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摘要：本文以浙江省海宁市土地利用现状为例，分析土地利用特点和供给潜力，面对未来用地需求预测和耕地保护之间的矛盾，提出了土地资源供需平衡的建议。
关键词：土地资源供需平衡
随着城镇化、工业化快速推进，建设用地需求快速增长，自然资源特别是土地资源的紧缺，已对经济和社会的可持续发展构成制约，在严把土地“闸门”的大环境下，土地供需问题尤为突出，基于这样一个背景，优化土地资源配置，对于促进社会经济又好又快地发展，具有非常重要的现实意义。
一、土地资源的利用现状
海宁市位于浙江省北部，杭嘉湖平原南端，是典型的“地狭人稠”地区，国土面积910.8平方公里，其中陆域面积744.8平方公里，钱塘江水域166.0平方公里。随着经济的快速发展，城市化和城镇化的不断扩大，用地却日益紧张。
海宁市土地利用类型以耕地为主，耕地面积占土地面积的38.4%，但在2005年却占39.5%，呈减少趋势。居民点与工矿用地所占比例较大，与其他发达地区相比产出量较低。林地所占比例仅为1.2%，生态效益并不高，交通用地比例大幅提高。因此，科学协调土地关系，加强土地的规划和管理，合理集约利用土地，是海宁市可持续发展的关键。
二、土地利用特点
（一）用地需求量不断增长
我市近几年经济建设快速发展，城镇和交通建设用地需求量大。据统计，2005年至2010年供地總面积2209公顷，年均增长29.9%，可以看出，随着整个经济的发展，将会面临用地需求的大幅增长。。
（二）供地率显著提高
该市积极筹划存量建设挖潜，尽可能将项目引导到已经转用的地块上来，供地率有所提高。据统计， 2008年至2010年三年内全市的供地率分别为90.34%、80.62%、66.41%，市区经营性用地基本不存在闲置情况情况，工业用地闲置明显下降，节约集约用地取得明显成效
三、未来土地需求预测
（一）城镇建设用地需求将继续增长
1、人口将随城镇化率提高而稳定增长
2009年末，海宁市总人口为65.5万人。预计到到2020年，总人口达到总98万人，城镇人口达78万，城镇化水平将达到80%。
2、城镇建设用地的需求将进一步增加
新一轮土地利用总体规划(2005-2020)主要控制指标，该市新一轮土地规划期间城乡建设用地总规模13164公顷，其中新增建设占用土地规模4014公顷,人均城镇工矿用地115平方米，万元二三产业GDP用地量25平方米。据预测， 2005-2020年全市各行业、各单位建设新增用地为13196.1公顷，其中耕地占50.6%，用地需求与空间矛盾突出。
（二）农村居民点用地需求将减大幅减小
目前，该市农村居民点用地较为均匀、分散。根据海宁市市域总体规划，规划将在现有镇（街道）行政区域划分的基础上，通过实施“两分两换”理念和“1+X”布点规划，形成中心村、新市镇两个职能等级且相对集中的新型农村村庄布局形态。预计至2020年，海宁市农村居民人口为30万人，比2010年减少43.3％。结合规划各农村居民点，按农村居民点人均用地控制在107平方米测算，并考虑农村其它部分建设用地，测算后2020年农村居民点用地规模为5067顷，可以说随着城市化和城镇化提高，该市农村居民点也将较快集聚。
（三）基础设施建设用地需求将较快增长
海宁市社会经济发展迅速，今后一段时期铁路、公路、航道、港口和水利工程设施用地等各类项目均有较大用地需求，铁路和公路建设新增1045公顷，航道港口建设新增405公顷，水利设施建设需增加673公顷。
四、土地供给分析
随着社会经济的迅速发展，城镇建设用地规模迅速扩大，今后大量耕地被占用将不可避免。今后必须进一步挖掘耕地补充潜力，以实现地方耕地总量的动态平衡，满足土地利用总体规划耕保量目标。计划到2020年，海宁市将通过农用地整理、缩减农居点人均用地、增加土地复垦开发面积和扩大围垦规模等措施，在现有用地基础上还可腾出土地5097.32公顷。
补充耕地潜力汇总表
项目 面积（公顷）
农用地整理潜力 1514.17
农居点整理潜力 3000．00
土地复垦潜力 50.95
土地开发潜力 532.20
潜力汇总 5097．32
（一）农用地整理。通过对废弃的零星园地整理来增加耕地面积。
（二）农居点整理。我国农村居民点用地存在的主要问题，一是人均农居点用地指标偏高；二是农居点用地状况存在较大差异，部分村庄住宅间隙过大，零星分布一些农田，利用率低。要结合新农村建设工程，推进农村土地综合整治工作，通过农居点的复垦整理，节余新增耕地。
（三）建设用地复垦。建设用地复垦潜力主要来源于独立工矿废弃地和坟墓地。
（四）土地开发。土地开发主要是对未利用土地的开发利用，随着海洋经济的开发建设扶持政策的出台，对未利用土地开发是补充耕地的一种有效途径。
五、土地资源供需平衡对策和建议
（一）面对现实，科学对待新一轮土地利用总体
新一轮土地利用总体规划对城乡建设用地总规模作为新增加的重要约束性指标之一，将实行总量控制。上一轮规划没有城乡建设用地总规模指标控制，而是主要围绕着耕地总量动态平衡来控制用地。因此，新一轮土地利用总体规划空间总体偏紧，本次土地利用总体规划修编地方政府的大幅度调整和拓展发展空间的心理预期都没有得到满足。
（二）加强管理，建立城乡建设用地增减机制
基于在我国在今后一段时期仍处于高速经济发展状态，建设高峰方兴未艾，土地需求量大，然而指标有限，新一轮土地利用总体规划实行三控，即基本农田和耕地保有量和建设用地总量的控制。从宏观上讲，这也符合我国经济社会发展的国情，为此，国家也出台了有关城乡建设用地增减挂钩管理的新政策。建议各级政府应出台和完善城乡建设用地增减挂钩管理办法，既要保证一定的农村建设用地规模，又要把有限节余的建设用地规模指标投放到城镇建设中来。因此，要结合新农村建设契机，创新体制机制，大力推进农房改造集聚，加快现代新市镇和新农村工程建设。
（三）合理安排，保障重点产业建设项目
在实行年度用地总量严格控制的形势下，我们要强化计划用地、节约用地的意识，做到有保有压，真正把有限的计划指标用在刀口上，杜绝宽打宽用、低效利用的粗放用地行为。
1、分解年度计划，按轻重缓急安排各业用地。对上级下达的年度用地计划，要优先用于市重点基础设施、公益事业项目和经批准保留的国家级、省级开发区（园区）用地，其余用地制订年度用地计划分配方案，按轻重缓急合理安排用地。在指标分解时重点向结构调整快、产业集群优势明显的地区倾斜。也可以探索项目用地联审制度，把有限的用地指标发挥其重大的效益，从原来的千方百计满足用地需求调整到以土地供给引导需求上来。
2、立足存量土地，加大土地开发和建设用地复垦力度。我国耕地后备资源十分贫乏，近几年耕地面积减少幅度较大，各类建设项目已占用、补充的耕地，主要要靠实施土地开发和建设用地整理复垦项目来求得解决。为此，建议加大土地开发、建设用地复垦补助力度，努力寻求垦造耕地新突破，为新时期耕地占补平衡创造条件。
（四）转变方式，提高土地集约利用率。
按照可持续发展的要求，切实转变土地利用方式，要从原来的千方百计保障项目的用地需求，转变为按照上级下达的用地计划，合理确定用地区块，有选择地引导项目用地，要善于抓住全国土地供应普遍趋紧的机遇，利用现有的存量土地，乘势变原来的“招商引资”为更主动的“选商引资”。
1、科学招商用好产业建设用地。在项目招商和土地预审、供地时，都要严格按照建设用地控制指标要求和国家产业政策，来严格核定项目的用地面积，有选择地引进科技含量高、投资规模大、经济效益好、污染程度低的项目。在项目预审时就要进行严格把关，防止企业“圈地”行为和低水平的招商行为，努力提高土地“亩产量”。鼓励建造标准厂房出租给规模较小的企业生产使用，要积极推行工业用地招拍挂出让土地使用权。
2、高效盘活有限存量土地。建设发展所需要的用地，光靠新增用地指标是远远不够的。我们要在精打细算用好年度上级下达的新增用地计划指标的同时，更重要的还得眼睛向内，在存量土地上做好文章。一是要努力提高供地率、加快消化已农转用土地，要尽可能将项目引导到已经农转用的地块上来，努力提高供地率。要采取必要的措施，抓紧实施征地和建设项目及时办理供地。二是要多管齐下，积极盘活存量土地。转变用地方式，盘活存量土地将是解决今后发展用地问题的主要出路。我们要从以前眼睛向外扩增量转变到眼睛向内挖存量为主，千方百计盘活存量土地。
3、强化政策引导集约用地。认真贯彻国务院节约集约用地要求，要制订出台节约集约用地的措施意见，建立和完善节约集约用地长效机制，强化规划和计划管理，提高新增建设用地利用强度，政府要制定有关税收与土地投资强度、土地产出率考核相挂钩的考核政策。积极推行土地集约利用评价指标体系，从土地供应率、项目开工率、土地利用率、土地闲置率、项目到位率、土地投入、产出率等指标上进行综合评价，作为安排年度用地计划的重要依据，促使集约用地、合理用地，构建理性的土地需求机制，切实提高土地利用率，保障我市建设发展的必要用地。
注：文章内的图表、公式请到PDF格式下查看
关键词：土地资源供需平衡
随着城镇化、工业化快速推进，建设用地需求快速增长，自然资源特别是土地资源的紧缺，已对经济和社会的可持续发展构成制约，在严把土地“闸门”的大环境下，土地供需问题尤为突出，基于这样一个背景，优化土地资源配置，对于促进社会经济又好又快地发展，具有非常重要的现实意义。
一、土地资源的利用现状
海宁市位于浙江省北部，杭嘉湖平原南端，是典型的“地狭人稠”地区，国土面积910.8平方公里，其中陆域面积744.8平方公里，钱塘江水域166.0平方公里。随着经济的快速发展，城市化和城镇化的不断扩大，用地却日益紧张。
海宁市土地利用类型以耕地为主，耕地面积占土地面积的38.4%，但在2005年却占39.5%，呈减少趋势。居民点与工矿用地所占比例较大，与其他发达地区相比产出量较低。林地所占比例仅为1.2%，生态效益并不高，交通用地比例大幅提高。因此，科学协调土地关系，加强土地的规划和管理，合理集约利用土地，是海宁市可持续发展的关键。
二、土地利用特点
（一）用地需求量不断增长
我市近几年经济建设快速发展，城镇和交通建设用地需求量大。据统计，2005年至2010年供地總面积2209公顷，年均增长29.9%，可以看出，随着整个经济的发展，将会面临用地需求的大幅增长。。
（二）供地率显著提高
该市积极筹划存量建设挖潜，尽可能将项目引导到已经转用的地块上来，供地率有所提高。据统计， 2008年至2010年三年内全市的供地率分别为90.34%、80.62%、66.41%，市区经营性用地基本不存在闲置情况情况，工业用地闲置明显下降，节约集约用地取得明显成效
三、未来土地需求预测
（一）城镇建设用地需求将继续增长
1、人口将随城镇化率提高而稳定增长
2009年末，海宁市总人口为65.5万人。预计到到2020年，总人口达到总98万人，城镇人口达78万，城镇化水平将达到80%。
2、城镇建设用地的需求将进一步增加
新一轮土地利用总体规划(2005-2020)主要控制指标，该市新一轮土地规划期间城乡建设用地总规模13164公顷，其中新增建设占用土地规模4014公顷,人均城镇工矿用地115平方米，万元二三产业GDP用地量25平方米。据预测， 2005-2020年全市各行业、各单位建设新增用地为13196.1公顷，其中耕地占50.6%，用地需求与空间矛盾突出。
（二）农村居民点用地需求将减大幅减小
目前，该市农村居民点用地较为均匀、分散。根据海宁市市域总体规划，规划将在现有镇（街道）行政区域划分的基础上，通过实施“两分两换”理念和“1+X”布点规划，形成中心村、新市镇两个职能等级且相对集中的新型农村村庄布局形态。预计至2020年，海宁市农村居民人口为30万人，比2010年减少43.3％。结合规划各农村居民点，按农村居民点人均用地控制在107平方米测算，并考虑农村其它部分建设用地，测算后2020年农村居民点用地规模为5067顷，可以说随着城市化和城镇化提高，该市农村居民点也将较快集聚。
（三）基础设施建设用地需求将较快增长
海宁市社会经济发展迅速，今后一段时期铁路、公路、航道、港口和水利工程设施用地等各类项目均有较大用地需求，铁路和公路建设新增1045公顷，航道港口建设新增405公顷，水利设施建设需增加673公顷。
四、土地供给分析
随着社会经济的迅速发展，城镇建设用地规模迅速扩大，今后大量耕地被占用将不可避免。今后必须进一步挖掘耕地补充潜力，以实现地方耕地总量的动态平衡，满足土地利用总体规划耕保量目标。计划到2020年，海宁市将通过农用地整理、缩减农居点人均用地、增加土地复垦开发面积和扩大围垦规模等措施，在现有用地基础上还可腾出土地5097.32公顷。
补充耕地潜力汇总表
项目 面积（公顷）
农用地整理潜力 1514.17
农居点整理潜力 3000．00
土地复垦潜力 50.95
土地开发潜力 532.20
潜力汇总 5097．32
（一）农用地整理。通过对废弃的零星园地整理来增加耕地面积。
（二）农居点整理。我国农村居民点用地存在的主要问题，一是人均农居点用地指标偏高；二是农居点用地状况存在较大差异，部分村庄住宅间隙过大，零星分布一些农田，利用率低。要结合新农村建设工程，推进农村土地综合整治工作，通过农居点的复垦整理，节余新增耕地。
（三）建设用地复垦。建设用地复垦潜力主要来源于独立工矿废弃地和坟墓地。
（四）土地开发。土地开发主要是对未利用土地的开发利用，随着海洋经济的开发建设扶持政策的出台，对未利用土地开发是补充耕地的一种有效途径。
五、土地资源供需平衡对策和建议
（一）面对现实，科学对待新一轮土地利用总体
新一轮土地利用总体规划对城乡建设用地总规模作为新增加的重要约束性指标之一，将实行总量控制。上一轮规划没有城乡建设用地总规模指标控制，而是主要围绕着耕地总量动态平衡来控制用地。因此，新一轮土地利用总体规划空间总体偏紧，本次土地利用总体规划修编地方政府的大幅度调整和拓展发展空间的心理预期都没有得到满足。
（二）加强管理，建立城乡建设用地增减机制
基于在我国在今后一段时期仍处于高速经济发展状态，建设高峰方兴未艾，土地需求量大，然而指标有限，新一轮土地利用总体规划实行三控，即基本农田和耕地保有量和建设用地总量的控制。从宏观上讲，这也符合我国经济社会发展的国情，为此，国家也出台了有关城乡建设用地增减挂钩管理的新政策。建议各级政府应出台和完善城乡建设用地增减挂钩管理办法，既要保证一定的农村建设用地规模，又要把有限节余的建设用地规模指标投放到城镇建设中来。因此，要结合新农村建设契机，创新体制机制，大力推进农房改造集聚，加快现代新市镇和新农村工程建设。
（三）合理安排，保障重点产业建设项目
在实行年度用地总量严格控制的形势下，我们要强化计划用地、节约用地的意识，做到有保有压，真正把有限的计划指标用在刀口上，杜绝宽打宽用、低效利用的粗放用地行为。
1、分解年度计划，按轻重缓急安排各业用地。对上级下达的年度用地计划，要优先用于市重点基础设施、公益事业项目和经批准保留的国家级、省级开发区（园区）用地，其余用地制订年度用地计划分配方案，按轻重缓急合理安排用地。在指标分解时重点向结构调整快、产业集群优势明显的地区倾斜。也可以探索项目用地联审制度，把有限的用地指标发挥其重大的效益，从原来的千方百计满足用地需求调整到以土地供给引导需求上来。
2、立足存量土地，加大土地开发和建设用地复垦力度。我国耕地后备资源十分贫乏，近几年耕地面积减少幅度较大，各类建设项目已占用、补充的耕地，主要要靠实施土地开发和建设用地整理复垦项目来求得解决。为此，建议加大土地开发、建设用地复垦补助力度，努力寻求垦造耕地新突破，为新时期耕地占补平衡创造条件。
（四）转变方式，提高土地集约利用率。
按照可持续发展的要求，切实转变土地利用方式，要从原来的千方百计保障项目的用地需求，转变为按照上级下达的用地计划，合理确定用地区块，有选择地引导项目用地，要善于抓住全国土地供应普遍趋紧的机遇，利用现有的存量土地，乘势变原来的“招商引资”为更主动的“选商引资”。
1、科学招商用好产业建设用地。在项目招商和土地预审、供地时，都要严格按照建设用地控制指标要求和国家产业政策，来严格核定项目的用地面积，有选择地引进科技含量高、投资规模大、经济效益好、污染程度低的项目。在项目预审时就要进行严格把关，防止企业“圈地”行为和低水平的招商行为，努力提高土地“亩产量”。鼓励建造标准厂房出租给规模较小的企业生产使用，要积极推行工业用地招拍挂出让土地使用权。
2、高效盘活有限存量土地。建设发展所需要的用地，光靠新增用地指标是远远不够的。我们要在精打细算用好年度上级下达的新增用地计划指标的同时，更重要的还得眼睛向内，在存量土地上做好文章。一是要努力提高供地率、加快消化已农转用土地，要尽可能将项目引导到已经农转用的地块上来，努力提高供地率。要采取必要的措施，抓紧实施征地和建设项目及时办理供地。二是要多管齐下，积极盘活存量土地。转变用地方式，盘活存量土地将是解决今后发展用地问题的主要出路。我们要从以前眼睛向外扩增量转变到眼睛向内挖存量为主，千方百计盘活存量土地。
3、强化政策引导集约用地。认真贯彻国务院节约集约用地要求，要制订出台节约集约用地的措施意见，建立和完善节约集约用地长效机制，强化规划和计划管理，提高新增建设用地利用强度，政府要制定有关税收与土地投资强度、土地产出率考核相挂钩的考核政策。积极推行土地集约利用评价指标体系，从土地供应率、项目开工率、土地利用率、土地闲置率、项目到位率、土地投入、产出率等指标上进行综合评价，作为安排年度用地计划的重要依据，促使集约用地、合理用地，构建理性的土地需求机制，切实提高土地利用率，保障我市建设发展的必要用地。
注：文章内的图表、公式请到PDF格式下查看