合发文，提出编制保障房建设计划的要求。
从保障房政策演变的角度看，保障房政策的具体落实由原来中央调控管理的具有较强计划性的“保障房建设投资计划”转为地方调控管理的具有较强市场性的“保障房建设计划”，这标志着我国保障房供应体系在在逐步系统、逐步完善的过程中进入了一个新阶段。
1.4 保障房建设计划的现实意义
（1）保障房问题是关系到国计民生的重要问题。近年来已经成为保障房、教育、医疗“新三座大山”之首；
（2）保障房政策是宏观调控的重要手段。保障房问题涉及到土地供给、金融信贷等一系列问题，如果保障房政策无法落实，土地、信贷等宏观调控的手段也就无法发挥作用；
（3）保障房建设计划是体现保障房政策的重要手段。
2、保障房建设计划与城市规划的关系
保障房建设计划以保障房建设为工作对象，城市规划以城市为工作对象，工作对象之间有着重合与交叉的关系，因此规划之间也存在着密切的关系，笔者认为二者之间的关系主要体现在以下三方面：
2.1 政策目标与技术手段
37 号文件指出保障房建设计划要“纳入当地‘十一五’发展规划和近期建设计划”。“十一五”规划是地方人大审批的代表地方事权的最全面综合的规划，近期建设计划是城市规划的法定规划系列中的重要组成部份。由此可见，保障房建设计划通过纳入到这两个法定规划从而间接地确定了自己的法定地位。保障房建设计划的具体内容包括三类保障房的建设总量、比例结构、空间布局、时序安排等等，这些具体内容最终必将落实在城市建设用地和规划建设时序。而城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，因此保障房建设计划的具体内容必须、也只有通过城市规划才能实现。
2.2 专项规划与综合规划
城市规划是一项综合性的规划，无论是总体规划，还是控制性详细规划、近期建设计划，从某种意义上说，保障房建设计划和城市商业网点规划 、中小学校布点规划等类似，均属于相关部门推动的具有一定专项规划性质的规划类型。从这个角度来看，保障房建设计划与城市规划具有专项规划与综合规划的关系。城市规划综合性的特点有助于保障房建设计划与其他专项规划进行协调。
2.3 规划实施与连接手段 城市规划的编制体系中，各个规划类型之间具有一定的层次性。城市总体规划是城市在一定时期内（15～20 年） 的全局规划，控制性详细规划则反映了城市总体规划在空间上的局部实施，一般是城市中的某片地块（新区或中心区等） ；近期建设计划则反映了城市总体规划在时序上的局部实施，通常是5 年内的阶段实施内容。城市规划的各个类型相互连接逐步深入、细化，将城市空间布局推向实施。
城市规划的各个类型尽管都是以用地为对象，但城市总体规划的重点在用地的规模、比例和布局，控制性详细规划的重点在用地的建设强度，近期建设计划的重点在于用地的项目实施计划。
3、保障房建设计划与城市规划各类型的连接方法
保障房建设计划的编制内容是“明确普通商品保障房、经济适用保障房和廉租保障房的建设目标”，具体应包括各类保障房的建设总量、分年度新建保障房总量和结构比例、分年度各类居住用地供应计划、分年度旧区改造计划等几方面内容，其中当年的建设项目选址应深化到具体地块及分地块建设量。保障房建设计划的这些内容要通过城市规划的技术手段才能实现，而城市规划各阶段各类型的工作重点不同，那么保障房建设计划应与城市规划各阶段各类型从不同角度进行连接，才能获得有效实施。笔者认为，保障房建设计划与城市规划的连接应该重在目标、指标、时序三个方面。
3.1 城市总体规划———目标上的连接
城市总体规划作为较长一段时间内（15 ～20年） 的综合性规划，必然跨越3～4 版保障房建设计划，因此城市总体规划应充分预见到未来城市发展中的保障房需求，确定各类居住用地较为合理的建设标准和空间布局，为保障房建设计划的滚动修编提供明确连贯的目标、科学合理的建设标准和居住用地的空间布局。从这个意义上来说，城市总体规划与保障房建设计划在建设目标上应充分连接。
3.2 控制性详细规划———指标上的连接
控制性详细规划是依据城市总体规划对具体地块的土地利用和建设提出控制要求。
在计划经济时代，我国的保障房建设非常重视固定资产投资总额和房屋建设面积总量的指标，将其作为我国保障房建设发展水平的衡量标准，而这些总量指标实际上却无法反映保障房套数这个反映社会总体居住水平的实际情况。控制性详细规划应在总体规划确定了各类保障房的建设标准和空间分布以后，在具体指标上与保障房建设计划进一步连接落实。
3.3 近期建设计划———时序上的连接
保障房建设计划在纳入“十一五”规划后，其内容将与“十一五”规划的内容一起，通过近期建设计划的项目库与年度实施计划予以落实，因此保障房建设计划与近期建设计划的连接重点在于建设时序的安排，特别是经济适用房等政策保障性保障房在建设规划中的项目年度实施计划。
4、结束语
在新的保障房建设计划实施之前，我们要知道保障房供给系统要进一步完善，也理应认识到在切实实施过程当中会潜在的一些问题。本人认为，保障房建设计划编制实施中存在的问题注意体现在以下几方面：
保障房建设计划与相关城市规划没有一起进行，规划时间上也是不一样的。应当有效的兼顾到城市规划体质落后的因素，在保障房建设计划在一段时间之后，有关城市规划也应当进行一定程度的革新，随时调节，确保保障房建设计划的有效实施。
应当有效的兼顾到市场的反应，强化利益指导。每一个城市政府都应该有效的使用税收等市场经济杠杆，来调动房地产市场开发普通商品保障房、经济适用保障房的积极性。
保障房建设计划的政策起点是利用提升各方面的保障房，尤其是政策性保障房，来确保广大人民的最根本的效益，城市规划空间在规划体制当中应当有效的连接，确保各类型的保障房一定要满足最低收入群体的保障房建设，使得人民群众能够人人有房住的最佳状态。
参考文献：
[1]中华人民共和国城市规划法.
[2]国务院办公厅转发建设部等部门关于调整保障房供应结构稳定保障房价格意见的通知（国办发[2006 ]37 号） .
[3]关于落实新建保障房结构比例要求的若干意见（建保障房[2006 ]165号） .
[4]城市规划编制办法（2006 版） .
[5]城市居住区规划设计规范（GB 50180 - 93） （2002 年版） .
【关键词】保障房建设计划；城市规划；连接体制
前言
自2006年5月，发改委、建设部等九部委联合发文《关于调整保障房供应结构稳定保障房价格的意见》（国办发[ 2006 ] 37 号） （以下简称37 号文件） ，中明确指出要“制定和实施保障房建设计划。要重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品保障房”这一规定对城市规划有关单位提出了怎样理解保障房建设计划、怎样在城市规划作业当中与保障房建设计划实施连接的要求。
1、保障房建设计划的内涵与背景
1.1 保障房建设计划的概念内涵保障房建设计划作为一个新的规划类型，目前还没有一个明确公认的概念。在理论上关于保障房建设计划较为全面客观的理解是： 保障房建设计划（ HousingProgram） 是指制订出若干年内分年度建造保障房的规划，包括居住区和保障房建造的数量以及居住水平等多项指标（中国地产商网） 。
1.2 保障房建设计划的编制要求
37 号文件提出了编制保障房建设计划的要求，具体包括保障房建设计划的编制主体、编制年限、规 划 内 容、公布时间、审批方式、主管部门责任等方面内容（表1） ，笔者认为最重要的是37 号文件赋予了保障房建设计划内容的法定地位，即保障房建设目标要纳入到当地“十一五”规划和近期建设计划，成为一项重要的公共政策。
1.3 保障房建设计划的政策背景
尽管保障房建设计划的推出从表面上看具有一定的突然性，但如果将其纳入到我国保障房制度改革的政策演变历程中，就可以看出保障房建设计划是我国保障房政策在走向市场经济体制过程中的配套政策，它的推出标志着我国保障房供应体系在逐步系统、逐步完善的过程中进入了一个新阶段。
在保障房制度改革之初，保障房建设及其投资总体来看是国家的事权，这一特点从原国家计委的两份文件就可以看出来，2000 年国家计委发布《关于上报2001 年经济适用保障房建设投资计划和信贷指导计划的通知》（计投资[ 2000 ]2260 号） ，2001 年国家计委又发布了《关于下达2001 年经济适用保障房建设投资计划和信贷指导计划的通知》（计投资[ 2001 ]907 号） ，这种上报和下达的关系实际上表明保障房建设是国家而不是城市的事权，反映了保障房制度改革初期在某种程度上仍然具有浓重的计划经济色彩。1998 至2006 年的8 年间，国家发布了一系列的政策文件，初步建立起了较为系统的保障房供应体系。随着我国市场经济体制的不断建立，国家在保障房建设方面的计划导向逐步弱化，市场导向逐步增强。
2006 年全国人大十届四次会议，温家宝总理所作的政府工作报告中，明确指出“继续解决部分城市房地产投资规模过大和房价上涨过快的问题。要着力调整保障房供应结构，严格控制高档商品房开发，重点发展普通商品房和经济适用房。建立健全廉租房制度和房屋租赁制度”，笔者认为这实际上是我国“十一五”期间的保障房政策纲领。两个半月之后，九部委联合发文，提出编制保障房建设计划的要求。
从保障房政策演变的角度看，保障房政策的具体落实由原来中央调控管理的具有较强计划性的“保障房建设投资计划”转为地方调控管理的具有较强市场性的“保障房建设计划”，这标志着我国保障房供应体系在在逐步系统、逐步完善的过程中进入了一个新阶段。
1.4 保障房建设计划的现实意义
（1）保障房问题是关系到国计民生的重要问题。近年来已经成为保障房、教育、医疗“新三座大山”之首；
（2）保障房政策是宏观调控的重要手段。保障房问题涉及到土地供给、金融信贷等一系列问题，如果保障房政策无法落实，土地、信贷等宏观调控的手段也就无法发挥作用；
（3）保障房建设计划是体现保障房政策的重要手段。
2、保障房建设计划与城市规划的关系
保障房建设计划以保障房建设为工作对象，城市规划以城市为工作对象，工作对象之间有着重合与交叉的关系，因此规划之间也存在着密切的关系，笔者认为二者之间的关系主要体现在以下三方面：
2.1 政策目标与技术手段
37 号文件指出保障房建设计划要“纳入当地‘十一五’发展规划和近期建设计划”。“十一五”规划是地方人大审批的代表地方事权的最全面综合的规划，近期建设计划是城市规划的法定规划系列中的重要组成部份。由此可见，保障房建设计划通过纳入到这两个法定规划从而间接地确定了自己的法定地位。保障房建设计划的具体内容包括三类保障房的建设总量、比例结构、空间布局、时序安排等等，这些具体内容最终必将落实在城市建设用地和规划建设时序。而城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，因此保障房建设计划的具体内容必须、也只有通过城市规划才能实现。
2.2 专项规划与综合规划
城市规划是一项综合性的规划，无论是总体规划，还是控制性详细规划、近期建设计划，从某种意义上说，保障房建设计划和城市商业网点规划 、中小学校布点规划等类似，均属于相关部门推动的具有一定专项规划性质的规划类型。从这个角度来看，保障房建设计划与城市规划具有专项规划与综合规划的关系。城市规划综合性的特点有助于保障房建设计划与其他专项规划进行协调。
2.3 规划实施与连接手段 城市规划的编制体系中，各个规划类型之间具有一定的层次性。城市总体规划是城市在一定时期内（15～20 年） 的全局规划，控制性详细规划则反映了城市总体规划在空间上的局部实施，一般是城市中的某片地块（新区或中心区等） ；近期建设计划则反映了城市总体规划在时序上的局部实施，通常是5 年内的阶段实施内容。城市规划的各个类型相互连接逐步深入、细化，将城市空间布局推向实施。
城市规划的各个类型尽管都是以用地为对象，但城市总体规划的重点在用地的规模、比例和布局，控制性详细规划的重点在用地的建设强度，近期建设计划的重点在于用地的项目实施计划。
3、保障房建设计划与城市规划各类型的连接方法
保障房建设计划的编制内容是“明确普通商品保障房、经济适用保障房和廉租保障房的建设目标”，具体应包括各类保障房的建设总量、分年度新建保障房总量和结构比例、分年度各类居住用地供应计划、分年度旧区改造计划等几方面内容，其中当年的建设项目选址应深化到具体地块及分地块建设量。保障房建设计划的这些内容要通过城市规划的技术手段才能实现，而城市规划各阶段各类型的工作重点不同，那么保障房建设计划应与城市规划各阶段各类型从不同角度进行连接，才能获得有效实施。笔者认为，保障房建设计划与城市规划的连接应该重在目标、指标、时序三个方面。
3.1 城市总体规划———目标上的连接
城市总体规划作为较长一段时间内（15 ～20年） 的综合性规划，必然跨越3～4 版保障房建设计划，因此城市总体规划应充分预见到未来城市发展中的保障房需求，确定各类居住用地较为合理的建设标准和空间布局，为保障房建设计划的滚动修编提供明确连贯的目标、科学合理的建设标准和居住用地的空间布局。从这个意义上来说，城市总体规划与保障房建设计划在建设目标上应充分连接。
3.2 控制性详细规划———指标上的连接
控制性详细规划是依据城市总体规划对具体地块的土地利用和建设提出控制要求。
在计划经济时代，我国的保障房建设非常重视固定资产投资总额和房屋建设面积总量的指标，将其作为我国保障房建设发展水平的衡量标准，而这些总量指标实际上却无法反映保障房套数这个反映社会总体居住水平的实际情况。控制性详细规划应在总体规划确定了各类保障房的建设标准和空间分布以后，在具体指标上与保障房建设计划进一步连接落实。
3.3 近期建设计划———时序上的连接
保障房建设计划在纳入“十一五”规划后，其内容将与“十一五”规划的内容一起，通过近期建设计划的项目库与年度实施计划予以落实，因此保障房建设计划与近期建设计划的连接重点在于建设时序的安排，特别是经济适用房等政策保障性保障房在建设规划中的项目年度实施计划。
4、结束语
在新的保障房建设计划实施之前，我们要知道保障房供给系统要进一步完善，也理应认识到在切实实施过程当中会潜在的一些问题。本人认为，保障房建设计划编制实施中存在的问题注意体现在以下几方面：
保障房建设计划与相关城市规划没有一起进行，规划时间上也是不一样的。应当有效的兼顾到城市规划体质落后的因素，在保障房建设计划在一段时间之后，有关城市规划也应当进行一定程度的革新，随时调节，确保保障房建设计划的有效实施。
应当有效的兼顾到市场的反应，强化利益指导。每一个城市政府都应该有效的使用税收等市场经济杠杆，来调动房地产市场开发普通商品保障房、经济适用保障房的积极性。
保障房建设计划的政策起点是利用提升各方面的保障房，尤其是政策性保障房，来确保广大人民的最根本的效益，城市规划空间在规划体制当中应当有效的连接，确保各类型的保障房一定要满足最低收入群体的保障房建设，使得人民群众能够人人有房住的最佳状态。
参考文献：
[1]中华人民共和国城市规划法.
[2]国务院办公厅转发建设部等部门关于调整保障房供应结构稳定保障房价格意见的通知（国办发[2006 ]37 号） .
[3]关于落实新建保障房结构比例要求的若干意见（建保障房[2006 ]165号） .
[4]城市规划编制办法（2006 版） .
[5]城市居住区规划设计规范（GB 50180 - 93） （2002 年版） .