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摘要
当前我国环境群体性事件呈高发态势。根据引发事件事实状态的不同可将其分为事前预防型环境群体性事件和事后救济型环境群体性事件。预防型环境群体性事件中公众所抵制的是有关环境风险的决策结果，实质上是在主张环境公共决策过程中认知风险的权利。着眼于预防型环境群体性事件所针对的环境公共决策过程，主要运用理论分析、规范分析、比较分析的方法，从行政决策权的行使与公众参与权利的实现入手，探究环境公共决策无法取得实质合法性的根源，寻求化解之法治路径。当前环境公共决策在结构和程序上呈现出封闭性，与决策结果具有直接利害关系的公众被排除在外，其认知风险的权利得不到有效实现，风险沟通不畅导致社会可接受的风险共识不能形成，环境公共决策无法取得实质合法性，引发预防型环境群体性事件增多。由于环境风险的不确定性特征，环境公共决策中专家的理性地位被动摇，公众参与环境决策的诉求更为强烈，其对风险的认知直接决定了对最终决策结果的认可和接受程度，政府无法独占风险决策地位。在社会层面形成具体风险认知的共识以便决策结果获得普遍的认同和接受成为环境公共决策取得实质合法性的必要条件。化解预防型环境群体性事件，需要在环境公共决策过程中进行有效的风险沟通。为此，环境法应当将公众作为环境决策的合作者，要求决策者主动、全面公开决策所依据的事实和理由，对公众意见给予及时充分的回应，寻求其理解和支持；实现环境信息公开的风险沟通功能；通过程序性的设计促进风险沟通的实现，保障公众参与的有效性。当前有关立法已反映出对风险沟通的重视，但只是萌芽。
关键词环境群体性事件；环境公共决策；风险沟通；环境知情权
中图分类号D912.6文献标识码A文章编号1002-2104（2016）06-0100-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.06.013
近年来，因环境污染或具有较高环境风险项目的建设而引发的群体性事件频频发生。由于事件所针对的项目并未开工建设或在开工之初，对环境或人体健康的损害性结果尚未出现，相关公众出于对环境风险的恐惧和担忧在公共决策过程中即采取群体性的方式表达自身的担心和诉求，此类事件被称之为预防型环境群体性事件。预防型环境群体性事件的增多，显示出法律对公众基于环境风险而产生的权利诉求保障不足，环境公共决策的实质合法性受到挑战。化解预防型环境群体性事件，需要在风险社会这一背景下重新审视公众与政府在环境公共决策中的地位和作用，寻求环境公共决策取得实质合法性的路径，发展环境法，以减少不必要的社会抗争。
1问题的提出
环境群体性事件在上个世纪50年代就已出现，是公众个人财产、生活环境以及人体健康因企业污染行为遭受严重损害而得不到有效法律救济后借助群体性力量进行的无奈抗争。随着环境污染的日益严重，此类事件在2010年前居于环境群体性事件的主流。2007年以来因具有环境风险项目的建设所引发的群体性事件接连发生，如厦门PX事件、上海磁悬浮列车事件、番禺垃圾焚烧厂事件、四川什邡反对钼铜项目建设事件等。两类环境群体性事件外在表现具有相似性，均是通过破坏正常的社会秩序以引起相关主体对其所主张权益的关注，但引发事件的原因却不相同。在事后救济型环境群体性事件中，企业的污染行为对不特定多数人造成损害是客观事实，公众的人身权、财产权受到侵害而无法得到有效的救济是直接诱因，实际权益受到损害的个体是参与事件的主体，每一参与个体均有独立的权利诉求，范围相对明确。在事前预防型环境群体性事件中，环境公共决策对公众参与的忽视是诱发事件的直接原因，决策信息不透明、不充分导致作为风险直接承受者的公众难以获得认知风险所需要的信息。公众在对风险不知情的情况下形成一种紧张不安、压抑烦躁和非理性冲动的社会心理状态，这一紧张心理集聚到一定程度形成社会张力后便爆发大规模的集群行为，即群体性事件。
预防型环境群体性事件对社会的影响面更大，并呈现后来者居上的发展态势。其频繁发生显示出环境公共决策对公众风险认知形成过程的忽视，公众没有获得应有的风险决策地位，出于对风险的恐惧而对决策结果表现出强烈的不服从。环境公共决策是风险决策，其所针对的环境风险是一种可能性，对环境的污染和破坏结果不一定真正发生，却对生态系统长期稳定的持续性和多样性产生不利影响，此影响不仅作用于整个自然界，甚至因其对个体或公众人身健康和财产权益损害的潜在可能性而导致人类社会处于一种不安全状态。当前环境公共决策模式中政府环境决策权与公众参与权利呈现出失衡状态，导致风险共识难以形成，加剧了这种不安全状态，形成新的制度性风险。基于风险的不确定性特征，环境公共决策面临怎样的挑战，决策结果怎样才能获得公众的普遍认同和接受以减少不必要的抗争，需要环境法从风险的角度对环境公共决策过程中公众的权利和决策者的权力予以反思和重构。
2环境公共决策中的权力（利）实现
环境法的基本功能和功能实现方式是国家运用公权力预防和控制对环境产生不良影响的人类活动，救济因环境污染和破坏而出现的人身权、财产权损害。其中国家行政干预是控制环境风险、保护环境的最主要、最重要手段。现行“环境法律制度基本上围绕着对政府及其相关职能部门的确权与授权，以公民、法人或者其他组织为规制对象而展开”[1]。一再发生的环境群体性事件暴露出拥有大量行政权力的政府及其职能部门行使环境行政决策权过程的封闭性，公众认知环境风险的权利未能得到有效的保障，这些缺陷导致环境决策中风险沟通不足，进而影响到环境风险共识的形成，使得最终的决策结果无法得到公众的认可和接受。
2.1环境行政决策权运行的封闭性
行政决策本是公共管理学和政治学上的概念，是指行政机关或者决策者为了实现行政目的或任务，通过组织或者个人在众多可能的方案中选择一种最有利于其目标达成的方案的过程。从法学的角度而言，“行政决策是指行政机关及其工作人员为实现一定的行政目标，根据法定权限、依据法定程序对其职责范围内的公共事务作出决定或者确定行动方案的活动与过程，以及对法律、行政法规和规章未明确规定的事项的决定权”[2]。环境行政决策权的行使是国家管理环境职能的具体履行。 长期以来，我国的行政决策在结构和程序上呈现出封闭性，是典型的管理主义模式[3]。在这种模式中，行政机关被认为是公共利益的唯一代表，决策目标由其确定，决策过程被其主导，加之决策依赖于行政组织的官僚科层制运作，公众或个人难以获取有效的信息，其对公共利益的主张只能通过有限的途径予以表达，对最终的决策结果无法产生实质的影响，而对决策结果则负有遵照服从的义务。
封闭的行政决策模式最大缺陷在于未能提供制度化、公开化的利益博弈平台。表现在环境公共决策过程中，企业和政府通过正式法律程序协调形成决策，甚至在有些情况下由政府单方面形成决策，与决策结果具有直接利害关系的公众被排除在此过程之外。这种模式导致法律有关公众参与的规定在具体实施过程中难以取得预期效果。以目前立法保障公众参与环境决策过程相对充分的环境影响评价制度为例，《环境保护法》和《环境影响评价法》均要求企业在建设项目环境影响评价报告书编制过程中应当征求相关公众的意见，然而在法律实施过程中，企业只对建设项目基本信息予以公布，而有关环境风险的信息往往只字不提。作为决策者的政府也只是在形式上履行信息公开义务的最低要求，忽视公众对所议项目环境污染的担忧以及对风险的恐惧，即使公众通过有限的途径向政府表达出有关风险的质疑，也难以获得回应消除疑虑。企业和政府对公众担忧和恐惧的无视最终激怒其以群体性事件的极端方式反对项目建设，即便如此，政府面对群体性事件也只是草草作出停止项目建设的决定，不会对公众所关心的环境风险给出解释，四川什邡反对钼铜项目建设事件即是典型[4]。
“当个人或组织感觉到他被排除在决策过程之外或者他的利益并没有得到规制机构的充分考量时，他就会利用任何可能的机会、使用任何可行的工具去轻易地对抗规制机构，包括采取非暴力反抗”[5]。预防型环境群体性事件即是如此。在很多个案中，风险沟通的缺乏导致具有较高环境风险的项目虽然取得法律所要求的审批文件仍然遭到公众反对而被迫终止项目建设。环境风险决策由此形成一种“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的恶性循环，形式上合法有效的工程无法建设，一些社会亟需的公共产品和服务无法提供，企业利益得不到保障，不仅有害地方经济发展，而且动摇法律权威，损害政府公信力，对长久的法治建设造成恶劣影响。
2.2公众认知风险权利的缺失
现代风险的增多将人类带入风险社会之中，公众作为风险直接承受者参与风险决策过程的要求不断提升，并催生对行政过程民主化的强烈要求，这种要求甚至冲击到行政活动本身的合法性。在有关环境风险决策过程中信息具有重要作用，是风险认知形成的关键，是风险相关各方形成各自理性判断、进行沟通达致协商共识的基础。打破行政决策过程的封闭状态以便公众能够实质性参与决策，需要法律确认公众认知风险的权利以保障其能够与决策者展开有效的环境风险沟通，形成风险共识。
为保障公众获取环境信息，环境知情权已得到诸多国际法律文件确认，如《奥胡斯公约》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国防治沙漠化公约》等，不少国内立法也陆续确认了公民的环境知情权。我国也不例外，在规章、行政法规和单行法基础上，2015年1月1日开始实施的《环境保护法》对环境信息公开作出专章规定，确认了公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。然而公众对风险形成理性认知需要的不仅仅是获取环境信息。
知情和交流是形成风险认知的前提。能否及时获取信息以及信息是否准确充分，对公众风险认知的形成具有决定性影响。政府与公众在环境信息占有上处于不平衡的状态：政府作为社会公益的主要维护者掌握着众多公共资源和公共组织系统，能够获取较为充分的环境信息。根据信息传递的内在结构，“信息的产生、传递和运作，主要决定于发射者。发射者就成为了整个信息系统生命的决定性因素”[6]。政府利用这种优势在具体环境公共决策过程中对环境风险信息或者只字不提，或者直接宣称是安全的，实际上是从信息发射源头否定相关利益主体了解环境风险的基本权利。
理解所交流风险信息的内容是沟通的基础。在环境风险决策过程中，决策者比以往更广泛地“决策于不确定性之中”，其信息和知识不足的问题也日益突显出来。对于无法全面控制的环境风险，由作为风险直接承受者的公众了解和获取环境信息，参与信息传递和交流是风险承受者“自我负责”的基本要求。基于风险沟通的需要，对风险的知情不仅仅是要知道，要获取相关信息，而且还要求相关信息能够被真正理解。否则，公众对于相关风险的认知会出现或者由于无法理解而熟视无睹，或者由于误解而盲从的情形，无法形成理性认识和判断。从社会秩序维护的角度看，公众的恐惧，哪怕是毫无根据的恐惧，在连锁效应作用下会产生各种社会成本，甚至“远超出风险的实际影响本身”[7]。因而消除公众因风险沟通不充分而导致的恐慌是环境风险决策的关键。
3环境公共决策的合法性危机与化解
目前我国整体环境质量状况的恶化与政府环境公共决策模式具有直接关联性。在现实中，不受制约的政府公共决策行为造成环境风险较大的企业大都由当地政府引入，“一些地方政府（和一些基层群众自治组织，如村民委员会）已经沦为‘环境问题的制造者’、‘间接的环境污染者或生态破坏者’……环境执法也不得不将地方政府作为执法的对象”[8]。
应对传统环境问题的公共决策机制甚至加剧了环境风险发生的事实进一步促进公众主体意识得以觉醒，参与风险决策过程的需求增强，而基于现有法律制度框架的环境风险决策过程无法有效反映出公众的这种要求，从而动摇了环境风险决策结果的“合法性”，引发群体性事件等新的社会性风险。
3.1环境风险的不确性引发决策合法性危机
在以正义和公平为目的的现代国家，无论行政治理结构如何调适变迁，行政权的运行无不应当遵循形式法治和实质法治的基本原则。行政决策结果要获得公众的认可，取得实质合法性，需要获得社会公众的广泛认同和接受，而这在环境公共决策中变得尤为困难。 首先，环境风险的不确定性动摇了行政决策过程中专家理性的地位。因掌握特定领域的专门知识或者拥有长期的经验积累，专家对专业问题做出正确判断的能力得到同行或公众的普遍认可和接受。现行风险规制模式依赖专家通过科学方法所得出的标准值为依据来判断某种风险的可接受程度，经由法律程序使其产生规制效果。然而面对现代社会不确定风险的增多，“科学和法律制度建立起来的风险计算方法崩溃了”[9]。科学和科学方法本身的局限性对专家理性的风险决策地位构成了挑战，专家知识本身的缺陷使得以形式理性为基础的专家决策实质上成为造成风险的原因之一。进而拥有这些知识的专家权威受到挑战，公众认知和专家认知的不一致成为风险决策一大难点。在环境风险较大的建设项目决策过程中专家的环境风险评估难以获得公众的普遍认可和接受，不论何种原因，一旦公众认知与专家不一致，随之而来的是公众的抗议和抵制。
其次，环境风险的不确定性激发风险利益相关者积极参与环境公共决策过程。专家不再是某一领域风险知识的垄断者，由于风险的不确定性，有可能受到损害的全体成员要求参与决定自身未来的政策形成过程，他们希望通过自身的参与以制约技术专家在决策过程中过多注重科技贡献而忽略其副作用，或故意隐瞒其副作用而增大风险不良后果，稀释原为科学与传统政治独占的决策权力。作为风险利益相关者的公众实质参与环境风险决策过程要求有关环境风险的法律控制“在程序设计的相应方向上应朝向专家政治与民主政治的调和，尤其着重专业委员会的设立、分散决策者（包括广泛参与）以及资讯强化等方向。在实体设计上，则应将科技推促的责任分配给污染者，由污染者负有突破科技障碍的责任，并且在法律设计上，提供资讯强化的机制”[10]。其实质是关注公众对于风险的认识和理解，在风险决策者和风险承受者之间建立良性的风险沟通机制。
再次，环境风险具有不确定性的特点打破了政府在行政决策中的独断地位。由于与科技的高度关联性，环境风险完全逃脱了人的直接感知能力，人们需要通过科学的理论、实验和测量工具将无法感知的风险变成可见和可解释的风险。传统科学秉承能够准确控制评估的信念，认为科学是人们控制自然的有效工具，通过测量可以得出科学结果，科技成果和副作用是人类所应享有和承受的。这是工业革命以来科学具有正当性的基础。但一连串的生态灾难和风险打破了此种“可控制性、可计算性、可评估性”的科学典范，科学上的巨大风险和认识上的不确定性逐渐为社会所认识并接受。科学的不确定性加剧了环境风险的不确定性。有关风险的环境公共决策建立在对风险认知、评价基础之上，是对基于风险而产生的相关利益进行衡平取舍的过程。在此过程中，对相关风险知识的传递与获取、社会认知的形成，以及环境风险决策权的具体行使等，同样充满了不确定性。这种不确定性促使公众不满于作为“别人风险决定的受害者”的地位，积极要求参与风险决策，从而对政府在风险决策中的独断地位提出了挑战。
由于风险认知上的差异，在社会层面形成具体风险认知的共识成为环境公共决策取得现实合法性的必要条件。风险的可接受性“不是探究事实上存在的风险接受性和接受度的经验性的问题，而是关于是否可以且如何找到对于不可避免的风险的可接受性的合意。……可接受性不同于接受，它是一个规范概念。它描述社会成员在特定条件下可容忍的每一个接受行为”[11]。可接受的风险是一个价值判断问题，在有关环境风险的公共决策过程中，专家要解决的是科学事实问题，而价值判断问题则应当由公众来进行，“涉及事实是什么的问题，应由科学家研究确定；至于生活意义、公平正义之类的价值问题，则交由民主政治抉择”[12]。形成社会可接受的风险即在面对不确定环境风险时社会主体对各种价值判断达成一定程度的共识。
3.2风险沟通对环境决策实质合法性的意义
由于缺乏有效的风险沟通而导致有关风险的“妖魔化”常常是预防型环境群体性事件发生的直接诱因。如2007年席卷全国的厦门PX项目风波打开了民众对PX符号的认知之门。此后2011年大连，2012年宁波镇海，2013年云南昆明，以及2014年广东茂名，凡是涉及PX，必引发群体性事件。在这些事件中，公众认为自己认知环境风险的权利未得到尊重，风险疑虑无法消除，因而对决策结果不予认同和接受。如昆明市民的要求是吁请公开PX项目信息，而决策者仅以“通告”、“告知”的形式“单向度传输”，甚至直接否定公众认知环境风险的权利，加剧了事件的演进。
风险沟通有助于在社会层面形成风险共识，从而使得风险决策获得普遍的认同和接受。换句话说，风险沟通是为了寻找什么程度的安全才能算作足够安全这个问题的答案。“对于这个问题，最完备的（技术）风险评估手段也无法回答，该问题的答案必须先于评估手段而给出。但是，由于不存在众所公认的价值秩序，前述问题的‘回答’（表现为标准、偏好或论证）不能由——哪怕是深思熟虑的——单个人或某个行政机关来决定，而必须通过社会‘协商过程’来完成”[11]。
有效的风险沟通要求决策者提供充足、具有说服力的事实信息和理由，对沟通对象的观点和论据予以倾听和解答，作出积极的回应，并通过形成各方都能接受的结论来固定沟通成果。风险沟通的过程是民主协商的过程，在此过程中并不要求各方主体在相同或所有理由上保持共识以实现“全体一致”，而是“只要求公共协商中的连续合作，即使存在持续的意见分歧”[13]。风险沟通所要实现的是“所有协商者都能发展他们的公共能力，有进入公共领域的途径，有影响协商进程向着有利于他们的方向发展的机会”[14]。通过协商对话，实现各方深层次的理解，重构政府与公民、企业与公民的信任关系，以解决或缓和立法和决策层次上的环境利益冲突和矛盾。
风险沟通是公众参与环境公共决策过程的实质要求。“有诚意的、深入的、有效的公众参与是一个信息充分披露、公众完全知情、形成交流互动、公众充分享有并不断扩大参与权利的过程”[15]。面对日益增多的环境风险，各行为主体在环境风险知识获取和传播过程中的认知特点和参与风险决策的权利诉求应当得到环境法的重视和确认，以促进公众对环境风险决策结果的认同和接受，这是从法律层面减少群体性抗争的必由之路。 4实现风险沟通的环境法回应
由于封闭的行政决策模式无法满足公众参与“风险可接受水平”共识形成过程的诉求，环境法需要从理念到制度建设重新定位公众的法律地位，强化环境信息公开的风险沟通功能，并对公众参与作出程序性安排，以适应现实法治需求。
4.1公众地位从被管理者到合作者
环境公共决策过程是促成风险可接受性共识形成的过程。在此过程中行政机关不应将公众作为消极行政管理相对人对待，而应将其作为利益相关方开展积极的协商沟通。具体而言，需要行政机关在环境公共决策中将决策所依据的事实理由和判断依据主动、全面的传递给利益相关方，寻求其理解和支持，对利益相关方的意见给予及时充分的回应，通过扩展与决策有直接利益关系公众的参与形式与深度，提升决策质量和可接受性。“不同的利益相关人虽然一开始可能存在一定的利益冲突，但通过广泛的参与和协商可以克服或转化冲突关系，构建信任，最终在决策者和利益相关方之间形成伙伴关系，共同进行决策”[3]。
公众参与在行政管理过程中的重要性自20世纪80年代以来已经在全世界范围内得到广泛认可，公众作为行政合作者的地位逐步得到加强。我国十八届三中全会提出要创新社会治理体制、改进社会治理方式，突出了公众在社会治理中的主体作用。创新社会治理体制、改进社会治理方式强调的是双向互动，要求提升公众在公共责任和公共利益方面的主体地位，要求政府制定公共政策时与不同的社会群体进行沟通、协商，是一种合作治理模式。
基于合作的环境公共决策过程中，行政机关仍然是决策的最终作出者。能否在决策过程中展开有效的沟通交流，尊重并实现公众认知风险的权利使其成为决策参与者是决策结果能否获得社会可接受性的关键，是增强行政决策合法性的需要。行政规制的成功取决于行政机关和其他参与者的共同参与和努力。有效的公众参与将从根本上化解预防型环境群体性事件。
4.2环境信息从单向公开到风险沟通
信息在环境公共决策中具有重要地位。以往的研究主要关注于信息发布环节，并将实践中信息公开的问题主要归结为信息公开范围和数量的不足，并未考虑公众形成风险认知需要哪些类型的信息，信息接收者对基于所获取信息而产生的风险认知对决策结果的影响更是被忽略。
从公众形成风险认知的角度来说，对于环境信息的要求不能仅停留在公开的层面，而是要进一步促进公众与专家和决策者之间的信息传递与沟通，“将国民、地区居民置于环境风险管理的伙伴位置，基于共享信息基础上对话，对风险管理的应有状态形成意思；这样的相互过程，最适合称为风险交流”[16]。此过程有助于风险利益相关者之间相互要求、提供、说明信息，交换意见，提高相关主体对问题、行为的整体理解与信赖水平，促进风险的减轻或降低。
就有关环境风险的信息进行风险沟通的要求已为一些国际公约所确认，如《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》就明确规定各缔约国应当就持久性有机物相关废物、污染场地等信息与公众进行有效的风险沟通。至于如何进行风险信息的传递与沟通，美国核能管制委员会（NRC）专门制定了指导手册予以规范化。经合组织（OECD）核能机构则是成立利益相关者信心论坛，通过论坛促进欧洲各国在核废料处置时与公众进行有效对话，以增进决策过程中的公众信心。这些做法，对于我国风险沟通机制的形成具有重要参考意义。
在某些预防型环境群体性事件处理过程中，有效的风险沟通已经成为化解事件的关键。如“深圳西部通道环评事件”中，决策者以积极的行动回应民众参与的需求，通过开放政策形成过程和专家论证与民众进行充分有效的沟通，消除了公众的风险疑虑而使得最终决策获得了公众的认可和接受[12]。风险沟通的实现，需要在《环境保护法》等法律法规关于环境信息公开和公众参与规定基础之上，对有关环境风险信息的传递交流要求进一步细化。即环境信息公开立法的出发点应当是通过信息的公开与传递减少人们对高科技所带来高风险的恐慌，促使其以一种平和而积极的态度对待各种风险。
4.3公众参与从基本原则到程序性保障
公众参与一直为环境法所重视，并作为环境法的基本原则在立法中得以确立，在制度中予以落实。作为一种制度化的公众参与，是指“公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为”[17]。公众参与是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。
由于公众参与的主观目的、采用方式以及掌握方法技术不同，其参与程度和深度是不同的。从沟通风险角度来说，公众参与是一个持续过程，是围绕着环境风险进行充分交流的过程。因此环境决策做出的正当法律程序对于公众参与的实现具有决定性意义。“从不带任何价值判断的实然面来看程序，程序乃是决策的现实流程，包括谁发动了决策、谁参与了决策的作出、决策的考虑因素是哪些、以及谁真正作成了决策等环节。从带有价值判断的应然面看程序，则程序必须具有法律规范上的意义，也就是必须是个制度化的法律程序，而非随决策者个人喜好所发动的‘程序’”[18]。
我国立法中已有公众参与的内容，但就环境风险决策而言目前的程序设计还远远不够，其不足主要体现在：无法摆脱政府在环境行政决策中的单一决策地位，无法实现公众意见的充分表达，无法消除公众对具体项目环境风险的疑虑。正当的风险决策法律程序要求决策者必须“拥有与解决其规制领域内各类风险问题相适应的专业知识和技能，确立和维护作为公共权威的公信力、保持良好的诚信记录，避免破坏民众对其的信任”[19]；要保证公众在获取一定信息后的反馈能够及时的到达决策者，并实质性的影响到决策过程的下一步进展，以降低决策中不确定因素的作用，否则政府和社会均不得不为此付出代价。
5结语 预防型环境群体性事件的频发将环境公共决策面对风险社会的不适应以极端方式展示出来。安全是法律的价值追求，面对日益增多的环境风险，环境法在制度设计中不仅要提供制度的稳定性，还要将环境风险认知的形成纳入法律规制范畴，促进公众与专家和政府的交流互动，通过理性沟通促使各方能够反思自身的风险认知，理解彼此观点，以保障“最终的决策选择得以有普遍的认可、理解甚至谅解为基础，得以有各种知识的合理运用为基础，从而在体现科学和民主价值方面加强其合法性”[19]。这也是风险社会对环境法发展所提出的更高要求。
我国环境保护立法已经呈现出公众参与程序立法朝向促进风险沟通的实现方向发展的趋势。环境保护部最新出台的《环境保护公众参与办法》（2015年9月1日起实施）规定环境保护主管部门拟组织在线调查征求意见的，应当对相关事项的基本情况进行说明，使公众明白调查的目的和意义；调查问卷所设问题应当简单明确、通俗易懂，以利于民意的表达；对于所征求的意见应当以适当的方式反馈公民、法人和其他组织，以确保公众的意见能够得到回应。这些立法要求在实践中能够在多大程度上得到实施，能否起到实现风险沟通目的尚需实践检验，但毕竟是良好的开端。环境法，任重而道远。
（编辑：刘呈庆）
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AbstractChina witnessed a sharp increase of mass protests against environmental pollution. These protests may be classified into two categories： those seeking remedies for actual damages and those preventing perceived damages. The goal of preventative mass protests against perceived pollution is to prevent the decisionmaking results about environmental risks， but the more important underlying reason for such protests is to realize the right of perceiving environmental risks in the governmental decisionmaking process. This paper studies environmental public decisionmaking processes with the methods of doctrinal analysis， normative analysis， and comparative analysis. It starts with the decisionmaking powers of administrative agencies and the participation rights of the public in environmental public decisionmaking processes， then explores the sources for the inability to reach substantive legitimacy， and finally searches for the ways to reach substantive legitimacy. Currently， the process and structure of environmental public decisionmaking are closed， the public having direct interest to the result are excluded， and the public’s right of perceiving risk cannot be effectively exercised. The lack of effective risk communication leads to the lack of substantive legitimacy and the increase of preventative mass protests against perceived pollution. Because of the uncertainty of environmental risks， the experts’ status as the rational representatives has been shaken and the public make a stronger claim to participate in the environmental decisionmaking process. The public’s perception of environmental risks determines their degree of acceptance of the final decisions and the government cannot keep the exclusive role in risk decisionmaking. Effective risk communication in the environmental decisionmaking process is necessary to reduce or eliminative preventative mass protests against perceived pollution. Therefore， the environmental law needs to develop in three parts. The first is to treat the public as cooperators rather than those being regulated， requiring policy makers to disclose the facts and reasons voluntarily and fully and to response to the public’s opinion timely and adequately to seek the public’s understanding and support. The second is to stress the risk communication function of the disclosure of environmental information. The third is to ensure the effectiveness of risk communication with procedural arrangements. The current rules reflect the attention to risk communication but it is still insufficient.
Key wordsmass protests against environmental pollution； environmental public decisionmaking； risk communication； right to know the environmental information
当前我国环境群体性事件呈高发态势。根据引发事件事实状态的不同可将其分为事前预防型环境群体性事件和事后救济型环境群体性事件。预防型环境群体性事件中公众所抵制的是有关环境风险的决策结果，实质上是在主张环境公共决策过程中认知风险的权利。着眼于预防型环境群体性事件所针对的环境公共决策过程，主要运用理论分析、规范分析、比较分析的方法，从行政决策权的行使与公众参与权利的实现入手，探究环境公共决策无法取得实质合法性的根源，寻求化解之法治路径。当前环境公共决策在结构和程序上呈现出封闭性，与决策结果具有直接利害关系的公众被排除在外，其认知风险的权利得不到有效实现，风险沟通不畅导致社会可接受的风险共识不能形成，环境公共决策无法取得实质合法性，引发预防型环境群体性事件增多。由于环境风险的不确定性特征，环境公共决策中专家的理性地位被动摇，公众参与环境决策的诉求更为强烈，其对风险的认知直接决定了对最终决策结果的认可和接受程度，政府无法独占风险决策地位。在社会层面形成具体风险认知的共识以便决策结果获得普遍的认同和接受成为环境公共决策取得实质合法性的必要条件。化解预防型环境群体性事件，需要在环境公共决策过程中进行有效的风险沟通。为此，环境法应当将公众作为环境决策的合作者，要求决策者主动、全面公开决策所依据的事实和理由，对公众意见给予及时充分的回应，寻求其理解和支持；实现环境信息公开的风险沟通功能；通过程序性的设计促进风险沟通的实现，保障公众参与的有效性。当前有关立法已反映出对风险沟通的重视，但只是萌芽。
关键词环境群体性事件；环境公共决策；风险沟通；环境知情权
中图分类号D912.6文献标识码A文章编号1002-2104（2016）06-0100-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.06.013
近年来，因环境污染或具有较高环境风险项目的建设而引发的群体性事件频频发生。由于事件所针对的项目并未开工建设或在开工之初，对环境或人体健康的损害性结果尚未出现，相关公众出于对环境风险的恐惧和担忧在公共决策过程中即采取群体性的方式表达自身的担心和诉求，此类事件被称之为预防型环境群体性事件。预防型环境群体性事件的增多，显示出法律对公众基于环境风险而产生的权利诉求保障不足，环境公共决策的实质合法性受到挑战。化解预防型环境群体性事件，需要在风险社会这一背景下重新审视公众与政府在环境公共决策中的地位和作用，寻求环境公共决策取得实质合法性的路径，发展环境法，以减少不必要的社会抗争。
1问题的提出
环境群体性事件在上个世纪50年代就已出现，是公众个人财产、生活环境以及人体健康因企业污染行为遭受严重损害而得不到有效法律救济后借助群体性力量进行的无奈抗争。随着环境污染的日益严重，此类事件在2010年前居于环境群体性事件的主流。2007年以来因具有环境风险项目的建设所引发的群体性事件接连发生，如厦门PX事件、上海磁悬浮列车事件、番禺垃圾焚烧厂事件、四川什邡反对钼铜项目建设事件等。两类环境群体性事件外在表现具有相似性，均是通过破坏正常的社会秩序以引起相关主体对其所主张权益的关注，但引发事件的原因却不相同。在事后救济型环境群体性事件中，企业的污染行为对不特定多数人造成损害是客观事实，公众的人身权、财产权受到侵害而无法得到有效的救济是直接诱因，实际权益受到损害的个体是参与事件的主体，每一参与个体均有独立的权利诉求，范围相对明确。在事前预防型环境群体性事件中，环境公共决策对公众参与的忽视是诱发事件的直接原因，决策信息不透明、不充分导致作为风险直接承受者的公众难以获得认知风险所需要的信息。公众在对风险不知情的情况下形成一种紧张不安、压抑烦躁和非理性冲动的社会心理状态，这一紧张心理集聚到一定程度形成社会张力后便爆发大规模的集群行为，即群体性事件。
预防型环境群体性事件对社会的影响面更大，并呈现后来者居上的发展态势。其频繁发生显示出环境公共决策对公众风险认知形成过程的忽视，公众没有获得应有的风险决策地位，出于对风险的恐惧而对决策结果表现出强烈的不服从。环境公共决策是风险决策，其所针对的环境风险是一种可能性，对环境的污染和破坏结果不一定真正发生，却对生态系统长期稳定的持续性和多样性产生不利影响，此影响不仅作用于整个自然界，甚至因其对个体或公众人身健康和财产权益损害的潜在可能性而导致人类社会处于一种不安全状态。当前环境公共决策模式中政府环境决策权与公众参与权利呈现出失衡状态，导致风险共识难以形成，加剧了这种不安全状态，形成新的制度性风险。基于风险的不确定性特征，环境公共决策面临怎样的挑战，决策结果怎样才能获得公众的普遍认同和接受以减少不必要的抗争，需要环境法从风险的角度对环境公共决策过程中公众的权利和决策者的权力予以反思和重构。
2环境公共决策中的权力（利）实现
环境法的基本功能和功能实现方式是国家运用公权力预防和控制对环境产生不良影响的人类活动，救济因环境污染和破坏而出现的人身权、财产权损害。其中国家行政干预是控制环境风险、保护环境的最主要、最重要手段。现行“环境法律制度基本上围绕着对政府及其相关职能部门的确权与授权，以公民、法人或者其他组织为规制对象而展开”[1]。一再发生的环境群体性事件暴露出拥有大量行政权力的政府及其职能部门行使环境行政决策权过程的封闭性，公众认知环境风险的权利未能得到有效的保障，这些缺陷导致环境决策中风险沟通不足，进而影响到环境风险共识的形成，使得最终的决策结果无法得到公众的认可和接受。
2.1环境行政决策权运行的封闭性
行政决策本是公共管理学和政治学上的概念，是指行政机关或者决策者为了实现行政目的或任务，通过组织或者个人在众多可能的方案中选择一种最有利于其目标达成的方案的过程。从法学的角度而言，“行政决策是指行政机关及其工作人员为实现一定的行政目标，根据法定权限、依据法定程序对其职责范围内的公共事务作出决定或者确定行动方案的活动与过程，以及对法律、行政法规和规章未明确规定的事项的决定权”[2]。环境行政决策权的行使是国家管理环境职能的具体履行。 长期以来，我国的行政决策在结构和程序上呈现出封闭性，是典型的管理主义模式[3]。在这种模式中，行政机关被认为是公共利益的唯一代表，决策目标由其确定，决策过程被其主导，加之决策依赖于行政组织的官僚科层制运作，公众或个人难以获取有效的信息，其对公共利益的主张只能通过有限的途径予以表达，对最终的决策结果无法产生实质的影响，而对决策结果则负有遵照服从的义务。
封闭的行政决策模式最大缺陷在于未能提供制度化、公开化的利益博弈平台。表现在环境公共决策过程中，企业和政府通过正式法律程序协调形成决策，甚至在有些情况下由政府单方面形成决策，与决策结果具有直接利害关系的公众被排除在此过程之外。这种模式导致法律有关公众参与的规定在具体实施过程中难以取得预期效果。以目前立法保障公众参与环境决策过程相对充分的环境影响评价制度为例，《环境保护法》和《环境影响评价法》均要求企业在建设项目环境影响评价报告书编制过程中应当征求相关公众的意见，然而在法律实施过程中，企业只对建设项目基本信息予以公布，而有关环境风险的信息往往只字不提。作为决策者的政府也只是在形式上履行信息公开义务的最低要求，忽视公众对所议项目环境污染的担忧以及对风险的恐惧，即使公众通过有限的途径向政府表达出有关风险的质疑，也难以获得回应消除疑虑。企业和政府对公众担忧和恐惧的无视最终激怒其以群体性事件的极端方式反对项目建设，即便如此，政府面对群体性事件也只是草草作出停止项目建设的决定，不会对公众所关心的环境风险给出解释，四川什邡反对钼铜项目建设事件即是典型[4]。
“当个人或组织感觉到他被排除在决策过程之外或者他的利益并没有得到规制机构的充分考量时，他就会利用任何可能的机会、使用任何可行的工具去轻易地对抗规制机构，包括采取非暴力反抗”[5]。预防型环境群体性事件即是如此。在很多个案中，风险沟通的缺乏导致具有较高环境风险的项目虽然取得法律所要求的审批文件仍然遭到公众反对而被迫终止项目建设。环境风险决策由此形成一种“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的恶性循环，形式上合法有效的工程无法建设，一些社会亟需的公共产品和服务无法提供，企业利益得不到保障，不仅有害地方经济发展，而且动摇法律权威，损害政府公信力，对长久的法治建设造成恶劣影响。
2.2公众认知风险权利的缺失
现代风险的增多将人类带入风险社会之中，公众作为风险直接承受者参与风险决策过程的要求不断提升，并催生对行政过程民主化的强烈要求，这种要求甚至冲击到行政活动本身的合法性。在有关环境风险决策过程中信息具有重要作用，是风险认知形成的关键，是风险相关各方形成各自理性判断、进行沟通达致协商共识的基础。打破行政决策过程的封闭状态以便公众能够实质性参与决策，需要法律确认公众认知风险的权利以保障其能够与决策者展开有效的环境风险沟通，形成风险共识。
为保障公众获取环境信息，环境知情权已得到诸多国际法律文件确认，如《奥胡斯公约》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国防治沙漠化公约》等，不少国内立法也陆续确认了公民的环境知情权。我国也不例外，在规章、行政法规和单行法基础上，2015年1月1日开始实施的《环境保护法》对环境信息公开作出专章规定，确认了公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。然而公众对风险形成理性认知需要的不仅仅是获取环境信息。
知情和交流是形成风险认知的前提。能否及时获取信息以及信息是否准确充分，对公众风险认知的形成具有决定性影响。政府与公众在环境信息占有上处于不平衡的状态：政府作为社会公益的主要维护者掌握着众多公共资源和公共组织系统，能够获取较为充分的环境信息。根据信息传递的内在结构，“信息的产生、传递和运作，主要决定于发射者。发射者就成为了整个信息系统生命的决定性因素”[6]。政府利用这种优势在具体环境公共决策过程中对环境风险信息或者只字不提，或者直接宣称是安全的，实际上是从信息发射源头否定相关利益主体了解环境风险的基本权利。
理解所交流风险信息的内容是沟通的基础。在环境风险决策过程中，决策者比以往更广泛地“决策于不确定性之中”，其信息和知识不足的问题也日益突显出来。对于无法全面控制的环境风险，由作为风险直接承受者的公众了解和获取环境信息，参与信息传递和交流是风险承受者“自我负责”的基本要求。基于风险沟通的需要，对风险的知情不仅仅是要知道，要获取相关信息，而且还要求相关信息能够被真正理解。否则，公众对于相关风险的认知会出现或者由于无法理解而熟视无睹，或者由于误解而盲从的情形，无法形成理性认识和判断。从社会秩序维护的角度看，公众的恐惧，哪怕是毫无根据的恐惧，在连锁效应作用下会产生各种社会成本，甚至“远超出风险的实际影响本身”[7]。因而消除公众因风险沟通不充分而导致的恐慌是环境风险决策的关键。
3环境公共决策的合法性危机与化解
目前我国整体环境质量状况的恶化与政府环境公共决策模式具有直接关联性。在现实中，不受制约的政府公共决策行为造成环境风险较大的企业大都由当地政府引入，“一些地方政府（和一些基层群众自治组织，如村民委员会）已经沦为‘环境问题的制造者’、‘间接的环境污染者或生态破坏者’……环境执法也不得不将地方政府作为执法的对象”[8]。
应对传统环境问题的公共决策机制甚至加剧了环境风险发生的事实进一步促进公众主体意识得以觉醒，参与风险决策过程的需求增强，而基于现有法律制度框架的环境风险决策过程无法有效反映出公众的这种要求，从而动摇了环境风险决策结果的“合法性”，引发群体性事件等新的社会性风险。
3.1环境风险的不确性引发决策合法性危机
在以正义和公平为目的的现代国家，无论行政治理结构如何调适变迁，行政权的运行无不应当遵循形式法治和实质法治的基本原则。行政决策结果要获得公众的认可，取得实质合法性，需要获得社会公众的广泛认同和接受，而这在环境公共决策中变得尤为困难。 首先，环境风险的不确定性动摇了行政决策过程中专家理性的地位。因掌握特定领域的专门知识或者拥有长期的经验积累，专家对专业问题做出正确判断的能力得到同行或公众的普遍认可和接受。现行风险规制模式依赖专家通过科学方法所得出的标准值为依据来判断某种风险的可接受程度，经由法律程序使其产生规制效果。然而面对现代社会不确定风险的增多，“科学和法律制度建立起来的风险计算方法崩溃了”[9]。科学和科学方法本身的局限性对专家理性的风险决策地位构成了挑战，专家知识本身的缺陷使得以形式理性为基础的专家决策实质上成为造成风险的原因之一。进而拥有这些知识的专家权威受到挑战，公众认知和专家认知的不一致成为风险决策一大难点。在环境风险较大的建设项目决策过程中专家的环境风险评估难以获得公众的普遍认可和接受，不论何种原因，一旦公众认知与专家不一致，随之而来的是公众的抗议和抵制。
其次，环境风险的不确定性激发风险利益相关者积极参与环境公共决策过程。专家不再是某一领域风险知识的垄断者，由于风险的不确定性，有可能受到损害的全体成员要求参与决定自身未来的政策形成过程，他们希望通过自身的参与以制约技术专家在决策过程中过多注重科技贡献而忽略其副作用，或故意隐瞒其副作用而增大风险不良后果，稀释原为科学与传统政治独占的决策权力。作为风险利益相关者的公众实质参与环境风险决策过程要求有关环境风险的法律控制“在程序设计的相应方向上应朝向专家政治与民主政治的调和，尤其着重专业委员会的设立、分散决策者（包括广泛参与）以及资讯强化等方向。在实体设计上，则应将科技推促的责任分配给污染者，由污染者负有突破科技障碍的责任，并且在法律设计上，提供资讯强化的机制”[10]。其实质是关注公众对于风险的认识和理解，在风险决策者和风险承受者之间建立良性的风险沟通机制。
再次，环境风险具有不确定性的特点打破了政府在行政决策中的独断地位。由于与科技的高度关联性，环境风险完全逃脱了人的直接感知能力，人们需要通过科学的理论、实验和测量工具将无法感知的风险变成可见和可解释的风险。传统科学秉承能够准确控制评估的信念，认为科学是人们控制自然的有效工具，通过测量可以得出科学结果，科技成果和副作用是人类所应享有和承受的。这是工业革命以来科学具有正当性的基础。但一连串的生态灾难和风险打破了此种“可控制性、可计算性、可评估性”的科学典范，科学上的巨大风险和认识上的不确定性逐渐为社会所认识并接受。科学的不确定性加剧了环境风险的不确定性。有关风险的环境公共决策建立在对风险认知、评价基础之上，是对基于风险而产生的相关利益进行衡平取舍的过程。在此过程中，对相关风险知识的传递与获取、社会认知的形成，以及环境风险决策权的具体行使等，同样充满了不确定性。这种不确定性促使公众不满于作为“别人风险决定的受害者”的地位，积极要求参与风险决策，从而对政府在风险决策中的独断地位提出了挑战。
由于风险认知上的差异，在社会层面形成具体风险认知的共识成为环境公共决策取得现实合法性的必要条件。风险的可接受性“不是探究事实上存在的风险接受性和接受度的经验性的问题，而是关于是否可以且如何找到对于不可避免的风险的可接受性的合意。……可接受性不同于接受，它是一个规范概念。它描述社会成员在特定条件下可容忍的每一个接受行为”[11]。可接受的风险是一个价值判断问题，在有关环境风险的公共决策过程中，专家要解决的是科学事实问题，而价值判断问题则应当由公众来进行，“涉及事实是什么的问题，应由科学家研究确定；至于生活意义、公平正义之类的价值问题，则交由民主政治抉择”[12]。形成社会可接受的风险即在面对不确定环境风险时社会主体对各种价值判断达成一定程度的共识。
3.2风险沟通对环境决策实质合法性的意义
由于缺乏有效的风险沟通而导致有关风险的“妖魔化”常常是预防型环境群体性事件发生的直接诱因。如2007年席卷全国的厦门PX项目风波打开了民众对PX符号的认知之门。此后2011年大连，2012年宁波镇海，2013年云南昆明，以及2014年广东茂名，凡是涉及PX，必引发群体性事件。在这些事件中，公众认为自己认知环境风险的权利未得到尊重，风险疑虑无法消除，因而对决策结果不予认同和接受。如昆明市民的要求是吁请公开PX项目信息，而决策者仅以“通告”、“告知”的形式“单向度传输”，甚至直接否定公众认知环境风险的权利，加剧了事件的演进。
风险沟通有助于在社会层面形成风险共识，从而使得风险决策获得普遍的认同和接受。换句话说，风险沟通是为了寻找什么程度的安全才能算作足够安全这个问题的答案。“对于这个问题，最完备的（技术）风险评估手段也无法回答，该问题的答案必须先于评估手段而给出。但是，由于不存在众所公认的价值秩序，前述问题的‘回答’（表现为标准、偏好或论证）不能由——哪怕是深思熟虑的——单个人或某个行政机关来决定，而必须通过社会‘协商过程’来完成”[11]。
有效的风险沟通要求决策者提供充足、具有说服力的事实信息和理由，对沟通对象的观点和论据予以倾听和解答，作出积极的回应，并通过形成各方都能接受的结论来固定沟通成果。风险沟通的过程是民主协商的过程，在此过程中并不要求各方主体在相同或所有理由上保持共识以实现“全体一致”，而是“只要求公共协商中的连续合作，即使存在持续的意见分歧”[13]。风险沟通所要实现的是“所有协商者都能发展他们的公共能力，有进入公共领域的途径，有影响协商进程向着有利于他们的方向发展的机会”[14]。通过协商对话，实现各方深层次的理解，重构政府与公民、企业与公民的信任关系，以解决或缓和立法和决策层次上的环境利益冲突和矛盾。
风险沟通是公众参与环境公共决策过程的实质要求。“有诚意的、深入的、有效的公众参与是一个信息充分披露、公众完全知情、形成交流互动、公众充分享有并不断扩大参与权利的过程”[15]。面对日益增多的环境风险，各行为主体在环境风险知识获取和传播过程中的认知特点和参与风险决策的权利诉求应当得到环境法的重视和确认，以促进公众对环境风险决策结果的认同和接受，这是从法律层面减少群体性抗争的必由之路。 4实现风险沟通的环境法回应
由于封闭的行政决策模式无法满足公众参与“风险可接受水平”共识形成过程的诉求，环境法需要从理念到制度建设重新定位公众的法律地位，强化环境信息公开的风险沟通功能，并对公众参与作出程序性安排，以适应现实法治需求。
4.1公众地位从被管理者到合作者
环境公共决策过程是促成风险可接受性共识形成的过程。在此过程中行政机关不应将公众作为消极行政管理相对人对待，而应将其作为利益相关方开展积极的协商沟通。具体而言，需要行政机关在环境公共决策中将决策所依据的事实理由和判断依据主动、全面的传递给利益相关方，寻求其理解和支持，对利益相关方的意见给予及时充分的回应，通过扩展与决策有直接利益关系公众的参与形式与深度，提升决策质量和可接受性。“不同的利益相关人虽然一开始可能存在一定的利益冲突，但通过广泛的参与和协商可以克服或转化冲突关系，构建信任，最终在决策者和利益相关方之间形成伙伴关系，共同进行决策”[3]。
公众参与在行政管理过程中的重要性自20世纪80年代以来已经在全世界范围内得到广泛认可，公众作为行政合作者的地位逐步得到加强。我国十八届三中全会提出要创新社会治理体制、改进社会治理方式，突出了公众在社会治理中的主体作用。创新社会治理体制、改进社会治理方式强调的是双向互动，要求提升公众在公共责任和公共利益方面的主体地位，要求政府制定公共政策时与不同的社会群体进行沟通、协商，是一种合作治理模式。
基于合作的环境公共决策过程中，行政机关仍然是决策的最终作出者。能否在决策过程中展开有效的沟通交流，尊重并实现公众认知风险的权利使其成为决策参与者是决策结果能否获得社会可接受性的关键，是增强行政决策合法性的需要。行政规制的成功取决于行政机关和其他参与者的共同参与和努力。有效的公众参与将从根本上化解预防型环境群体性事件。
4.2环境信息从单向公开到风险沟通
信息在环境公共决策中具有重要地位。以往的研究主要关注于信息发布环节，并将实践中信息公开的问题主要归结为信息公开范围和数量的不足，并未考虑公众形成风险认知需要哪些类型的信息，信息接收者对基于所获取信息而产生的风险认知对决策结果的影响更是被忽略。
从公众形成风险认知的角度来说，对于环境信息的要求不能仅停留在公开的层面，而是要进一步促进公众与专家和决策者之间的信息传递与沟通，“将国民、地区居民置于环境风险管理的伙伴位置，基于共享信息基础上对话，对风险管理的应有状态形成意思；这样的相互过程，最适合称为风险交流”[16]。此过程有助于风险利益相关者之间相互要求、提供、说明信息，交换意见，提高相关主体对问题、行为的整体理解与信赖水平，促进风险的减轻或降低。
就有关环境风险的信息进行风险沟通的要求已为一些国际公约所确认，如《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》就明确规定各缔约国应当就持久性有机物相关废物、污染场地等信息与公众进行有效的风险沟通。至于如何进行风险信息的传递与沟通，美国核能管制委员会（NRC）专门制定了指导手册予以规范化。经合组织（OECD）核能机构则是成立利益相关者信心论坛，通过论坛促进欧洲各国在核废料处置时与公众进行有效对话，以增进决策过程中的公众信心。这些做法，对于我国风险沟通机制的形成具有重要参考意义。
在某些预防型环境群体性事件处理过程中，有效的风险沟通已经成为化解事件的关键。如“深圳西部通道环评事件”中，决策者以积极的行动回应民众参与的需求，通过开放政策形成过程和专家论证与民众进行充分有效的沟通，消除了公众的风险疑虑而使得最终决策获得了公众的认可和接受[12]。风险沟通的实现，需要在《环境保护法》等法律法规关于环境信息公开和公众参与规定基础之上，对有关环境风险信息的传递交流要求进一步细化。即环境信息公开立法的出发点应当是通过信息的公开与传递减少人们对高科技所带来高风险的恐慌，促使其以一种平和而积极的态度对待各种风险。
4.3公众参与从基本原则到程序性保障
公众参与一直为环境法所重视，并作为环境法的基本原则在立法中得以确立，在制度中予以落实。作为一种制度化的公众参与，是指“公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为”[17]。公众参与是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。
由于公众参与的主观目的、采用方式以及掌握方法技术不同，其参与程度和深度是不同的。从沟通风险角度来说，公众参与是一个持续过程，是围绕着环境风险进行充分交流的过程。因此环境决策做出的正当法律程序对于公众参与的实现具有决定性意义。“从不带任何价值判断的实然面来看程序，程序乃是决策的现实流程，包括谁发动了决策、谁参与了决策的作出、决策的考虑因素是哪些、以及谁真正作成了决策等环节。从带有价值判断的应然面看程序，则程序必须具有法律规范上的意义，也就是必须是个制度化的法律程序，而非随决策者个人喜好所发动的‘程序’”[18]。
我国立法中已有公众参与的内容，但就环境风险决策而言目前的程序设计还远远不够，其不足主要体现在：无法摆脱政府在环境行政决策中的单一决策地位，无法实现公众意见的充分表达，无法消除公众对具体项目环境风险的疑虑。正当的风险决策法律程序要求决策者必须“拥有与解决其规制领域内各类风险问题相适应的专业知识和技能，确立和维护作为公共权威的公信力、保持良好的诚信记录，避免破坏民众对其的信任”[19]；要保证公众在获取一定信息后的反馈能够及时的到达决策者，并实质性的影响到决策过程的下一步进展，以降低决策中不确定因素的作用，否则政府和社会均不得不为此付出代价。
5结语 预防型环境群体性事件的频发将环境公共决策面对风险社会的不适应以极端方式展示出来。安全是法律的价值追求，面对日益增多的环境风险，环境法在制度设计中不仅要提供制度的稳定性，还要将环境风险认知的形成纳入法律规制范畴，促进公众与专家和政府的交流互动，通过理性沟通促使各方能够反思自身的风险认知，理解彼此观点，以保障“最终的决策选择得以有普遍的认可、理解甚至谅解为基础，得以有各种知识的合理运用为基础，从而在体现科学和民主价值方面加强其合法性”[19]。这也是风险社会对环境法发展所提出的更高要求。
我国环境保护立法已经呈现出公众参与程序立法朝向促进风险沟通的实现方向发展的趋势。环境保护部最新出台的《环境保护公众参与办法》（2015年9月1日起实施）规定环境保护主管部门拟组织在线调查征求意见的，应当对相关事项的基本情况进行说明，使公众明白调查的目的和意义；调查问卷所设问题应当简单明确、通俗易懂，以利于民意的表达；对于所征求的意见应当以适当的方式反馈公民、法人和其他组织，以确保公众的意见能够得到回应。这些立法要求在实践中能够在多大程度上得到实施，能否起到实现风险沟通目的尚需实践检验，但毕竟是良好的开端。环境法，任重而道远。
（编辑：刘呈庆）
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AbstractChina witnessed a sharp increase of mass protests against environmental pollution. These protests may be classified into two categories： those seeking remedies for actual damages and those preventing perceived damages. The goal of preventative mass protests against perceived pollution is to prevent the decisionmaking results about environmental risks， but the more important underlying reason for such protests is to realize the right of perceiving environmental risks in the governmental decisionmaking process. This paper studies environmental public decisionmaking processes with the methods of doctrinal analysis， normative analysis， and comparative analysis. It starts with the decisionmaking powers of administrative agencies and the participation rights of the public in environmental public decisionmaking processes， then explores the sources for the inability to reach substantive legitimacy， and finally searches for the ways to reach substantive legitimacy. Currently， the process and structure of environmental public decisionmaking are closed， the public having direct interest to the result are excluded， and the public’s right of perceiving risk cannot be effectively exercised. The lack of effective risk communication leads to the lack of substantive legitimacy and the increase of preventative mass protests against perceived pollution. Because of the uncertainty of environmental risks， the experts’ status as the rational representatives has been shaken and the public make a stronger claim to participate in the environmental decisionmaking process. The public’s perception of environmental risks determines their degree of acceptance of the final decisions and the government cannot keep the exclusive role in risk decisionmaking. Effective risk communication in the environmental decisionmaking process is necessary to reduce or eliminative preventative mass protests against perceived pollution. Therefore， the environmental law needs to develop in three parts. The first is to treat the public as cooperators rather than those being regulated， requiring policy makers to disclose the facts and reasons voluntarily and fully and to response to the public’s opinion timely and adequately to seek the public’s understanding and support. The second is to stress the risk communication function of the disclosure of environmental information. The third is to ensure the effectiveness of risk communication with procedural arrangements. The current rules reflect the attention to risk communication but it is still insufficient.
Key wordsmass protests against environmental pollution； environmental public decisionmaking； risk communication； right to know the environmental information