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摘要：随着我国经济的快速发展，政府投资项目不断扩大。如何让项目能在保证质量的前提下以预定的成本或更低的成本顺利完成，是每一位造价管理人员所关注的问题之一。而项目的施工阶段影响造价管理工作的因素最为复杂，因此是造价管理工作中的重中之重。本文根据多年工程实践，对项目施工阶段的造价控制进行探讨，供同行借鉴参考。
关键词：政府项目；造价管理；风险因素
1、施工阶段造价控制的影响因素
项目的施工阶段对于造价控制的影响因素有很多，也很复杂。总的来说有两大部分：技术和非技术因素。无论哪一种因素，均歸属于合同、技术、组织这三大系统。这些可以反映风险因素控制的递阶层次结构，建设项目工程造价风险控制为目标层，合同、技术、组织这三大系统为制约因素层；进度条款、质量条款、价款条款、材料设备条款、施工方案、施工工艺、安全措施、组织架构、管理流程等基本因素层。建设项目工程造价风险因素体系如图1所示，具体风险控制因素详细项目如表1所示。
图1 工程造价风险控制因素体系图
表1 工程造价风险控制详细项目表
工
程
造
价
风
险
控
制
详
细
项
目
内
容 合同风险 承发包人工作界定：发包人工作、承包人工作
进度条款：进度计划、工期延误
质量条款：隐蔽工程验收、中间验收
价款条款：合同价款方式、价款风险范围、价款调整方法、工程预付款、工程量确认与进度款支付
材料设备条款：发包人供应材料设备、承包人供应材料设备
工程变更：设计变更、清单缺项和漏项
技术风险 施工方案：不恰当的施工方案、新技术或新方法失败
施工工艺：施工工艺不当、安全防护技术不合理
安全措施：安全技术设计不当、安全防护技术不合理
组织风险 组织架构：组织人员构成不适当、缺乏项目管理协调
管理流程：设计变更管理、进度与成本管理、签证管理
管理能力：缺乏项目管理能力、关键岗位人员更换
从图1和表1可以看出，施工阶段是各种风险发生的集中阶段，由于施工生产不同于一般生产活动的一次性、整体性等特点，导致实施阶段一旦有风险事件的发生就会引起一连串的连锁反应，导致工期延误、建设投资增加。因此，发包人、承包人和监理单位要协调配合、各行其责，合理分担风险，实现全风险造价管理。
2、施工阶段工程造价管理问题
2.1施工合同约定不明确
在工程项目施工阶段，工程承发包双方依据合同条款约定的权利和义务，履行责任，实施工程项目管理。施工合同对工程造价管理的影响很大，工程实践中经常发现发包人和承包人之间的施工合同不规范、不严密、前后矛盾，对承包范围以及承发包人工作界定不清、进度与质量条款约定不完整、合同价款调整方式约定不清，解决纠纷时无章可循、无据可依。而施工合同是施工阶段承发包双方进行建设项目管理的重要依据，必须加强合同管理，完善合同条款。
2.2施工组织设计不合理
施工组织设计是用来指导施工项目全过程各项活动的技术、经济和组织的综合性文件，是施工技术与施工项目管理有机结合的产物，它能保证工程开工后施工活动有序、高效、科学合理地进行。施工组织设计应体现降低工程成本的措施，选用经济合理的施工组织设计方案。如在基础施工阶段，土方机械的合理选用和配合、基坑围护方案、井点设置等都对工程成本产生较大的影响。施工组织设计在很大程度上影响着承包人的工程造价确定和控制。由于本论文主要立足于投资人（发包人）角度进行工程造价管理分析，后文不再深入探讨。
2.3进度与造价控制不协调
一方面，建设项目施工进度完成情况通过计算已完项目工程量来体现，而承包人已完工程量是计算工程造价及工程进度款拨付的重要依据，两者之间必须协调一致。另一方面，建设项目进度与造价两者相互关联，是必须统一考虑和集成管理与控制的两个要素。例如为了缩短工期就需要组织加班赶工，而加班赶工就要支付赶工费等措施费用，会造成建设项目造价的上升；反之，如果削减了项目造价，项目实施中能够投入和占用的资源就会下降，就会直接影响到项目的进度
2.4变更签证管理不完善
变更产生的原因有很多，如设计时没有充分考虑建筑功能的要求及与周围环境的协调；一个项目的设计由多个专业共同完成，设计工作组织不好，出现专业间相互矛盾；施工图审查不严，施工过程中又发现问题；建设项目新增功能和使用要求；现场施工条件的变化等。而签证是发包人与承包人在工程实施过程中对发生合同范围外施工项目工作一种弥补手段，动态影响建设项目的工程造价。签证引起的造价上升可达15%～20%，一些项目甚至更高。变更和签证必然带来项目工程量的变更，从而影响工程造价的控制。因此，必须重视变更签证对工程造价的影响程度。
3、政府项目施工阶段造价管理措施
3.1重视合同专用条款的制定，降低合同风险
施工阶段造价控制首先要以发包人和承包人签订的施工合同条款为原则。《建设工程施工合同》主要由《协议书》、《通用条款》、《专用条款》三部分组成，通用条款是根据法律、行政法规规定及建设工程施工的需要订立，通用于建设工程施工的条款。专用条款是发包人与承包人根据法律、行政法规规定，结合具体工程实际，经协商达成一致意见的条款，是对通用条款的具体化、补充或修改。因此，必须加强通过完善施工合同专用条款，从源头上把控施工阶段的工程造价管理。
为了减少合同风险及合同内索赔事件的发生，合同条款根据招投标文件和中标通知书严格按照 《建设工程施工合同示范文本》字斟句酌，事先预料到的问题在合同中都要约定清楚，减少日后扯皮。如双方的权利和义务，不可抗力的认定，工程索赔条件、程序等都进行了明确；对合同约定范围外价款风险调整的方式以及调整范围给予界定。从而使工程造价在竞争中实现合理确定，避免产生疏漏，造成索赔，从合同的角度杜绝低报价，高索赔的发生。 3.2准确计量工程量，进行进度与造价集成管理
首先，工程量计量是控制项目投资支出的关键环节。工程计量是指根据设计文件及承包合同中关于工程量计算的规定，项目监理机构对承包人申报的已完成工程的工程量进行的核验。正确的计量是发包人向承包人支付工程进度款的前提和依据，如计量有偏差，直接影响工程造价的高低。经过项目监理机构计量所确定的数量是向承包人支付任何款项的凭证。规范项目工程计量，能够有效加强资金管理，严格控制工程投资，实现资金的时间价值，保证项目建设的顺利进行。
其次，工程量计量是约束承包人履行合同义务的手段。发包人对承包人的付款，是以工程师批准的付款证书为凭据的，工程师对计量支付有充分的批准权和否决权。对于验收不合格的工作和工程，工程师可以拒绝计量。同时，工程师通过按时计量，可以及时掌握承包人工作的进展情况和工程进度。当工程师发现工程进度严重偏离计划目标时，可要求承包人及时分析原因、采取措施、加快进度。笔者认为，建设项目进度与造价控制可以用双S曲线来进行，如图2所示。
图1.2 S曲线控制图
S曲线以横坐标表示时间，纵坐标表示累计完成的工程数量或造价，即可形成一条形如“S”的曲线。S 曲线可用于控制工程造价和工程进度[2]。其控制程序如下：
1）根据工程项目进度计划安排，在以横坐标表示时间，纵坐标表示累计完成的工程数量或造价的坐标体系中，绘制工程数量或造价的计划累计S曲线；
2）根据工程进展情况，在同一坐标体系中绘制工程数量或造价的实际累计S曲线；
3）将实际 S 曲线与计划 S 曲线进行比较，以此判断工程进度偏差或造价偏差；
4）如果出现较大偏差，则应分析原因，要求承包人采取措施进行调整；
5）如果投资计划或进度计划作出调整后，重新绘制调整后的S曲线，以便在下一步控制过程中进行对比分析。
3.3施工过程跟踪审计，降低结算审计难度
跟踪审计可以弥补现场监理、业主造价专业知识的不足，咨询单位作为业主造价控制的参谋，协助业主做好施工阶段造价控制的相关工作。实施阶段要消耗大量的资源，投资强度远高于其它阶段。项目实施前，造价咨询单位协助业主制定一个既能保证工程建设资金需要，又能尽量少占用资金、降低资金成本的合理资金使用计划。实施过程中，针对建设单位代表不了解结算审计事项，签证把关不严，合同内内容重复签证，隐蔽工程结算审计无法取得第一手资料等现象，做好施工全过程跟踪审计。跟踪审计不仅能对隐蔽工程审计提前介入，而且能对变更和重大签证做出造价比较分析，工程竣工完成时基本上结算审计也完成了大部分工作，提高了工程造价结算审计的效率。
3.4优化变更签证管理流程，减少不确定性造价
变更和现场签证一般都会带来费用的增加，随意变更和签证，可能会造成造价失控。通过变更审批制度和无签证管理模式加强了变更与签证管理，并重视对变更的必要性及合理性的论证。对必要的变更和签证，要做到先算账后施工，变更前应及时计算出发生增减的费用，不必要的变更坚决杜绝。无论是哪一方提出的变更要求都应由原设计单位出具正式设计变更文件，经监理、发包人、跟踪审计单位签署后实施。没有经过发包人、跟踪审计单位、设计单位和监理确认的变更和签证，不能编制变更预算；变更签证没有经过发包人代表、跟踪审计人员和监理人员确认同意，不能进入进度款支付。
3.5做好暂定材料、设备价格的确定，降低采购成本
建设项目工程造价由建筑安装工程造价、设备费及工程建设其它费用组成。其中设备费及材料费在建安工程造价中占有很大的比重。笔者通过有关工程审计实践与调研发现，对于部分特殊材料，如不同品牌价格差异很大的暂定价材料和设备供应最好采用甲方订货，乙方与供货单位签订采购合同并组织进料，甲方监督检查数量和质量，这样既控制了材料价格又监督了材料質量，必要时，甲方将材料款直接拨付给供料单位，也防止乙方挪用材料款，确保工程材料款及时到位，加快工程进度，降低工程造价。
4、政府项目施工阶段造价管理具体内容与效果
4.1重视合同专用条款的制定，通过组建合同管理团队细化了施工合同专用条件，拟定了有关工程造价的专用条款多项。比如；有关合同价款及调整的专项条款及有关工程变更价款调整及竣工结算专用条款。
原先政府投资项目常采用固定总价合同方式，对工程变更价款调整及竣工结算约定不明确。招标时清单工程量错误、漏项等引起的矛盾结算时无法解决；增加的变更或签证内容价格也难以确定。案例项目合同价款采用固定单价方式，工程量按实结算工程量避免了矛盾。同时，案例项目专用条款对建筑材料价格风险控制进行了明确界定，承发包双方共担任风险。
4.2严格执行政府有关建设工程计量管理制度。主要内容如下：
4.2.1进行计量的工程项目（含单位、分部、分项工程）必须已填写工程开工申请单，按程序完成开工审批，质量自检、抽检合格，并有完整施工、质量检验资料及移交资料。
4.2.2凡未经验收或验收资料不真实、不完备的，质量不合格或质量有缺陷且缺陷修复尚未通过验收的，未经总监、项目工程师、跟踪审计单位批准的，未按规定办理分包手续的工程项目均不予计量。
4.2.3因承包人擅自处理、返工而发生的工程量不予计量。
4.2.4建设单位、监理公司（项目管理公司）对合格工程量、隐蔽工程隐蔽前必须及时进行计量。工程量计量由施工单位、监理公司（项目管理公司）、建设单位现场代表、跟踪审计人员共同进行。工程量计量单经各方签字后，于次日前报一份给建设单位项目负责人，项目负责人根据情况组织核验，工程量计量每周应不少于一次。
通过严格执行相关工程量计量制度，保证了项目已完工程量计算的准确性，为工程进度款的拨付提供了依据，有助于发包人进行进度和造价的集成管理，降低建设项目的造价。
关键词：政府项目；造价管理；风险因素
1、施工阶段造价控制的影响因素
项目的施工阶段对于造价控制的影响因素有很多，也很复杂。总的来说有两大部分：技术和非技术因素。无论哪一种因素，均歸属于合同、技术、组织这三大系统。这些可以反映风险因素控制的递阶层次结构，建设项目工程造价风险控制为目标层，合同、技术、组织这三大系统为制约因素层；进度条款、质量条款、价款条款、材料设备条款、施工方案、施工工艺、安全措施、组织架构、管理流程等基本因素层。建设项目工程造价风险因素体系如图1所示，具体风险控制因素详细项目如表1所示。
图1 工程造价风险控制因素体系图
表1 工程造价风险控制详细项目表
工
程
造
价
风
险
控
制
详
细
项
目
内
容 合同风险 承发包人工作界定：发包人工作、承包人工作
进度条款：进度计划、工期延误
质量条款：隐蔽工程验收、中间验收
价款条款：合同价款方式、价款风险范围、价款调整方法、工程预付款、工程量确认与进度款支付
材料设备条款：发包人供应材料设备、承包人供应材料设备
工程变更：设计变更、清单缺项和漏项
技术风险 施工方案：不恰当的施工方案、新技术或新方法失败
施工工艺：施工工艺不当、安全防护技术不合理
安全措施：安全技术设计不当、安全防护技术不合理
组织风险 组织架构：组织人员构成不适当、缺乏项目管理协调
管理流程：设计变更管理、进度与成本管理、签证管理
管理能力：缺乏项目管理能力、关键岗位人员更换
从图1和表1可以看出，施工阶段是各种风险发生的集中阶段，由于施工生产不同于一般生产活动的一次性、整体性等特点，导致实施阶段一旦有风险事件的发生就会引起一连串的连锁反应，导致工期延误、建设投资增加。因此，发包人、承包人和监理单位要协调配合、各行其责，合理分担风险，实现全风险造价管理。
2、施工阶段工程造价管理问题
2.1施工合同约定不明确
在工程项目施工阶段，工程承发包双方依据合同条款约定的权利和义务，履行责任，实施工程项目管理。施工合同对工程造价管理的影响很大，工程实践中经常发现发包人和承包人之间的施工合同不规范、不严密、前后矛盾，对承包范围以及承发包人工作界定不清、进度与质量条款约定不完整、合同价款调整方式约定不清，解决纠纷时无章可循、无据可依。而施工合同是施工阶段承发包双方进行建设项目管理的重要依据，必须加强合同管理，完善合同条款。
2.2施工组织设计不合理
施工组织设计是用来指导施工项目全过程各项活动的技术、经济和组织的综合性文件，是施工技术与施工项目管理有机结合的产物，它能保证工程开工后施工活动有序、高效、科学合理地进行。施工组织设计应体现降低工程成本的措施，选用经济合理的施工组织设计方案。如在基础施工阶段，土方机械的合理选用和配合、基坑围护方案、井点设置等都对工程成本产生较大的影响。施工组织设计在很大程度上影响着承包人的工程造价确定和控制。由于本论文主要立足于投资人（发包人）角度进行工程造价管理分析，后文不再深入探讨。
2.3进度与造价控制不协调
一方面，建设项目施工进度完成情况通过计算已完项目工程量来体现，而承包人已完工程量是计算工程造价及工程进度款拨付的重要依据，两者之间必须协调一致。另一方面，建设项目进度与造价两者相互关联，是必须统一考虑和集成管理与控制的两个要素。例如为了缩短工期就需要组织加班赶工，而加班赶工就要支付赶工费等措施费用，会造成建设项目造价的上升；反之，如果削减了项目造价，项目实施中能够投入和占用的资源就会下降，就会直接影响到项目的进度
2.4变更签证管理不完善
变更产生的原因有很多，如设计时没有充分考虑建筑功能的要求及与周围环境的协调；一个项目的设计由多个专业共同完成，设计工作组织不好，出现专业间相互矛盾；施工图审查不严，施工过程中又发现问题；建设项目新增功能和使用要求；现场施工条件的变化等。而签证是发包人与承包人在工程实施过程中对发生合同范围外施工项目工作一种弥补手段，动态影响建设项目的工程造价。签证引起的造价上升可达15%～20%，一些项目甚至更高。变更和签证必然带来项目工程量的变更，从而影响工程造价的控制。因此，必须重视变更签证对工程造价的影响程度。
3、政府项目施工阶段造价管理措施
3.1重视合同专用条款的制定，降低合同风险
施工阶段造价控制首先要以发包人和承包人签订的施工合同条款为原则。《建设工程施工合同》主要由《协议书》、《通用条款》、《专用条款》三部分组成，通用条款是根据法律、行政法规规定及建设工程施工的需要订立，通用于建设工程施工的条款。专用条款是发包人与承包人根据法律、行政法规规定，结合具体工程实际，经协商达成一致意见的条款，是对通用条款的具体化、补充或修改。因此，必须加强通过完善施工合同专用条款，从源头上把控施工阶段的工程造价管理。
为了减少合同风险及合同内索赔事件的发生，合同条款根据招投标文件和中标通知书严格按照 《建设工程施工合同示范文本》字斟句酌，事先预料到的问题在合同中都要约定清楚，减少日后扯皮。如双方的权利和义务，不可抗力的认定，工程索赔条件、程序等都进行了明确；对合同约定范围外价款风险调整的方式以及调整范围给予界定。从而使工程造价在竞争中实现合理确定，避免产生疏漏，造成索赔，从合同的角度杜绝低报价，高索赔的发生。 3.2准确计量工程量，进行进度与造价集成管理
首先，工程量计量是控制项目投资支出的关键环节。工程计量是指根据设计文件及承包合同中关于工程量计算的规定，项目监理机构对承包人申报的已完成工程的工程量进行的核验。正确的计量是发包人向承包人支付工程进度款的前提和依据，如计量有偏差，直接影响工程造价的高低。经过项目监理机构计量所确定的数量是向承包人支付任何款项的凭证。规范项目工程计量，能够有效加强资金管理，严格控制工程投资，实现资金的时间价值，保证项目建设的顺利进行。
其次，工程量计量是约束承包人履行合同义务的手段。发包人对承包人的付款，是以工程师批准的付款证书为凭据的，工程师对计量支付有充分的批准权和否决权。对于验收不合格的工作和工程，工程师可以拒绝计量。同时，工程师通过按时计量，可以及时掌握承包人工作的进展情况和工程进度。当工程师发现工程进度严重偏离计划目标时，可要求承包人及时分析原因、采取措施、加快进度。笔者认为，建设项目进度与造价控制可以用双S曲线来进行，如图2所示。
图1.2 S曲线控制图
S曲线以横坐标表示时间，纵坐标表示累计完成的工程数量或造价，即可形成一条形如“S”的曲线。S 曲线可用于控制工程造价和工程进度[2]。其控制程序如下：
1）根据工程项目进度计划安排，在以横坐标表示时间，纵坐标表示累计完成的工程数量或造价的坐标体系中，绘制工程数量或造价的计划累计S曲线；
2）根据工程进展情况，在同一坐标体系中绘制工程数量或造价的实际累计S曲线；
3）将实际 S 曲线与计划 S 曲线进行比较，以此判断工程进度偏差或造价偏差；
4）如果出现较大偏差，则应分析原因，要求承包人采取措施进行调整；
5）如果投资计划或进度计划作出调整后，重新绘制调整后的S曲线，以便在下一步控制过程中进行对比分析。
3.3施工过程跟踪审计，降低结算审计难度
跟踪审计可以弥补现场监理、业主造价专业知识的不足，咨询单位作为业主造价控制的参谋，协助业主做好施工阶段造价控制的相关工作。实施阶段要消耗大量的资源，投资强度远高于其它阶段。项目实施前，造价咨询单位协助业主制定一个既能保证工程建设资金需要，又能尽量少占用资金、降低资金成本的合理资金使用计划。实施过程中，针对建设单位代表不了解结算审计事项，签证把关不严，合同内内容重复签证，隐蔽工程结算审计无法取得第一手资料等现象，做好施工全过程跟踪审计。跟踪审计不仅能对隐蔽工程审计提前介入，而且能对变更和重大签证做出造价比较分析，工程竣工完成时基本上结算审计也完成了大部分工作，提高了工程造价结算审计的效率。
3.4优化变更签证管理流程，减少不确定性造价
变更和现场签证一般都会带来费用的增加，随意变更和签证，可能会造成造价失控。通过变更审批制度和无签证管理模式加强了变更与签证管理，并重视对变更的必要性及合理性的论证。对必要的变更和签证，要做到先算账后施工，变更前应及时计算出发生增减的费用，不必要的变更坚决杜绝。无论是哪一方提出的变更要求都应由原设计单位出具正式设计变更文件，经监理、发包人、跟踪审计单位签署后实施。没有经过发包人、跟踪审计单位、设计单位和监理确认的变更和签证，不能编制变更预算；变更签证没有经过发包人代表、跟踪审计人员和监理人员确认同意，不能进入进度款支付。
3.5做好暂定材料、设备价格的确定，降低采购成本
建设项目工程造价由建筑安装工程造价、设备费及工程建设其它费用组成。其中设备费及材料费在建安工程造价中占有很大的比重。笔者通过有关工程审计实践与调研发现，对于部分特殊材料，如不同品牌价格差异很大的暂定价材料和设备供应最好采用甲方订货，乙方与供货单位签订采购合同并组织进料，甲方监督检查数量和质量，这样既控制了材料价格又监督了材料質量，必要时，甲方将材料款直接拨付给供料单位，也防止乙方挪用材料款，确保工程材料款及时到位，加快工程进度，降低工程造价。
4、政府项目施工阶段造价管理具体内容与效果
4.1重视合同专用条款的制定，通过组建合同管理团队细化了施工合同专用条件，拟定了有关工程造价的专用条款多项。比如；有关合同价款及调整的专项条款及有关工程变更价款调整及竣工结算专用条款。
原先政府投资项目常采用固定总价合同方式，对工程变更价款调整及竣工结算约定不明确。招标时清单工程量错误、漏项等引起的矛盾结算时无法解决；增加的变更或签证内容价格也难以确定。案例项目合同价款采用固定单价方式，工程量按实结算工程量避免了矛盾。同时，案例项目专用条款对建筑材料价格风险控制进行了明确界定，承发包双方共担任风险。
4.2严格执行政府有关建设工程计量管理制度。主要内容如下：
4.2.1进行计量的工程项目（含单位、分部、分项工程）必须已填写工程开工申请单，按程序完成开工审批，质量自检、抽检合格，并有完整施工、质量检验资料及移交资料。
4.2.2凡未经验收或验收资料不真实、不完备的，质量不合格或质量有缺陷且缺陷修复尚未通过验收的，未经总监、项目工程师、跟踪审计单位批准的，未按规定办理分包手续的工程项目均不予计量。
4.2.3因承包人擅自处理、返工而发生的工程量不予计量。
4.2.4建设单位、监理公司（项目管理公司）对合格工程量、隐蔽工程隐蔽前必须及时进行计量。工程量计量由施工单位、监理公司（项目管理公司）、建设单位现场代表、跟踪审计人员共同进行。工程量计量单经各方签字后，于次日前报一份给建设单位项目负责人，项目负责人根据情况组织核验，工程量计量每周应不少于一次。
通过严格执行相关工程量计量制度，保证了项目已完工程量计算的准确性，为工程进度款的拨付提供了依据，有助于发包人进行进度和造价的集成管理，降低建设项目的造价。