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十八大提出的新型城镇化，“新意”在于抛弃原先的造城运动，改变以往粗放的“土地城镇化”为“人口城镇化”。在这方面，浙江走在了全国的前头。
2010年，浙江共有334个镇进入全国千强镇行列，占三分之一强，全省人口超过5万、财政收入超过5亿的大镇共51个，这为浙江目前推进的小城市试点工作提供了坚实的物质基础。
从2010年开始，浙江推进城镇化的着力点是加大小城镇建设力度，发挥小城镇的人口集聚功能。目前，浙江的城镇化率为57.9%，常住人口5180万人，即使按照国际标准城镇化最高阶段70%测算，也仍有近2000万农村人口，停留在传统的农业生产领域。在短期内，要把所有农民集中到大中城市，这是不可能也是不现实的。
因此，当前及今后一个时期，只有积极推进小城镇建设，鼓励农民向中小城镇集聚，多数农民就地创业安居，采取农村“就地城镇化”途径，这才是新型城镇化道路。同时，小城镇距离农村近，生活成本低，可以兼顾二、三产业和农业发展，通过产业的集聚发展有效吸收农村剩余劳动力，通过就地就近人口的城镇化实现高质量的新型城镇化战略。
由镇到城：
浙江小城镇之路
2010年12月，浙江开展小城市培育试点，选择小城市试点的条件主要有三个，首先是离县城比较远，其次是经济总量大，第三是辐射人口比较广。从全省200个中心镇中选取27个镇作为试点的“先遣队”。开始探索小城镇建设，以走出了一条具有浙江特色的小城镇建设路子。
在小城市培育上，浙江延续之前“强镇扩权”的方向，并加大力度，在地权、财权、事权方面出台一系列配套政策。
在地权方面，给予试点镇倾斜机制保障，县里支持试点镇用地，安排一定数量的用地计划指标，单独切块，直接下达到试点镇。有的甚至直接从所辖市的指标中下达。仅2012年27个县（市、区）实际给予试点镇建设用地指标14599亩，镇均540亩。加快土地节约集约利用和人口集聚。积极推进宅基地换城镇住房改革，两年来，27个试点镇宅基地换城镇住房2.71万户、9.43万人。力推低丘缓坡开发试点，有4个试点镇列入省重点开发区块，规划开发面积3.6万亩。
在财权方面，建立一级财政体制和税费返还机制。27个试点镇全面建立“划分税种、核定基数、超收分成，以2010年为基期年，一定三年不变，可设立金库”的一级财政体制；城镇建设配套费、教育费附加、土地出让净收益县（市、区）留成部分100%返还机制。两年来，27个试点镇新增财政超收分成30.5亿元，返还税费81.5亿元。有22个县（市、区）对试点镇实施了财政超收100%返还，土地出让金净收益、城镇建设配套费实现了100%返还，仅2012年就返给试点镇42.8亿元。而2012年10亿元省级专项扶持则撬动了279亿元地方财政配套资金，拉动了1229亿元全社会投入。
在事权方面，一方面提高领导职级高配增强统筹协调能力，27个试点镇的党委书记职级高配全部到位，其中17个高配为县（市、区）委常委；11个镇长实现了职级高配，2012年新增4个。另一方面下放行政审批、执法等多项权力，推进扩权改革和行政执法体制改革。按照“确需管用”原则，通过委托、授权、机构延伸等方式镇均下放扩权事项171项、执法事项455项。
在投融资方面，积极鼓励有条件的试点镇设立村镇银行和小额贷款公司，有12家村镇银行和26家小额贷款公司在试点镇开业运行，吸引社会资本参与小城镇建设。
同时，积极推进进城农民市民化改革。探索开展以“本地进城农民土地承包权、宅基地用益物权、集体资产收益权可保留、可交易流转，当地城镇居民基本公共服务可享受；外来务工人员积分落户、享受当地基本公共服务”为主要内容的农民市民化改革。两年来，27个试点镇新增落户人数6.9万人。
试点后，浙江27个小城市试点镇展现出非凡的活力。2012年，试点镇GDP、财政总收入、固定资产投资分别同比增长15.0%、14.9%、29.1%，高出全省7.0、6.7、7.7个百分点，城镇化率达到62.8%；2012年，27个试点镇实现GDP2135.5亿元，镇均达79.1亿元，其中超百亿的有7个镇；完成财政总收入286.4亿元，镇均达10.6亿元，其中超15亿元的有6个镇。
成长的烦恼：
问题与隐忧
改革开放至今，浙江城市化经历了两条主线，一条是农村工业化带动的城镇化道路，其结果是在形成一大批工业强镇的同时，也带来了难以承受的土地资源非集约利用和环境破坏的沉重代价，以及大量的半乡半城形态的空间集聚体。另一条是房地产业推动的城市化道路，其在迅速改变省内各大城市面貌的同时，也带来了房地产价格的飙升，由此带来的社会矛盾和环境压力，同样也使得这样的城市化走到了头。
可见，无论哪一条路径，浙江的城市化并非坦途，仍存在很多问题和隐忧。由此亦引发了对于城镇化的进一步思考，发展什么样的小城市？是孤立的、离散的、碎片化的小城市，还是发展连续的、集群的、有机联系的小城市？
随着三年行动计划的全面推进实施，浙江27个试点镇强化服务功能、提升创新活力、增强发展实力，但与十八大提出的新型城镇化要求仍有一定差距。小城镇建设与现代化小城市目标仍有距离。
首先，仍是“小马拉大车”。浙江柳市镇一位书记曾经反映说：“我们改革的一些措施，实际上还没有完全到位，而且也很难到位。真正有权的是县一级政府，我们作为一个镇，在县一级很接近的地方，你想要分到多少的权力，是不大可能的。”目前，行政管理体制改革仍是局部。扩权改革实际是上级政府与试点镇之间的一种“委托代理”关系，许多行政管理权和执法权的下放存在一定的法律障碍。尤其是人事任免权、项目审批权等重要领域，仍有较多权限缺失，扩权改革并未真正达到权责一致的管理体制。
其次，小城镇承载的压力巨大。人口快速集聚给社会管理、资源环境和公共服务支出带来巨大压力。城市核心区、生活居住区、工业商贸区、生态休闲区的功能区分不够清晰，部分试点镇的建成区生产与生活混杂，城市功能区建设任重道远。而原有历史欠账因素，基础设施、商贸服务设施等都有待进一步完善。另外，城镇化因产业集聚发展吸引大量外来人口常住，给城镇社会管理、资源环境、公共服务支出等带来了巨大压力，如在湖州发生的织里出租房事件。部分试点镇建成区外来人口甚至多于本地人口，大量外来人员流入带来了公共交通、教育、卫生、社会保障、公共安全、环境保护等系列公共支出压力。如为解决外来务工子女就学问题，需要政府筹建中小学校，不仅增加了一次性的基建支出，还有每年的教师、学校运行补贴等支出，财政压力巨大。 再次，建设资金紧张、投入不均衡。从当前政府资金投资建设小城镇方向看，因资金有限，财力还是倾向于道路等基础建设。从政府性投资项目看，部分试点镇近一半资金用于商业住宅建设项目，而用于扶持经济发展、公共服务和体制创新类等支出占比不高，甚至不足10%，投资方向与新型城镇化的政策意图存在差距。
最后，最让人担忧的债务风险凸现。建设资金需求大，融资难、成本高，债务风险高。乡镇政府财力无法满足城镇化建设的巨大资金需求，需要依赖土地出让和融资解决，财政透支和债务风险凸显。目前，受融资平台清理影响，乡镇融资主体缺失，加上银行放贷设置条件苛刻，融资难度大、财务成本高；而投资大多是无收益的公益性项目，若是盈利性项目也往往难以覆盖融资成本，风险不容小觑。小城镇建设过程，很可能是地方债进一步积累的过程。
由城到人：
未来之路如何走
浙江小城市发展挑战依旧严峻。特别是在如何实现产业升级、提供科教文卫产品，构建完备的基础设施建设和形成城市文明方面还有许多路要走。最大难点在于制度障碍，只有通过改革，才能破除传统体制对城乡和城镇间要素的约束和限制，城镇化带动内需增长的潜力才能得到真正释放。
第一，发挥市场主导作用。从国际经验看，城镇化更多来自市场主体的自发选择，是市场化过程，不是政府主导的行为。因此，新型城镇化不能沿用政府主导投资的单兵突进方式，实现“政府推动”和“市场拉动”的双重动力机制的结合。政府要告别经济运营角色，变成真正的公共服务型政府，把可以由市场提供的服务交给社会。资本及市场力量承担城镇建设的责任，对于一些准公共产品，也应该充分发挥市场机制作用，让以民营资本为主体的社会资本成为当地基础设施建设，特别是营利性基础设施建设的主要力量。
第二，注重人的城镇化。城镇化的外在表现是城镇规模的扩张，但其实质是十八大报告中提出的农业转移人口市民化，也就是人的城镇化。过去城镇化建设偏重速度和规模扩张，有速度而无质量，且发展模式千篇一律。未来城镇化不应是简单的“造城”运动，应在土地资源的集约高效配置前提下，更加注重“人的城镇化”，不仅要让农民进城实现地域转移和职业转换，还要实现身份的转换，实现就业方式、人居环境、社会保障等系列由乡到城的重大转变，圆进城农民的“市民梦、创业梦、安居梦”。譬如，科教文卫事业发展以及其他公共事业和产业转型所需要的高端人才、信息资源和文化资源，以及这些资源集聚后产生的城市创新功能，小城市能否实现这些资源的充分供给尤为重要。
第三，推进大城小镇及城乡融合。任何一个小城市，其背后支撑的都是一个由快捷的交通网络和一体化的体制机制构成的城市体系和城市集群。由此可见，构建适合小城市健康发展的城市联动发展体制和机制，构建由中心大城市带动的大中小城市协调发展的城市体系，以充分发挥小城市之长，弥补小城市之短，这可能是小城市发展能否获得成功的关键所在。尺有所短，寸有所长，这就需要保证小城市能方便、快捷、低成本地从周边的其他城市，包括大城市、中等城市或其他小城市获取功能补充，建设小城市，就必须充分考虑这一城市间的功能互补的问题。
城镇化不可能消灭乡村，某种意义上，还要切实发挥城镇的辐射功能和带动作用，支持更多的资本、人才向农村流动，以城镇化带动农村居民的人口素质提高、现代农业的发展。因此，新型城镇化应在政策目标上要摒弃城市和农村的二元政策，打破制度壁垒，实现大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进。对于小城市的未来发展，浙江一个中心镇党委书记有自己的理解，“小城让生活更美好，乡村让城市更向往，这也是城镇化探索中的目标。”
对于浙江省27个小城市培育试点镇三年行动计划期满后下一步的走向，2012年底召开的浙江省小城市培育试点工作现场会议上，提出将小城市培育工作延长3年。显然，浙江省有意将现在小城市培育的经验推广扩大到其他100多个中心镇，一连串的小城市群将在10万平方公里的大地上初显轮廓。
（作者系浙江省知名区域经济学者）
2010年，浙江共有334个镇进入全国千强镇行列，占三分之一强，全省人口超过5万、财政收入超过5亿的大镇共51个，这为浙江目前推进的小城市试点工作提供了坚实的物质基础。
从2010年开始，浙江推进城镇化的着力点是加大小城镇建设力度，发挥小城镇的人口集聚功能。目前，浙江的城镇化率为57.9%，常住人口5180万人，即使按照国际标准城镇化最高阶段70%测算，也仍有近2000万农村人口，停留在传统的农业生产领域。在短期内，要把所有农民集中到大中城市，这是不可能也是不现实的。
因此，当前及今后一个时期，只有积极推进小城镇建设，鼓励农民向中小城镇集聚，多数农民就地创业安居，采取农村“就地城镇化”途径，这才是新型城镇化道路。同时，小城镇距离农村近，生活成本低，可以兼顾二、三产业和农业发展，通过产业的集聚发展有效吸收农村剩余劳动力，通过就地就近人口的城镇化实现高质量的新型城镇化战略。
由镇到城：
浙江小城镇之路
2010年12月，浙江开展小城市培育试点，选择小城市试点的条件主要有三个，首先是离县城比较远，其次是经济总量大，第三是辐射人口比较广。从全省200个中心镇中选取27个镇作为试点的“先遣队”。开始探索小城镇建设，以走出了一条具有浙江特色的小城镇建设路子。
在小城市培育上，浙江延续之前“强镇扩权”的方向，并加大力度，在地权、财权、事权方面出台一系列配套政策。
在地权方面，给予试点镇倾斜机制保障，县里支持试点镇用地，安排一定数量的用地计划指标，单独切块，直接下达到试点镇。有的甚至直接从所辖市的指标中下达。仅2012年27个县（市、区）实际给予试点镇建设用地指标14599亩，镇均540亩。加快土地节约集约利用和人口集聚。积极推进宅基地换城镇住房改革，两年来，27个试点镇宅基地换城镇住房2.71万户、9.43万人。力推低丘缓坡开发试点，有4个试点镇列入省重点开发区块，规划开发面积3.6万亩。
在财权方面，建立一级财政体制和税费返还机制。27个试点镇全面建立“划分税种、核定基数、超收分成，以2010年为基期年，一定三年不变，可设立金库”的一级财政体制；城镇建设配套费、教育费附加、土地出让净收益县（市、区）留成部分100%返还机制。两年来，27个试点镇新增财政超收分成30.5亿元，返还税费81.5亿元。有22个县（市、区）对试点镇实施了财政超收100%返还，土地出让金净收益、城镇建设配套费实现了100%返还，仅2012年就返给试点镇42.8亿元。而2012年10亿元省级专项扶持则撬动了279亿元地方财政配套资金，拉动了1229亿元全社会投入。
在事权方面，一方面提高领导职级高配增强统筹协调能力，27个试点镇的党委书记职级高配全部到位，其中17个高配为县（市、区）委常委；11个镇长实现了职级高配，2012年新增4个。另一方面下放行政审批、执法等多项权力，推进扩权改革和行政执法体制改革。按照“确需管用”原则，通过委托、授权、机构延伸等方式镇均下放扩权事项171项、执法事项455项。
在投融资方面，积极鼓励有条件的试点镇设立村镇银行和小额贷款公司，有12家村镇银行和26家小额贷款公司在试点镇开业运行，吸引社会资本参与小城镇建设。
同时，积极推进进城农民市民化改革。探索开展以“本地进城农民土地承包权、宅基地用益物权、集体资产收益权可保留、可交易流转，当地城镇居民基本公共服务可享受；外来务工人员积分落户、享受当地基本公共服务”为主要内容的农民市民化改革。两年来，27个试点镇新增落户人数6.9万人。
试点后，浙江27个小城市试点镇展现出非凡的活力。2012年，试点镇GDP、财政总收入、固定资产投资分别同比增长15.0%、14.9%、29.1%，高出全省7.0、6.7、7.7个百分点，城镇化率达到62.8%；2012年，27个试点镇实现GDP2135.5亿元，镇均达79.1亿元，其中超百亿的有7个镇；完成财政总收入286.4亿元，镇均达10.6亿元，其中超15亿元的有6个镇。
成长的烦恼：
问题与隐忧
改革开放至今，浙江城市化经历了两条主线，一条是农村工业化带动的城镇化道路，其结果是在形成一大批工业强镇的同时，也带来了难以承受的土地资源非集约利用和环境破坏的沉重代价，以及大量的半乡半城形态的空间集聚体。另一条是房地产业推动的城市化道路，其在迅速改变省内各大城市面貌的同时，也带来了房地产价格的飙升，由此带来的社会矛盾和环境压力，同样也使得这样的城市化走到了头。
可见，无论哪一条路径，浙江的城市化并非坦途，仍存在很多问题和隐忧。由此亦引发了对于城镇化的进一步思考，发展什么样的小城市？是孤立的、离散的、碎片化的小城市，还是发展连续的、集群的、有机联系的小城市？
随着三年行动计划的全面推进实施，浙江27个试点镇强化服务功能、提升创新活力、增强发展实力，但与十八大提出的新型城镇化要求仍有一定差距。小城镇建设与现代化小城市目标仍有距离。
首先，仍是“小马拉大车”。浙江柳市镇一位书记曾经反映说：“我们改革的一些措施，实际上还没有完全到位，而且也很难到位。真正有权的是县一级政府，我们作为一个镇，在县一级很接近的地方，你想要分到多少的权力，是不大可能的。”目前，行政管理体制改革仍是局部。扩权改革实际是上级政府与试点镇之间的一种“委托代理”关系，许多行政管理权和执法权的下放存在一定的法律障碍。尤其是人事任免权、项目审批权等重要领域，仍有较多权限缺失，扩权改革并未真正达到权责一致的管理体制。
其次，小城镇承载的压力巨大。人口快速集聚给社会管理、资源环境和公共服务支出带来巨大压力。城市核心区、生活居住区、工业商贸区、生态休闲区的功能区分不够清晰，部分试点镇的建成区生产与生活混杂，城市功能区建设任重道远。而原有历史欠账因素，基础设施、商贸服务设施等都有待进一步完善。另外，城镇化因产业集聚发展吸引大量外来人口常住，给城镇社会管理、资源环境、公共服务支出等带来了巨大压力，如在湖州发生的织里出租房事件。部分试点镇建成区外来人口甚至多于本地人口，大量外来人员流入带来了公共交通、教育、卫生、社会保障、公共安全、环境保护等系列公共支出压力。如为解决外来务工子女就学问题，需要政府筹建中小学校，不仅增加了一次性的基建支出，还有每年的教师、学校运行补贴等支出，财政压力巨大。 再次，建设资金紧张、投入不均衡。从当前政府资金投资建设小城镇方向看，因资金有限，财力还是倾向于道路等基础建设。从政府性投资项目看，部分试点镇近一半资金用于商业住宅建设项目，而用于扶持经济发展、公共服务和体制创新类等支出占比不高，甚至不足10%，投资方向与新型城镇化的政策意图存在差距。
最后，最让人担忧的债务风险凸现。建设资金需求大，融资难、成本高，债务风险高。乡镇政府财力无法满足城镇化建设的巨大资金需求，需要依赖土地出让和融资解决，财政透支和债务风险凸显。目前，受融资平台清理影响，乡镇融资主体缺失，加上银行放贷设置条件苛刻，融资难度大、财务成本高；而投资大多是无收益的公益性项目，若是盈利性项目也往往难以覆盖融资成本，风险不容小觑。小城镇建设过程，很可能是地方债进一步积累的过程。
由城到人：
未来之路如何走
浙江小城市发展挑战依旧严峻。特别是在如何实现产业升级、提供科教文卫产品，构建完备的基础设施建设和形成城市文明方面还有许多路要走。最大难点在于制度障碍，只有通过改革，才能破除传统体制对城乡和城镇间要素的约束和限制，城镇化带动内需增长的潜力才能得到真正释放。
第一，发挥市场主导作用。从国际经验看，城镇化更多来自市场主体的自发选择，是市场化过程，不是政府主导的行为。因此，新型城镇化不能沿用政府主导投资的单兵突进方式，实现“政府推动”和“市场拉动”的双重动力机制的结合。政府要告别经济运营角色，变成真正的公共服务型政府，把可以由市场提供的服务交给社会。资本及市场力量承担城镇建设的责任，对于一些准公共产品，也应该充分发挥市场机制作用，让以民营资本为主体的社会资本成为当地基础设施建设，特别是营利性基础设施建设的主要力量。
第二，注重人的城镇化。城镇化的外在表现是城镇规模的扩张，但其实质是十八大报告中提出的农业转移人口市民化，也就是人的城镇化。过去城镇化建设偏重速度和规模扩张，有速度而无质量，且发展模式千篇一律。未来城镇化不应是简单的“造城”运动，应在土地资源的集约高效配置前提下，更加注重“人的城镇化”，不仅要让农民进城实现地域转移和职业转换，还要实现身份的转换，实现就业方式、人居环境、社会保障等系列由乡到城的重大转变，圆进城农民的“市民梦、创业梦、安居梦”。譬如，科教文卫事业发展以及其他公共事业和产业转型所需要的高端人才、信息资源和文化资源，以及这些资源集聚后产生的城市创新功能，小城市能否实现这些资源的充分供给尤为重要。
第三，推进大城小镇及城乡融合。任何一个小城市，其背后支撑的都是一个由快捷的交通网络和一体化的体制机制构成的城市体系和城市集群。由此可见，构建适合小城市健康发展的城市联动发展体制和机制，构建由中心大城市带动的大中小城市协调发展的城市体系，以充分发挥小城市之长，弥补小城市之短，这可能是小城市发展能否获得成功的关键所在。尺有所短，寸有所长，这就需要保证小城市能方便、快捷、低成本地从周边的其他城市，包括大城市、中等城市或其他小城市获取功能补充，建设小城市，就必须充分考虑这一城市间的功能互补的问题。
城镇化不可能消灭乡村，某种意义上，还要切实发挥城镇的辐射功能和带动作用，支持更多的资本、人才向农村流动，以城镇化带动农村居民的人口素质提高、现代农业的发展。因此，新型城镇化应在政策目标上要摒弃城市和农村的二元政策，打破制度壁垒，实现大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进。对于小城市的未来发展，浙江一个中心镇党委书记有自己的理解，“小城让生活更美好，乡村让城市更向往，这也是城镇化探索中的目标。”
对于浙江省27个小城市培育试点镇三年行动计划期满后下一步的走向，2012年底召开的浙江省小城市培育试点工作现场会议上，提出将小城市培育工作延长3年。显然，浙江省有意将现在小城市培育的经验推广扩大到其他100多个中心镇，一连串的小城市群将在10万平方公里的大地上初显轮廓。
（作者系浙江省知名区域经济学者）