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摘 要：社会组织承接政府职能转移、参与社会管理，是我国加强社会治理能力、推进社会治理方式现代化的重要途径。但是在此过程中由于国家政策、社会组织自身发展等原因使得社会组织在承接政府职能转移仍存在一些问题。政府职能要“转得出”，社会组织要“接得住”，最后政府如何“管得好”才是整个链条成败的关键。
关键词：社会组织 政府职能转移
1、相关概念探讨
1.1、政府职能转移
政府职能从内容上包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四个方面。从形式上包括政治职能、发展与调控职能、管理职能和服务职能。政府职能转移是指政府在一定时期内将文化职能和社会职能或者说一部分管理职能和服务职能交由社会力量承接，即降低行政成本，又充分体现了市场化竞争优势，提高管理和服务的效能。它是政府在社会经济政治发展到一定阶段，对自身职能进行重新的配置和转移，同时对政府机构进行的一种相应的调整和变革。
1.2、转出方
转出方主要包括以下几类组织：使用国家行政编制，经费由政府财政承担的机关单位；纳入行政编制管理，经费由财政承担的社会团体组织；依法行使行政管理职能或公益服务职能，经费由财政全额保障的事业单位。这些单位均可向社会组织购买公共服务。
1.3、承接方
我们通常将社会组织分为政府组织、营利组织、非营利组织三大类别。营利组织的目的是为了赢利，无法有效保障政府职能转移过程中的公益性和公平性，所以能够承接政府职能转移的只有非营利组织，即我们所说的社会组织。具有合法性质的社会组织一般划分为三种形态，即社团组织、民办非企业单位和基金会。
2、社会组织承接政府只能转移的形式
社会组织承接政府职能转移的方式有多种，最为普遍也被西欧和北美各国广泛应用的是政府购买的方式，也包括行政转移、项目支持等方式。具体到我国，社会组织承接政府职能转移主要有以下几种方式：
2.1、项目购买
项目购买即政府购买公共服务，是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。政府购买社会组织服务是政府采购一种形式，是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的社会组织服务的行为。目前社会组织特别是民非组织主要承接政府职能转移的一种形式。
随着政府职能进一步转变，政府管理创新的举措不断加大，项目购买的形式逐渐从民政的社会基本服务向文化、体育、城市安全、社会管理等方面转变。例如，统计显示，在上海，已登记注册的社会组织达8679家，未登记注册的活跃在社区的群众团队近2万个，高校和企业内部社团2000多个，以年轻人为主体的“网上社团”数量也高达上万个，此外，还有4万余个各类志愿者服务队；数量庞大的“第三部门”弥补了政府和市场的“盲点”，他们在全市各区县已承接了政府购买的公共服务项目近4亿元，并向145万人次提供了各种类型的资助。
2.2、转移支付
转移支付是一种平衡经济发展水平和解决贫富差距的财务方法，大都具有福利支出的性质，如社会保险福利津贴、抚恤金、养老金、失业补助、救济金以及各种补助费等。政府的转移支付实际上是把国家的财政收入在社会成员间进行再分配。
以自闭症儿童康复治疗为例，据统计，46.5%的家庭用于自闭症儿童康复的费用，超过家庭总收入的50%。近三成家庭的经济总收入，不足以支付康复训练的费用，完全靠负债给孩子做训练。目前，上海市的自闭症患儿家庭可以申请“阳光宝宝卡”，到相关部门指定的机构进行治疗和服务，每年可以享受12000元的补贴。上海市政府利用财政资金对特定群体进行福利分配，有助于社会的公平正义与社会的长治久安。
2.3、财政补贴
财政补贴是针对社会组织运行较为出色的、社会影响力较大的运作项目，由政府部门进一步出资，对该组织某一范围内的服务项目给予一定的补贴。其目的是鼓励项目的运作，扩大项目的影响范围，借助公共财政资金实施更多的社会服务，而非全额资助，需要社会组织自身资源与政府资源相互配合。项目的竞争性较小，多是针对指定的社会组织开展的项目。资助形式多样化，包括专项资金、设备、组织办公场地等。此种补贴项目的开发通常包括三种方式：一是由社会组织自主开发的服务项目，在受到一定成效的基础上得到政府专项补贴；二是由政府部门开发的专项为民工程，通过选定某一社会组织进行补贴式实施；三是以奖代补型。
3、社会组织在承接政府职能转移中的问题
目前，在我国，社会组织承接政府职能仍是新生事物，承接服务范围小、组织数量少。多年来的公共服务基本都是由政府部门提供，如今从既有的政府供给模式向社会组织供给模式转变的过程中，无论是对于政府、社会组织还是对于公众来说，无论是从社会制度规范方面还是从社会文化心理方面来看，伴随着种种变化都有各种不适应之处。如政府部门对于公共服务职能转出的不适应、不配合、不规范、弱监督；社會组织发展难以快速适应政府转移的需求；公众的低认知度、低参与度等等。
3.1、政府方面
3.1.1、政策限制
受我国《基金会管理条例》等规范政策的限制，政府在项目购买过程中过度注重财政资金的限定性，没有从社会组织发展的角度出发，比如，某文化类社会组织承接一年期10余万元的政府项目，每月管理费只有200元；大多数民政类项目管理费的最高额度限制为10%，且不得含有人力资源成本，严重制约了社会组织的可持续发展。
3.1.2、社会组织管理法规修订与制定滞后 我国现行的社会组织管理法规主要是三个“条例”，即《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》。从实践来看，已经“打破”了“条例”，如：《社会团体登记管理条例》第三条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记”。也就是说所有社会组织在民政部门登记注册以前，必须先找到相应的业务主管单位，在业务主管单位登记后，方可到民政部门登记注册。现实是公益慈善类组织、社会福利类组织、社会服务类组织、工商经济类行业协会以及业务范围宽泛、业务主管单位不明确、无须行政许可的社会组织，直接由民政部门进行登记。民政部颁布实施的《取缔非法民间组织暂行办法》规定，“未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的”或者“未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的”都属于非法民间组织，属于非法民间组织的就应该取缔，但是据调查显示，我国城乡基层存在着大量的没有登记的社会组织，如社区体育组织或者说草根体育社会组织，这些组织在服务于城乡社区居民健身中发挥着重要的作用，不适合取缔。
3.1.3、社会组织职能转移不规范
目前政府购买服务的顶层设计内容只有概念上的定性，对具体购买内容，提供公共服务的社会组织的资质并没有详细规定，同时，对购买服务的流程也没有统一规范，缺乏较规范采购、支付标准，甚至存在着“暗箱操作”现象。
3.1.4、市场化不充分
在一些政府转移支付的执行过程中，受助对象必须到一些政府指定的机构才能享受补贴，这种人为形成行业垄断的行为，造成一些机构在专业技术上缺乏创新的动力，在服务质量和定价上损害了受助对象的利益。同时容易形成政府寻租的空间。
3.2、社会组织自身方面
3.2.1、机构造血能力不足
一些社会组织在筹资渠道上更多的依赖政府购买和机构自筹，而在基金会、企业等方面筹集资金的能力尚显不足，特别是与企业社会责任机构合作开展项目的能力层次不齐，由此不能体现社会需求。同时，只有少数机构可以在服务的同时形成一些衍生产品。社会组织自身发展不够充分，影响了政府职能转移的效率。
3.2.2、成本失控
大多数机构的核心品牌以及其它运营不能为机构带来资金上的结余。行政成本、人力成本占到机构运营的主要部分，难以将更多的资金使用在技术开发和业务拓展上，项目在运作的过程中成本控制的能力有待提高。
3.2.3、业务能力不强
有的机构在运作过程中缺乏自身的品牌战略和定位，不能依托自身的技术特点在整合资源、提炼模式上帮助机构在业内形成核心竞争能力。一些机构的品牌项目具备一定的专业化程度，但是因为人员紧缺，不能形成规模性的复制。
4、相关对策建议
《2014年民政部购买社会服务指导目录》的出台说明政府职能转移工作已经从理论层面上升至实际操作，在做好评估的前提下，政府和社团通过科学化的买卖，实现职能的转移。
4.1、尽快建立完善相关法律法规，建立社会组织承接政府职能转移的长效机制
社会组织难以顺利承接政府职能转移，一方面在于政府职能的全覆盖，另一方面也是因为缺少一个社团组织的承接门槛。2012年底，民政部公布了《社会组织评估管理办法》，《办法》规定3A级以上的社会组织可获得政府委托服务的资格，在对社会组织工作进行规范的同时也为承接政府职能提供了一个标准。但是面对众多社团组织，面对众多可能需要转移的职能，政府如何转移，在转移过程中遵循怎样的程序，如何做才能使效益最大化是需要考虑与解决的问题。所以政府部门需要制定法律法规对相关内容做出规范，规范职能转移和职能承接流程。以确保在此过程中的公平与效率。
4.2、建立健全评估机制
评估作为专业化社会评价的一种，通过设定评估指标，对社团组织的工作效能进行科学合理的评价，在激发社团组织内在竞争力、促进健康发展的同时，也使政府简政放权之路走的更为顺畅，使社会发展进程进一步加快。
首先要设立承接内容、承接对象和承接方式选择与评估的标准。其次要建立科学的承接效果评估体系，将承接效果作为承接款项支付和社会组织今后承接政府职能的重要依据。第三要建立健全第三方评估制度。社会组织等级评定，年检，承接效果等方面的评估都可以推行第三方评估方式，这既转移了政府的职能，又可以使评估结果更趋客观公正。
4.3、建立转移后期的监督及退出机制
政府职能转移给社会组织后并不是一劳永逸的解决了问题，必须建立与准入相对应的退出机制，建立后续过程中的监督与监察机制，要重视对社团承接项目的中后期评估，监督和促进其提升组织能力和服务供给能力。在服务转移之初就要建立双方认可的契约关系，对于评估值过低的社团组织，要求其退出承接的领域，避免出现社团组织只进不出、服务质量低下、内部动力缺乏的现象。评估—准入—评估—退出，这是一个开放型路径，对退出的社团组织在其整改提升后仍然有机会参与到新一轮的竞争中去，通过这样一种交替性变化，实现社团组织的成长与壮大。
4.4、社会组织要增强自身的造血功能
加强社会组织自身的造血功能即加强社会组织内部治理能力建设。内部治理能力是社会组织核心能力的重要组成部分，建立科学、严格、规范的内部治理机制，是社会组织生存和发展的基础，是社会组织提高自身能力的主要任务。所谓内部治理是相对于外部环境而言，是区别于人员、资金、办公场所、设备等硬件设施的软件设置。社会组织的内部治理主要包括规范的治理结构，完善的管理制度，科学的业务流程等等。治理结构建设是社会组织进行内部治理重要环节，明晰理事会、监事会、秘书处的责权关系，做到管理工作的科学化、民主化和制度化。
社会组织最关键是要提高自身服务社会、服务公众的能力。這个能力要在它们不断地承接政府职能的转移过程当中才能够逐渐的积累和培养起来。
参考文献：
[1]吕纳.公共服务购买中的政府与社会组织互动关系研究[D].上海大学，2013.
[2]付艺蕴.多中心治理视角下的社会组织承接政府社会管理与服务职能研究[D].华中师范大学，2012.
作者简介：
刘玉虎，男，山东潍坊人，上海师范大学，法政学院，社会保障系研究生。研究方向：公共政策与公共管理。
刘利莲，女，山东泰安人，上海师范大学，法政学院，社会保障系研究生。研究方向：公共管理。
关键词：社会组织 政府职能转移
1、相关概念探讨
1.1、政府职能转移
政府职能从内容上包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四个方面。从形式上包括政治职能、发展与调控职能、管理职能和服务职能。政府职能转移是指政府在一定时期内将文化职能和社会职能或者说一部分管理职能和服务职能交由社会力量承接，即降低行政成本，又充分体现了市场化竞争优势，提高管理和服务的效能。它是政府在社会经济政治发展到一定阶段，对自身职能进行重新的配置和转移，同时对政府机构进行的一种相应的调整和变革。
1.2、转出方
转出方主要包括以下几类组织：使用国家行政编制，经费由政府财政承担的机关单位；纳入行政编制管理，经费由财政承担的社会团体组织；依法行使行政管理职能或公益服务职能，经费由财政全额保障的事业单位。这些单位均可向社会组织购买公共服务。
1.3、承接方
我们通常将社会组织分为政府组织、营利组织、非营利组织三大类别。营利组织的目的是为了赢利，无法有效保障政府职能转移过程中的公益性和公平性，所以能够承接政府职能转移的只有非营利组织，即我们所说的社会组织。具有合法性质的社会组织一般划分为三种形态，即社团组织、民办非企业单位和基金会。
2、社会组织承接政府只能转移的形式
社会组织承接政府职能转移的方式有多种，最为普遍也被西欧和北美各国广泛应用的是政府购买的方式，也包括行政转移、项目支持等方式。具体到我国，社会组织承接政府职能转移主要有以下几种方式：
2.1、项目购买
项目购买即政府购买公共服务，是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。政府购买社会组织服务是政府采购一种形式，是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的社会组织服务的行为。目前社会组织特别是民非组织主要承接政府职能转移的一种形式。
随着政府职能进一步转变，政府管理创新的举措不断加大，项目购买的形式逐渐从民政的社会基本服务向文化、体育、城市安全、社会管理等方面转变。例如，统计显示，在上海，已登记注册的社会组织达8679家，未登记注册的活跃在社区的群众团队近2万个，高校和企业内部社团2000多个，以年轻人为主体的“网上社团”数量也高达上万个，此外，还有4万余个各类志愿者服务队；数量庞大的“第三部门”弥补了政府和市场的“盲点”，他们在全市各区县已承接了政府购买的公共服务项目近4亿元，并向145万人次提供了各种类型的资助。
2.2、转移支付
转移支付是一种平衡经济发展水平和解决贫富差距的财务方法，大都具有福利支出的性质，如社会保险福利津贴、抚恤金、养老金、失业补助、救济金以及各种补助费等。政府的转移支付实际上是把国家的财政收入在社会成员间进行再分配。
以自闭症儿童康复治疗为例，据统计，46.5%的家庭用于自闭症儿童康复的费用，超过家庭总收入的50%。近三成家庭的经济总收入，不足以支付康复训练的费用，完全靠负债给孩子做训练。目前，上海市的自闭症患儿家庭可以申请“阳光宝宝卡”，到相关部门指定的机构进行治疗和服务，每年可以享受12000元的补贴。上海市政府利用财政资金对特定群体进行福利分配，有助于社会的公平正义与社会的长治久安。
2.3、财政补贴
财政补贴是针对社会组织运行较为出色的、社会影响力较大的运作项目，由政府部门进一步出资，对该组织某一范围内的服务项目给予一定的补贴。其目的是鼓励项目的运作，扩大项目的影响范围，借助公共财政资金实施更多的社会服务，而非全额资助，需要社会组织自身资源与政府资源相互配合。项目的竞争性较小，多是针对指定的社会组织开展的项目。资助形式多样化，包括专项资金、设备、组织办公场地等。此种补贴项目的开发通常包括三种方式：一是由社会组织自主开发的服务项目，在受到一定成效的基础上得到政府专项补贴；二是由政府部门开发的专项为民工程，通过选定某一社会组织进行补贴式实施；三是以奖代补型。
3、社会组织在承接政府职能转移中的问题
目前，在我国，社会组织承接政府职能仍是新生事物，承接服务范围小、组织数量少。多年来的公共服务基本都是由政府部门提供，如今从既有的政府供给模式向社会组织供给模式转变的过程中，无论是对于政府、社会组织还是对于公众来说，无论是从社会制度规范方面还是从社会文化心理方面来看，伴随着种种变化都有各种不适应之处。如政府部门对于公共服务职能转出的不适应、不配合、不规范、弱监督；社會组织发展难以快速适应政府转移的需求；公众的低认知度、低参与度等等。
3.1、政府方面
3.1.1、政策限制
受我国《基金会管理条例》等规范政策的限制，政府在项目购买过程中过度注重财政资金的限定性，没有从社会组织发展的角度出发，比如，某文化类社会组织承接一年期10余万元的政府项目，每月管理费只有200元；大多数民政类项目管理费的最高额度限制为10%，且不得含有人力资源成本，严重制约了社会组织的可持续发展。
3.1.2、社会组织管理法规修订与制定滞后 我国现行的社会组织管理法规主要是三个“条例”，即《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》。从实践来看，已经“打破”了“条例”，如：《社会团体登记管理条例》第三条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记”。也就是说所有社会组织在民政部门登记注册以前，必须先找到相应的业务主管单位，在业务主管单位登记后，方可到民政部门登记注册。现实是公益慈善类组织、社会福利类组织、社会服务类组织、工商经济类行业协会以及业务范围宽泛、业务主管单位不明确、无须行政许可的社会组织，直接由民政部门进行登记。民政部颁布实施的《取缔非法民间组织暂行办法》规定，“未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的”或者“未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的”都属于非法民间组织，属于非法民间组织的就应该取缔，但是据调查显示，我国城乡基层存在着大量的没有登记的社会组织，如社区体育组织或者说草根体育社会组织，这些组织在服务于城乡社区居民健身中发挥着重要的作用，不适合取缔。
3.1.3、社会组织职能转移不规范
目前政府购买服务的顶层设计内容只有概念上的定性，对具体购买内容，提供公共服务的社会组织的资质并没有详细规定，同时，对购买服务的流程也没有统一规范，缺乏较规范采购、支付标准，甚至存在着“暗箱操作”现象。
3.1.4、市场化不充分
在一些政府转移支付的执行过程中，受助对象必须到一些政府指定的机构才能享受补贴，这种人为形成行业垄断的行为，造成一些机构在专业技术上缺乏创新的动力，在服务质量和定价上损害了受助对象的利益。同时容易形成政府寻租的空间。
3.2、社会组织自身方面
3.2.1、机构造血能力不足
一些社会组织在筹资渠道上更多的依赖政府购买和机构自筹，而在基金会、企业等方面筹集资金的能力尚显不足，特别是与企业社会责任机构合作开展项目的能力层次不齐，由此不能体现社会需求。同时，只有少数机构可以在服务的同时形成一些衍生产品。社会组织自身发展不够充分，影响了政府职能转移的效率。
3.2.2、成本失控
大多数机构的核心品牌以及其它运营不能为机构带来资金上的结余。行政成本、人力成本占到机构运营的主要部分，难以将更多的资金使用在技术开发和业务拓展上，项目在运作的过程中成本控制的能力有待提高。
3.2.3、业务能力不强
有的机构在运作过程中缺乏自身的品牌战略和定位，不能依托自身的技术特点在整合资源、提炼模式上帮助机构在业内形成核心竞争能力。一些机构的品牌项目具备一定的专业化程度，但是因为人员紧缺，不能形成规模性的复制。
4、相关对策建议
《2014年民政部购买社会服务指导目录》的出台说明政府职能转移工作已经从理论层面上升至实际操作，在做好评估的前提下，政府和社团通过科学化的买卖，实现职能的转移。
4.1、尽快建立完善相关法律法规，建立社会组织承接政府职能转移的长效机制
社会组织难以顺利承接政府职能转移，一方面在于政府职能的全覆盖，另一方面也是因为缺少一个社团组织的承接门槛。2012年底，民政部公布了《社会组织评估管理办法》，《办法》规定3A级以上的社会组织可获得政府委托服务的资格，在对社会组织工作进行规范的同时也为承接政府职能提供了一个标准。但是面对众多社团组织，面对众多可能需要转移的职能，政府如何转移，在转移过程中遵循怎样的程序，如何做才能使效益最大化是需要考虑与解决的问题。所以政府部门需要制定法律法规对相关内容做出规范，规范职能转移和职能承接流程。以确保在此过程中的公平与效率。
4.2、建立健全评估机制
评估作为专业化社会评价的一种，通过设定评估指标，对社团组织的工作效能进行科学合理的评价，在激发社团组织内在竞争力、促进健康发展的同时，也使政府简政放权之路走的更为顺畅，使社会发展进程进一步加快。
首先要设立承接内容、承接对象和承接方式选择与评估的标准。其次要建立科学的承接效果评估体系，将承接效果作为承接款项支付和社会组织今后承接政府职能的重要依据。第三要建立健全第三方评估制度。社会组织等级评定，年检，承接效果等方面的评估都可以推行第三方评估方式，这既转移了政府的职能，又可以使评估结果更趋客观公正。
4.3、建立转移后期的监督及退出机制
政府职能转移给社会组织后并不是一劳永逸的解决了问题，必须建立与准入相对应的退出机制，建立后续过程中的监督与监察机制，要重视对社团承接项目的中后期评估，监督和促进其提升组织能力和服务供给能力。在服务转移之初就要建立双方认可的契约关系，对于评估值过低的社团组织，要求其退出承接的领域，避免出现社团组织只进不出、服务质量低下、内部动力缺乏的现象。评估—准入—评估—退出，这是一个开放型路径，对退出的社团组织在其整改提升后仍然有机会参与到新一轮的竞争中去，通过这样一种交替性变化，实现社团组织的成长与壮大。
4.4、社会组织要增强自身的造血功能
加强社会组织自身的造血功能即加强社会组织内部治理能力建设。内部治理能力是社会组织核心能力的重要组成部分，建立科学、严格、规范的内部治理机制，是社会组织生存和发展的基础，是社会组织提高自身能力的主要任务。所谓内部治理是相对于外部环境而言，是区别于人员、资金、办公场所、设备等硬件设施的软件设置。社会组织的内部治理主要包括规范的治理结构，完善的管理制度，科学的业务流程等等。治理结构建设是社会组织进行内部治理重要环节，明晰理事会、监事会、秘书处的责权关系，做到管理工作的科学化、民主化和制度化。
社会组织最关键是要提高自身服务社会、服务公众的能力。這个能力要在它们不断地承接政府职能的转移过程当中才能够逐渐的积累和培养起来。
参考文献：
[1]吕纳.公共服务购买中的政府与社会组织互动关系研究[D].上海大学，2013.
[2]付艺蕴.多中心治理视角下的社会组织承接政府社会管理与服务职能研究[D].华中师范大学，2012.
作者简介：
刘玉虎，男，山东潍坊人，上海师范大学，法政学院，社会保障系研究生。研究方向：公共政策与公共管理。
刘利莲，女，山东泰安人，上海师范大学，法政学院，社会保障系研究生。研究方向：公共管理。