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乡镇财政作为我国财政体系中最基础的一级,是农村财政和农村经济的重要组成部分,对地方经济的发展有着举足轻重的作用。然而,通过近些年来的审计发现,乡镇财政在其管理和运行上都出现了一些问题,这些都严重的阻碍了农村经济的发展和国家经济政策的落实。
一、乡镇财政审计发现的问题
1.财政赤字挂账。由于财政收支不能相抵,乡镇财权与事权之间的矛盾进一步尖锐,财政赤字也日趋加大。部分乡镇财政用预算外资金消化财政赤字。
2.财政债务负担沉重。债务主要由名目繁多的贷款、欠款等组成,不仅表现为显性直接负债,还有各种隐性负债。个别乡镇甚至出现高息向企业借款的情况。
3.挪用专项资金。部分乡镇财政将专项资金用于弥补人员和公用经费及招商引资费用。
4.设立账外账。部分乡镇未将土地出让金或企事业单位的赞助款纳入财政管理,而是另外设立账户进行核算,部分资金已经用于弥补经费不足。
二、产生原因及分析
引起上述问题的原因是多方面的,有主观原因也有客观原因,有历史原因也有现实原因,笔者主要从以下几个方面进行阐述:
1.乡镇财政收入日趋减少,而财政支出却相对增加,收支矛盾突出。
收入方面:“五小”企业关闭,严重挫伤了乡镇财源建设的“筋脉”,而且由于缺乏后续骨干财源企业支撑,乡镇财政运行难以为继。同时,国家实行的税收改革,直接影响了乡镇财力;支出方面:政策性增支因素不断出台,增加了乡镇财政的平衡难度。随着国家对三农问题的关注,国家、省、市逐渐加大了对农村基础设施建设和社会事业方面的投入,如:进行灰色化道路建设、河道清淤工程、加大社会保障力度、增加公共医疗卫生和义务教育投入。乡镇所承担的相应配套投入也不断增加,进一步加大了地方财政的支出压力。另外,乡镇政府机构臃肿、人员庞大、贷款成本增加,造成乡镇财政危机加重。
2.财政收入分配机制不完善,转移支付不规范。
1994年实行的分税制改革将财权上移的同时却将事权下移,越是基层的政府越处于一个弱势的地位。作为最基层的政权组织乡镇,承担了提供包括人员、经费、部分教育、社保、基础设施建设等在内的公共产品的责任和义务,支出压力巨大。面对巨大的支出压力,乡镇政府却不拥有与之相称的财力。除了获得上级转移支付资金外,乡镇财政收入主要来自企业税收。但是乡镇企业改制后,目前大部分乡镇缺乏充足稳定的税源,而且税收上缴的多,自己能分配的少,造成乡镇目前财政困难的局面。
而目前的转移支付大部分都是以专项拨款的形式给乡镇,乡镇对这些转移支付资金没有较大的支配权,同时拨款规定了具体的使用方向,容易造成资金使用的浪费和低效率,并且在项目建成投产以后,没有后续的维护资金,致使项目没有发挥出应有的效益就夭折了。另外,由于转移支付的资金链比较长,容易造成资金拨付的时滞性,影响资金的使用效率;且对专项转移支付缺乏长期有效的监督机制,造成很多专项资金不能完全到位,资金被挤占和挪用的情况时有发生。
3.乡镇财政自身缺乏约束,财政监管流于形式。
部分乡镇财政职位责任不明确,财务管理松散,管理基础工作比较薄弱,甚至出现坐支现金和账外账的情况。同时,由于缺乏有效的财政监督机制,财政资金在使用时随意性也较大,决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题,导致乡镇财政行政经费难以控制,增加了乡镇财政的负担。
三、解决问题的建议
1.加强财源建设,增强财政实力。首先,坚持立足农业、农村、农民,加快调整农业结构,大力发展特色经济。实施科技兴农,以市场经济为导向,充分发挥地方资源优势和区位优势,发展创税农业,逐步提高农业对当地财政收入的贡献率。其次,改善经济发展环境,扩大服务范围,提高服务品质,吸引外来资本,为乡镇的经济发展创建新型财源。最后,要大力发展第三产业,通过资金扶持、政策引导,优质服务,动员、鼓励兴办第三产业,建立镇街财政新的增长点。
2.完善税收体制,健全转移支付制度。合理划分税收,确定各级财权,界定事权范围,各级政府的事权,应通过法律形式规定下来,予以明确化、具体化。另一方面,根据现实状况,建立一种以一般性转移支付为重点,以有条件转移支付相配合,以特殊转移支付作为补充的财政转移支付制度。加大转移支付力度,减少中间环节,缓解乡镇财政“捉襟见肘”的困难局面。
3.推进乡镇财政管理方式改革和政府体制的创新。实行“乡财县管”、“省直管县”的财政管理模式,以提高财政管理水平和财政使用资金效率,同时要进行政府体制以及其它一些重大事项制度体系的配套改革,以解决我国目前乡镇财政问题。
4.规范债务管理,合理化解乡镇债务,规避乡镇财政风险。一是全面核查清理旧债,明确债权债务关系,制订还款计划,逐步消化乡镇长期拖欠的债务。二是加强新借债务的管理,规范举借和偿还债务行为,增强乡镇干部的债务风险意识,建立和完善偿债机制,确保不给乡镇财政增加新的债务负担。
5.加强对乡镇财政监督力度,加快建立单位内部监督、社会监督和政府监督三者有机结合的乡镇监督体系。通过加强监督力度,做好财政资金的跟踪问效工作,加强财政资金使用的绩效分析,使乡镇财政资金得益有效的分配、使用和管理,提高财政资金的使用效益。
(作者单位:南京市审计局)
一、乡镇财政审计发现的问题
1.财政赤字挂账。由于财政收支不能相抵,乡镇财权与事权之间的矛盾进一步尖锐,财政赤字也日趋加大。部分乡镇财政用预算外资金消化财政赤字。
2.财政债务负担沉重。债务主要由名目繁多的贷款、欠款等组成,不仅表现为显性直接负债,还有各种隐性负债。个别乡镇甚至出现高息向企业借款的情况。
3.挪用专项资金。部分乡镇财政将专项资金用于弥补人员和公用经费及招商引资费用。
4.设立账外账。部分乡镇未将土地出让金或企事业单位的赞助款纳入财政管理,而是另外设立账户进行核算,部分资金已经用于弥补经费不足。
二、产生原因及分析
引起上述问题的原因是多方面的,有主观原因也有客观原因,有历史原因也有现实原因,笔者主要从以下几个方面进行阐述:
1.乡镇财政收入日趋减少,而财政支出却相对增加,收支矛盾突出。
收入方面:“五小”企业关闭,严重挫伤了乡镇财源建设的“筋脉”,而且由于缺乏后续骨干财源企业支撑,乡镇财政运行难以为继。同时,国家实行的税收改革,直接影响了乡镇财力;支出方面:政策性增支因素不断出台,增加了乡镇财政的平衡难度。随着国家对三农问题的关注,国家、省、市逐渐加大了对农村基础设施建设和社会事业方面的投入,如:进行灰色化道路建设、河道清淤工程、加大社会保障力度、增加公共医疗卫生和义务教育投入。乡镇所承担的相应配套投入也不断增加,进一步加大了地方财政的支出压力。另外,乡镇政府机构臃肿、人员庞大、贷款成本增加,造成乡镇财政危机加重。
2.财政收入分配机制不完善,转移支付不规范。
1994年实行的分税制改革将财权上移的同时却将事权下移,越是基层的政府越处于一个弱势的地位。作为最基层的政权组织乡镇,承担了提供包括人员、经费、部分教育、社保、基础设施建设等在内的公共产品的责任和义务,支出压力巨大。面对巨大的支出压力,乡镇政府却不拥有与之相称的财力。除了获得上级转移支付资金外,乡镇财政收入主要来自企业税收。但是乡镇企业改制后,目前大部分乡镇缺乏充足稳定的税源,而且税收上缴的多,自己能分配的少,造成乡镇目前财政困难的局面。
而目前的转移支付大部分都是以专项拨款的形式给乡镇,乡镇对这些转移支付资金没有较大的支配权,同时拨款规定了具体的使用方向,容易造成资金使用的浪费和低效率,并且在项目建成投产以后,没有后续的维护资金,致使项目没有发挥出应有的效益就夭折了。另外,由于转移支付的资金链比较长,容易造成资金拨付的时滞性,影响资金的使用效率;且对专项转移支付缺乏长期有效的监督机制,造成很多专项资金不能完全到位,资金被挤占和挪用的情况时有发生。
3.乡镇财政自身缺乏约束,财政监管流于形式。
部分乡镇财政职位责任不明确,财务管理松散,管理基础工作比较薄弱,甚至出现坐支现金和账外账的情况。同时,由于缺乏有效的财政监督机制,财政资金在使用时随意性也较大,决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题,导致乡镇财政行政经费难以控制,增加了乡镇财政的负担。
三、解决问题的建议
1.加强财源建设,增强财政实力。首先,坚持立足农业、农村、农民,加快调整农业结构,大力发展特色经济。实施科技兴农,以市场经济为导向,充分发挥地方资源优势和区位优势,发展创税农业,逐步提高农业对当地财政收入的贡献率。其次,改善经济发展环境,扩大服务范围,提高服务品质,吸引外来资本,为乡镇的经济发展创建新型财源。最后,要大力发展第三产业,通过资金扶持、政策引导,优质服务,动员、鼓励兴办第三产业,建立镇街财政新的增长点。
2.完善税收体制,健全转移支付制度。合理划分税收,确定各级财权,界定事权范围,各级政府的事权,应通过法律形式规定下来,予以明确化、具体化。另一方面,根据现实状况,建立一种以一般性转移支付为重点,以有条件转移支付相配合,以特殊转移支付作为补充的财政转移支付制度。加大转移支付力度,减少中间环节,缓解乡镇财政“捉襟见肘”的困难局面。
3.推进乡镇财政管理方式改革和政府体制的创新。实行“乡财县管”、“省直管县”的财政管理模式,以提高财政管理水平和财政使用资金效率,同时要进行政府体制以及其它一些重大事项制度体系的配套改革,以解决我国目前乡镇财政问题。
4.规范债务管理,合理化解乡镇债务,规避乡镇财政风险。一是全面核查清理旧债,明确债权债务关系,制订还款计划,逐步消化乡镇长期拖欠的债务。二是加强新借债务的管理,规范举借和偿还债务行为,增强乡镇干部的债务风险意识,建立和完善偿债机制,确保不给乡镇财政增加新的债务负担。
5.加强对乡镇财政监督力度,加快建立单位内部监督、社会监督和政府监督三者有机结合的乡镇监督体系。通过加强监督力度,做好财政资金的跟踪问效工作,加强财政资金使用的绩效分析,使乡镇财政资金得益有效的分配、使用和管理,提高财政资金的使用效益。
(作者单位:南京市审计局)