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[摘要]社会政策是指涉及社会福利、健康、就业、住房和教育等各个方面、体现人文价值关怀的一系列法律条文和规范，它同时具有官方色彩和公共性。由于社会政策兼顾现在和将来、经济发展和社会发展之间的平衡，在国际金融危机背景下成为一种比较好的应对危机和可持续发展的国家干预方式。但需要注意的是社会政策的选择必须坚持公开、公正和公平的原则，并需要将重点放在社会保障、就业和房地产等领域。
[关键词]社会政策；金融危机；国家干预；政策选择
[中图分类号]D601[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)05－0065－03
一、社会政策的由来和含义
近年来，随着就业、医疗和住房等问题的凸显，社会政策也越来越引起了包括政府人员和学者等各个阶层人士的广泛关注。在当今金融危机的影响下，这样的关注显得尤为及时和必要。但很多时候，“社会政策”被作为一个不言自明的概念在使用，由此导致的后果是很多研究和讨论很难深入下去。基于这样的现实，追根溯源、厘清脉络可能是我们研究的首要选择。
1873年，德国新历史学派的经济学家为了对抗当时曼彻斯特学派的自由主义经济思想并解决当时德国的劳动问题，组织了德国社会政策学会，此即“社会政策”一词的由来。1891年社会政策学会的主要人物瓦格纳在一篇论文中说：“所谓社会问题就是分配上的不公平。所谓社会政策，就是要把分配过程中的各种弊害，采取立法及行政手段，以争取公平为目的而加以清除的国家政策”(刘休如，1984；55)。这一社会政策说明了社会政策的目标和初衷，但没有揭露出社会政策的本质。
二战后期，在社会政策研究领域出现了马歇尔(T.H.Mar-shall)、蒂特马斯(Richard M.Titmuss)和克莱曼(Mark Kleinman)等重量级的学者，他们对社会政策的解释至今仍然很有影响。
马歇尔认为，社会政策包括社会保障之下的失业、生病、年老时的收入维持，以及家庭津贴、医疗照顾、住房、社区服务、教育等保障政策，而这些政策的目标是由标示它们的词语——保障、健康和福利来表明的。蒂特马斯基本上是用社会福利和社会需求来定义社会政策的，认为社会政策是包括社会福利、财政福利、职业福利三个部分的广泛领域。在这里我们可以看出他所界定的范围比马歇尔界定的范围要广得多，而且由于涉及到社会需求，也增加了社会政策的不确定性。
克莱曼把社会政策定义为：“设计来影响个人行为或控制资源或影响经济系统的政府干预，这些干预是为了以某些方式影响或塑造社会。”(杨伟民，2004)根据这样的社会政策定义，克莱曼认为具体的社会政策应该包括所有的设计来预防、缓解或减轻经济发展的(不良的)社会结果的政策，即所有的修正市场结果的政策。他的解释比马歇尔和蒂特马斯广义的解释涵盖的内容更加广泛。
在国内的研究中，关于社会政策也有不同的见解和看法。在商务印书馆《社会政策译丛》系列图书中，社会政策被指称有三种含义：(1)政府用于福利和社会保护的政策，特别是有关教育、医疗卫生、社会保障和住房的政策；(2)福利在一个社会中发展的方式。其涵义比(1)更广泛，大大超出了政府行为的范畴，包括福利的提出、形成和发展在内的诸多社会及经济条件；(3)针对上述主题的学术研究。这种关于社会政策的界定不仅说明了社会政策的内容，同时也将其作为一个学科领域来看待。有的学者将社会政策看成是一个政党或国家，为实现某个历史时期的路线、任务，达到一定目的而在社会生活和社会活动方面实施的有关行动准则(张敏杰，1999)。还有学者认为，社会政策不仅仅是一种思想和准则，而且还是一种制度化的安排，是一种针对社会问题的集体行动。正是通过这种从思想经过制度化的安排再到集体行动，社会政策才成为促进社会发展的有效工具(梅建明，1999)。鉴于“规则说”和“行动说”的划分，后来的学者将社会政策定义为政策、法律规范及其总和，包含各种社会福利制度，其本质是决策主体的价值取向，是旨在增进社会福利的行动体系。政策规范、价值选择、福利制度和行动体系四个方面对社会政策的理解构成了社会政策的四维视角(徐道稳，2005)
根据国内外学者关于社会政策的看法，我们可以看出社会政策有如下特点：首先，社会政策具有官方色彩，即社会政策的实施主要是政府；其次，社会政策具有公共性，它所涵盖的范围是一定范围内所有的人群；再次，社会政策是一系列法律条文和规范，体现人文价值关怀，涉及到社会福利、健康、就业、住房和教育等各个方面；最后，社会政策内涵和外延因具体环境的不同而有所差异，即国家和国家、地区与地区之间可能存在着不同。
二、金融危机与中国当前的社会问题
社会政策的产生。与两个因素密切相关。一方面，社会政策是社会思想观念或社会政治哲学的产物，即社会政策内容及社会政策的制定与社会思想观念变化密切相关(如社群主义、自由主义思潮)，同时也与社会政治哲学一脉相承；另一方面，社会政策是社会现实的产物，即社会政策主要立足于解决或是缓解已出现的社会问题，社会政策在一定程度上可以缓解各个社会利益群体之间的矛盾，缩小社会的贫富差距，为社会秩序的良性运行和社会发展创造一个比较有利的社会环境(潘泽泉，2007)。在这两个因素中，社会政策与社会现实的关系更为重要，它直接关系到社会政策的制定和实施。
金融危机对中国经济产生了广泛而深远的影响，逐渐波及到就业、金融、房地产等各个领域，带来了民生和社会稳定等诸多问题。但我们继续分析就会发现，中国经济面临的问题是自身结构调整、经济周期波动与国际金融危机的迭加。内在的结构调整和经济周期波动是主因。我国长期以来以劳动密集型产业为基础的外向型经济发展方式，在国际金融危机影响下调整加剧，使问题更加突出。与之相关的就业问题也是如此。拿大学生就业来说，很多人将2008年以来的就业难归结为金融危机的影响，而2008年毕业生近560万，2009年达到600万，与之对应的工作需求岗位却投有同步的增长，这是教育体制和社会需求之间的矛盾。即使没有金融危机，大学生的就业问题也相当艰巨，只不过在金融危机形势下显得更难了。
为此，中国政府提出了保增长、保就业、保民生、保稳定的“四保”目标，并投入巨资强力干预。这样的一种干预是必要的，但能否达到这样的目标，却要视干预的方式而定。世界上很多国家也积极地出台了很多措施，这些措施或多或少的缓解了金融危机带来的巨大壓力，但后遗症问题不同程度的存在，如贸易保护主义的重新抬头。在这种形势下，选择一种合适的调控方式显得尤为重要。
三、国家干预与社会政策
总体说来，政府可以通过经济救市、开展基础设施建设、刺激消费、金融调节和加强社会保障事业来促进经济的复苏和可持续发展。而中国政府应对金融危机采取的措施 基本上可以归入上述的调控方式，如国家投入几亿元资金加强公路、铁路网建设，各个地方政府给市民发放消费券，国家对“下乡产品”进行直接的经济补贴，调整银行的存贷款利率等等。从现在短期的实施效果来看，这些措施取得了一些成效，但效果不是很理想。拿比较典型的刺激消费来说，民众的消费并没有因为国家的政策导向而有所改变。究其原因，是因为民众必须储蓄相当多的资金来预防将来的不时之需。从长远来看，国家正在实行的这些举措更多的是一种危机应对，而并没有考虑危机过后的可持续发展问题。非常明显的例子，就是国家鼓励汽车、家电产品的消费，这些措施从长远来看，是与可持续发展中的环境保护背道而驰的。
因此，当前中国应对金融危机和整个社会经济结构的调整，需要更多的从长远来进行考虑，社会政策的选择恰恰符合这一点。因为通过社会政策的干预，制定相关的公共政策，效果可能比单纯的经济救市和刺激消费好的多。其原因在于社会政策所包含的各项内容构成了整个社会运行的根本，它可以兼顾现在和将来、经济发展和社会发展之间的平衡。首先，社会保障体系的建设可以抵御各种风险。解决了人们的后顾之忧，可以让人们放心的去消费，而不用担心以后的问题。这样，刺激消费的效果才能真正落到实处；其次，社会政策中医疗体系的建立和完善，能够解决民众所担心的看病难和看病贵等问题，有利于民生的改善；再次，社会政策中关于收入分配、收入公平和社会福利的相关规定，可以降低社会的不平等程度，有利于社会的稳定和健康发展；最后，社会政策的逐步完善可以在相当长的时期内促进经济结构和社会制度的改革和重构，增强整个国家的竞争力。
四、社会政策的选择
在国际金融危机的影响下，当前中国社会政策的选择要兼顾应对当前危机和为国家后续发展提供动力的双重任务。为此，政策选择应遵循几个重要的原则；同时在具体内容上也应有所侧重。
公开作为社会政策选择的第一个原则；是我们选择和施行某项政策的重要手段。先秦法家代表人物韩非在实行他所谓的“依法治国”时就认为“法莫若显，使民知之”。公开在这里首先指的是在社会政策的制定过程中，要让民众有充分的参与权，要充分体现民主，使决策的失误能很快得到纠正。民主过程的本质就是社会目标通过民主参与来确定，社会问题通过民主参与来解决。只有这样，社会政策才能反映广大人民的利益要求，才能满足广大人民的福利需求。其次，公开体现在社会政策的实施过程要让民众真正了解到社会政策的内容、范围、限制条件等等。例如社会救助政策，要通过广泛的宣传让那些真正需要帮助的人得到实惠，而不能在信息不对称的情况下出现富人搭便车的情况。再次，社会政策的评估过程也需要公开，因为民众是社会政策的真正实践者，他们最具有发言权。
社会政策选择的第二个原则就是要公正。改革开放了以来，我们国家经济建设取得的成绩日新月异，但与此同时社会与经济的不协调发展也在同步进行。近几年来，中国基尼系数的不断增大，表明社会的不平等程度正在进一步加深，而不平等在很大程度上是由于社会的不公正导致的。吴忠民提出了公正的四个基本规则，即确保社会成员的生存底线和基本尊严的规则、機会平等的规则、按照贡献进行分配的规则以及社会调剂的规则(吴忠民，2000)，并认为公正具有明显的价值取向，涉及到的范围也更广泛一些(吴忠民，2004：102－111)。改革初期的双轨制以及后来的权力寻租等，造就了诸多方面的不平等。所以，社会政策的选择也必须以公正作为基础。
公平本质上是要求以同一的标准对待，以期实现平等，它是我们在选择社会政策时需要注意的第三个原则，也是整个社会政策的最终目标。公平在这里首先是机会上的公平，然后通过程序上的公平，期望实现最终结果的公平。社会政策就是要通过收入的再分配、医疗、就业、教育和养老等方面的调节，缓解社会的不平等程度。当然，这样的目标只有在公开和公正都做到以后才有可能实现。
在社会政策的内容方面，以下的几个方面是必须予以重视的。首先是要构建全国范围内的社会保障网络，包括医疗体系，社会养老等方面。尤其是对城乡的低收入群体给予足够的关注，比如农民工群体，他们在这场金融危机和整个国家的经济转型中受到的伤害是比较大的。
其次，要制定相关的就业政策，这是我们现阶段面临的最突出的问题之一。从中国未来的发展趋势来看，解决中国失业问题的前景并不乐观。首先，中国经济增长的放缓会对就业产生冲击；其次，在现代化的过程中，产业结构的升级和技术创新的加快，使技术和资本对劳动的替代优势日趋强化；特别是20世纪90年代中期以后，在农业劳动力大量向非农产业转移的时候，工业不是大量吸纳劳动力而是开始饱和并吐出劳动力。而服务业缓慢增长的劳动就业机会，难以容纳同时来自农业和工业的溢出劳动力。第三，劳动力供给持续增长造成的就业压力。大量的下岗再就业人口和高校毕业生，成为就业问题中的主力军。国家可以通过教育培训等手段，一方面促进劳动力就业，另一方面从长远来看，可以促进我国劳动力人力资本的整体提升。
最后，房地产市场的虚高以及外资的投资行为在金融危机的影响下更加使民众的住房问题矛盾重重。为此，针对民众的住房问题，要制定对应的社会政策，如银行关于房贷的规定的修改、住房公积金的提取制度从简、住房补贴以及二手房市场的开发等等。这样做的结果，既是对问题的回应，也是为将来的发展打下基础。
[责任编辑：李允光]
[关键词]社会政策；金融危机；国家干预；政策选择
[中图分类号]D601[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)05－0065－03
一、社会政策的由来和含义
近年来，随着就业、医疗和住房等问题的凸显，社会政策也越来越引起了包括政府人员和学者等各个阶层人士的广泛关注。在当今金融危机的影响下，这样的关注显得尤为及时和必要。但很多时候，“社会政策”被作为一个不言自明的概念在使用，由此导致的后果是很多研究和讨论很难深入下去。基于这样的现实，追根溯源、厘清脉络可能是我们研究的首要选择。
1873年，德国新历史学派的经济学家为了对抗当时曼彻斯特学派的自由主义经济思想并解决当时德国的劳动问题，组织了德国社会政策学会，此即“社会政策”一词的由来。1891年社会政策学会的主要人物瓦格纳在一篇论文中说：“所谓社会问题就是分配上的不公平。所谓社会政策，就是要把分配过程中的各种弊害，采取立法及行政手段，以争取公平为目的而加以清除的国家政策”(刘休如，1984；55)。这一社会政策说明了社会政策的目标和初衷，但没有揭露出社会政策的本质。
二战后期，在社会政策研究领域出现了马歇尔(T.H.Mar-shall)、蒂特马斯(Richard M.Titmuss)和克莱曼(Mark Kleinman)等重量级的学者，他们对社会政策的解释至今仍然很有影响。
马歇尔认为，社会政策包括社会保障之下的失业、生病、年老时的收入维持，以及家庭津贴、医疗照顾、住房、社区服务、教育等保障政策，而这些政策的目标是由标示它们的词语——保障、健康和福利来表明的。蒂特马斯基本上是用社会福利和社会需求来定义社会政策的，认为社会政策是包括社会福利、财政福利、职业福利三个部分的广泛领域。在这里我们可以看出他所界定的范围比马歇尔界定的范围要广得多，而且由于涉及到社会需求，也增加了社会政策的不确定性。
克莱曼把社会政策定义为：“设计来影响个人行为或控制资源或影响经济系统的政府干预，这些干预是为了以某些方式影响或塑造社会。”(杨伟民，2004)根据这样的社会政策定义，克莱曼认为具体的社会政策应该包括所有的设计来预防、缓解或减轻经济发展的(不良的)社会结果的政策，即所有的修正市场结果的政策。他的解释比马歇尔和蒂特马斯广义的解释涵盖的内容更加广泛。
在国内的研究中，关于社会政策也有不同的见解和看法。在商务印书馆《社会政策译丛》系列图书中，社会政策被指称有三种含义：(1)政府用于福利和社会保护的政策，特别是有关教育、医疗卫生、社会保障和住房的政策；(2)福利在一个社会中发展的方式。其涵义比(1)更广泛，大大超出了政府行为的范畴，包括福利的提出、形成和发展在内的诸多社会及经济条件；(3)针对上述主题的学术研究。这种关于社会政策的界定不仅说明了社会政策的内容，同时也将其作为一个学科领域来看待。有的学者将社会政策看成是一个政党或国家，为实现某个历史时期的路线、任务，达到一定目的而在社会生活和社会活动方面实施的有关行动准则(张敏杰，1999)。还有学者认为，社会政策不仅仅是一种思想和准则，而且还是一种制度化的安排，是一种针对社会问题的集体行动。正是通过这种从思想经过制度化的安排再到集体行动，社会政策才成为促进社会发展的有效工具(梅建明，1999)。鉴于“规则说”和“行动说”的划分，后来的学者将社会政策定义为政策、法律规范及其总和，包含各种社会福利制度，其本质是决策主体的价值取向，是旨在增进社会福利的行动体系。政策规范、价值选择、福利制度和行动体系四个方面对社会政策的理解构成了社会政策的四维视角(徐道稳，2005)
根据国内外学者关于社会政策的看法，我们可以看出社会政策有如下特点：首先，社会政策具有官方色彩，即社会政策的实施主要是政府；其次，社会政策具有公共性，它所涵盖的范围是一定范围内所有的人群；再次，社会政策是一系列法律条文和规范，体现人文价值关怀，涉及到社会福利、健康、就业、住房和教育等各个方面；最后，社会政策内涵和外延因具体环境的不同而有所差异，即国家和国家、地区与地区之间可能存在着不同。
二、金融危机与中国当前的社会问题
社会政策的产生。与两个因素密切相关。一方面，社会政策是社会思想观念或社会政治哲学的产物，即社会政策内容及社会政策的制定与社会思想观念变化密切相关(如社群主义、自由主义思潮)，同时也与社会政治哲学一脉相承；另一方面，社会政策是社会现实的产物，即社会政策主要立足于解决或是缓解已出现的社会问题，社会政策在一定程度上可以缓解各个社会利益群体之间的矛盾，缩小社会的贫富差距，为社会秩序的良性运行和社会发展创造一个比较有利的社会环境(潘泽泉，2007)。在这两个因素中，社会政策与社会现实的关系更为重要，它直接关系到社会政策的制定和实施。
金融危机对中国经济产生了广泛而深远的影响，逐渐波及到就业、金融、房地产等各个领域，带来了民生和社会稳定等诸多问题。但我们继续分析就会发现，中国经济面临的问题是自身结构调整、经济周期波动与国际金融危机的迭加。内在的结构调整和经济周期波动是主因。我国长期以来以劳动密集型产业为基础的外向型经济发展方式，在国际金融危机影响下调整加剧，使问题更加突出。与之相关的就业问题也是如此。拿大学生就业来说，很多人将2008年以来的就业难归结为金融危机的影响，而2008年毕业生近560万，2009年达到600万，与之对应的工作需求岗位却投有同步的增长，这是教育体制和社会需求之间的矛盾。即使没有金融危机，大学生的就业问题也相当艰巨，只不过在金融危机形势下显得更难了。
为此，中国政府提出了保增长、保就业、保民生、保稳定的“四保”目标，并投入巨资强力干预。这样的一种干预是必要的，但能否达到这样的目标，却要视干预的方式而定。世界上很多国家也积极地出台了很多措施，这些措施或多或少的缓解了金融危机带来的巨大壓力，但后遗症问题不同程度的存在，如贸易保护主义的重新抬头。在这种形势下，选择一种合适的调控方式显得尤为重要。
三、国家干预与社会政策
总体说来，政府可以通过经济救市、开展基础设施建设、刺激消费、金融调节和加强社会保障事业来促进经济的复苏和可持续发展。而中国政府应对金融危机采取的措施 基本上可以归入上述的调控方式，如国家投入几亿元资金加强公路、铁路网建设，各个地方政府给市民发放消费券，国家对“下乡产品”进行直接的经济补贴，调整银行的存贷款利率等等。从现在短期的实施效果来看，这些措施取得了一些成效，但效果不是很理想。拿比较典型的刺激消费来说，民众的消费并没有因为国家的政策导向而有所改变。究其原因，是因为民众必须储蓄相当多的资金来预防将来的不时之需。从长远来看，国家正在实行的这些举措更多的是一种危机应对，而并没有考虑危机过后的可持续发展问题。非常明显的例子，就是国家鼓励汽车、家电产品的消费，这些措施从长远来看，是与可持续发展中的环境保护背道而驰的。
因此，当前中国应对金融危机和整个社会经济结构的调整，需要更多的从长远来进行考虑，社会政策的选择恰恰符合这一点。因为通过社会政策的干预，制定相关的公共政策，效果可能比单纯的经济救市和刺激消费好的多。其原因在于社会政策所包含的各项内容构成了整个社会运行的根本，它可以兼顾现在和将来、经济发展和社会发展之间的平衡。首先，社会保障体系的建设可以抵御各种风险。解决了人们的后顾之忧，可以让人们放心的去消费，而不用担心以后的问题。这样，刺激消费的效果才能真正落到实处；其次，社会政策中医疗体系的建立和完善，能够解决民众所担心的看病难和看病贵等问题，有利于民生的改善；再次，社会政策中关于收入分配、收入公平和社会福利的相关规定，可以降低社会的不平等程度，有利于社会的稳定和健康发展；最后，社会政策的逐步完善可以在相当长的时期内促进经济结构和社会制度的改革和重构，增强整个国家的竞争力。
四、社会政策的选择
在国际金融危机的影响下，当前中国社会政策的选择要兼顾应对当前危机和为国家后续发展提供动力的双重任务。为此，政策选择应遵循几个重要的原则；同时在具体内容上也应有所侧重。
公开作为社会政策选择的第一个原则；是我们选择和施行某项政策的重要手段。先秦法家代表人物韩非在实行他所谓的“依法治国”时就认为“法莫若显，使民知之”。公开在这里首先指的是在社会政策的制定过程中，要让民众有充分的参与权，要充分体现民主，使决策的失误能很快得到纠正。民主过程的本质就是社会目标通过民主参与来确定，社会问题通过民主参与来解决。只有这样，社会政策才能反映广大人民的利益要求，才能满足广大人民的福利需求。其次，公开体现在社会政策的实施过程要让民众真正了解到社会政策的内容、范围、限制条件等等。例如社会救助政策，要通过广泛的宣传让那些真正需要帮助的人得到实惠，而不能在信息不对称的情况下出现富人搭便车的情况。再次，社会政策的评估过程也需要公开，因为民众是社会政策的真正实践者，他们最具有发言权。
社会政策选择的第二个原则就是要公正。改革开放了以来，我们国家经济建设取得的成绩日新月异，但与此同时社会与经济的不协调发展也在同步进行。近几年来，中国基尼系数的不断增大，表明社会的不平等程度正在进一步加深，而不平等在很大程度上是由于社会的不公正导致的。吴忠民提出了公正的四个基本规则，即确保社会成员的生存底线和基本尊严的规则、機会平等的规则、按照贡献进行分配的规则以及社会调剂的规则(吴忠民，2000)，并认为公正具有明显的价值取向，涉及到的范围也更广泛一些(吴忠民，2004：102－111)。改革初期的双轨制以及后来的权力寻租等，造就了诸多方面的不平等。所以，社会政策的选择也必须以公正作为基础。
公平本质上是要求以同一的标准对待，以期实现平等，它是我们在选择社会政策时需要注意的第三个原则，也是整个社会政策的最终目标。公平在这里首先是机会上的公平，然后通过程序上的公平，期望实现最终结果的公平。社会政策就是要通过收入的再分配、医疗、就业、教育和养老等方面的调节，缓解社会的不平等程度。当然，这样的目标只有在公开和公正都做到以后才有可能实现。
在社会政策的内容方面，以下的几个方面是必须予以重视的。首先是要构建全国范围内的社会保障网络，包括医疗体系，社会养老等方面。尤其是对城乡的低收入群体给予足够的关注，比如农民工群体，他们在这场金融危机和整个国家的经济转型中受到的伤害是比较大的。
其次，要制定相关的就业政策，这是我们现阶段面临的最突出的问题之一。从中国未来的发展趋势来看，解决中国失业问题的前景并不乐观。首先，中国经济增长的放缓会对就业产生冲击；其次，在现代化的过程中，产业结构的升级和技术创新的加快，使技术和资本对劳动的替代优势日趋强化；特别是20世纪90年代中期以后，在农业劳动力大量向非农产业转移的时候，工业不是大量吸纳劳动力而是开始饱和并吐出劳动力。而服务业缓慢增长的劳动就业机会，难以容纳同时来自农业和工业的溢出劳动力。第三，劳动力供给持续增长造成的就业压力。大量的下岗再就业人口和高校毕业生，成为就业问题中的主力军。国家可以通过教育培训等手段，一方面促进劳动力就业，另一方面从长远来看，可以促进我国劳动力人力资本的整体提升。
最后，房地产市场的虚高以及外资的投资行为在金融危机的影响下更加使民众的住房问题矛盾重重。为此，针对民众的住房问题，要制定对应的社会政策，如银行关于房贷的规定的修改、住房公积金的提取制度从简、住房补贴以及二手房市场的开发等等。这样做的结果，既是对问题的回应，也是为将来的发展打下基础。
[责任编辑：李允光]