公共性的概念意味着一个认识视角,也是判断公共领域、公共部门的标准。在近代早期的工业化、城市化中就开始了公共领域生成的过程,但是,早期的人们是从国家与社会分离的视角中去解析社会治理的。到了20世纪,由于哈贝马斯等人的贡献,认识到了公共领域、公共部门与私人领域、私人部门的分离和分立,提供了理解社会治理的一个新视角。所以,公共性是一个历史性的概念,是公共领域、公共部门所应有的一种属性。在工业社会的演进中,公共性有着不断增强的趋势,而且人们对公共性的理解也经历了几次转变。特别是在公共行政得以生成后,人们更多地是将公共性的概念与公共行政联系在一起加以认识的,通过公共性的概念去判断公共行政在公共产品供给、公共服务和维护公共利益上的表现。在20世纪80年代开始的行政改革中,由于公共产品的外包服务,造就了社会治理主体多元化的局面,也引发了公共性的扩散以及社会公共性的出现。在科学上,公共性的扩散直接导致了公共管理学科的生成。