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摘 要：适用行政信赖保护原则对行政行为进行司法审查，已为德国、日本和我国台湾地区所广泛采用。目前，该原则在我国的司法实践面临着一些障碍，基于全面规制行政权、树立公众对法律的普遍信仰以及营造诚信政府的必要性，笔者就信赖保护原则司法适用的路径进行了探索。
关键词：信赖保护；司法适用；障碍；路径
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2012）-02-00-02
信赖保护原则又称合理信赖保护原则或保护合理期待原则，近年来，行政法学界开始重视信赖保护原则在行政法上的重要地位，或将其作为一项基本法律原则加以提倡，或将其视为“非常有价值”的行政法原则[1]。也有学者将信赖保护原则作为公法的基本原则之一[2]。作为我国行政法理论与制度中的基本原则之一，在行政诉讼过程中使用该原则是实现其价值和作用的最主要方式，对于我们当今的依法治国、依法行政建设有着非常重要现实意义。
一、行政信赖保护原则司法适用的必要性
（一）实现对行政权的全面规制的客观需要
目前，在我国司法权对行政权的监督范围是非常狭窄的。有权利必须有救济，权利才有保障，但是依据我国《行政诉讼法》的规定，法院只受理行政相对人对具体行政行为提起的诉讼，而对于对抽象行政行为、行政指导、行政承诺等行政行为提起的案件却不予受理。
在依法行政总原则的支配下，行政主体应当保护行政相对人对行政行为的信赖利益，倘若因为行政主体的行为使行政相对人的信赖利益受损，行政相对人可以依据信赖保护原则请求司法救济。因此，在信赖保护原则的指导下，所有的行政行为都应当在司法权的监控之下，实现司法权对行政权的全面规制[3]。
（二）树立公众对法律普遍信仰的必然要求
美国著名的法学家哈罗德•丁•伯尔曼所著的《法律与宗教》中写到：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。不仅包含有人的理性和意志，而且还包含着人的情感，人的直觉和献身，以及人的信仰。”这句话深刻阐释了法治的理念必须把信仰视为法治的精神底蕴。改革开放30多年来，我们虽然在法制建设、法治观念等方面取得了巨大的进步，但存在的问题还是显而易见的。如快速推进的立法运动，导致一些法律、尤其是低层次的行政规范性文件具有较大的不稳定性，朝令夕改、甚至出尔反尔。信赖保护原则保护相对人信赖利益的基本前提就是其对法律的信仰——法律必须能够给人们带来真实意义上的公平与正义。如果法律的适用无法实现其可预测性，无法实现公平正义，那么势必会严重损害了法律的尊严和权威，也失去了人们对法律的信任。在建设社会主义政治文明，实现依法治国的当今，必须在全民中树立坚实的法律信仰。
（三）营造诚信政府的现实呼唤
目前，在行政实践中，政府信用缺失的现象严重。政府信用缺失的事件经常见诸新闻媒体，“可以说，行政法上的信赖利益保护原则是专门针对政府守信问题的，是防止政府失信的有力武器。”[4]信赖保护原则侧重于保护无过错行政相对人对行政机关的信赖，并通过法律救济的方式，确保这种合法或合理利益的实现。就是通过严格要求行政机关对其行为负责，以此迫使政府诚实守信。
二、行政信赖保护原则司法适用的障碍
目前，行政信赖保护原则在我国司法适用障碍直接导致了该原则在实践运用存在严重不足，具体障碍体现如下：
（一）法典主义的法律传统
制定法一直是我国唯一的正式法律渊源，而行政法基本原则和判例却一直因为居于非正式渊源的地位而不具有法律拘束力，因此，在我国的司法实践中，行政法基本原则一般并不作为行政审判的法律依据被适用。受此影响，在我国法理学界，多数的行政法学者也认为我国的行政法渊源一般只限于成文法。因此倘若适用信赖保护原则判案极有可能会受到“没有法律依据”的指责。这样信赖保护原则处于一种尴尬的境地，一方面不断有人研究它，一方面却没人敢适用它[5]。
（二）行政权过于强势
由于社会的发展趋于复杂，国家管理事务的日益增加和繁杂，行政权早已不限于行政领域。在当前国家机关组织体系中，行政机关实际上成为了国家的首要主宰者，其不但已经迫使立法机构将其部分立法权“授予”（委托给）自己，而且也渗透到了司法领域，以致法院易受政府的牵制，行政权强于审判权。在司法实践中，当事人的起诉符合行政诉讼规定的受理条件，法院也不一定就立案受理。因为法院考虑到与行政机关的关系，常常在事先通知行政机关后才予以立案。对一些地方党委、政府关心的热点、敏感案件，如房屋拆迁等，当事人进行行政诉讼更困难重重。
（三）现行信赖保护制度设计弊端
首先，行政诉讼受案范围过窄。《行政诉讼法》第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。这一规定意味着不审查行政行为的合理性问题，使得大量的因行政机关行使自由裁量权的行政行为而产生的信赖利益被排除在人民法院的保护范围，仅有“行政处罚显失公正”，才可能被变更；《行政诉讼法》第12条第二款规定：行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，人民法院不予受理，这也意味着对于抽象行政行为引起的争议是不受理的。抽象行政行为虽然不直接针对具体的行政相对人做出。但是，不特定的公民基于对抽象行政行为有效性、稳定性的信赖安排自己的生产、生活，从而产生一定的利益是非常正常的，由于其中确有信赖政府部门的因素，故称之为信赖利益毫不为过。在实践中，一些特别是地方的“红头文件”侵犯公民信赖利益的现象时有发生。
三、行政信赖保护原则司法适用路径
（一）信赖保护原则应为行政法的基本原则之一
随着法治社会建设的深入与完善，行政信赖保护原则的适用范围将不断扩展，因其对应的是现代行政波及的领域与深度的不断扩大与加深，现代行政管理和行政法治的各个阶段和各种手段都有可能对公民所拥有的合理的信赖保护利益产生威胁[7]。它已成为“指导和规制行政法的立法、执法、以及指导、规制行政行为的实施和行政争议处理的基础性规范。”[8]尽管在行政许可立法中规定其为行政许可的基本原则，但作为单行法，并不足以彰显其重要地位。为充分体现、发挥信赖保护原则的重要地位和作用，使其为司法机关司法审判提供具体明确依据，应在更高位阶的法律中把信赖保护原则作为行政法的一项基本原则之一加以界定。
（二）完善司法对行政权的规制
孟德斯鸠把国家权力明确地区分为立法权、行政权和司法权，强调权力之间的相互制衡，使之成为保障自由的宪政基础。政府权力需要立法授权，需要司法规制。要充分发挥法院对行政权的监督，需要处理好以下问题：
1、改革现行的司法机关财政经费制度。我国现行的司法机关财政经费制度，虽然是由权力机关最终确定预算并审议预算执行的情况，但实际上是由行政机关编制预算而只是由权力机关对行政机关编制的预算进行审议而已，司法机关所需的经费也需要经过相应行政机关的审议，这就使司法机关受制于行政机关，致使司法对行政权监督难于独立、公正、有效。建议涉及司法机关的财政经费问题时，由本机关直接向权力机关提出，并由权力机关决定，从而培养司法机关的独立意识。
2、加强能动性司法对行政权的规制。被动性一直被视为司法的本质属性之一。但随着我国社会处于转型期、改革的攻坚期、矛盾的凸显期，社会矛盾纷繁复杂，在某些地方、领域，行政机关与相对人关系相对紧张，特别表现在行政机关随意改变政策、决定；行政机关任意撤回授益决定；行政机关不执行政策；行政机关提供错误信息或不履行承诺等，这就要求司法机关能动司法，积极发挥主观能动性，加大对行政权的规制，保障信赖保护原则的良好适用，进而保障相对人信赖利益的实现。
（三）完善现行信赖保护原则的制度设计
1、拓展行政诉讼的受案范围
根据我国行政诉讼的实践，目前，司法审查的范围远远小于应当规定的行政诉讼的受案范围，为确保信赖保护原则的司法适用，行政诉讼的受案范围应进一步拓展。其扩大的可诉事项主要包括：（1）抽象行政行为；（2）行政计划行为；（3）行政指导行为；（4）行政承诺行为；（5）行政合同行为等。
2、原告资格范围的应扩大至行政行为的利害相关人
现行《行政诉讼法》规定原告资格的须法律上的直接利害关系，而对于与行政行为有利害关系的利害相关人则不具备原告资格，其合法权益也就无从保护。例如：经证监会批准，上市公司发行股票，股民购买上市公司的股票，此许可行为明显是一个授益性行政行为，而股民作利害相关人也是受益者，因而在撤销该行政行为时，不仅考虑相对人的利益，也要考虑利害关系人的信赖利益，而且当相对人利益不符合信赖保护条件时，若利害相关人对此毫不知情的情况下，也可以以信赖利益为由要求保护。所以，与行政行为有利害关系相关人也可以成作为原告，直接向法院起诉，从而保护自己的信赖利益。
3、司法适用的衡量基准
这主要是指法院给予信赖保护原则司法适用时的条件。一般应考虑以下三个：
（1）信赖基础。是指在行政机关和相对人（包括其他利害关系人，以下同）的公法关系中，相对人的信赖利益赖以存在的客观基础，即行政行为。在这里，“行政行为”，不仅包括作为，也包括不作为；不仅包括合法的行政行为，也包括违法的行政行为；不仅包括具有法律效力的行政行为，也包括不具有法律效力的事实行为。
（2）信赖表现。主要指行政相对人根据法律秩序的安定性，基于相信信赖基础的稳定不变而采取的对自己生活作出安排和对财产进行处分的行为，且与信赖基础之间存在着因果关系，倘没有信赖基础，信赖表现也就无从谈起。
（3）信赖值得保护。信赖是否值得保护其判断基准主要是根据无过错原则，无过错原则主要强调了行政相对人对于违法行政行为没有过错。倘若是由于行政相对人自己的过错，造成违法行政行为的作出，或者明知或重大过失而不知行政行为违法则不能成立信赖保护。
4、完善国家赔（补）偿责任体系
修改现行的国家赔偿法和制定统一的行政补偿立法，就赔（补）偿原则、构成要件、范围、方式、标准、程序以及救济等作出规定，更能体现信赖保护原则的精髓和要求，为信赖保护原则的司法适用提供应有的保障作用。
5、确立司法听证制度
为保障信赖保护原则的正确适用，避免滥用和适用不当引发社会问题，可考虑在司法实践中，采取司法听证制度。对于社会影响特别重大的可能违反信赖保护原则的案件，依据当事人的请求或者根据法官的裁决，邀请社会各界人士进行听证，进一步确保信赖保护原则在司法实践中的正确适用。
参考文献：
[1]罗豪才.现代行政法制的发展趋势[J].国家行政学院学报,2001,(5).
[2]胡建淼.论公法原则[M].杭州:浙江大学出版社,2005:712-746.
[3]王吉生.在我国行政诉讼中确立信赖保护原则的思考[J].行政论坛,2005,(6).
[4]杨悦新.“入世”呼唤政府守信践诺——访中国政法大学教授马怀德[N].法制日报,2001-11-25.
[5]王超,厉英.论行政信赖保护原则的司法适用—以司法权对行政权的约束为视角[J].岱宗学刊,2010,(6).
[6]最高人民法院公报,1999,(4).
[7]高尚男.信赖保护原则应成为我国行政法的基本原则[J].延边党校学报,2010,(2).
[8]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,1999:38.
关键词：信赖保护；司法适用；障碍；路径
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2012）-02-00-02
信赖保护原则又称合理信赖保护原则或保护合理期待原则，近年来，行政法学界开始重视信赖保护原则在行政法上的重要地位，或将其作为一项基本法律原则加以提倡，或将其视为“非常有价值”的行政法原则[1]。也有学者将信赖保护原则作为公法的基本原则之一[2]。作为我国行政法理论与制度中的基本原则之一，在行政诉讼过程中使用该原则是实现其价值和作用的最主要方式，对于我们当今的依法治国、依法行政建设有着非常重要现实意义。
一、行政信赖保护原则司法适用的必要性
（一）实现对行政权的全面规制的客观需要
目前，在我国司法权对行政权的监督范围是非常狭窄的。有权利必须有救济，权利才有保障，但是依据我国《行政诉讼法》的规定，法院只受理行政相对人对具体行政行为提起的诉讼，而对于对抽象行政行为、行政指导、行政承诺等行政行为提起的案件却不予受理。
在依法行政总原则的支配下，行政主体应当保护行政相对人对行政行为的信赖利益，倘若因为行政主体的行为使行政相对人的信赖利益受损，行政相对人可以依据信赖保护原则请求司法救济。因此，在信赖保护原则的指导下，所有的行政行为都应当在司法权的监控之下，实现司法权对行政权的全面规制[3]。
（二）树立公众对法律普遍信仰的必然要求
美国著名的法学家哈罗德•丁•伯尔曼所著的《法律与宗教》中写到：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。不仅包含有人的理性和意志，而且还包含着人的情感，人的直觉和献身，以及人的信仰。”这句话深刻阐释了法治的理念必须把信仰视为法治的精神底蕴。改革开放30多年来，我们虽然在法制建设、法治观念等方面取得了巨大的进步，但存在的问题还是显而易见的。如快速推进的立法运动，导致一些法律、尤其是低层次的行政规范性文件具有较大的不稳定性，朝令夕改、甚至出尔反尔。信赖保护原则保护相对人信赖利益的基本前提就是其对法律的信仰——法律必须能够给人们带来真实意义上的公平与正义。如果法律的适用无法实现其可预测性，无法实现公平正义，那么势必会严重损害了法律的尊严和权威，也失去了人们对法律的信任。在建设社会主义政治文明，实现依法治国的当今，必须在全民中树立坚实的法律信仰。
（三）营造诚信政府的现实呼唤
目前，在行政实践中，政府信用缺失的现象严重。政府信用缺失的事件经常见诸新闻媒体，“可以说，行政法上的信赖利益保护原则是专门针对政府守信问题的，是防止政府失信的有力武器。”[4]信赖保护原则侧重于保护无过错行政相对人对行政机关的信赖，并通过法律救济的方式，确保这种合法或合理利益的实现。就是通过严格要求行政机关对其行为负责，以此迫使政府诚实守信。
二、行政信赖保护原则司法适用的障碍
目前，行政信赖保护原则在我国司法适用障碍直接导致了该原则在实践运用存在严重不足，具体障碍体现如下：
（一）法典主义的法律传统
制定法一直是我国唯一的正式法律渊源，而行政法基本原则和判例却一直因为居于非正式渊源的地位而不具有法律拘束力，因此，在我国的司法实践中，行政法基本原则一般并不作为行政审判的法律依据被适用。受此影响，在我国法理学界，多数的行政法学者也认为我国的行政法渊源一般只限于成文法。因此倘若适用信赖保护原则判案极有可能会受到“没有法律依据”的指责。这样信赖保护原则处于一种尴尬的境地，一方面不断有人研究它，一方面却没人敢适用它[5]。
（二）行政权过于强势
由于社会的发展趋于复杂，国家管理事务的日益增加和繁杂，行政权早已不限于行政领域。在当前国家机关组织体系中，行政机关实际上成为了国家的首要主宰者，其不但已经迫使立法机构将其部分立法权“授予”（委托给）自己，而且也渗透到了司法领域，以致法院易受政府的牵制，行政权强于审判权。在司法实践中，当事人的起诉符合行政诉讼规定的受理条件，法院也不一定就立案受理。因为法院考虑到与行政机关的关系，常常在事先通知行政机关后才予以立案。对一些地方党委、政府关心的热点、敏感案件，如房屋拆迁等，当事人进行行政诉讼更困难重重。
（三）现行信赖保护制度设计弊端
首先，行政诉讼受案范围过窄。《行政诉讼法》第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。这一规定意味着不审查行政行为的合理性问题，使得大量的因行政机关行使自由裁量权的行政行为而产生的信赖利益被排除在人民法院的保护范围，仅有“行政处罚显失公正”，才可能被变更；《行政诉讼法》第12条第二款规定：行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，人民法院不予受理，这也意味着对于抽象行政行为引起的争议是不受理的。抽象行政行为虽然不直接针对具体的行政相对人做出。但是，不特定的公民基于对抽象行政行为有效性、稳定性的信赖安排自己的生产、生活，从而产生一定的利益是非常正常的，由于其中确有信赖政府部门的因素，故称之为信赖利益毫不为过。在实践中，一些特别是地方的“红头文件”侵犯公民信赖利益的现象时有发生。
三、行政信赖保护原则司法适用路径
（一）信赖保护原则应为行政法的基本原则之一
随着法治社会建设的深入与完善，行政信赖保护原则的适用范围将不断扩展，因其对应的是现代行政波及的领域与深度的不断扩大与加深，现代行政管理和行政法治的各个阶段和各种手段都有可能对公民所拥有的合理的信赖保护利益产生威胁[7]。它已成为“指导和规制行政法的立法、执法、以及指导、规制行政行为的实施和行政争议处理的基础性规范。”[8]尽管在行政许可立法中规定其为行政许可的基本原则，但作为单行法，并不足以彰显其重要地位。为充分体现、发挥信赖保护原则的重要地位和作用，使其为司法机关司法审判提供具体明确依据，应在更高位阶的法律中把信赖保护原则作为行政法的一项基本原则之一加以界定。
（二）完善司法对行政权的规制
孟德斯鸠把国家权力明确地区分为立法权、行政权和司法权，强调权力之间的相互制衡，使之成为保障自由的宪政基础。政府权力需要立法授权，需要司法规制。要充分发挥法院对行政权的监督，需要处理好以下问题：
1、改革现行的司法机关财政经费制度。我国现行的司法机关财政经费制度，虽然是由权力机关最终确定预算并审议预算执行的情况，但实际上是由行政机关编制预算而只是由权力机关对行政机关编制的预算进行审议而已，司法机关所需的经费也需要经过相应行政机关的审议，这就使司法机关受制于行政机关，致使司法对行政权监督难于独立、公正、有效。建议涉及司法机关的财政经费问题时，由本机关直接向权力机关提出，并由权力机关决定，从而培养司法机关的独立意识。
2、加强能动性司法对行政权的规制。被动性一直被视为司法的本质属性之一。但随着我国社会处于转型期、改革的攻坚期、矛盾的凸显期，社会矛盾纷繁复杂，在某些地方、领域，行政机关与相对人关系相对紧张，特别表现在行政机关随意改变政策、决定；行政机关任意撤回授益决定；行政机关不执行政策；行政机关提供错误信息或不履行承诺等，这就要求司法机关能动司法，积极发挥主观能动性，加大对行政权的规制，保障信赖保护原则的良好适用，进而保障相对人信赖利益的实现。
（三）完善现行信赖保护原则的制度设计
1、拓展行政诉讼的受案范围
根据我国行政诉讼的实践，目前，司法审查的范围远远小于应当规定的行政诉讼的受案范围，为确保信赖保护原则的司法适用，行政诉讼的受案范围应进一步拓展。其扩大的可诉事项主要包括：（1）抽象行政行为；（2）行政计划行为；（3）行政指导行为；（4）行政承诺行为；（5）行政合同行为等。
2、原告资格范围的应扩大至行政行为的利害相关人
现行《行政诉讼法》规定原告资格的须法律上的直接利害关系，而对于与行政行为有利害关系的利害相关人则不具备原告资格，其合法权益也就无从保护。例如：经证监会批准，上市公司发行股票，股民购买上市公司的股票，此许可行为明显是一个授益性行政行为，而股民作利害相关人也是受益者，因而在撤销该行政行为时，不仅考虑相对人的利益，也要考虑利害关系人的信赖利益，而且当相对人利益不符合信赖保护条件时，若利害相关人对此毫不知情的情况下，也可以以信赖利益为由要求保护。所以，与行政行为有利害关系相关人也可以成作为原告，直接向法院起诉，从而保护自己的信赖利益。
3、司法适用的衡量基准
这主要是指法院给予信赖保护原则司法适用时的条件。一般应考虑以下三个：
（1）信赖基础。是指在行政机关和相对人（包括其他利害关系人，以下同）的公法关系中，相对人的信赖利益赖以存在的客观基础，即行政行为。在这里，“行政行为”，不仅包括作为，也包括不作为；不仅包括合法的行政行为，也包括违法的行政行为；不仅包括具有法律效力的行政行为，也包括不具有法律效力的事实行为。
（2）信赖表现。主要指行政相对人根据法律秩序的安定性，基于相信信赖基础的稳定不变而采取的对自己生活作出安排和对财产进行处分的行为，且与信赖基础之间存在着因果关系，倘没有信赖基础，信赖表现也就无从谈起。
（3）信赖值得保护。信赖是否值得保护其判断基准主要是根据无过错原则，无过错原则主要强调了行政相对人对于违法行政行为没有过错。倘若是由于行政相对人自己的过错，造成违法行政行为的作出，或者明知或重大过失而不知行政行为违法则不能成立信赖保护。
4、完善国家赔（补）偿责任体系
修改现行的国家赔偿法和制定统一的行政补偿立法，就赔（补）偿原则、构成要件、范围、方式、标准、程序以及救济等作出规定，更能体现信赖保护原则的精髓和要求，为信赖保护原则的司法适用提供应有的保障作用。
5、确立司法听证制度
为保障信赖保护原则的正确适用，避免滥用和适用不当引发社会问题，可考虑在司法实践中，采取司法听证制度。对于社会影响特别重大的可能违反信赖保护原则的案件，依据当事人的请求或者根据法官的裁决，邀请社会各界人士进行听证，进一步确保信赖保护原则在司法实践中的正确适用。
参考文献：
[1]罗豪才.现代行政法制的发展趋势[J].国家行政学院学报,2001,(5).
[2]胡建淼.论公法原则[M].杭州:浙江大学出版社,2005:712-746.
[3]王吉生.在我国行政诉讼中确立信赖保护原则的思考[J].行政论坛,2005,(6).
[4]杨悦新.“入世”呼唤政府守信践诺——访中国政法大学教授马怀德[N].法制日报,2001-11-25.
[5]王超,厉英.论行政信赖保护原则的司法适用—以司法权对行政权的约束为视角[J].岱宗学刊,2010,(6).
[6]最高人民法院公报,1999,(4).
[7]高尚男.信赖保护原则应成为我国行政法的基本原则[J].延边党校学报,2010,(2).
[8]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,1999:38.