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不应将形式监督与实质监督完全绝对化、对立化,或者将“形式和实质”想当然地理解为“程序和实体”,又或者将形式监督机械地理解成“监督的形式主义”。
一、形式监督与实质监督问题的提出
(一)监督研究的价值范畴之一:形式与实质
监督起源于社会生产和分配中的契约活动,后引用于公共治理之中,从字面理解即是一种察看并督促的行为,最简单的定义可表述为,一方主体对另一方主体是否行为或行为是否符合一定准则进行察看、督促甚至管理的行为。监督者与被监督者的组合是无穷尽的,因此讨论监督一般都以目的、主体、对象、客体、权能、方式等作为基本要素,并依此对监督进行了各种分类、定位,学者对监督的分类不尽相同。有的从宏观主体角度将监督分为代议机关的监督、行政监督、司法监督、政党监督、公民与社团监督、舆论监督[1];有的对某一方面的监督,如对国家权力的监督又分出党的领导监督系统、国家政权监督系统和人民群众参与监督系统 [2] ;此外,还有内部监督与外部监督、职能监督与专门监督、事前监督与事后监督等多种分类。价值是一个事物对人的抽象意义,简言之,即现实的一种存在对社会的终极主体人而言,究竟有什么意义或者可以有什么作用。人们对每一个社会存在或者现象的价值解读都是多元的。上述对监督的诸多分类研究中没有学者从价值角度考虑如何分类,但可以肯定,并不是人们理所当然地认为监督的价值是一元的、单一的。从监督的价值发挥视角探视,监督至少又可以分为形式监督和实质监督。
对形式监督这一话题我国的宪政学者们鲜有论及,主要是学者的理想监督状态都是实打实地对监督对象形成制约,认为“虚”是监督这种社会行为最要不得的。另外就我国的各类监督与被监督主体而言,心理上非常接受不了别人将自己的监督或者对自己的监督者定位为“形式的”,例如人大系统肯定对“橡皮图章”这样一种社会评价很是避讳,而人民检察院大力推行了人民监督员制度,最不愿听到的社会评价一般说来也是“走形式而已”。财会领域对形式监督的问题是有所认识的,他们谈到形式监督是“实效性监督的对称而已,在一定条件下也具有一定程度的监督作用。如一个财务科内的稽核员在有严格的稽核制度的条件下,这种稽核制度与稽核员存在本身,就足以使会计人员不敢以身试法,也足以监督一般职工的财经活动。”[3]尽管财会专业领域对形式监督的理解对宪政学者来说太过简单甚至粗糙了些,但他们无疑对形式监督的基本的价值存在还是有所体认的,即监督形式化存在本身就是一种需要,就是一种作用发挥的路径。
因为耻谈“形式”,我们对形式监督的真正价值也就没有认识到位。事实上形式监督所彰显的是一种类似“程序正义”的价值,正如“完善的程序正义常常是罕见的”,但人们依然认可了程序正义的价值,即“只能要求设计出一个公正的程序,但不一定能够保证执行此程序的结果一定会公正”[4],实体的公正则需借助其他的因素。良好的形式性监督要达到完美的监督效果也是很艰难的,但有些监督的形式却是必要和不可或缺的,形式监督要取得监督的实效,也需要借助其他因素,这些因素至少包括被监督者的政治素养,监督者理念的建立,社会公众对形式监督价值的认识,形式监督形式设计的科学、有效等。尽管如此,用程序正义来解读形式监督显然太过狭窄,因为监督所涵盖的是广泛的,有具体的经济、社会问题,更多的是形而上的政治、法律问题。人大监督与人民监督员监督正是从政治、法律视角而生发的监督制度,这就使得对形式监督的研究又拓展到了民主或者协商民主,以及权力合法的民主过程保证,结果合理的程序条件配备视角[5],“协商民主可以理解成一种理性的决策形式,或者是一种组织形态,或者是一种治理形式” [6] 。协商民主最原始的表现状态是杂乱的或者说作用是有限的,一定程度上其表现的平台就是“哈贝马斯”所论及的“公共领域”, “公共领域靠自己来解决问题的能力是有限的,但这种能力必须用来监督政治系统之内对问题的进一步处理。”公共领域中所形成的信念,“必须能影响政治系统中获得授权之成员的信念”,“只有通过建制化程序才能转变成政治权力”[7]。形式监督则正是这种转变要求的结果或者说载体,亦即形式是一种民主的必要,监督表现为形式化并不是监督的异化而是监督的一种常态。当然人大监督与人民监督员监督与形式监督的关系并不可以简单地概括为是形式监督或者不是形式监督,其关系状态将在下文展开论述。
(二)可能的认识偏差
提出形式监督、实质监督的概念是一种有危险的学术尝试,可能招致的批评或者可能产生的认识偏差至少有如下几点:
一是将形式监督与实质监督完全绝对化、对立化。非此即彼的思维惯性可能会使不少人认为一种监督种类,要么是形式监督,要么是实质监督。事实上任何一种监督都存在形式和实质两方面的价值追求,只不过在不同的监督类别中侧重不同而已。在监督制度的运行过程中,形式监督为主要彰显价值的监督类别,其监督主体也为了提高监督的实效性而作努力,如人大系统的会主张人大应“努力实现由程序性监督向实质性监督的转变”[8];而在以实质监督为主要价值关注的监督中,相关监督主体也会越来越关注监督形式的研究和设计,但目标还是为了更好地实现实质监督。
二是将“形式和实质”想当然地理解为“程序和实体”。在现有的学术框架内对“程序和实体”的关注频度显然要高于“形式和实质”。“形式和实质”最对应的解读词语似乎正是“程序和实体”,如上文所述,二者的精神意蕴也确有相似之处。但一则“程序与实体“在法理学以及诉讼法专业领域中讨论的已非常广泛和成熟,领域特色已非常明显,将监督解读为“程序和实质”会使业已形成的术语惯例产生混乱;二则“程序和实体”的内涵涵盖不了“形式和实质”,在讨论监督的价值问题上,“形式和实质”更为合适与贴切一些。“程序”关注的是过程,“形式”关注的是存在,“实体”关注的是本体本原,“实质”关注的是本质本性,从形式和实质角度探视监督关注的正是监督存在价值和本质追求。
三是将形式监督机械地理解成“监督的形式主义”。形式主义在我国是一个遭到否定的价值范畴,特别是在政治领域,经过毛泽东主席的权威解读,形式主义被单一定位为“一种形而上学思想方法和恶劣作风”[9]。本文讨论的是形式监督不是监督的形式主义,目的不在于对监督进行评价,而在于对特定监督种类价值的发掘和探究。
二、人大监督目前的价值定位是形式大于实质
人大监督的内容包括“监督宪法实施的制度即宪法监督制度,监督法律执行的制度即执法检查制度,听取和审议国家行政、审判和检察机关的工作报告的制度,审查和批准国家计划及其执行情况、国家预算及其执行情况的制度,受理申诉、控告和检举的制度,询问和质询制度,特定问题的调查制度,罢免或撤销国家机关工作人员职务的制度等”[10]。人大的这些监督在本质上都是间接监督,或者更准确地说大多数只能间接监督。人大在履行以上监督职能时,从人大制度建构以来一以贯之的是固化的形式,以致很多都可上升到宪法惯例的层次去讨论,并且这种形式的追求不只是表现为程序性的形式,还包括人员构成、决议表述、表决模式等方面。
换一角度分析,人大监督一定程度上就是一种仪式化表演,只是我们一直因为避讳被定位为“形式主义”而没有体认到这种仪式的价值。仪式价值“是一种强制性的社会意识,是把人们从结合在社会体系之中的社会意义的象征表现。仪式的根基在于赋予对象或事件以仪式价值。这些事件或者本身就是将共同体成员结合在一起的,对社会成员具有共同利益的重要对象;或者它们象征地代表了这些对象”[11]。人大监督的仪式价值可以简单理解为彰显人民当家作主的政治预设。
当然,人大的形式监督内涵比宗教的仪式要广泛得多,其还包括制度、法律的效能预设,或者说人大监督是可拓展性的监督种类,除了彰显形式价值,随着一国政治、经济、文化水平的不断发展和提高,实质监督的价值会逐渐得到完善和发掘。例如“罢免或撤销国家机关工作人员职务的制度”就是极具实质监督特色的监督内容。在目前,人大履行这项监督职能多数表现为事后监督,即只有其他机关经过实质监督认定该人违法或者犯罪之后,人大才启动“罢免或撤销”程序,完成形式监督的角色任务。假以时日,人大罢免和撤销国家机关工作人员职务是基于自己的实质监督而致,则此时人大监督的形式价值和实质价值就都得到了体现。
必须注意的是,在我国现有的政治体制下,人大的形式监督定位是不应该改变的。现实中,人们从多个视角不断追索着人大监督的实质内涵,人大的监督实效性在现实中不断地得到加强,但实质监督价值的彰显,不能说是对人大形式监督价值的“取代或转变”,而应是对人大监督价值的“充实或发展”,并且努力彰显人大监督的实质价值还应该成为人大监督的不懈追求目标。这其中牵涉的话题是形式民主与实质民主话题,本文限于篇幅,不便展开讨论。
三、人民监督员的监督应追求个案性的实质价值
人民监督员制度建构的直接理由是检察机关在办理自侦案件时,现行的法律体系没有为其设置一种强制的、程序性的外部监督机制。不少持肯定态度的学者和有的地方的检察机关赋予了此制度太多的价值和功能,这是不科学的,也不利于该项制度的健康发展,无限抬高的价值和无限扩大的功能会使一个单纯的制度变得毫无意义甚至失去其存在的空间[12]。正因为此,有必要给人民监督员制度进行价值“减负”。
不少学者认为人民检察院是为回应“谁来监督监督者”的质问而生发人民监督员制度,事实上“谁来监督监督者”质问的是检察工作的局部而非全面,或者是说应仅指自侦案件这一块检察业务。一切权力必然导致腐化,绝对权力导致绝对腐化,权力易于滥用,直到其碰到约束机制为止等等,这些真理性的表述,也是普遍性的认同,中国的制度设计者不可能不预知这一点,所以检察院作为法律监督机关,对其不可能没有监督者,事实上仅从外部监督制约机制来看,有来自人大、公安、法院的权力制约,也有来自案件当事人、媒体的权利制约[13]。内部则有上下级之间,机关内容部门科室之间等诸多的内容监督制约机制。但不可否认,在检察院的自侦案件办理过程中,确实存在监督漏洞,即无外部监督制约机制,或者更准确地说是无具体的、刚性的外部监督制约机制。因此将人民监督员制度目的定位为在检察院办理自侦案件的过程,强制性地置于特定主体的监督之下,由特定主体为其提供一种思路上的冲击,程序性的压力,以更好地保证自侦案件侦查权、起诉权等的正确行使,或者说人民监督员是一种强行介入的“检察顾问”都未尝不可。但其根本的价值目标应是填补检察机关办理自侦案件无程序性的、刚性的外部监督机制的制度设计漏洞,它是发现并提示检察机关纠正自侦案件的起诉前程序中可能存在的职责消极或职权滥用的决定的机制。
为实现人民监督员制度的上述价值目标,在建构和运作该类监督时一方面要关注程序上、形式上的,这一目标已经实现,另一方面是效果的刚性,即人民监督员的监督应追求个案性的实质价值,这一点目前并没有实现。
根据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》),人民监督员监督的对象具体包括:(1)“三类案件”,即检察机关查办职务犯罪案件中犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的三类案件。(2) “五种情形”即人民检察院查办职务犯罪案件应当立案而不立案或者不应当立案而立案的,超期羁押的,违法搜查、扣押、冻结的,应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的,检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情形之一的五种情形。(3)人民检察院直接受理侦查案件的除以上情形的其他执法检查活动。可见在本原上人民监督员监督的范围仅为自侦案件个案的立案、侦查、逮捕和不起诉等几个环节。其中对“三类案件”的监督是刚性启动的,人民监督员可被动进行。“五种情形”需要人民监督员主动进行,对其他自侦案件的检察活动,检察院可以邀请人民监督员监督。不管是主动还是被动启动人民监督员监督程序,其当前的意义终究还是程序性的,即人民监督员的监督只能引起审查、讨论、研究甚至复查,同时牵制和调整实体的处分,但人民监督员的监督并不必然可以改变检察院的决定,也就是说目前这种监督凸现的价值是形式层面的。给合上文可知,对于检察院自侦权这一极细小的权力分枝而言,从形式角度展示人民民主主权已显得并不那么重要了,对这种权力运行设置监督制度,实质价值应是第一位的。
因为人民监督员监督应是实质价值首位的监督机制,所以其监督的范围、监督程序的启动,监督主体的选择、监督的作用等的制度设计都应围绕此价值定位而展开,监督的范围应限于“三类案件”,监督主体的选择应突出专业性,程序启动和作用应刚性。比如检察院拟不起诉某人,而人民监督员监督结果是不同意,则检察院即应提起公诉,并由人民法院对案件作最后判定。
综上,似乎可以将形式监督概念化为一国基于人民民主和政治权力合理性考量而设计的一种程式化的监督机制,而实质监督则是一国基于具体权力的制约与管控而设计的监督机制。在我国前者以人大监督为典型代表,这种监督机制存在的政治价值、形式价值是第一考量,实质性作用是第二考量;后者以审计监督为典型代表,国家建构这种监督机制更关注的是其实际效能。在全国检察系统中试行多年的人民监督员监督,应关注实质性效果,而不仅仅是制度形式上的民主彰显。
注释:
[1]参见尤光付著:《中外监督制度比较》,商务印书馆2003年第1版。
[2] 参见高山著:《国家权力的制约监督》,河北人民出版社2005年第1版,第104页。
[3] 朱德惠、薛任福主编:《中国总会计师实用大全》,东北大学出版社1994年版,第1692页。
[4]顾肃编著:《罗尔斯:正义与自由的求索》,辽海出版社1999年版,第36、37页。
[5][7]参见【德】哈贝马斯著:《在事实和规范之间:关于法律和民主法治国的商谈理论》,童世骏译,三联书店2003年版,第336、337、445、449页。
[6] 薛晓源、李惠斌主编:《当代西方学术前沿研究报告 2005～2006》,华东师范大学出版社2005年11月版,第282页。
[8]李凯:《人大应努力从程序性监督向实质性监督转变》,http://www.sdrd.gov.cn(2010/4/11/8:09),从笔者的论述视角分析,此处“转变”提法是值得商榷的,准确地讲应是“发挥”或者“发掘”实质性监督的作用或价值。
[9]旅大师范学校文科政治组编:《辩证唯物主义和历史唯物主义名词解释》 1977年版,第81页。
[10]人民代表大会制度研究所组织编:《与人大代表谈人民代表大会制度》,人民出版社2004年版,第210～211页。
[11] 刘晓牟著:《世界当代宗教史》,中国国际广播出版社1996年版,第173页。
[12]比如有学者认为:最高人民检察院推此制度,实际上的意图是试图通过这一制度的实施来吸收和化解社会公众对检察院司法现状的失望与不满,这种策略更多的还是基于一种政治性的考虑。满腔热情的司法改革的背后未必就一定不是出于改革者私利的动机。
[13]参见郭立新、张红梅:《检察权的外部监督制约机制研究》,载《河北法学》2007年第2期。
(作者系三江学院法律系讲师、南京市雨花台区人大代表、雨花台区人民检察院人民监督员)
一、形式监督与实质监督问题的提出
(一)监督研究的价值范畴之一:形式与实质
监督起源于社会生产和分配中的契约活动,后引用于公共治理之中,从字面理解即是一种察看并督促的行为,最简单的定义可表述为,一方主体对另一方主体是否行为或行为是否符合一定准则进行察看、督促甚至管理的行为。监督者与被监督者的组合是无穷尽的,因此讨论监督一般都以目的、主体、对象、客体、权能、方式等作为基本要素,并依此对监督进行了各种分类、定位,学者对监督的分类不尽相同。有的从宏观主体角度将监督分为代议机关的监督、行政监督、司法监督、政党监督、公民与社团监督、舆论监督[1];有的对某一方面的监督,如对国家权力的监督又分出党的领导监督系统、国家政权监督系统和人民群众参与监督系统 [2] ;此外,还有内部监督与外部监督、职能监督与专门监督、事前监督与事后监督等多种分类。价值是一个事物对人的抽象意义,简言之,即现实的一种存在对社会的终极主体人而言,究竟有什么意义或者可以有什么作用。人们对每一个社会存在或者现象的价值解读都是多元的。上述对监督的诸多分类研究中没有学者从价值角度考虑如何分类,但可以肯定,并不是人们理所当然地认为监督的价值是一元的、单一的。从监督的价值发挥视角探视,监督至少又可以分为形式监督和实质监督。
对形式监督这一话题我国的宪政学者们鲜有论及,主要是学者的理想监督状态都是实打实地对监督对象形成制约,认为“虚”是监督这种社会行为最要不得的。另外就我国的各类监督与被监督主体而言,心理上非常接受不了别人将自己的监督或者对自己的监督者定位为“形式的”,例如人大系统肯定对“橡皮图章”这样一种社会评价很是避讳,而人民检察院大力推行了人民监督员制度,最不愿听到的社会评价一般说来也是“走形式而已”。财会领域对形式监督的问题是有所认识的,他们谈到形式监督是“实效性监督的对称而已,在一定条件下也具有一定程度的监督作用。如一个财务科内的稽核员在有严格的稽核制度的条件下,这种稽核制度与稽核员存在本身,就足以使会计人员不敢以身试法,也足以监督一般职工的财经活动。”[3]尽管财会专业领域对形式监督的理解对宪政学者来说太过简单甚至粗糙了些,但他们无疑对形式监督的基本的价值存在还是有所体认的,即监督形式化存在本身就是一种需要,就是一种作用发挥的路径。
因为耻谈“形式”,我们对形式监督的真正价值也就没有认识到位。事实上形式监督所彰显的是一种类似“程序正义”的价值,正如“完善的程序正义常常是罕见的”,但人们依然认可了程序正义的价值,即“只能要求设计出一个公正的程序,但不一定能够保证执行此程序的结果一定会公正”[4],实体的公正则需借助其他的因素。良好的形式性监督要达到完美的监督效果也是很艰难的,但有些监督的形式却是必要和不可或缺的,形式监督要取得监督的实效,也需要借助其他因素,这些因素至少包括被监督者的政治素养,监督者理念的建立,社会公众对形式监督价值的认识,形式监督形式设计的科学、有效等。尽管如此,用程序正义来解读形式监督显然太过狭窄,因为监督所涵盖的是广泛的,有具体的经济、社会问题,更多的是形而上的政治、法律问题。人大监督与人民监督员监督正是从政治、法律视角而生发的监督制度,这就使得对形式监督的研究又拓展到了民主或者协商民主,以及权力合法的民主过程保证,结果合理的程序条件配备视角[5],“协商民主可以理解成一种理性的决策形式,或者是一种组织形态,或者是一种治理形式” [6] 。协商民主最原始的表现状态是杂乱的或者说作用是有限的,一定程度上其表现的平台就是“哈贝马斯”所论及的“公共领域”, “公共领域靠自己来解决问题的能力是有限的,但这种能力必须用来监督政治系统之内对问题的进一步处理。”公共领域中所形成的信念,“必须能影响政治系统中获得授权之成员的信念”,“只有通过建制化程序才能转变成政治权力”[7]。形式监督则正是这种转变要求的结果或者说载体,亦即形式是一种民主的必要,监督表现为形式化并不是监督的异化而是监督的一种常态。当然人大监督与人民监督员监督与形式监督的关系并不可以简单地概括为是形式监督或者不是形式监督,其关系状态将在下文展开论述。
(二)可能的认识偏差
提出形式监督、实质监督的概念是一种有危险的学术尝试,可能招致的批评或者可能产生的认识偏差至少有如下几点:
一是将形式监督与实质监督完全绝对化、对立化。非此即彼的思维惯性可能会使不少人认为一种监督种类,要么是形式监督,要么是实质监督。事实上任何一种监督都存在形式和实质两方面的价值追求,只不过在不同的监督类别中侧重不同而已。在监督制度的运行过程中,形式监督为主要彰显价值的监督类别,其监督主体也为了提高监督的实效性而作努力,如人大系统的会主张人大应“努力实现由程序性监督向实质性监督的转变”[8];而在以实质监督为主要价值关注的监督中,相关监督主体也会越来越关注监督形式的研究和设计,但目标还是为了更好地实现实质监督。
二是将“形式和实质”想当然地理解为“程序和实体”。在现有的学术框架内对“程序和实体”的关注频度显然要高于“形式和实质”。“形式和实质”最对应的解读词语似乎正是“程序和实体”,如上文所述,二者的精神意蕴也确有相似之处。但一则“程序与实体“在法理学以及诉讼法专业领域中讨论的已非常广泛和成熟,领域特色已非常明显,将监督解读为“程序和实质”会使业已形成的术语惯例产生混乱;二则“程序和实体”的内涵涵盖不了“形式和实质”,在讨论监督的价值问题上,“形式和实质”更为合适与贴切一些。“程序”关注的是过程,“形式”关注的是存在,“实体”关注的是本体本原,“实质”关注的是本质本性,从形式和实质角度探视监督关注的正是监督存在价值和本质追求。
三是将形式监督机械地理解成“监督的形式主义”。形式主义在我国是一个遭到否定的价值范畴,特别是在政治领域,经过毛泽东主席的权威解读,形式主义被单一定位为“一种形而上学思想方法和恶劣作风”[9]。本文讨论的是形式监督不是监督的形式主义,目的不在于对监督进行评价,而在于对特定监督种类价值的发掘和探究。
二、人大监督目前的价值定位是形式大于实质
人大监督的内容包括“监督宪法实施的制度即宪法监督制度,监督法律执行的制度即执法检查制度,听取和审议国家行政、审判和检察机关的工作报告的制度,审查和批准国家计划及其执行情况、国家预算及其执行情况的制度,受理申诉、控告和检举的制度,询问和质询制度,特定问题的调查制度,罢免或撤销国家机关工作人员职务的制度等”[10]。人大的这些监督在本质上都是间接监督,或者更准确地说大多数只能间接监督。人大在履行以上监督职能时,从人大制度建构以来一以贯之的是固化的形式,以致很多都可上升到宪法惯例的层次去讨论,并且这种形式的追求不只是表现为程序性的形式,还包括人员构成、决议表述、表决模式等方面。
换一角度分析,人大监督一定程度上就是一种仪式化表演,只是我们一直因为避讳被定位为“形式主义”而没有体认到这种仪式的价值。仪式价值“是一种强制性的社会意识,是把人们从结合在社会体系之中的社会意义的象征表现。仪式的根基在于赋予对象或事件以仪式价值。这些事件或者本身就是将共同体成员结合在一起的,对社会成员具有共同利益的重要对象;或者它们象征地代表了这些对象”[11]。人大监督的仪式价值可以简单理解为彰显人民当家作主的政治预设。
当然,人大的形式监督内涵比宗教的仪式要广泛得多,其还包括制度、法律的效能预设,或者说人大监督是可拓展性的监督种类,除了彰显形式价值,随着一国政治、经济、文化水平的不断发展和提高,实质监督的价值会逐渐得到完善和发掘。例如“罢免或撤销国家机关工作人员职务的制度”就是极具实质监督特色的监督内容。在目前,人大履行这项监督职能多数表现为事后监督,即只有其他机关经过实质监督认定该人违法或者犯罪之后,人大才启动“罢免或撤销”程序,完成形式监督的角色任务。假以时日,人大罢免和撤销国家机关工作人员职务是基于自己的实质监督而致,则此时人大监督的形式价值和实质价值就都得到了体现。
必须注意的是,在我国现有的政治体制下,人大的形式监督定位是不应该改变的。现实中,人们从多个视角不断追索着人大监督的实质内涵,人大的监督实效性在现实中不断地得到加强,但实质监督价值的彰显,不能说是对人大形式监督价值的“取代或转变”,而应是对人大监督价值的“充实或发展”,并且努力彰显人大监督的实质价值还应该成为人大监督的不懈追求目标。这其中牵涉的话题是形式民主与实质民主话题,本文限于篇幅,不便展开讨论。
三、人民监督员的监督应追求个案性的实质价值
人民监督员制度建构的直接理由是检察机关在办理自侦案件时,现行的法律体系没有为其设置一种强制的、程序性的外部监督机制。不少持肯定态度的学者和有的地方的检察机关赋予了此制度太多的价值和功能,这是不科学的,也不利于该项制度的健康发展,无限抬高的价值和无限扩大的功能会使一个单纯的制度变得毫无意义甚至失去其存在的空间[12]。正因为此,有必要给人民监督员制度进行价值“减负”。
不少学者认为人民检察院是为回应“谁来监督监督者”的质问而生发人民监督员制度,事实上“谁来监督监督者”质问的是检察工作的局部而非全面,或者是说应仅指自侦案件这一块检察业务。一切权力必然导致腐化,绝对权力导致绝对腐化,权力易于滥用,直到其碰到约束机制为止等等,这些真理性的表述,也是普遍性的认同,中国的制度设计者不可能不预知这一点,所以检察院作为法律监督机关,对其不可能没有监督者,事实上仅从外部监督制约机制来看,有来自人大、公安、法院的权力制约,也有来自案件当事人、媒体的权利制约[13]。内部则有上下级之间,机关内容部门科室之间等诸多的内容监督制约机制。但不可否认,在检察院的自侦案件办理过程中,确实存在监督漏洞,即无外部监督制约机制,或者更准确地说是无具体的、刚性的外部监督制约机制。因此将人民监督员制度目的定位为在检察院办理自侦案件的过程,强制性地置于特定主体的监督之下,由特定主体为其提供一种思路上的冲击,程序性的压力,以更好地保证自侦案件侦查权、起诉权等的正确行使,或者说人民监督员是一种强行介入的“检察顾问”都未尝不可。但其根本的价值目标应是填补检察机关办理自侦案件无程序性的、刚性的外部监督机制的制度设计漏洞,它是发现并提示检察机关纠正自侦案件的起诉前程序中可能存在的职责消极或职权滥用的决定的机制。
为实现人民监督员制度的上述价值目标,在建构和运作该类监督时一方面要关注程序上、形式上的,这一目标已经实现,另一方面是效果的刚性,即人民监督员的监督应追求个案性的实质价值,这一点目前并没有实现。
根据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》),人民监督员监督的对象具体包括:(1)“三类案件”,即检察机关查办职务犯罪案件中犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的三类案件。(2) “五种情形”即人民检察院查办职务犯罪案件应当立案而不立案或者不应当立案而立案的,超期羁押的,违法搜查、扣押、冻结的,应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的,检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情形之一的五种情形。(3)人民检察院直接受理侦查案件的除以上情形的其他执法检查活动。可见在本原上人民监督员监督的范围仅为自侦案件个案的立案、侦查、逮捕和不起诉等几个环节。其中对“三类案件”的监督是刚性启动的,人民监督员可被动进行。“五种情形”需要人民监督员主动进行,对其他自侦案件的检察活动,检察院可以邀请人民监督员监督。不管是主动还是被动启动人民监督员监督程序,其当前的意义终究还是程序性的,即人民监督员的监督只能引起审查、讨论、研究甚至复查,同时牵制和调整实体的处分,但人民监督员的监督并不必然可以改变检察院的决定,也就是说目前这种监督凸现的价值是形式层面的。给合上文可知,对于检察院自侦权这一极细小的权力分枝而言,从形式角度展示人民民主主权已显得并不那么重要了,对这种权力运行设置监督制度,实质价值应是第一位的。
因为人民监督员监督应是实质价值首位的监督机制,所以其监督的范围、监督程序的启动,监督主体的选择、监督的作用等的制度设计都应围绕此价值定位而展开,监督的范围应限于“三类案件”,监督主体的选择应突出专业性,程序启动和作用应刚性。比如检察院拟不起诉某人,而人民监督员监督结果是不同意,则检察院即应提起公诉,并由人民法院对案件作最后判定。
综上,似乎可以将形式监督概念化为一国基于人民民主和政治权力合理性考量而设计的一种程式化的监督机制,而实质监督则是一国基于具体权力的制约与管控而设计的监督机制。在我国前者以人大监督为典型代表,这种监督机制存在的政治价值、形式价值是第一考量,实质性作用是第二考量;后者以审计监督为典型代表,国家建构这种监督机制更关注的是其实际效能。在全国检察系统中试行多年的人民监督员监督,应关注实质性效果,而不仅仅是制度形式上的民主彰显。
注释:
[1]参见尤光付著:《中外监督制度比较》,商务印书馆2003年第1版。
[2] 参见高山著:《国家权力的制约监督》,河北人民出版社2005年第1版,第104页。
[3] 朱德惠、薛任福主编:《中国总会计师实用大全》,东北大学出版社1994年版,第1692页。
[4]顾肃编著:《罗尔斯:正义与自由的求索》,辽海出版社1999年版,第36、37页。
[5][7]参见【德】哈贝马斯著:《在事实和规范之间:关于法律和民主法治国的商谈理论》,童世骏译,三联书店2003年版,第336、337、445、449页。
[6] 薛晓源、李惠斌主编:《当代西方学术前沿研究报告 2005～2006》,华东师范大学出版社2005年11月版,第282页。
[8]李凯:《人大应努力从程序性监督向实质性监督转变》,http://www.sdrd.gov.cn(2010/4/11/8:09),从笔者的论述视角分析,此处“转变”提法是值得商榷的,准确地讲应是“发挥”或者“发掘”实质性监督的作用或价值。
[9]旅大师范学校文科政治组编:《辩证唯物主义和历史唯物主义名词解释》 1977年版,第81页。
[10]人民代表大会制度研究所组织编:《与人大代表谈人民代表大会制度》,人民出版社2004年版,第210～211页。
[11] 刘晓牟著:《世界当代宗教史》,中国国际广播出版社1996年版,第173页。
[12]比如有学者认为:最高人民检察院推此制度,实际上的意图是试图通过这一制度的实施来吸收和化解社会公众对检察院司法现状的失望与不满,这种策略更多的还是基于一种政治性的考虑。满腔热情的司法改革的背后未必就一定不是出于改革者私利的动机。
[13]参见郭立新、张红梅:《检察权的外部监督制约机制研究》,载《河北法学》2007年第2期。
(作者系三江学院法律系讲师、南京市雨花台区人大代表、雨花台区人民检察院人民监督员)