论文部分内容阅读
江苏省委书记罗志军认为，宿迁的做法全省没有、全国首创，这项源于基层的改革创新了不起。“这些举措，值得我们全省各市学习。”
改革热土宿迁，正在掀起一场新的革命。
2013年9月，宿迁市委、市政府按照“简政、放权、去利”的原则，大刀阔斧推进行政审批制度改革，市级层面原有的193项行政审批事项，改革后仅保留57项，精简率达70.5%，成为全国行政审批精简力度最大、保留项目最少的地级市之一。
更让外界意想不到的是，进入2014年，宿迁很快又在全国率先启动资格资质去行政化改革，共涉及到43个部门、569项资格资质事项。市里不仅成立统一的考试鉴定中心，集中组织实施148项，还将其余421项全部下放给社会机构和行业协会。
江苏省委书记罗志军在实地调研之后认为，宿迁的做法全省没有、全国首创，这项源于基层的改革创新了不起。“这些举措，值得我们全省各市学习”。
逼出来的“自我革命”
宿迁为何要向行政审批制度“动刀”？
作为后发地区和江苏省政府确定的全省区域协调发展综合改革试点市，宿迁一直在积极寻找加速起跳、跨越发展的突破口。这些年来，尽管经济增速在苏北一直遥遥领先，但毋庸讳言，审批程序繁琐、效率低下、管理不规范、随意性比较大等问题仍然存在。“重审批、轻监管”、“以批代管”以及权责不一、监管不力等现象屡有发生，影响和制约了经济社会发展。
宿迁市决策层清醒地认识到，在市场经济条件下，一切“用脚投票”，单纯依赖优惠政策，宿迁没有出路。“必须真正通过自我革命、简政放权，才能在区域竞争中以改革红利赢得更大主动权。”时任市委书记蓝绍敏说，宿迁的目标是通过深化行政审批改革，努力打造江苏乃至全国行政审批项目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政过程最透明的地区，再造一个发展的黄金期。
2013年9月，宿迁市委、市政府正式启动新一轮行政审批改革。其中，最引人注意的地方，是市级原有的193项行政审批事项，只保留57项，精简率达70.5%。被压减的136项审批权中，有33项交给社会组织，95项暂停行使，改为事后监管；8项下放到县区。
当地一位官员告诉《决策》：“凡是市场能够自我调节的事项坚决取消行政审批，凡是下级政府能够履行的职能事项坚决下放。”
压缩审批权，必然会触动部门利益。从5月初开始酝酿，到9月初拿出清单，这项改革仅用了130天。除了市委、市政府层面的10多次专题讨论，宿迁决定由市纪委、监察局牵头，会同市法制办、工商局等单位，针对梳理出的233项审批事项，与30多家审批单位进行多轮沟通。此外，还专门聘请国务院法制办、省政府法制办、南京大学等相关专家，对审批项目进行逐项评审。如此一来，既切中了宿迁行政审批之弊，也为后续改革预留了接口和空间。
与此同时，宿迁还出台了“1 10”改革体系文件。“1”即《行政审批制度改革总体方案》，“10”即《防止行政审批权力寻租暂行规定》、《关于服务保障行政审批制度改革的意见》等10项配套文件，从而增强了改革的整体性和系统性。
不过，当时舆论多聚焦于“审批事项精简”。在宿迁市市长王天琦看来，这仅仅是行政审批改革的一个方面，更深层的变革其实还体现在程序和实体上。“比如‘四证一体’改革，宿迁在江苏省是第一家。”
所谓“四证”，是指工商营业执照、组织机构代码证、国税登记证、地税登记证。“四证一体”改革，就是实行一窗受理、一表填报、内部流转、统一发证。 “以前注册公司，要跑工商、国税、地税、质监四部门，反复申报、程序繁杂，跑下来至少一个月，现在一个柜台办结，期限压到3天。”市工商局登记注册处顾艺中处长介绍说。
宿迁的改革者也认识到，简政放权虽是改革重点，但绝不是一放了之、放任不管。只有放权、监管齐头并进，才能产生最佳效应。
以往企业升放氢气球，需经过市气象局审批。这项权限被暂停后，气象局职责由“许可”转向“监管”。只要有气球升空，气象工作人员便“不请自来”，进行安全监管。企业很高兴，政府很着急，这是实实在在的职能转变。
在完成权力“减法”之后，市场活力的“加法”效应已经初步显现。截至2014年8月，宿迁市办理“零”出资申请5347件；暂停许可、调整管理方式或前置改后置申请5788件，月均新增私营企业1649家，较改革前增长41.75%，增幅位居江苏全省前列。
继续破除“隐形门槛”
首战告捷，但改革者并未就此止步。他们发现一个隐性问题：资格资质类似于前置门槛的审批项目仍有569项。
其背后有三大驱动因素，即行政审批隐性化、政府职能低效化、利益关系复杂化。时任市委书记蓝绍敏一针见血地说：“政府的手伸长了，行政权力往往容易和利益裹挟在一起，政府监管肯定会扭曲。不进行去行政化改革，实现社会主体活力最大化、投资便利化，将成一句空话。”
例如要开办一家园林绿化公司，办会计证要到财政部门，办电工证要到安监局，考园艺工要到人社局，企业要跑很多部门。除具备这些证件外，持证人员还必须达到一定比例和数量，企业才能将行业准入证办下来。
作为“两资”去行政化的具体操刀者，宿迁市人力资源和社会保障局局长张莉坦言在改革之初承受了巨大压力。由于并无先例可循，同时存在试错的可能，因此王天琦要求只做不说。
2014年1月，市领导要求43个市直部门上报各自的“两资清单”，意在摸清底数，但这项工作却一度搁浅。当地官员剖析说，资格资质考试、鉴定、发证，养活了一部分人，改革其实就是在革除各部门“利”的命。据不完全统计，仅2013年，资格资质考试认定就给全市各部门带来2230万元收入。
“后来王市长安排市纪委来推动这件事情。一般来讲，市纪委不参与业务工作，后来一些部门被纪委查到了问题，通报出来，对其他部门有所震慑，所有项目才陆续报了上来。”这位官员透露。 张莉局长介绍说，“我自身要去利化，去政府的私利。”按照流程设计，市人力资源和社会保障局把全部义务都承担下来，如报名、审查、考试等，但“利”并不享有，报名收费全部返还给各部门，各部门也因此支持改革。对此，有人形容，背上了一个“炸药包”。
摸清底数之后，“两资”去行政化改革开始进入操作阶段。改革分三步走：放开考试培训、放开考试鉴定、放开证书发放。而政府只负责监管，向社会机构及社会组织购买服务。
为此，宿迁建立了统一的考试鉴定中心，目前仅有92项资格资质类事项保留在政府手中，其余477项全部下放给了社会机构和行业协会。
谁来承接这些项目？张莉最初曾经一筹莫展。“全市应该成立的行业组织是78个，但目前仅有25个。即便是已经成立的行业组织，未必就具备承接项目的能力。换位思考，既然证是全国的证，我可以面向全国招标，让全国范围内的社会组织承担。”
2014年4月，全球最大的考试鉴定机构——全美测评软件系统有限公司（ATA公司）受邀入驻宿迁市考试鉴定中心，并承接了307项资格资质考试。紧随其后，可开展首席质量官等20多种资格资质培训考试的江苏方圆认证也已入驻，并举办了150人的首期班。
“方圆下发的培训证，与雅思、新东方一样，也具有全球影响力。这意味着改革的第三步已经破题。”张莉兴奋地说。
按照她的设想，宿迁市考试鉴定中心下一步将辐射到整个苏北乃至江苏、淮海经济区。宿迁的目标是，到2016年，实现市场主体数量倍增，培育行业组织达到100个，通过行业组织向社会发证15万人，组织40万人考试鉴定。“届时，宿迁将会成为全国技能人才的输送地。”
先行者的孤岛之虞
对于宿迁的改革，外界一直抱有很高的期待。不过，眼下的“两资”去行政化改革，却似乎正面临着孤岛之虞。
党的十八届三中全会明确提出，“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。2013年5月、2014年6月，国务院总理李克强曾两次提及资格资质去行政化改革，但地方上却鲜有回音。
在宿迁主政者看来，这项改革已经迫在眉睫。时任市委书记蓝绍敏曾说：“行政审批的隐性化对市场主体的培育和经济发展，有非常大的负面效应，如果不把它改掉，行政审批制度改革的成果就不可能真正得到体现，社会主体的活力也不能得到真正激发。”
宿迁市委、市政府希望通过自身的尝试，能够在此领域成为全国试点，并获得相应的政策倾斜。但以一市之力撬动全面改革，难度之大可以想见。
第一个难题，是现行政府认证的资格资质事项中，有70%以上属于省级以上的权力，基层很难突破。目前，国家人力资源和社会保障部下放给ATA公司的369个考试鉴定项目，只将培训和考试过程进行了下放，实际的发证权仍在政府手中，行业组织没有发挥空间。
“权力未经上面授权，就没办法下放。国家级的证书，我们不能随意授权，省级授权也是我们一项一项谈下来的。中级以上证书，比如国家级资格证，目前部里没有给我们授权，我们也不能下放。”张莉坦言。
从现实情况看，我国行业组织专业水平较低，力量薄弱。因此，即便是权力下放了，也很难找到合适的行业组织承接这项工作。安徽省宿州市政府法制办一位官员告诉《决策》，前些年安徽省政府曾将几项行政审批权限下放到市级，但由于市级缺乏相关力量，最后只得将权力重新收归省里了。可见，如何把握好放权的进度，也在考验着各级政府的默契程度。
第二个难题，是国家职业标准已经15年没有修改、修订，职业标准与生产生活实际脱钩，很难适应形势发展要求。有些考试项目多年无人触碰，比如酱菜工人，这也为宿迁改革带来了体制机制上的桎梏。
张莉认为，有的行业并非必须设立一个标准，一些日常生活实践也并非必须提高到资质资格或者技能等级这个层面。“我们做过一个调研，80%的洗脚工都没有证，但都忙着在翻台。”
此前，宿迁市副市长沈海斌曾公开建议，从国家层面对资格资质去行政化改革进行系统的规划和设计。在他看来，中央能否迈出改革步伐，关系到宿迁此次改革的成败。
2014年7月，国家人力资源和社会保障部刘丹副司长专程到宿迁调研，认为“宿迁改革力度很大，其思路、办法、成效和特点让人眼前一亮”。不过，至于中央部委会不会向全国推广“宿迁模式”，当地知情人士透露，仍然要看宿迁下一步的改革效果。
改革热土宿迁，正在掀起一场新的革命。
2013年9月，宿迁市委、市政府按照“简政、放权、去利”的原则，大刀阔斧推进行政审批制度改革，市级层面原有的193项行政审批事项，改革后仅保留57项，精简率达70.5%，成为全国行政审批精简力度最大、保留项目最少的地级市之一。
更让外界意想不到的是，进入2014年，宿迁很快又在全国率先启动资格资质去行政化改革，共涉及到43个部门、569项资格资质事项。市里不仅成立统一的考试鉴定中心，集中组织实施148项，还将其余421项全部下放给社会机构和行业协会。
江苏省委书记罗志军在实地调研之后认为，宿迁的做法全省没有、全国首创，这项源于基层的改革创新了不起。“这些举措，值得我们全省各市学习”。
逼出来的“自我革命”
宿迁为何要向行政审批制度“动刀”？
作为后发地区和江苏省政府确定的全省区域协调发展综合改革试点市，宿迁一直在积极寻找加速起跳、跨越发展的突破口。这些年来，尽管经济增速在苏北一直遥遥领先，但毋庸讳言，审批程序繁琐、效率低下、管理不规范、随意性比较大等问题仍然存在。“重审批、轻监管”、“以批代管”以及权责不一、监管不力等现象屡有发生，影响和制约了经济社会发展。
宿迁市决策层清醒地认识到，在市场经济条件下，一切“用脚投票”，单纯依赖优惠政策，宿迁没有出路。“必须真正通过自我革命、简政放权，才能在区域竞争中以改革红利赢得更大主动权。”时任市委书记蓝绍敏说，宿迁的目标是通过深化行政审批改革，努力打造江苏乃至全国行政审批项目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政过程最透明的地区，再造一个发展的黄金期。
2013年9月，宿迁市委、市政府正式启动新一轮行政审批改革。其中，最引人注意的地方，是市级原有的193项行政审批事项，只保留57项，精简率达70.5%。被压减的136项审批权中，有33项交给社会组织，95项暂停行使，改为事后监管；8项下放到县区。
当地一位官员告诉《决策》：“凡是市场能够自我调节的事项坚决取消行政审批，凡是下级政府能够履行的职能事项坚决下放。”
压缩审批权，必然会触动部门利益。从5月初开始酝酿，到9月初拿出清单，这项改革仅用了130天。除了市委、市政府层面的10多次专题讨论，宿迁决定由市纪委、监察局牵头，会同市法制办、工商局等单位，针对梳理出的233项审批事项，与30多家审批单位进行多轮沟通。此外，还专门聘请国务院法制办、省政府法制办、南京大学等相关专家，对审批项目进行逐项评审。如此一来，既切中了宿迁行政审批之弊，也为后续改革预留了接口和空间。
与此同时，宿迁还出台了“1 10”改革体系文件。“1”即《行政审批制度改革总体方案》，“10”即《防止行政审批权力寻租暂行规定》、《关于服务保障行政审批制度改革的意见》等10项配套文件，从而增强了改革的整体性和系统性。
不过，当时舆论多聚焦于“审批事项精简”。在宿迁市市长王天琦看来，这仅仅是行政审批改革的一个方面，更深层的变革其实还体现在程序和实体上。“比如‘四证一体’改革，宿迁在江苏省是第一家。”
所谓“四证”，是指工商营业执照、组织机构代码证、国税登记证、地税登记证。“四证一体”改革，就是实行一窗受理、一表填报、内部流转、统一发证。 “以前注册公司，要跑工商、国税、地税、质监四部门，反复申报、程序繁杂，跑下来至少一个月，现在一个柜台办结，期限压到3天。”市工商局登记注册处顾艺中处长介绍说。
宿迁的改革者也认识到，简政放权虽是改革重点，但绝不是一放了之、放任不管。只有放权、监管齐头并进，才能产生最佳效应。
以往企业升放氢气球，需经过市气象局审批。这项权限被暂停后，气象局职责由“许可”转向“监管”。只要有气球升空，气象工作人员便“不请自来”，进行安全监管。企业很高兴，政府很着急，这是实实在在的职能转变。
在完成权力“减法”之后，市场活力的“加法”效应已经初步显现。截至2014年8月，宿迁市办理“零”出资申请5347件；暂停许可、调整管理方式或前置改后置申请5788件，月均新增私营企业1649家，较改革前增长41.75%，增幅位居江苏全省前列。
继续破除“隐形门槛”
首战告捷，但改革者并未就此止步。他们发现一个隐性问题：资格资质类似于前置门槛的审批项目仍有569项。
其背后有三大驱动因素，即行政审批隐性化、政府职能低效化、利益关系复杂化。时任市委书记蓝绍敏一针见血地说：“政府的手伸长了，行政权力往往容易和利益裹挟在一起，政府监管肯定会扭曲。不进行去行政化改革，实现社会主体活力最大化、投资便利化，将成一句空话。”
例如要开办一家园林绿化公司，办会计证要到财政部门，办电工证要到安监局，考园艺工要到人社局，企业要跑很多部门。除具备这些证件外，持证人员还必须达到一定比例和数量，企业才能将行业准入证办下来。
作为“两资”去行政化的具体操刀者，宿迁市人力资源和社会保障局局长张莉坦言在改革之初承受了巨大压力。由于并无先例可循，同时存在试错的可能，因此王天琦要求只做不说。
2014年1月，市领导要求43个市直部门上报各自的“两资清单”，意在摸清底数，但这项工作却一度搁浅。当地官员剖析说，资格资质考试、鉴定、发证，养活了一部分人，改革其实就是在革除各部门“利”的命。据不完全统计，仅2013年，资格资质考试认定就给全市各部门带来2230万元收入。
“后来王市长安排市纪委来推动这件事情。一般来讲，市纪委不参与业务工作，后来一些部门被纪委查到了问题，通报出来，对其他部门有所震慑，所有项目才陆续报了上来。”这位官员透露。 张莉局长介绍说，“我自身要去利化，去政府的私利。”按照流程设计，市人力资源和社会保障局把全部义务都承担下来，如报名、审查、考试等，但“利”并不享有，报名收费全部返还给各部门，各部门也因此支持改革。对此，有人形容，背上了一个“炸药包”。
摸清底数之后，“两资”去行政化改革开始进入操作阶段。改革分三步走：放开考试培训、放开考试鉴定、放开证书发放。而政府只负责监管，向社会机构及社会组织购买服务。
为此，宿迁建立了统一的考试鉴定中心，目前仅有92项资格资质类事项保留在政府手中，其余477项全部下放给了社会机构和行业协会。
谁来承接这些项目？张莉最初曾经一筹莫展。“全市应该成立的行业组织是78个，但目前仅有25个。即便是已经成立的行业组织，未必就具备承接项目的能力。换位思考，既然证是全国的证，我可以面向全国招标，让全国范围内的社会组织承担。”
2014年4月，全球最大的考试鉴定机构——全美测评软件系统有限公司（ATA公司）受邀入驻宿迁市考试鉴定中心，并承接了307项资格资质考试。紧随其后，可开展首席质量官等20多种资格资质培训考试的江苏方圆认证也已入驻，并举办了150人的首期班。
“方圆下发的培训证，与雅思、新东方一样，也具有全球影响力。这意味着改革的第三步已经破题。”张莉兴奋地说。
按照她的设想，宿迁市考试鉴定中心下一步将辐射到整个苏北乃至江苏、淮海经济区。宿迁的目标是，到2016年，实现市场主体数量倍增，培育行业组织达到100个，通过行业组织向社会发证15万人，组织40万人考试鉴定。“届时，宿迁将会成为全国技能人才的输送地。”
先行者的孤岛之虞
对于宿迁的改革，外界一直抱有很高的期待。不过，眼下的“两资”去行政化改革，却似乎正面临着孤岛之虞。
党的十八届三中全会明确提出，“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。2013年5月、2014年6月，国务院总理李克强曾两次提及资格资质去行政化改革，但地方上却鲜有回音。
在宿迁主政者看来，这项改革已经迫在眉睫。时任市委书记蓝绍敏曾说：“行政审批的隐性化对市场主体的培育和经济发展，有非常大的负面效应，如果不把它改掉，行政审批制度改革的成果就不可能真正得到体现，社会主体的活力也不能得到真正激发。”
宿迁市委、市政府希望通过自身的尝试，能够在此领域成为全国试点，并获得相应的政策倾斜。但以一市之力撬动全面改革，难度之大可以想见。
第一个难题，是现行政府认证的资格资质事项中，有70%以上属于省级以上的权力，基层很难突破。目前，国家人力资源和社会保障部下放给ATA公司的369个考试鉴定项目，只将培训和考试过程进行了下放，实际的发证权仍在政府手中，行业组织没有发挥空间。
“权力未经上面授权，就没办法下放。国家级的证书，我们不能随意授权，省级授权也是我们一项一项谈下来的。中级以上证书，比如国家级资格证，目前部里没有给我们授权，我们也不能下放。”张莉坦言。
从现实情况看，我国行业组织专业水平较低，力量薄弱。因此，即便是权力下放了，也很难找到合适的行业组织承接这项工作。安徽省宿州市政府法制办一位官员告诉《决策》，前些年安徽省政府曾将几项行政审批权限下放到市级，但由于市级缺乏相关力量，最后只得将权力重新收归省里了。可见，如何把握好放权的进度，也在考验着各级政府的默契程度。
第二个难题，是国家职业标准已经15年没有修改、修订，职业标准与生产生活实际脱钩，很难适应形势发展要求。有些考试项目多年无人触碰，比如酱菜工人，这也为宿迁改革带来了体制机制上的桎梏。
张莉认为，有的行业并非必须设立一个标准，一些日常生活实践也并非必须提高到资质资格或者技能等级这个层面。“我们做过一个调研，80%的洗脚工都没有证，但都忙着在翻台。”
此前，宿迁市副市长沈海斌曾公开建议，从国家层面对资格资质去行政化改革进行系统的规划和设计。在他看来，中央能否迈出改革步伐，关系到宿迁此次改革的成败。
2014年7月，国家人力资源和社会保障部刘丹副司长专程到宿迁调研，认为“宿迁改革力度很大，其思路、办法、成效和特点让人眼前一亮”。不过，至于中央部委会不会向全国推广“宿迁模式”，当地知情人士透露，仍然要看宿迁下一步的改革效果。