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【摘要】：本文作者通过分析上海市客运出租行业存在的问题，从数量和准入管制、价格管制以及服务管制方面提出对出租行业管制改进的建议。重点说明政府在管制中应当及时调整思维，将出租行业定位为城市综合交通体系中“准公共交通”的地位。让看得见的手要和看不见的手共同发挥作用，促进出租行业和谐健康发展。
【关键词】：城市客运 出租汽车 政府管制 改进
上海，作为中国最大和人口最多的城市，客运综合交通体系发展情况受到高度关注。城市综合交通每天承担约1800万人次的运输总量，出租汽车日均载客293万人次，占公共交通总量的17%（2012年）。但随着公共交通的发展、私家车逐步普及，客运出租行业在综合交通中的地位也逐年下降（表1-1）1。各种群体性事件频发，既有因驾驶员认为“份子钱”过高、保障不到位的集体“搁车”，也有企业因为运营地域和价格管制的信访，乘客则常常反映服务不均等问题。这迫切要求政府重新思考对出租行业的管制，增强出租行业活力。
一、行业存在问题
截至2012年底，上海出租行业共有企业115家，个体户3076户。车辆总数约5万辆，90%的车辆实行公司化管理。大众、强生、锦江、海博四大品牌公司车辆总数约占全行业的70%。行业实行包括数量和准入管制、价格管制和服务管制在内的诸多管制。行业总体集约化程度高，并从2006年开始连续被评为上海市文明行业。但分别从从业者、服务相对人和管理部门三个角度看，行业仍存在行业吸引力不足、服务不均等和非法客运屡禁不止三方面突出问题：
1、行业吸引力不足
表现在企业利润逐年下降和驾驶员从业愿望低两个方面。
企业利润逐年下降的最大原因是在价格管制条件下社保费用的逐年升高。2006年至2012年，出租行业每车每月利润份子钱降低约1500元，同期驾驶员费用（社保及各类福利）则不断增加。据估算，2012年大型骨干企业单车利润在600元/车左右，随着2013年镇保转城保过渡期结束，驾驶员社保递增，较多中小企业将面临亏损。
驾驶员从业愿望低的主要原因在于劳动强度大、收入相对低且增长慢。市区驾驶员月收入为5500元，与深圳相当，高于京、杭4000-4500元的水平。但增幅低于同期上海市职工月平均工资增长速度。同时，驾驶员实行不定时工作制，一般为“做一休一”，连续工作时间较长安全营运要求高。2012年与2000年相比，单日行驶里程从308公里上升到351公里，从业吸引力逐年下降。2009年报名从业考试人数为10250名，2012年仅为5299名。从业人员紧缺给企业严格管理带来困难，行业服务质量难以进一步提升。
2、服务质量不均衡
中个体工商户服务水平较差，为管理软肋。2012年12月，四大出租汽车企业（大众、强生、海博、锦江）平均违法率为0.06%，而中等企业联盟（蓝色联盟）平均违法率为0.77%，其他企业和个体户平均违法率为1.3%。
3、非法营运屡禁不止
2012年，交通执法部门共出动执法人员10万余人次，查处四轮机动车非法客运案件1700余辆；公安部门共查获摩托车、三轮车、残疾车、助动车等“四类车”各类交通违法行为28.5万余辆、暂扣车辆13.2万余辆，联合工商和质监等部门关闭非法销售、改（拼）装窝点50余处。尽管如此，据行业预计，上海市非法客运的“黑车”保有量仍在5万辆左右，和正规出租汽车几乎达到1：1的比例关系。
二、问题产生的原因——政府管制角度的分析
1、关于行业定位的思考滞后
1995年《上海市出租汽车管理条例》和2009年《上海市政府关于进一步促进本市出租汽车行业健康持续发展的意见》出台以来，上海出租行业被定位为满足人们个性化出行需求的重要交通运输方式，是体现城市综合服务能力的重要载体，是城市公共交通的必要补充。这样定位的基础上，出租汽车就理所当然地实行行业准入、并由政府统一规定价格甚至车辆型号，相应的也享受油价补贴，并接受重大活动时期的车辆调度。
但近年来，随着行业服务的受众面变小，为公共交通必要补充的原定位已不适合服务于上海市出租行业的发展的实践，直接的表现就是行业吸引力不足。同时，出租汽车的特性表明，行业服务具有一定程度上的排他性，类似于私人物品。公司化的管理体制也使得企业有盈利压力，接受市场监督。政府部门有必要重新思考出租行业定位。
2、经营权管理重心偏离
目前，上海出租行业管制体系为：公司（四大企业骨干企业、蓝色联盟和法兰红联盟等）和个人共同经营；经营权“无偿、无期限、有限额”授予；价格管制以价格听证和油运价联动为保障；实行全方位服务管制。
其中，关键的出租汽车经营权的“无偿、无期限、有限额”授予，使得政府在经营权管理上有了“批而不管”或者说“重批不重管”的嫌疑。直接表现就是个体出租车服务质量差的成为“顽症”。政府在经营权授予后，相应的服务管理上缺乏制约手段，导致行业流动性差，存量退出机制无法形成。在这种情况下，出租汽车行业的服务质量不均等就成为了一种必然。
“无偿、无期限、有限额”的经营权带来的另一个问题是导致经营权具有了投资价值。二级市场上，出租车经营权的私下转让和承包现象严重，个体经营户转让或者租赁出租汽车经营权交易价格从十几万到几十万元不等，这加大了经营风险和压力，增加了行业的不稳定性。政府主导的企业兼并收购中，经营权被纳入资产评估，强化了经营者可永续保有经营权的观念，弱化了政府对出租汽车经营权这一公共资源的调控手段。
3、价格管制不透明
类似于经营权下放后“一劳永逸”，政府在采用价格管制——这一有效的市场调控手段上也常常备受争议。尽管上海市政府于2006年就已对油运价联动机制召开听证会，但在2009年、2011年应用该机制调整出租汽车运价时，但仍然被各大媒体诟病调整过程不够开放，产生了社会矛盾热点。 同样，在被媒体热炒的出租汽车“份子钱”过高等问题上，政府部门更是由于缺乏详实有效地调查数据和公开透明的发布渠道，而无法对社会做出清晰有力的解释。
4、行业管制手段缺乏创新
主要表现为一是信息化监管手段发展缓慢，对于克隆顶灯、计价器等技术手段，只能依靠行政手段督促企业加强营运管理卡、计价器以及后台营运数据的管理。二是政府监管难以形成合力。2009年“钓鱼执法”事件发生后，上海市政府紧急叫停了便衣执法行为。2005年-2007年，上海每年打击非法客运约5万辆；由于“钓鱼执法”事件影响，2011年锐减到不足原来的十分之一。执法行为规范的同时，对于非法客运的打击力度也大为减轻。2012年，上海市交通港口局与公安局等部门组建整顿交通市场秩序，规范行政执法工作联席会议后，执法情况有所改观，查处非法客运车辆近2万辆。但是，由于非法客运等出租汽车市场顽症迫切需要源头治理，如查处非法客运改装窝点等，仍迫切需要工商、质监、安全监督等各部门通力合作。
三、有关管制改进的建议
1、调整出租汽车行业定位
城市客运出租具有两个突出特点：一是使用成本高，不经济。包括乘客使用成本高和社会外部不经济两方面。二是地位重要，不可替代。能够满足居民的特殊出行需求。2012年6月，交通运输部副部长冯正霖指出，出租汽车主要是满足社会公众特殊出行和具有一定消费能力群体的出行需求。2012年10月，国务院审议通过的《关于实施城市公共交通优先发展战略的指导意见》中，既未将出租汽车纳入公共交通范畴，也未将其列为公共交通的补充。
随着上海市轨道交通逐步全覆盖，地面公交网络的完善，市民出行方式逐渐向大容量交通转变，出租汽车行业已进入转型过渡期，出租汽车行业定位应立足于是城市综合客运而不是公共交通的组成部分，主要满足公众个性化出行需求。是介于公共交通和私人交通之间的特殊交通形式，可以定位为“准公共交通”。说在此种定位基础上，下面的管制措施调整则显得合理。
2、放松数量和准入管制
由于客运出租行业“准公共交通”的定位，作者认为：一是针对其“不经济”的特性，在公共交通大发展的趋势下，数量管制显然仍是必要的。但考虑到近年上海出租车里程利用率呈波动上升的趋势（2012达到63%），且由于经济发展、人口增加，上海出租汽车里程利用率还会逐步上升。而据国际经验，里程利用率高于70%时就会明显出现供应紧张；而如东京等出租车管理和服务良好的城市，其里程利用率一直保持在50%左右。因此，从定性分析来看，可以考虑增加出租汽车数量。二是针对其“不可替代”的特性，为避免出现服务质量不均衡的情况，应明确出租汽车经营权的公共资源属性，实行“有限期”经营权的投放。通过设定经营权有效期的方式，配合政府、企业对后续运营状况的监管，可以有效增强政府部门对出租行业的管控。一方面经营到期可以让服务不规范的企业和驾驶员退出市场，另一方面促进了企业和驾驶员竞争，提高服务水平，进而提高行业流动性。
此外，鉴于目前上海出租汽车行业从业人员数量不足，而以户籍作为限定从事出租汽车驾驶员方法并不合理，可以考虑采用技能+诚信考核的综合门槛，逐步放松对外地户籍驾驶员进入市场的管制。
3、提高价格管制的灵活性
一是加强审计，规范企业成本。保障驾驶员利益，规范企业的合理利润，同时为政府在运力投放、运价调整、承包金指标设定等政策出台前提供决策依据。同时，将有关审计结果适时向社会公布，有助于解释和消除“份子钱”过高的质疑。二是健全运价定价机制。结合前文所提到的放松准入管制的措施，可以设计一套科学合理的综合考评体系，让出租汽车运价与服务水平挂钩。运价调整后的收益和亏损由驾驶员和企业共享，科学平衡驾驶员和企业利益，保障驾驶员合法权益，缓解企业经营压力。同时，上海市政府对部分特定人群（出租汽车乘客）的油价补贴制度应尽快取消。
4、提高行业服务和安全管制现代化水平
主要包括两个方面：一是提高信息公开透明水平。目前，上海交通港口局每季度举办一次驾驶员座谈会的做法值得提倡。同时，可以建议进一步开通并做好驾驶员热线答复、网上投诉等。坚持开展出租汽车企业员工满意度指数测评、有序推进出租汽车候客站点建设、努力化解驾驶员“如厕、停车、吃饭”等实际困难。在“份子钱”等引发行业矛盾的关键问题上，政府部门应该结合出租企业成本审计等工作，及时向驾驶员和社会公布企业成本和利润情况，只有做到公开透明，才能避免被社会质疑。二是提高行业科技水平。在整治非法客运方面，加强技术创新，通过实现全市出租汽车电子营运证监管，研究计价器、顶灯技术升级，有效防范“克隆车”。在发展电话调度和最近流行的手机应用调度方面。可以扩大全市可电调车辆的规模，结合出租汽车候客站点建设的推进，进一步提高车辆营运效率。鼓励中小企业驾驶员在自愿的基础上接入现有电调中心，实现全市统一电调。通过上述政策实施，增加电调车辆覆盖率，提高驾驶员电调响应积极性，逐步引导公众“打车”习惯，由单一扬招向扬招、电话预约和站点候客相结合的运营方式转变。
参考文献：
[1]陈明艺.国外出租车市场规制研究综述及其启示[J]. 外国经济与管理，2006（28），41-48
[2]陈辰.上海市出租汽车行业管理研究——解决当前行业管理瓶颈性问题若干建议[D].上海：上海交通大学，2009
[3]于瑞宁.出租车行业管制效应研究[D].北京：北京交通大学，2010
[4]帅晓姗.契约视角的出租车产业组织研究[D].北京：北京交通大学，2008
[5]Bruce Schalle：“A Regression Model of the Number of Taxicabs in U.S. Cities”，Journal of Public Transportation，Vol.8，No.5，2005
[6]Schaller Consulting. The New York City Taxicab Fact Book[DB/OL].NewYork：March 2006
【关键词】：城市客运 出租汽车 政府管制 改进
上海，作为中国最大和人口最多的城市，客运综合交通体系发展情况受到高度关注。城市综合交通每天承担约1800万人次的运输总量，出租汽车日均载客293万人次，占公共交通总量的17%（2012年）。但随着公共交通的发展、私家车逐步普及，客运出租行业在综合交通中的地位也逐年下降（表1-1）1。各种群体性事件频发，既有因驾驶员认为“份子钱”过高、保障不到位的集体“搁车”，也有企业因为运营地域和价格管制的信访，乘客则常常反映服务不均等问题。这迫切要求政府重新思考对出租行业的管制，增强出租行业活力。
一、行业存在问题
截至2012年底，上海出租行业共有企业115家，个体户3076户。车辆总数约5万辆，90%的车辆实行公司化管理。大众、强生、锦江、海博四大品牌公司车辆总数约占全行业的70%。行业实行包括数量和准入管制、价格管制和服务管制在内的诸多管制。行业总体集约化程度高，并从2006年开始连续被评为上海市文明行业。但分别从从业者、服务相对人和管理部门三个角度看，行业仍存在行业吸引力不足、服务不均等和非法客运屡禁不止三方面突出问题：
1、行业吸引力不足
表现在企业利润逐年下降和驾驶员从业愿望低两个方面。
企业利润逐年下降的最大原因是在价格管制条件下社保费用的逐年升高。2006年至2012年，出租行业每车每月利润份子钱降低约1500元，同期驾驶员费用（社保及各类福利）则不断增加。据估算，2012年大型骨干企业单车利润在600元/车左右，随着2013年镇保转城保过渡期结束，驾驶员社保递增，较多中小企业将面临亏损。
驾驶员从业愿望低的主要原因在于劳动强度大、收入相对低且增长慢。市区驾驶员月收入为5500元，与深圳相当，高于京、杭4000-4500元的水平。但增幅低于同期上海市职工月平均工资增长速度。同时，驾驶员实行不定时工作制，一般为“做一休一”，连续工作时间较长安全营运要求高。2012年与2000年相比，单日行驶里程从308公里上升到351公里，从业吸引力逐年下降。2009年报名从业考试人数为10250名，2012年仅为5299名。从业人员紧缺给企业严格管理带来困难，行业服务质量难以进一步提升。
2、服务质量不均衡
中个体工商户服务水平较差，为管理软肋。2012年12月，四大出租汽车企业（大众、强生、海博、锦江）平均违法率为0.06%，而中等企业联盟（蓝色联盟）平均违法率为0.77%，其他企业和个体户平均违法率为1.3%。
3、非法营运屡禁不止
2012年，交通执法部门共出动执法人员10万余人次，查处四轮机动车非法客运案件1700余辆；公安部门共查获摩托车、三轮车、残疾车、助动车等“四类车”各类交通违法行为28.5万余辆、暂扣车辆13.2万余辆，联合工商和质监等部门关闭非法销售、改（拼）装窝点50余处。尽管如此，据行业预计，上海市非法客运的“黑车”保有量仍在5万辆左右，和正规出租汽车几乎达到1：1的比例关系。
二、问题产生的原因——政府管制角度的分析
1、关于行业定位的思考滞后
1995年《上海市出租汽车管理条例》和2009年《上海市政府关于进一步促进本市出租汽车行业健康持续发展的意见》出台以来，上海出租行业被定位为满足人们个性化出行需求的重要交通运输方式，是体现城市综合服务能力的重要载体，是城市公共交通的必要补充。这样定位的基础上，出租汽车就理所当然地实行行业准入、并由政府统一规定价格甚至车辆型号，相应的也享受油价补贴，并接受重大活动时期的车辆调度。
但近年来，随着行业服务的受众面变小，为公共交通必要补充的原定位已不适合服务于上海市出租行业的发展的实践，直接的表现就是行业吸引力不足。同时，出租汽车的特性表明，行业服务具有一定程度上的排他性，类似于私人物品。公司化的管理体制也使得企业有盈利压力，接受市场监督。政府部门有必要重新思考出租行业定位。
2、经营权管理重心偏离
目前，上海出租行业管制体系为：公司（四大企业骨干企业、蓝色联盟和法兰红联盟等）和个人共同经营；经营权“无偿、无期限、有限额”授予；价格管制以价格听证和油运价联动为保障；实行全方位服务管制。
其中，关键的出租汽车经营权的“无偿、无期限、有限额”授予，使得政府在经营权管理上有了“批而不管”或者说“重批不重管”的嫌疑。直接表现就是个体出租车服务质量差的成为“顽症”。政府在经营权授予后，相应的服务管理上缺乏制约手段，导致行业流动性差，存量退出机制无法形成。在这种情况下，出租汽车行业的服务质量不均等就成为了一种必然。
“无偿、无期限、有限额”的经营权带来的另一个问题是导致经营权具有了投资价值。二级市场上，出租车经营权的私下转让和承包现象严重，个体经营户转让或者租赁出租汽车经营权交易价格从十几万到几十万元不等，这加大了经营风险和压力，增加了行业的不稳定性。政府主导的企业兼并收购中，经营权被纳入资产评估，强化了经营者可永续保有经营权的观念，弱化了政府对出租汽车经营权这一公共资源的调控手段。
3、价格管制不透明
类似于经营权下放后“一劳永逸”，政府在采用价格管制——这一有效的市场调控手段上也常常备受争议。尽管上海市政府于2006年就已对油运价联动机制召开听证会，但在2009年、2011年应用该机制调整出租汽车运价时，但仍然被各大媒体诟病调整过程不够开放，产生了社会矛盾热点。 同样，在被媒体热炒的出租汽车“份子钱”过高等问题上，政府部门更是由于缺乏详实有效地调查数据和公开透明的发布渠道，而无法对社会做出清晰有力的解释。
4、行业管制手段缺乏创新
主要表现为一是信息化监管手段发展缓慢，对于克隆顶灯、计价器等技术手段，只能依靠行政手段督促企业加强营运管理卡、计价器以及后台营运数据的管理。二是政府监管难以形成合力。2009年“钓鱼执法”事件发生后，上海市政府紧急叫停了便衣执法行为。2005年-2007年，上海每年打击非法客运约5万辆；由于“钓鱼执法”事件影响，2011年锐减到不足原来的十分之一。执法行为规范的同时，对于非法客运的打击力度也大为减轻。2012年，上海市交通港口局与公安局等部门组建整顿交通市场秩序，规范行政执法工作联席会议后，执法情况有所改观，查处非法客运车辆近2万辆。但是，由于非法客运等出租汽车市场顽症迫切需要源头治理，如查处非法客运改装窝点等，仍迫切需要工商、质监、安全监督等各部门通力合作。
三、有关管制改进的建议
1、调整出租汽车行业定位
城市客运出租具有两个突出特点：一是使用成本高，不经济。包括乘客使用成本高和社会外部不经济两方面。二是地位重要，不可替代。能够满足居民的特殊出行需求。2012年6月，交通运输部副部长冯正霖指出，出租汽车主要是满足社会公众特殊出行和具有一定消费能力群体的出行需求。2012年10月，国务院审议通过的《关于实施城市公共交通优先发展战略的指导意见》中，既未将出租汽车纳入公共交通范畴，也未将其列为公共交通的补充。
随着上海市轨道交通逐步全覆盖，地面公交网络的完善，市民出行方式逐渐向大容量交通转变，出租汽车行业已进入转型过渡期，出租汽车行业定位应立足于是城市综合客运而不是公共交通的组成部分，主要满足公众个性化出行需求。是介于公共交通和私人交通之间的特殊交通形式，可以定位为“准公共交通”。说在此种定位基础上，下面的管制措施调整则显得合理。
2、放松数量和准入管制
由于客运出租行业“准公共交通”的定位，作者认为：一是针对其“不经济”的特性，在公共交通大发展的趋势下，数量管制显然仍是必要的。但考虑到近年上海出租车里程利用率呈波动上升的趋势（2012达到63%），且由于经济发展、人口增加，上海出租汽车里程利用率还会逐步上升。而据国际经验，里程利用率高于70%时就会明显出现供应紧张；而如东京等出租车管理和服务良好的城市，其里程利用率一直保持在50%左右。因此，从定性分析来看，可以考虑增加出租汽车数量。二是针对其“不可替代”的特性，为避免出现服务质量不均衡的情况，应明确出租汽车经营权的公共资源属性，实行“有限期”经营权的投放。通过设定经营权有效期的方式，配合政府、企业对后续运营状况的监管，可以有效增强政府部门对出租行业的管控。一方面经营到期可以让服务不规范的企业和驾驶员退出市场，另一方面促进了企业和驾驶员竞争，提高服务水平，进而提高行业流动性。
此外，鉴于目前上海出租汽车行业从业人员数量不足，而以户籍作为限定从事出租汽车驾驶员方法并不合理，可以考虑采用技能+诚信考核的综合门槛，逐步放松对外地户籍驾驶员进入市场的管制。
3、提高价格管制的灵活性
一是加强审计，规范企业成本。保障驾驶员利益，规范企业的合理利润，同时为政府在运力投放、运价调整、承包金指标设定等政策出台前提供决策依据。同时，将有关审计结果适时向社会公布，有助于解释和消除“份子钱”过高的质疑。二是健全运价定价机制。结合前文所提到的放松准入管制的措施，可以设计一套科学合理的综合考评体系，让出租汽车运价与服务水平挂钩。运价调整后的收益和亏损由驾驶员和企业共享，科学平衡驾驶员和企业利益，保障驾驶员合法权益，缓解企业经营压力。同时，上海市政府对部分特定人群（出租汽车乘客）的油价补贴制度应尽快取消。
4、提高行业服务和安全管制现代化水平
主要包括两个方面：一是提高信息公开透明水平。目前，上海交通港口局每季度举办一次驾驶员座谈会的做法值得提倡。同时，可以建议进一步开通并做好驾驶员热线答复、网上投诉等。坚持开展出租汽车企业员工满意度指数测评、有序推进出租汽车候客站点建设、努力化解驾驶员“如厕、停车、吃饭”等实际困难。在“份子钱”等引发行业矛盾的关键问题上，政府部门应该结合出租企业成本审计等工作，及时向驾驶员和社会公布企业成本和利润情况，只有做到公开透明，才能避免被社会质疑。二是提高行业科技水平。在整治非法客运方面，加强技术创新，通过实现全市出租汽车电子营运证监管，研究计价器、顶灯技术升级，有效防范“克隆车”。在发展电话调度和最近流行的手机应用调度方面。可以扩大全市可电调车辆的规模，结合出租汽车候客站点建设的推进，进一步提高车辆营运效率。鼓励中小企业驾驶员在自愿的基础上接入现有电调中心，实现全市统一电调。通过上述政策实施，增加电调车辆覆盖率，提高驾驶员电调响应积极性，逐步引导公众“打车”习惯，由单一扬招向扬招、电话预约和站点候客相结合的运营方式转变。
参考文献：
[1]陈明艺.国外出租车市场规制研究综述及其启示[J]. 外国经济与管理，2006（28），41-48
[2]陈辰.上海市出租汽车行业管理研究——解决当前行业管理瓶颈性问题若干建议[D].上海：上海交通大学，2009
[3]于瑞宁.出租车行业管制效应研究[D].北京：北京交通大学，2010
[4]帅晓姗.契约视角的出租车产业组织研究[D].北京：北京交通大学，2008
[5]Bruce Schalle：“A Regression Model of the Number of Taxicabs in U.S. Cities”，Journal of Public Transportation，Vol.8，No.5，2005
[6]Schaller Consulting. The New York City Taxicab Fact Book[DB/OL].NewYork：March 2006