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[摘要] 改革开放以来，城郊地区经济增长最快、变化最大。当前，城郊地区体制冲突严重、城乡矛盾集中，面临着一系列发展难题。必须用科学发展观认识、分析、研究和指导城郊地区今后的发展，推动城郊地区在农业、非农化和工业化、城镇化、城乡统筹和一体化、更快更好地和谐发展等方面开创新的局面。
[关键词] 城郊发展； 科学发展观； 思考
[中图分类号] F291.3 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）17-0043-02
城郊经济作为一种区域经济在我国国民经济中所占的人口和面积都很小，但在地方生产总值、工业总值、社会消费品零售总额、区县级财政收入、全社会固定资产投资总额五个方面所做的贡献和所占的比重则是其所占人口和面积比重的几倍以至几十倍。但是，我们也必须看到，近年来，在城郊发展创造巨大业绩的同时，影响其今后更快更好发展的矛盾也相继凸显，有些矛盾和问题已经开始严重制约城郊地区的进一步发展。我们必须用科学发展观和党的十六届五中全会《建议》精神，去认识和解决好城郊地区发展中的这些矛盾和问题。
当前影响城郊地区发展的主要有三大难题：一是农业问题。尽管城郊型农业已经发展到比较成熟的阶段，但是仍然没有摆脱弱质产业状态。二是城郊工业化和非农化问题。制造业仍然是城郊地区的主导产业，是非农化的主体。但是，城郊的制造业以低端产品、小企业、低附加值为主的“三低”局面并未改变，第三产业的发展特别是现代服务业的发展还相当滞后。三是城郊城市化和城镇化问题，在城市化进程中，城郊地区的发展、建设、改革、稳定等方面的问题都比较突出并趋于复杂。对城郊地区来说，实现科学发展关键在于处理好各种关系，明确今后发展的思路和途径。
（一）农业问题：不能厌农弃农，而要爱农护农。城郊农业问题的症结在于城郊土地所创造的农业收益、为经济增长总量做的贡献和为农民收入做的贡献太低。可以说，城郊越发达，厌农弃农倾向越严重，有的城市已经向“没有农业、没有农民的城市”目标迈进。中国疆域辽阔，东、中、西部地区，都需要协调发展，都应当呈现以城市为中心、以周边农村地区为基础、以城郊为结合部的发展网络，都需要人与自然和谐的良好生态环境。不同地区之间的经济发展不能有过度的“落差”，在一个很长的时间内各个地区都必须继续保持城市—城郊—农村的三维结构发展态势。
（二）非农化和城郊工业化（制造业发展）问题：从传统工业化迈向新型工业化。制造业作为城郊主导产业，这种态势短期内不会有所改变。展望未来，我国制造业有可能以城郊为主要发展空间，也有可能出现“形势大好、问题不少”的局面。一是低端化问题。当前大多数企业（尤其是原来的乡镇企业）还是以劳动密集型、资源密集型为主，总体上存在着低技术构成、低效益、高消费的弊端。二是环境污染问题。这同城郊作为城市的后花园和生态屏障的功能格格不入，也与以人为本、提高城郊居民生活质量的目标要求相违背。三是隐形存在的资源成本过高问题。从资源消耗的角度来分析，在当前这种过高的资源成本状态下，廉价的低端产品生产越多、出口越多、资源消耗也越多。四是区域间的发展失调问题。经济发展的常规是到了一定的发展阶段，在级差地租和机会成本的推动下又会出现生产和经济要素的梯次转移，从而导致不同发展水平的区域之间的经济梯次发展和生产、经济要素的双向流动。而这种双向流动在当前却受到许多人为因素的阻滞，如发达地区（包括城市和城郊）的零地价政策、剩余劳动力过度集中导致的工资成本过低、土地非农开发的过度炒作、中西部发展中地区投资环境欠佳等等。如果不做适当的宏观调控，长此以往，不仅会诱发发达地区众多的经济、社会和环境问题，而且会导致地区之间经济发展的差距过大。
（三）城郊城镇化问题：农民从制度成本的唯一承担者真正转变为受益者。中央“十一五”《建议》中要求“促进城镇化健康发展”，这对城郊地区的城镇化意义深远。城郊城镇化是分散的城市化、逆城市化、城镇化交织在一起的，当前潜伏着一系列经济、社会问题，对此必须要有清醒的认识。首先，存在着目标的双重标准问题。中央要求的城镇化，应把解决农业剩余劳动力的空间转移和产业转移、提高农民的收入和生活质量放在重要位置，这是解决“三农”问题的重要战略组成部分。但是，一些城市也有它从城市建设和城市发展出发的战略考虑。其次，在推进的手段上还是老办法。与改革土地征用制度前城乡二元结构下的推进手段比较，除某些方面稍有改善以外，基本上是趋同的。例如，在把村民纳入社会保障体系、帮助村民开展就业和再就业培训、政府承担某些公共开支等方面有所改善，但在低价强制性征地、集体自费交纳养老保险金等手段上基本趋同。甚至出现了成片、成建制、整个区县全部土地一次性征为国有，政府建立土地储备中心，把公共事业的需要与商业性开发项目捆绑在一起低价征用，征用过程中被判为“非发占用、违章建筑”的一概不予补偿等新措施，这其中谁受益、谁吃亏是不言而喻的。再次，城镇化的受益主体多元化。城郊城镇化受益的不仅是当地的城郊农民，还有外来投资者、市民外迁者，还有地方政府财政和开发商等。这些利益主体之间的利益关系是对立的，其中最弱势的是农民。最后，城镇化进程中高昂的制度成本的唯一承担者是被城镇化的失地农民。他们不仅要受到失地的痛苦，还要由集体经济为其交纳改变身份的巨额社会保障基金，适应由过去的依托土地、稳定发展向着依托有限的土地补偿金、风险发展的转变。必须指出，以中央的《建议》作为遵循来推进城镇化的健康发展，应当在三个方面狠下工夫：一是真正把城镇化纳入到“三农”轨道上来，不搞双重标准；二是真正落实胡锦涛同志在中央经济工作会议上所提出的“两个趋向”；三是要真正让农民在城镇化进程中由制度成本的唯一承担者转变成真正的受益者，这里既包括城郊失地的农民，也包括大量进城镇的农民工。
（四）城乡差别、城乡统筹、城乡一体化发展问题：城市和城郊互动双赢。城乡统筹、以工促农、以城带乡，主要方面在城市、在工业，不仅需要在经济发展上促进城郊农业和农村发展，缩小在经济上的差距，而且至少还应该包括基础设施建设、社会发展和提高人的素质三个主要方面。当前，在中央关于“两个趋向”的指导下，城市投入更大的力量来改善城郊的基础设施建设，不仅有益于城郊，也最终有利于城市投资环境的改善和调整市、郊之间的生产力布局。城市和城郊之间在包括教育、科学、文化、卫生等社会发展方面的巨大差距的存在，不仅影响城郊居民生活质量的提高，不利于贯彻“以人为本”的精神，而且还影响人口在市、郊间的合理布局和流动，甚至会阻碍逆城市化进程的顺利实现。在提高城郊居民的素质方面，城郊地区同样与城市存在着较大的差距。城郊农村由于长期处于封闭状态，缺乏城市的开放，在与城市接触的过程中，农民会产生种种逆反心理，严重的会影响社会稳定。因此组织和动用城市雄厚的社会力量，用科学、法律和社会主义道德观来提高城郊居民的素质，是一项构建和谐社会的重大任务。必须从这样的高度来认识城乡统筹和城乡一体化发展，追求城市和城郊双向互动、协调互利。
展望未来，我国的城郊地区与传统的农村地区不同，最富于活力、最充满希望、能为国民经济的整体发展作出更大贡献。但同时，城郊又充满矛盾、摩擦、风险，稍有失慎，就可能诱发不稳定。我们要用科学发展观分析、研究和指导城郊的未来发展，形成科学的发展思路和强有力的措施，推进城乡统筹，推进城郊地区的可持续发展。
（作者单位：天津社会科学院城市经济研究所）
责任编辑刘学侠
[关键词] 城郊发展； 科学发展观； 思考
[中图分类号] F291.3 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）17-0043-02
城郊经济作为一种区域经济在我国国民经济中所占的人口和面积都很小，但在地方生产总值、工业总值、社会消费品零售总额、区县级财政收入、全社会固定资产投资总额五个方面所做的贡献和所占的比重则是其所占人口和面积比重的几倍以至几十倍。但是，我们也必须看到，近年来，在城郊发展创造巨大业绩的同时，影响其今后更快更好发展的矛盾也相继凸显，有些矛盾和问题已经开始严重制约城郊地区的进一步发展。我们必须用科学发展观和党的十六届五中全会《建议》精神，去认识和解决好城郊地区发展中的这些矛盾和问题。
当前影响城郊地区发展的主要有三大难题：一是农业问题。尽管城郊型农业已经发展到比较成熟的阶段，但是仍然没有摆脱弱质产业状态。二是城郊工业化和非农化问题。制造业仍然是城郊地区的主导产业，是非农化的主体。但是，城郊的制造业以低端产品、小企业、低附加值为主的“三低”局面并未改变，第三产业的发展特别是现代服务业的发展还相当滞后。三是城郊城市化和城镇化问题，在城市化进程中，城郊地区的发展、建设、改革、稳定等方面的问题都比较突出并趋于复杂。对城郊地区来说，实现科学发展关键在于处理好各种关系，明确今后发展的思路和途径。
（一）农业问题：不能厌农弃农，而要爱农护农。城郊农业问题的症结在于城郊土地所创造的农业收益、为经济增长总量做的贡献和为农民收入做的贡献太低。可以说，城郊越发达，厌农弃农倾向越严重，有的城市已经向“没有农业、没有农民的城市”目标迈进。中国疆域辽阔，东、中、西部地区，都需要协调发展，都应当呈现以城市为中心、以周边农村地区为基础、以城郊为结合部的发展网络，都需要人与自然和谐的良好生态环境。不同地区之间的经济发展不能有过度的“落差”，在一个很长的时间内各个地区都必须继续保持城市—城郊—农村的三维结构发展态势。
（二）非农化和城郊工业化（制造业发展）问题：从传统工业化迈向新型工业化。制造业作为城郊主导产业，这种态势短期内不会有所改变。展望未来，我国制造业有可能以城郊为主要发展空间，也有可能出现“形势大好、问题不少”的局面。一是低端化问题。当前大多数企业（尤其是原来的乡镇企业）还是以劳动密集型、资源密集型为主，总体上存在着低技术构成、低效益、高消费的弊端。二是环境污染问题。这同城郊作为城市的后花园和生态屏障的功能格格不入，也与以人为本、提高城郊居民生活质量的目标要求相违背。三是隐形存在的资源成本过高问题。从资源消耗的角度来分析，在当前这种过高的资源成本状态下，廉价的低端产品生产越多、出口越多、资源消耗也越多。四是区域间的发展失调问题。经济发展的常规是到了一定的发展阶段，在级差地租和机会成本的推动下又会出现生产和经济要素的梯次转移，从而导致不同发展水平的区域之间的经济梯次发展和生产、经济要素的双向流动。而这种双向流动在当前却受到许多人为因素的阻滞，如发达地区（包括城市和城郊）的零地价政策、剩余劳动力过度集中导致的工资成本过低、土地非农开发的过度炒作、中西部发展中地区投资环境欠佳等等。如果不做适当的宏观调控，长此以往，不仅会诱发发达地区众多的经济、社会和环境问题，而且会导致地区之间经济发展的差距过大。
（三）城郊城镇化问题：农民从制度成本的唯一承担者真正转变为受益者。中央“十一五”《建议》中要求“促进城镇化健康发展”，这对城郊地区的城镇化意义深远。城郊城镇化是分散的城市化、逆城市化、城镇化交织在一起的，当前潜伏着一系列经济、社会问题，对此必须要有清醒的认识。首先，存在着目标的双重标准问题。中央要求的城镇化，应把解决农业剩余劳动力的空间转移和产业转移、提高农民的收入和生活质量放在重要位置，这是解决“三农”问题的重要战略组成部分。但是，一些城市也有它从城市建设和城市发展出发的战略考虑。其次，在推进的手段上还是老办法。与改革土地征用制度前城乡二元结构下的推进手段比较，除某些方面稍有改善以外，基本上是趋同的。例如，在把村民纳入社会保障体系、帮助村民开展就业和再就业培训、政府承担某些公共开支等方面有所改善，但在低价强制性征地、集体自费交纳养老保险金等手段上基本趋同。甚至出现了成片、成建制、整个区县全部土地一次性征为国有，政府建立土地储备中心，把公共事业的需要与商业性开发项目捆绑在一起低价征用，征用过程中被判为“非发占用、违章建筑”的一概不予补偿等新措施，这其中谁受益、谁吃亏是不言而喻的。再次，城镇化的受益主体多元化。城郊城镇化受益的不仅是当地的城郊农民，还有外来投资者、市民外迁者，还有地方政府财政和开发商等。这些利益主体之间的利益关系是对立的，其中最弱势的是农民。最后，城镇化进程中高昂的制度成本的唯一承担者是被城镇化的失地农民。他们不仅要受到失地的痛苦，还要由集体经济为其交纳改变身份的巨额社会保障基金，适应由过去的依托土地、稳定发展向着依托有限的土地补偿金、风险发展的转变。必须指出，以中央的《建议》作为遵循来推进城镇化的健康发展，应当在三个方面狠下工夫：一是真正把城镇化纳入到“三农”轨道上来，不搞双重标准；二是真正落实胡锦涛同志在中央经济工作会议上所提出的“两个趋向”；三是要真正让农民在城镇化进程中由制度成本的唯一承担者转变成真正的受益者，这里既包括城郊失地的农民，也包括大量进城镇的农民工。
（四）城乡差别、城乡统筹、城乡一体化发展问题：城市和城郊互动双赢。城乡统筹、以工促农、以城带乡，主要方面在城市、在工业，不仅需要在经济发展上促进城郊农业和农村发展，缩小在经济上的差距，而且至少还应该包括基础设施建设、社会发展和提高人的素质三个主要方面。当前，在中央关于“两个趋向”的指导下，城市投入更大的力量来改善城郊的基础设施建设，不仅有益于城郊，也最终有利于城市投资环境的改善和调整市、郊之间的生产力布局。城市和城郊之间在包括教育、科学、文化、卫生等社会发展方面的巨大差距的存在，不仅影响城郊居民生活质量的提高，不利于贯彻“以人为本”的精神，而且还影响人口在市、郊间的合理布局和流动，甚至会阻碍逆城市化进程的顺利实现。在提高城郊居民的素质方面，城郊地区同样与城市存在着较大的差距。城郊农村由于长期处于封闭状态，缺乏城市的开放，在与城市接触的过程中，农民会产生种种逆反心理，严重的会影响社会稳定。因此组织和动用城市雄厚的社会力量，用科学、法律和社会主义道德观来提高城郊居民的素质，是一项构建和谐社会的重大任务。必须从这样的高度来认识城乡统筹和城乡一体化发展，追求城市和城郊双向互动、协调互利。
展望未来，我国的城郊地区与传统的农村地区不同，最富于活力、最充满希望、能为国民经济的整体发展作出更大贡献。但同时，城郊又充满矛盾、摩擦、风险，稍有失慎，就可能诱发不稳定。我们要用科学发展观分析、研究和指导城郊的未来发展，形成科学的发展思路和强有力的措施，推进城乡统筹，推进城郊地区的可持续发展。
（作者单位：天津社会科学院城市经济研究所）
责任编辑刘学侠