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摘 要：本文在分析鄂尔多斯市东胜区城镇化发展现状及其特点的基础上，深入研究了城镇化进程中的土地利用管理对策，提出通过加强土地利用规划管理基础上，建立集体土地流转市场，实现集体土地资产资本化，促进城乡建设用地的合理利用，改革有利于新型城镇化发展的土地政策，完善城镇化机制，保障城镇化的健康发展。
关键词：城镇化；土地利用；制度创新
中图分类号：S-01 文献标识码：A
改革开放以来，我国城镇化水平快速提高，2011年我国城镇化率已超过50%，城镇化将成为继工业化、现代化之后，推动中国经济社会发展的巨大动力。但同时也看到，在城镇化发展过程中土地管理制度存在着诸多问题，如城镇化区域发展不平衡，缺少科学规划和城镇建设过度依赖于土地。城镇化发展与土地资源关系紧密，城镇发展必然引起土地利用方式和结构的转变；土地制度和政策影响着城镇土地利用的方向、方式和土地市场行为。土地制度改革决定城镇化过程中资本市场的建立。
1 东胜区城镇化发展现状及特点
东胜区是鄂尔多斯市经济、政治、文化中心。东胜区城镇建设集中在康巴什新区和铁西区。
1.1 城镇化人口增长迅速，城镇化发展较快
近几年，东胜区作为鄂尔多斯市政治、经济、文化中心，城市化发展较快，其建成区由1990年的15km2变为2012年的78km2（2013年东胜区政府工作报告），面积增长了5倍。到2012年，全区城镇人口达18.31万人，占总人口的69.60%，城镇化率92.1%，人均城镇工矿用地508.08m2，城市建成区人口密度下降；人均农村居民点用地773.79m2，超过国家规定人均150m2的最高标准4倍。
1.2 城镇化发展以重工业为主导
东胜区煤炭明储量109.82亿t，经济增长以煤炭开采重工业为主。2012年，全区完成工业总产值449.8亿元，其中，重工业完成426亿元，占工业总产值的94.71%，重工业是拉动全区工业稳步增长的主要动力。
1.3 城镇基础设施投入大
东胜区于2001年2月26日由国务院批准（国函〔2001〕17号）同意设立，伴随着国家西部大开发、鄂尔多斯全面加快资源开发利用等战略的实施，东胜区进入了城镇化快速发展期，其城市基础设施滞后于城镇化发展水平，城镇市政设施和公用设施建设速度远远低于城市人口增加，造成基础设施建设投入需求大。2012年，东胜区基础设施建设投资达95亿元，人均道路面积达到27m2，建成区绿化覆盖率为36%。
1.4 资源型开发城市，导致用地紧张
鄂尔多斯市东胜区作为以煤炭经济为主的资源型地区，资源分布较广，产业发展需要征用大量土地；作为资源开发为主地区，其土地利用较为粗放，导致东胜区用地趋于紧张。
1.5 新区建设使东胜区城镇规模进一步扩大
2003年，鄂尔多斯市人民代表大会审议通过了市人民政府驻地迁址康巴什新区的决议，东胜区借助康巴什新区的拉大作用进一步扩张城市规模。2012年，东胜区城镇面积达78km2。
2 东胜区土地管理制度改革现状
2.1 城市土地市场的建立与逐步完善
东胜区土地市场是随着我国城市土地用地制度的改革而逐步建立和完善的。2001年5月国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》和2004年10月国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确了经营性土地实行“招拍挂”制度，要求各地要大力推行土地使用权招标、拍卖，推进了土地资源市场化配置；2006年8月，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，对招标、拍卖、挂牌或协议出让土地使用权的范围和出让的具体规程作了细化，建立了国有土地出让的协调决策机制和价格争议裁决机制；2007年9月，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，标志着我国城市土地用地制度市场的全面建立。
2.2 审批制度改革
鄂尔多斯市东胜区自2008年开始推进行政审批制度改革、实施“一站式”电子行政审批电子监察运行机制。这种办理方式进一步改进国土资源管理制度，不仅降低了行政成本，提高了工作效率，而且深化国土资源管理体制改革。
2.3 露天煤矿临时用地改革
东胜区开展了露天煤矿临时用地改革试点工作。2011年国务院批复东胜区矿区试点面积3064.90hm2。在矿区试点范围内，矿业用地在不改变农民集体土地所有权性质、不改变规划土地用途的前提下，采取分期实施、到期归还的做法，以临时用地方式使用农村集体土地，明显缓解鄂尔多斯市建设用地指标紧张的压力。
2.4 使用未利用地不占计划指标
东胜区在工业园区布局、单独选址项目上尽可能安排未利用地，同时积极争取在使用未利用土地的政策上有所突破。实现使用未利用地“在规划期内总量控制，专项指标专项使用，不受年度计划指标调控”。
3 东胜区城镇化发展过程中存在的土地管理制度上问题
3.1 城镇建设盲目性大，用地集约化程度低
在城镇化发展过程中，东胜区的确有部分原有空间不适宜新的发展，需要扩大城市面积或者异地重建，但是，忽略了内涵式发展，存在粗放规划、浪费使用土地等问题。
3.2 “土地城镇化”快于“人口城镇化”， 城市人均用地过大
2008年，鄂尔多斯市东胜区城镇人口21.60万人，城镇建设用地规模5675.43hm2；2012年，鄂尔多斯市东胜区城镇人口22.67万人，城镇建设用地规模17156.50hm2，人均城镇建设用地869.23m2/人，远大于国家规定的150m2/人。鄂尔多斯市土地城镇化速度是人口城镇化的40.87倍。
3.3 “城镇化”走向“房地产化” 房地产是鄂尔多斯市东胜区经济发展的支柱，但城镇化不等同于房地产化，城镇化发展不光看城市面积扩大的速度，而要看城市化的具体内涵，尤其要注重失地农民能否完全融进城市生活。
3.4 城乡居民点土地利用结构不合理，有待进一步调整
东胜区城乡用地总规模20009.63hm2，其中城镇用地17156.50hm2，占东胜区城乡建设用地总规模的85.74%；农村居民点用地2076.19hm2，占城乡建设用地总规模的10.38%；采矿用地776.94hm2，占城乡建设用地总规模的3.88%。
3.5 城镇化进程的加快导致部分农村宅基地闲置
随着城镇化进程的加快以及外出打工、经商、在城镇购房、棚户区改造等工程建设导致移民村民的增多，致使鄂尔多斯市农村长期闲置宅基地日益增加，浪费严重。
3.6 建设用地供需矛盾日益突出，实现耕地总量动态平衡任务艰巨
2009年以来，东胜区进入经济社会发展的最快时期。2009～2012年，东胜区生产总值连续4a保持14%以上的增长率，2012年地区生产总值达到850.34亿元，同比增长11.41%。
新增建设用地报批数量成倍增长，城市建设和工业园区建设快速扩张。2009～2012年，东胜区利用本轮规划报批回的新增建设用地1291.13hm2，占新增建设用地总量的9.59%。从结构上看，报批的新增建设用地中，城市建设用地超过70%以上，东胜区作为鄂尔多斯市中心城区主要组成部分，城镇建设快速扩张，建设用地供需矛盾突出。
4 城镇化过程中土地机制创新建议
随着鄂尔多斯市市场经济的逐步发展，土地资产、资本属性不断显化和强化。通过土地市场化配置实现土地有偿使用，提升土地资产资本价值，为鄂尔多斯市工业化城镇化发展注入了强大动力；实施土地用途管制制度，为东胜区工业化、城镇化的健康发展提供了空间保障。但随着鄂尔多斯市城市化、工业化快速发展过程中，城乡建设用地格局和社会结构发生重大变化，地方政府、企业、集体、个人等多元利益主体之间的土地利益格局深刻调整，利益关系日趋复杂，土地利益引发的社会矛盾和问题凸显，迫切需要进行土地制度改革。
4.1 健全土地产权制度，建立城乡统一土地市场
城镇化发展过程，应在落实最严格的耕地保护制度的前提下，积极构建集体建设用地使用权市场的发育模式，建立集体建设用地的价值动态分配机制和集体建设用地使用权市场的监督管理机制，衔接集体建设用地流转收益分配与征地安置补偿收益分配。
4.2 加快农牧区土地流转的制度建设，盘活集体土地
加强农牧区土地流转的制度建设，完善土地流转机制。建立开放、竞争、公平、有序的农牧区土地产权交易和租赁流转市场，促进农地使用权得到健康有效流转，实现资源的合理配置。建立健全农业保障制度和农村养老保险和医疗保险等社会保障制度。降低农牧业经营和土地流转的风险，引入农业保险机制，由政府对农业保险给予保费补贴，降低农村土地合作社土地使用权的抵押风险和银行贷款风险[5]。促进农村土地流转组织建设，健全土地流转市场。
4.3 提高土地集约利用水平
逐步减少鄂尔多斯市经济发展对土地的资源性消耗，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，才能从根本上缓解土地资源供需紧张的矛盾，更好地保障和促进科学发展。改变土地资源粗放利用、闲置浪费等现状。
4.3.1 要盘活存量用地
2008～2011年，东胜区建设用地供应中使用存量用地达1009hm2，占供地总量的27.87%。
4.3.2 要推进土工业项目向产业集群基地集中
城市住宅向小区集中，分散村屯向中心村集中；但是确定农用地转用批准后，凡满两年未实施具体征地行为的，批准文件自动失效，土地继续归农村集体经济组织所有。
4.4 改革征地制度，提高补偿标准
按照节约用地、保障农民权益的要求加快推进征地制度改革，探索缩小征地范围途径和方式，城市化过程无需改变土地所有权的性质，所改变的只是区划的边界和土地的用途而已。使集体所有土地享有国有建设用地同等的财产权利，提高征地补偿标准，拓展安置途径，妥善安置被征地农民的生产生活，确保被征地农民的长远生计有保障。
4.5 建立多元化补偿机制
农牧民对土地的依赖性较大，农牧民补偿问题不能仅通过单一的提高征地补偿标准来解决，而是要以拓宽征地补偿安置途径为主，建立多元化补偿机制。从全国各地区征地制度改革探索和我区征地补偿现状来看，“一补了之”的货币安置难以弥补农村牧区集体土地所有权及农牧民土地使用权的丧失造成维持长远生计的困难。通过建立社保安置、留地安置、择业安置、入股安置、农业安置、移民安置的多元化征地补偿保障机制，切实让被征地农牧民分享土地增值收益，从根本上解决农民的医疗、养老等问题，让农民真正实现“生有所靠，病有所医，老有所养”的社会保障制度。
参考文献
[1] 尚国琲，冯朝军.城镇化进程中的土地利用问题与制度创新[J].当代经济管理，2005，27（03）：93-101.
[2] 李恩平.中国城市土地制度改革回顾与展望[J].改革与战略，2010，26（05）：77-91.
[3] 我国城镇化发展的制度创新发展[D].山东：中国海洋大学，2011.
[4] 傅晓.中国城市土地制度变迁的社会学研究[D].山海：华东师范大学，2006
[5] 李健健，戴双星.中国城市土地使用制度改革60年回顾与展望[J].经济研究参考，2009（63）：1-10.
[6] 宋戈.中国城镇化过程中土地利用问题研究[D].哈尔滨：东北农业大学，2004.
[7] 马飞.鄂尔多斯市东胜区经济社会发展研究[D].内蒙古：内蒙古农业大学，2009.
[8] 李昕，文婧，林坚.土地城镇化及相关问题研究综述[J].地理科学进展，2012，31（08）： 1042-1049.
[9] 张丽霞.浅析当前我国城镇化背景下的土地制度改革[J].经济通讯，2012（18）： 238.
作者简介：王友凤，女，包头市人，内蒙古土地调查规划院，工程师。研究方向：土地资源管理。
关键词：城镇化；土地利用；制度创新
中图分类号：S-01 文献标识码：A
改革开放以来，我国城镇化水平快速提高，2011年我国城镇化率已超过50%，城镇化将成为继工业化、现代化之后，推动中国经济社会发展的巨大动力。但同时也看到，在城镇化发展过程中土地管理制度存在着诸多问题，如城镇化区域发展不平衡，缺少科学规划和城镇建设过度依赖于土地。城镇化发展与土地资源关系紧密，城镇发展必然引起土地利用方式和结构的转变；土地制度和政策影响着城镇土地利用的方向、方式和土地市场行为。土地制度改革决定城镇化过程中资本市场的建立。
1 东胜区城镇化发展现状及特点
东胜区是鄂尔多斯市经济、政治、文化中心。东胜区城镇建设集中在康巴什新区和铁西区。
1.1 城镇化人口增长迅速，城镇化发展较快
近几年，东胜区作为鄂尔多斯市政治、经济、文化中心，城市化发展较快，其建成区由1990年的15km2变为2012年的78km2（2013年东胜区政府工作报告），面积增长了5倍。到2012年，全区城镇人口达18.31万人，占总人口的69.60%，城镇化率92.1%，人均城镇工矿用地508.08m2，城市建成区人口密度下降；人均农村居民点用地773.79m2，超过国家规定人均150m2的最高标准4倍。
1.2 城镇化发展以重工业为主导
东胜区煤炭明储量109.82亿t，经济增长以煤炭开采重工业为主。2012年，全区完成工业总产值449.8亿元，其中，重工业完成426亿元，占工业总产值的94.71%，重工业是拉动全区工业稳步增长的主要动力。
1.3 城镇基础设施投入大
东胜区于2001年2月26日由国务院批准（国函〔2001〕17号）同意设立，伴随着国家西部大开发、鄂尔多斯全面加快资源开发利用等战略的实施，东胜区进入了城镇化快速发展期，其城市基础设施滞后于城镇化发展水平，城镇市政设施和公用设施建设速度远远低于城市人口增加，造成基础设施建设投入需求大。2012年，东胜区基础设施建设投资达95亿元，人均道路面积达到27m2，建成区绿化覆盖率为36%。
1.4 资源型开发城市，导致用地紧张
鄂尔多斯市东胜区作为以煤炭经济为主的资源型地区，资源分布较广，产业发展需要征用大量土地；作为资源开发为主地区，其土地利用较为粗放，导致东胜区用地趋于紧张。
1.5 新区建设使东胜区城镇规模进一步扩大
2003年，鄂尔多斯市人民代表大会审议通过了市人民政府驻地迁址康巴什新区的决议，东胜区借助康巴什新区的拉大作用进一步扩张城市规模。2012年，东胜区城镇面积达78km2。
2 东胜区土地管理制度改革现状
2.1 城市土地市场的建立与逐步完善
东胜区土地市场是随着我国城市土地用地制度的改革而逐步建立和完善的。2001年5月国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》和2004年10月国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确了经营性土地实行“招拍挂”制度，要求各地要大力推行土地使用权招标、拍卖，推进了土地资源市场化配置；2006年8月，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，对招标、拍卖、挂牌或协议出让土地使用权的范围和出让的具体规程作了细化，建立了国有土地出让的协调决策机制和价格争议裁决机制；2007年9月，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，标志着我国城市土地用地制度市场的全面建立。
2.2 审批制度改革
鄂尔多斯市东胜区自2008年开始推进行政审批制度改革、实施“一站式”电子行政审批电子监察运行机制。这种办理方式进一步改进国土资源管理制度，不仅降低了行政成本，提高了工作效率，而且深化国土资源管理体制改革。
2.3 露天煤矿临时用地改革
东胜区开展了露天煤矿临时用地改革试点工作。2011年国务院批复东胜区矿区试点面积3064.90hm2。在矿区试点范围内，矿业用地在不改变农民集体土地所有权性质、不改变规划土地用途的前提下，采取分期实施、到期归还的做法，以临时用地方式使用农村集体土地，明显缓解鄂尔多斯市建设用地指标紧张的压力。
2.4 使用未利用地不占计划指标
东胜区在工业园区布局、单独选址项目上尽可能安排未利用地，同时积极争取在使用未利用土地的政策上有所突破。实现使用未利用地“在规划期内总量控制，专项指标专项使用，不受年度计划指标调控”。
3 东胜区城镇化发展过程中存在的土地管理制度上问题
3.1 城镇建设盲目性大，用地集约化程度低
在城镇化发展过程中，东胜区的确有部分原有空间不适宜新的发展，需要扩大城市面积或者异地重建，但是，忽略了内涵式发展，存在粗放规划、浪费使用土地等问题。
3.2 “土地城镇化”快于“人口城镇化”， 城市人均用地过大
2008年，鄂尔多斯市东胜区城镇人口21.60万人，城镇建设用地规模5675.43hm2；2012年，鄂尔多斯市东胜区城镇人口22.67万人，城镇建设用地规模17156.50hm2，人均城镇建设用地869.23m2/人，远大于国家规定的150m2/人。鄂尔多斯市土地城镇化速度是人口城镇化的40.87倍。
3.3 “城镇化”走向“房地产化” 房地产是鄂尔多斯市东胜区经济发展的支柱，但城镇化不等同于房地产化，城镇化发展不光看城市面积扩大的速度，而要看城市化的具体内涵，尤其要注重失地农民能否完全融进城市生活。
3.4 城乡居民点土地利用结构不合理，有待进一步调整
东胜区城乡用地总规模20009.63hm2，其中城镇用地17156.50hm2，占东胜区城乡建设用地总规模的85.74%；农村居民点用地2076.19hm2，占城乡建设用地总规模的10.38%；采矿用地776.94hm2，占城乡建设用地总规模的3.88%。
3.5 城镇化进程的加快导致部分农村宅基地闲置
随着城镇化进程的加快以及外出打工、经商、在城镇购房、棚户区改造等工程建设导致移民村民的增多，致使鄂尔多斯市农村长期闲置宅基地日益增加，浪费严重。
3.6 建设用地供需矛盾日益突出，实现耕地总量动态平衡任务艰巨
2009年以来，东胜区进入经济社会发展的最快时期。2009～2012年，东胜区生产总值连续4a保持14%以上的增长率，2012年地区生产总值达到850.34亿元，同比增长11.41%。
新增建设用地报批数量成倍增长，城市建设和工业园区建设快速扩张。2009～2012年，东胜区利用本轮规划报批回的新增建设用地1291.13hm2，占新增建设用地总量的9.59%。从结构上看，报批的新增建设用地中，城市建设用地超过70%以上，东胜区作为鄂尔多斯市中心城区主要组成部分，城镇建设快速扩张，建设用地供需矛盾突出。
4 城镇化过程中土地机制创新建议
随着鄂尔多斯市市场经济的逐步发展，土地资产、资本属性不断显化和强化。通过土地市场化配置实现土地有偿使用，提升土地资产资本价值，为鄂尔多斯市工业化城镇化发展注入了强大动力；实施土地用途管制制度，为东胜区工业化、城镇化的健康发展提供了空间保障。但随着鄂尔多斯市城市化、工业化快速发展过程中，城乡建设用地格局和社会结构发生重大变化，地方政府、企业、集体、个人等多元利益主体之间的土地利益格局深刻调整，利益关系日趋复杂，土地利益引发的社会矛盾和问题凸显，迫切需要进行土地制度改革。
4.1 健全土地产权制度，建立城乡统一土地市场
城镇化发展过程，应在落实最严格的耕地保护制度的前提下，积极构建集体建设用地使用权市场的发育模式，建立集体建设用地的价值动态分配机制和集体建设用地使用权市场的监督管理机制，衔接集体建设用地流转收益分配与征地安置补偿收益分配。
4.2 加快农牧区土地流转的制度建设，盘活集体土地
加强农牧区土地流转的制度建设，完善土地流转机制。建立开放、竞争、公平、有序的农牧区土地产权交易和租赁流转市场，促进农地使用权得到健康有效流转，实现资源的合理配置。建立健全农业保障制度和农村养老保险和医疗保险等社会保障制度。降低农牧业经营和土地流转的风险，引入农业保险机制，由政府对农业保险给予保费补贴，降低农村土地合作社土地使用权的抵押风险和银行贷款风险[5]。促进农村土地流转组织建设，健全土地流转市场。
4.3 提高土地集约利用水平
逐步减少鄂尔多斯市经济发展对土地的资源性消耗，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，才能从根本上缓解土地资源供需紧张的矛盾，更好地保障和促进科学发展。改变土地资源粗放利用、闲置浪费等现状。
4.3.1 要盘活存量用地
2008～2011年，东胜区建设用地供应中使用存量用地达1009hm2，占供地总量的27.87%。
4.3.2 要推进土工业项目向产业集群基地集中
城市住宅向小区集中，分散村屯向中心村集中；但是确定农用地转用批准后，凡满两年未实施具体征地行为的，批准文件自动失效，土地继续归农村集体经济组织所有。
4.4 改革征地制度，提高补偿标准
按照节约用地、保障农民权益的要求加快推进征地制度改革，探索缩小征地范围途径和方式，城市化过程无需改变土地所有权的性质，所改变的只是区划的边界和土地的用途而已。使集体所有土地享有国有建设用地同等的财产权利，提高征地补偿标准，拓展安置途径，妥善安置被征地农民的生产生活，确保被征地农民的长远生计有保障。
4.5 建立多元化补偿机制
农牧民对土地的依赖性较大，农牧民补偿问题不能仅通过单一的提高征地补偿标准来解决，而是要以拓宽征地补偿安置途径为主，建立多元化补偿机制。从全国各地区征地制度改革探索和我区征地补偿现状来看，“一补了之”的货币安置难以弥补农村牧区集体土地所有权及农牧民土地使用权的丧失造成维持长远生计的困难。通过建立社保安置、留地安置、择业安置、入股安置、农业安置、移民安置的多元化征地补偿保障机制，切实让被征地农牧民分享土地增值收益，从根本上解决农民的医疗、养老等问题，让农民真正实现“生有所靠，病有所医，老有所养”的社会保障制度。
参考文献
[1] 尚国琲，冯朝军.城镇化进程中的土地利用问题与制度创新[J].当代经济管理，2005，27（03）：93-101.
[2] 李恩平.中国城市土地制度改革回顾与展望[J].改革与战略，2010，26（05）：77-91.
[3] 我国城镇化发展的制度创新发展[D].山东：中国海洋大学，2011.
[4] 傅晓.中国城市土地制度变迁的社会学研究[D].山海：华东师范大学，2006
[5] 李健健，戴双星.中国城市土地使用制度改革60年回顾与展望[J].经济研究参考，2009（63）：1-10.
[6] 宋戈.中国城镇化过程中土地利用问题研究[D].哈尔滨：东北农业大学，2004.
[7] 马飞.鄂尔多斯市东胜区经济社会发展研究[D].内蒙古：内蒙古农业大学，2009.
[8] 李昕，文婧，林坚.土地城镇化及相关问题研究综述[J].地理科学进展，2012，31（08）： 1042-1049.
[9] 张丽霞.浅析当前我国城镇化背景下的土地制度改革[J].经济通讯，2012（18）： 238.
作者简介：王友凤，女，包头市人，内蒙古土地调查规划院，工程师。研究方向：土地资源管理。