论文部分内容阅读
摘要
研究引入“政策行为从众”的概念，并通过实证证明，作为超常规政治激励手段的行政问责制，会在不同类型的政策执行主体中产生“政策行为从众”的行为模式，而不能在整体上提高所有政策执行主体的执行水平。具体的来说，政策实施初期执行进度较慢的省份将在行政问责的压力下强化政策实施力度以实现赶超，但初期执行进度较快的省份将在后期主动弱化实施力度。不同执行的主体的“从众”行为将在整体上减弱行政问责制的政策效果，并在客观上导致节能约束性指标打折扣。本文建议应在完善问责制的基础上，综合采用财政与税收奖励等激励性手段，提高地方对节能减排等国家政策的“自发性”实施意愿，构建自我强化的政策实施长效机制。
关键词 政策行为从众，行政问责，节能目标，省际差异，“十一五”
中图分类号 F206：F123.14 文献标识码
文章编号 1002-2104（2012）12-0127-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2012.12.021
进入21世纪以来，全球温室气体减排与能源安全成为中国经济社会发展的重要制约因素。在这一背景下，国家“十一五”规划明确提出了2010年单位GDP能耗要在2005年基础上下降20%，并作为“十一五”期间“必须实现的八项约束性指标之一”。虽然经过多方努力，“十一五”的节能目标在2010年底基本完成（19.1%），但是总体推进速度不尽如人意。进一步对各地区的数据进行梳理，我们发现各地区完成节能任务的情况存在明显的差异，完成情况最好的地区（北京）完成了预定目标的132.95%， 但同时有多个省份刚刚达标[1]，而情况最差的新疆只完成了计划任务40.05%[2]。节能目标推进的地区间差异是整体目标完成情况欠佳的主要表现之一。对于我国在节能工作上的省际差异，一些关于我国能源消耗水平和节能工作的文献已经有所涉及。但相当多的研究都是在考察我国能源消耗强度或能源效率本身，并没有对“十一五”节能目标的政策实施进行直接分析[2-6]。另一部分研究则通过各种指标分解模型[6-8]或者统计模型[9]对于导致能源强度变动的技术性要素进行了分析。我们认为，“十一五”期间的节能工作是一项重要的自上而下的政策任务，具有明确的可测量的目标和时间性。其目标的完成过程应该首先被视为是一个主动的政策执行的过程。前述一般性技术指标的变动对于能源强度变化的影响，也应该首先被视为是政策执行主体在一个特定的时间段内出于完成政策的需要主动调整这些技术指标的结果。因此，对于作为政策目标的“十一五”节能工作的完成情况的分析，有必要超越技术经济分析本身，而引入政策执行过程的相关理论，这对于节能工作推进有重要意义。
1 行政问责、政策执行与政策行为从众
1.1 行政问责与政策执行
自上而下的政策在地方的执行的情况长期以来是国内外学者关注的热点问题之一。目前的研究主要集中在与政策目标相配套的激励机制上。从上世纪90年代开始，相当一部分的学者把研究的重心放在了财政分权对于地方领导实现经济发展目标的激励作用上，试图总结出中国通过分权（decentralization）在中央和地方之间实现激励相容（incentivecompatibility）并进而实现政策目标的一般性规律，例如Oi[10-11]，Nee[12]等人对于乡镇企业发展逻辑的研究，Montinola等[13]等人对于“保护市场的联邦主义”的研究，都是基于自上而下的经济激励机制来阐释中国地方经济发展的逻辑。
上世纪90年代末期以来，越来越多的学者注意到，中国长期以来基于自上而下的权威体系构成了对地方官员的有效的政治激励机制[14]。实际上，即使是地方官员对于经济增长的关注，也更有可能是出于在以升迁为主要目标的“政治锦标赛”中胜出的政治考量，而不仅仅是经济利益作用的结果[15-18]。在实践中，更多的学者也发现，通过自上而下的行政权威，而不仅仅是财政分权，对地方政策执行行为的间接调控，是中央推动包括地方经济增长在内的不同政策目标在地方的落实的主要政策工具[19]。
行政问责制以2003年抗击“非典”为契机的出现，有效的证明了政治激励机制作为主要政策工具的存在。针对这一政策工具，不同学者已经基于不同的学科背景对于行政问责制的内涵和制度环境[20-22]、行政问责制的理论逻辑与现实挑战[23-24]、行政问责制的国际比较[25-26]等问题展开了研究。然而， 行政问责制作为一种通过管理“执行者”来间接推动“政策执行”的政策工具，其在实践中会产生怎样的效果，在现有文献中还缺乏充分的实证研究成果。
1.2 行政问责制与政策从众
虽然目前对于行政问责制这一新的政策工具的实际效果的实证研究较少，但是不少学者已经对其他政治激励机制的政策效果开展了研究。其中比较多的研究选择了以“目标管理责任制”为主要形式的干部考核标准作为研究对象，分析其所传递的政治激励机制对于地方领导政策执行行为的影响。这一类研究较多的借用了“多任务委托代理模型”[27]的基本框架，发现目标管理责任制的内在困境，即：在面临多元复杂治理目标时，目标管理责任制无法对所有政策目标进行有效的激励和监管，地方执行者会在不同的政策目标中间进行“选择性执行”[28]，或者采用形式主义的应对[29]，或者在层层增加的“压力责任”下选择不执行[30]。
目前关于目标管理责任制的政策效果的研究，对研究行政问责制的政策效果具有一定的借鉴意义。但是这类研究较多的遵循了现有政策执行文献中的“自上而下”的思路[31]。与目标管理责任制相比，行政问责制通常只针对单个的政策目标，而且行政问责制中的问责手段更加明确和直接。换言之，站在一般地方执行者的角度来看，行政问责制已经解决了激励机制设计本身的问题。行政问责制在实践中能否达到期望的政策效果，很大程度上取决于不同的地方执行者在面对相同的激励机制下所采取的不同行为能否在这一激励机制的持续作用下收敛到期望的政策行为上来。 在现有文献中，Chung[32]对家庭联产承包责任制研究比较早的关注到了持续的中央权威对于不同地方执行行为所产生的收敛作用。家庭联产承包责任制作为一项有由“政策探索者”（pioneer） 率先试验并由中央权威推动的政策在其全国推广的过程中，先后经历了“探索者”继续实践，“跟随者”（bandwagoner）主动跟进以及“后进者”（laggard） 被迫跟从的阶段从而最终在全国范围内获得实施。结合到本文研究对象来说，“十一五”节能目标在能否在全国范围内落实，其关键就在于行政问责能否持续发挥作用并使得三类不同的地方执行者最终收敛到较高水平的政策执行行为中来。
通过对于行政问责制的特性的分析，我们对这项政治激励机制持续作用使得三类执行者都向高水平政策执行行为收敛的可能性存疑。行政问责制主要采用超常规的干部管理手段来影响地方干部的执行行为。这种超常规的做法在常规性的政策执行中使用可能会进一步产生诸如之前提到过的形式主义应对、压力过大导致“不执行”的问题。同时，也因为行政问责的超常规性，实施问责的对象通常都只具有代表意义个别而不可能扩展到所有应该问责的对象，这会产生公平性疑问的同时，带进地方执行者的机会主义行为。另外，行政问责制单向的强调对于执行不力行为的惩罚，而缺乏与之对应的奖励措施，也有可能会使得地方缺乏动力更好的推动节能工作。
“十一五”节能目标省际差异为实证的检验上述逻辑提供了可能。我们认为行政问责制从长期来看，对于上述三类不同的地方执行者会产生“政策行为从众”而不是向高水平收敛的效果。具体的来说，行政问责制会有效的促使后进的执行者迅速提高执行水平；而对处于平均水平的执行者来说，行政问责制不会改变他们的执行行为模式；对于执行行为的领先者，行政问责制的实施甚至可能会产生负的激励效果。
2 节能目标政策实施的测度
我国采取了节能减排目标分解机制和目标考核机制，将节能减排目标完成进度纳入各省（自治区、直辖市）社会经济发展综合评价、绩效考核和政绩考核。考虑到各地区在社会经济发展水平、节能减排空间上的不一致性，节能目标分解存在一定的东中西部地区差异，中部省区的节能目标总体上高于东部省区和西部省区。其中吉林省最高，2010年能耗强度较2005年需下降30%。东部省区尽管经济发展处于全国领先地位，但分解后的节能目标基本低于20%的国家节能目标。
考虑到上述节能目标分解的地区差异，我们对于各省区节能目标政策执行水平的测度不能采用能源强度下降的绝对值，而应考察其相对于各自“十一五”分解目标的完成进度。值得注意的是，体现出我国在目标分解与目标考核机制并非一个纯粹自上而下的过程，而是在实施中存在着自下而上的地方对中央进行谈判和博弈的过程。2008年，中央将对吉林、内蒙古、山西等省份的节能目标考核要求调整为22%。并且，由于在2009年我国进行了第二次经济普查，同时国民经济核算方法做出了重大调整，导致每年对各省区经济指标与能源强度指标核算上存在变动。因此，考虑到数据统一性的要求，本研究选择国家统计局、国家发改委、国家能源局统一发布的各年度《各省、自治区、直辖市单位国内生产总值（GDP）能耗等指标公报》中公布的完成进度值来测度各省区的当年政策执行程度。
具体而言，对某一省区而言，某年的节能目标政策执行程度（即节能目标完成率）为：
EIRPROGt=TEIRPROGt-TEIRPROGt-1
TEIRPROGt=（EIt-EI2005/EI2005）EIRGOAL
其中：EIRPROGt为该省区第t年的“十一五”节能目标完成进度；
TEIRPROGt为该省区第t年的 的十一五”节能目标累计完成进度；
EIt为该省区第t年的单位GDP能耗；
EI2005为该省区2005年的单位GDP能耗；
EIRGOAL为分解到该省区的“十一五”节能目标（即2010年能耗相对于2005年的下降比例）。
3 节能目标落实的省际政策行为从众现象
3.1 “十一五”初期节能目标完成进度的省际差异现象
如果各省区都将“十一五”目标平均分解到各年来完成，则每年的节能目标完成进度（EIRPROGt）为20%（即“十一五”目标要求的年均节能进度）。但由于经济发展阶段、技术水平、地方政策实施力度和能力等原因，必然存在节能目标实施的地区和年度差异。表1对30个省区市（除西藏自治区）的节能目标完成进度进行了汇总统计描述，可以看出，“十一五”第一年的政策执行程度较低：
2006年，30个省区市的节能目标完成进度均值仅为13.09%，远远低于预期的20%，反映出在问责制度出台之前，“十一五”纲要中将节能作为约束性指标对于地方行动的影响力有限。
除总体完成情况不如人意之外，我们还能观察到节能目标实施在2006年存在显著的省际差异，完成最好的北京市达到了26.25%，而完成最差的青海省则不降反升。对各省区2006年节能目标完成进度与2005年万元GDP能耗进行相关分析，发现二者存在负相关关系（皮尔逊相关系数为-0.545；见图1）。表2的回归分析也表明，在控制经济总量和经济结构变量（上年人均GDP、上年三产比重、当年GDP增长率）后，2005年万元GDP能耗每增加一个单位，2006年的节能目标完成进度反而降低接近4%（回归系数为-3.754）。也就是说，2005年万元GDP能耗越高的省份，“十一五”节能目标的初始完成情况越差。
3.2 行政问责制下节能目标完成进度的政策行为从众现象
2007年，国家强化了对地方完成节能减排目标的行政问责，并制定了相应实施方案与考核机制，不仅总体上改进了节能目标完成进度，而且有效缩小了政策实施的省际差异，呈现出政策行为从众趋势。表1可以看出，2007年节能目标执行程度有明显提升，平均节能目标完成进度提高到了18.93%，并且完成进度的省际差异明显缩小（标准差从2006年的5.66%降低为2007年的3.51%）。2008年问责风暴后，地方执行程度进一步加快，平均节能目标完成进度提高到25.26%，但有意思的是，2008年和2009年的政策执行省际差异再次加大。 进一步对比东中西部地区的节能目标完成进度均值，亦反映出节能目标实施的政策从众现象（图2）。首先，能源强度更高的西部地区在2006年的平均节能目标完成进度仅为9.42%，远远落后于东部和中部地区。其次，尽管东中西部地区的各年节能目标完成进度均逐年提高，但东部和中部地区的政策实施进度基本一致。而在“十一五”初始年处于落后地位的西部省份，节能目标完成进度在2007年有迅速提升，从2006年平均完成9.42%提高到了2007年平均完成19.32%的水平（图2），并在2009年基本实现对其它组别省份的超越。
为进一步描述行政问责制下的政策行为从众现象，我们逐年区分了节能目标完成的政策执行优异组、中等组、落后组三类，考察其当年与下一年节能目标完成进度的变化（图3）。2006-2007年、2007-2008年、2008-2009年这三个时间段均体现出类似的特征，即：上一年度节能目标完成率落后的省份（即政策执行落后组），当年的节能目标完成率会出现较大幅度的提升，从而实现对优异省份的追赶甚至超越；相反的，上一年度政策实施表现优异的省份，则可能因为面临较小的政治压力，当年节能政策执行力度有所放松，出现节能目标完成进度保持稳定甚至有所下降的现象。特别是2008-2009年的对比可以看出，2008年节能政策完成进度最高的省份组别在2009年的节能目标完成进度较2008年出现了绝对下降。
4 节能目标实施省际从众现象的验证
上述政策从众现象可能正反映了我国特有的基于目标分解与行政问责制的政策落实机制所带来的地方政策执行行为特征。节能目标作为一项政治目标层层分解到省后，其最初实施在地方上遇到较大阻力，但行政问责的强化可能会推动地区间政策行为的从众。对每年完成进度的核算公布，强化了对地方政策实施行为的政治压力；原本节能目标完成进度较差的后进省份，需要在当年显著性地强化其政策执行力度、尽快提高节能目标完成水平以实现对先进省份的追赶。同时，这种自上而下的行政问责，也促使地方政策实施行为仅以完成中央下达指标为目标，原本完成进度较好的先进省份，完全可能在后期面临较小政治压力从而放松政策实施强度，最终实现向低执行水平的 “从众”。
为进一步验证地区间节能目标落实上的政策行为从众现象，我们构建了三年（2007-2009年）的省级面板数据对当年节能目标完成进度增幅与上一年节能目标完成进度进行回归分析。模型的因变量是当年节能目标完成进度较上年的差异（Yt），即节能目标完成进度的增幅，以测度该省份多大程度上改善了节能目标的政策执行强度。
Yt=EIRPROGt-EIRPROGt-1
模型的自变量是上年节能目标完成进度（EIRPROGt-1），同时引入当年GDP增长率、上年人均GDP（对数值）、上年三产比重等变量以控制经济发展水平与经济结构等因素的影响。由于我们的研究时限为2006年-2009年，而以节能目标完成进度较上年的变化为因变量，因此只能构建三年的省际面板数据
考虑到2008年汶川地震及新疆“七五事件”的影响，中央对两个省份的节能考核不作要求，回归模型中剔除了这两个省份，因此全部观测值为84。
。
回归结果再次证明了节能减排行政问责的强化对政策实施的促进作用。如表4所示，在控制上年经济发展水平（即人均GDP）、上年经济结构（即三产比重）和当年经济发展绩效（即GDP增长率）的情况下，2008年和2009年的平均政策完成进度增幅均显著高于2007年，且呈逐年提高的趋势。此外，回归结果同时证明行政问责制所带来的执行行为“从众”现象。在控制基本经济变量的条件下，节能目标完成进度增幅与上年政策完成情况呈显著的负相关关系（回归系数=-0.920；见表3）。具体而言，上年节能目标完成进度每高出一个百分点，则下一年完成进度的提高幅度将比其它省份低0.9个百分点。换句话说，上年的节能目标完成情况越差的省份，会在当年改善政策实施力度，节能目标完成进度的提升会高于其他省份；而上年的节能目标完成更好的省份，则容易放松政策实施力度，从而导致节能目标完成情况的低水平从众。表4所示的分年度回归结果反映出类似的结果：经济结构与当年经济增长绩效与节能政策实施绩效的改善并不存在统计上显著的关联。但是，在控制上述变量后，当年节能目标完成进度增幅与上年完成进度为显著负相关。
5 政策建议
行政问责制导致的在节能目标执行中的政策从众，虽然能在短期内促进前期进展较慢的省份迅速的加大执行力度，但是前期完成进度较好或者一般的省份会在后期放松政策实施强度，在整体上拉低行政问责推动政策执行的效果。
“十二五”期间，我国再次明确了单位GDP能耗降低和CO2排放降低的相关约束性指标。在《十二五节能减排工作方案》中，也再次将目标考核与行政问责作为推进上述约束性指标实现的重要机制。基于上面的研究，本文从完善政策落实机制的角度，对提升“十二五”期间节能减排政策实施效果提出如下政策建议：
5.1 节能减排目标分解应充分考虑地方发展进程与实施能力的差异
从“十一五”节能目标分解的情况来看，大部分省份都承担了相同比例（20%）的节能任务。这种看似平等的目标分解模式，因为没有考虑到地方发展进程与实施能力的差异反而造成了更大的不平等。从落实的情况来看，一些省份（主要是东部省份）完成得较为轻松，而西部地区则明显困难较大。更为严重的是，这种由于目标分解不合理而产生的省际进度差异会在不同省份之间带进横向的“从众行为”。任务负担相对较轻的省份会在进度完成较快的时候主动降低执行强度，而一些受到地方发展进程和实施能力限制的省份则会受困于强大的问责压力，用较高的成本迎头赶上。这两种“从众”行为从长期来看对节能减排工作的开展都会带来不利的影响。“十二五”节能减排工作的目标分解已经针对这一情况作出了调整，未来在制定年度目标以及进行目标考核时，还有必要在继续坚持问责的公平性的同时，针对各地情况进行有有针对性的设计和考察。 [8]王俊松， 贺灿飞. 技术进步、结构变动与中国能源利用效率[J]. 中国人口·资源与环境， 2009， 19 （02）： 157-161. [Wang Junsong， He Canfei. Technological Development， Structural Change and Chinese Energy Consumption Efficiency [J]. China Population， Resources and Environment， 2009， 19 （2）： 157-161.]
[9]成金华， 李世祥. 结构变动、技术进步以及价格对能源效率的影响[J]. 中国人口·资源与环境， 2010， 20 （04）： 35-42. [Cheng Jinhua， Li Shixiang. Structural Shift， Technological Progress， Energy Price and Energy Efficiency [J]. China Population， Resources and Environment， 2010， 20 （4）： 35-42.]
[10]Oi J. Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China [J]. World Politics， 1992， 45（1）： 99-126.
[11]Oi J. The Role of the Local State in China’s Transitional Economy [J]. The China Quarterly， 1995， 144： 1132-1149.
[12]Nee V. Organizational Dynamics of Market Transition： Hybrid Forms， Property Rights and Mixed Economy in China [J]. Administrative Science Quarterly， 1992， 37（1）： 1-27.
[13]Montinola G， Qian Y， Weingast B R. Federalism， Chinese Style： The Political Basis for Economic Success in China [J]. World Politics， 1995， 48（1）： 50-81.
[14]Blanchard O， Shleifer A. Federalism with and without Political Centralization： China versus Russia [D]. IMF Staff Paper 48（Special）.
[15]Edin M. Why Do Chinese Local Cadres Promote Growth？ Institutional Incentives and Constraints of Local Cadres [J]. Forum For Development Studies， 1998， （1）： 97-127.
[16]周黎安. 晋升博弈中政府官员的激励与合作：兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J]. 经济研究， 2004， （6）： 33-40. [Zhou Li’an. Incentives and Cooperation of Government Officials in Promotion Game： Cause of the Persisting Local Protectionism & Duplicative Construction in China. Economic Research， 2004， （6）： 33-40.]
[17]周黎安. 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]. 经济研究， 2007， （7）： 36-50. [Zhou Li’an. Promotion Tournament Model of China’s Local Officials [J]. Economic Research， 2007， （7）：36-50.]
[18]Tsui K Y， Wang Y. Between Separate Stoves and a single Menu： Fiscal decentralization in China [J]. China Quarterly 2007， 177： 71-90.
[19]Huang Y. Managing Chinese Bureaucrats： An Institutional Economics Perspective [J]. Political Studies， 2002， 50： 61-79.
[20]周亚越. 行政问责制的内涵及其意义[J]. 理论与改革， 2004， （4）： 41-43. [Zhou Yayue. Intension and Meaning of Administrative Accountability System [J]. Theory and Reform， 2004， （4）： 41-43.]
[21]周亚越. 论我国行政问责制的法律缺失及其重构[J]. 行政法学研究， 2005， （2）： 85-91.[Zhou Yayue. On Deficiencies and Reconstruction of the System of Administrative Impeachment in China [J]. Administrative Law Review， 2005 （2）： 85-91.]
研究引入“政策行为从众”的概念，并通过实证证明，作为超常规政治激励手段的行政问责制，会在不同类型的政策执行主体中产生“政策行为从众”的行为模式，而不能在整体上提高所有政策执行主体的执行水平。具体的来说，政策实施初期执行进度较慢的省份将在行政问责的压力下强化政策实施力度以实现赶超，但初期执行进度较快的省份将在后期主动弱化实施力度。不同执行的主体的“从众”行为将在整体上减弱行政问责制的政策效果，并在客观上导致节能约束性指标打折扣。本文建议应在完善问责制的基础上，综合采用财政与税收奖励等激励性手段，提高地方对节能减排等国家政策的“自发性”实施意愿，构建自我强化的政策实施长效机制。
关键词 政策行为从众，行政问责，节能目标，省际差异，“十一五”
中图分类号 F206：F123.14 文献标识码
文章编号 1002-2104（2012）12-0127-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2012.12.021
进入21世纪以来，全球温室气体减排与能源安全成为中国经济社会发展的重要制约因素。在这一背景下，国家“十一五”规划明确提出了2010年单位GDP能耗要在2005年基础上下降20%，并作为“十一五”期间“必须实现的八项约束性指标之一”。虽然经过多方努力，“十一五”的节能目标在2010年底基本完成（19.1%），但是总体推进速度不尽如人意。进一步对各地区的数据进行梳理，我们发现各地区完成节能任务的情况存在明显的差异，完成情况最好的地区（北京）完成了预定目标的132.95%， 但同时有多个省份刚刚达标[1]，而情况最差的新疆只完成了计划任务40.05%[2]。节能目标推进的地区间差异是整体目标完成情况欠佳的主要表现之一。对于我国在节能工作上的省际差异，一些关于我国能源消耗水平和节能工作的文献已经有所涉及。但相当多的研究都是在考察我国能源消耗强度或能源效率本身，并没有对“十一五”节能目标的政策实施进行直接分析[2-6]。另一部分研究则通过各种指标分解模型[6-8]或者统计模型[9]对于导致能源强度变动的技术性要素进行了分析。我们认为，“十一五”期间的节能工作是一项重要的自上而下的政策任务，具有明确的可测量的目标和时间性。其目标的完成过程应该首先被视为是一个主动的政策执行的过程。前述一般性技术指标的变动对于能源强度变化的影响，也应该首先被视为是政策执行主体在一个特定的时间段内出于完成政策的需要主动调整这些技术指标的结果。因此，对于作为政策目标的“十一五”节能工作的完成情况的分析，有必要超越技术经济分析本身，而引入政策执行过程的相关理论，这对于节能工作推进有重要意义。
1 行政问责、政策执行与政策行为从众
1.1 行政问责与政策执行
自上而下的政策在地方的执行的情况长期以来是国内外学者关注的热点问题之一。目前的研究主要集中在与政策目标相配套的激励机制上。从上世纪90年代开始，相当一部分的学者把研究的重心放在了财政分权对于地方领导实现经济发展目标的激励作用上，试图总结出中国通过分权（decentralization）在中央和地方之间实现激励相容（incentivecompatibility）并进而实现政策目标的一般性规律，例如Oi[10-11]，Nee[12]等人对于乡镇企业发展逻辑的研究，Montinola等[13]等人对于“保护市场的联邦主义”的研究，都是基于自上而下的经济激励机制来阐释中国地方经济发展的逻辑。
上世纪90年代末期以来，越来越多的学者注意到，中国长期以来基于自上而下的权威体系构成了对地方官员的有效的政治激励机制[14]。实际上，即使是地方官员对于经济增长的关注，也更有可能是出于在以升迁为主要目标的“政治锦标赛”中胜出的政治考量，而不仅仅是经济利益作用的结果[15-18]。在实践中，更多的学者也发现，通过自上而下的行政权威，而不仅仅是财政分权，对地方政策执行行为的间接调控，是中央推动包括地方经济增长在内的不同政策目标在地方的落实的主要政策工具[19]。
行政问责制以2003年抗击“非典”为契机的出现，有效的证明了政治激励机制作为主要政策工具的存在。针对这一政策工具，不同学者已经基于不同的学科背景对于行政问责制的内涵和制度环境[20-22]、行政问责制的理论逻辑与现实挑战[23-24]、行政问责制的国际比较[25-26]等问题展开了研究。然而， 行政问责制作为一种通过管理“执行者”来间接推动“政策执行”的政策工具，其在实践中会产生怎样的效果，在现有文献中还缺乏充分的实证研究成果。
1.2 行政问责制与政策从众
虽然目前对于行政问责制这一新的政策工具的实际效果的实证研究较少，但是不少学者已经对其他政治激励机制的政策效果开展了研究。其中比较多的研究选择了以“目标管理责任制”为主要形式的干部考核标准作为研究对象，分析其所传递的政治激励机制对于地方领导政策执行行为的影响。这一类研究较多的借用了“多任务委托代理模型”[27]的基本框架，发现目标管理责任制的内在困境，即：在面临多元复杂治理目标时，目标管理责任制无法对所有政策目标进行有效的激励和监管，地方执行者会在不同的政策目标中间进行“选择性执行”[28]，或者采用形式主义的应对[29]，或者在层层增加的“压力责任”下选择不执行[30]。
目前关于目标管理责任制的政策效果的研究，对研究行政问责制的政策效果具有一定的借鉴意义。但是这类研究较多的遵循了现有政策执行文献中的“自上而下”的思路[31]。与目标管理责任制相比，行政问责制通常只针对单个的政策目标，而且行政问责制中的问责手段更加明确和直接。换言之，站在一般地方执行者的角度来看，行政问责制已经解决了激励机制设计本身的问题。行政问责制在实践中能否达到期望的政策效果，很大程度上取决于不同的地方执行者在面对相同的激励机制下所采取的不同行为能否在这一激励机制的持续作用下收敛到期望的政策行为上来。 在现有文献中，Chung[32]对家庭联产承包责任制研究比较早的关注到了持续的中央权威对于不同地方执行行为所产生的收敛作用。家庭联产承包责任制作为一项有由“政策探索者”（pioneer） 率先试验并由中央权威推动的政策在其全国推广的过程中，先后经历了“探索者”继续实践，“跟随者”（bandwagoner）主动跟进以及“后进者”（laggard） 被迫跟从的阶段从而最终在全国范围内获得实施。结合到本文研究对象来说，“十一五”节能目标在能否在全国范围内落实，其关键就在于行政问责能否持续发挥作用并使得三类不同的地方执行者最终收敛到较高水平的政策执行行为中来。
通过对于行政问责制的特性的分析，我们对这项政治激励机制持续作用使得三类执行者都向高水平政策执行行为收敛的可能性存疑。行政问责制主要采用超常规的干部管理手段来影响地方干部的执行行为。这种超常规的做法在常规性的政策执行中使用可能会进一步产生诸如之前提到过的形式主义应对、压力过大导致“不执行”的问题。同时，也因为行政问责的超常规性，实施问责的对象通常都只具有代表意义个别而不可能扩展到所有应该问责的对象，这会产生公平性疑问的同时，带进地方执行者的机会主义行为。另外，行政问责制单向的强调对于执行不力行为的惩罚，而缺乏与之对应的奖励措施，也有可能会使得地方缺乏动力更好的推动节能工作。
“十一五”节能目标省际差异为实证的检验上述逻辑提供了可能。我们认为行政问责制从长期来看，对于上述三类不同的地方执行者会产生“政策行为从众”而不是向高水平收敛的效果。具体的来说，行政问责制会有效的促使后进的执行者迅速提高执行水平；而对处于平均水平的执行者来说，行政问责制不会改变他们的执行行为模式；对于执行行为的领先者，行政问责制的实施甚至可能会产生负的激励效果。
2 节能目标政策实施的测度
我国采取了节能减排目标分解机制和目标考核机制，将节能减排目标完成进度纳入各省（自治区、直辖市）社会经济发展综合评价、绩效考核和政绩考核。考虑到各地区在社会经济发展水平、节能减排空间上的不一致性，节能目标分解存在一定的东中西部地区差异，中部省区的节能目标总体上高于东部省区和西部省区。其中吉林省最高，2010年能耗强度较2005年需下降30%。东部省区尽管经济发展处于全国领先地位，但分解后的节能目标基本低于20%的国家节能目标。
考虑到上述节能目标分解的地区差异，我们对于各省区节能目标政策执行水平的测度不能采用能源强度下降的绝对值，而应考察其相对于各自“十一五”分解目标的完成进度。值得注意的是，体现出我国在目标分解与目标考核机制并非一个纯粹自上而下的过程，而是在实施中存在着自下而上的地方对中央进行谈判和博弈的过程。2008年，中央将对吉林、内蒙古、山西等省份的节能目标考核要求调整为22%。并且，由于在2009年我国进行了第二次经济普查，同时国民经济核算方法做出了重大调整，导致每年对各省区经济指标与能源强度指标核算上存在变动。因此，考虑到数据统一性的要求，本研究选择国家统计局、国家发改委、国家能源局统一发布的各年度《各省、自治区、直辖市单位国内生产总值（GDP）能耗等指标公报》中公布的完成进度值来测度各省区的当年政策执行程度。
具体而言，对某一省区而言，某年的节能目标政策执行程度（即节能目标完成率）为：
EIRPROGt=TEIRPROGt-TEIRPROGt-1
TEIRPROGt=（EIt-EI2005/EI2005）EIRGOAL
其中：EIRPROGt为该省区第t年的“十一五”节能目标完成进度；
TEIRPROGt为该省区第t年的 的十一五”节能目标累计完成进度；
EIt为该省区第t年的单位GDP能耗；
EI2005为该省区2005年的单位GDP能耗；
EIRGOAL为分解到该省区的“十一五”节能目标（即2010年能耗相对于2005年的下降比例）。
3 节能目标落实的省际政策行为从众现象
3.1 “十一五”初期节能目标完成进度的省际差异现象
如果各省区都将“十一五”目标平均分解到各年来完成，则每年的节能目标完成进度（EIRPROGt）为20%（即“十一五”目标要求的年均节能进度）。但由于经济发展阶段、技术水平、地方政策实施力度和能力等原因，必然存在节能目标实施的地区和年度差异。表1对30个省区市（除西藏自治区）的节能目标完成进度进行了汇总统计描述，可以看出，“十一五”第一年的政策执行程度较低：
2006年，30个省区市的节能目标完成进度均值仅为13.09%，远远低于预期的20%，反映出在问责制度出台之前，“十一五”纲要中将节能作为约束性指标对于地方行动的影响力有限。
除总体完成情况不如人意之外，我们还能观察到节能目标实施在2006年存在显著的省际差异，完成最好的北京市达到了26.25%，而完成最差的青海省则不降反升。对各省区2006年节能目标完成进度与2005年万元GDP能耗进行相关分析，发现二者存在负相关关系（皮尔逊相关系数为-0.545；见图1）。表2的回归分析也表明，在控制经济总量和经济结构变量（上年人均GDP、上年三产比重、当年GDP增长率）后，2005年万元GDP能耗每增加一个单位，2006年的节能目标完成进度反而降低接近4%（回归系数为-3.754）。也就是说，2005年万元GDP能耗越高的省份，“十一五”节能目标的初始完成情况越差。
3.2 行政问责制下节能目标完成进度的政策行为从众现象
2007年，国家强化了对地方完成节能减排目标的行政问责，并制定了相应实施方案与考核机制，不仅总体上改进了节能目标完成进度，而且有效缩小了政策实施的省际差异，呈现出政策行为从众趋势。表1可以看出，2007年节能目标执行程度有明显提升，平均节能目标完成进度提高到了18.93%，并且完成进度的省际差异明显缩小（标准差从2006年的5.66%降低为2007年的3.51%）。2008年问责风暴后，地方执行程度进一步加快，平均节能目标完成进度提高到25.26%，但有意思的是，2008年和2009年的政策执行省际差异再次加大。 进一步对比东中西部地区的节能目标完成进度均值，亦反映出节能目标实施的政策从众现象（图2）。首先，能源强度更高的西部地区在2006年的平均节能目标完成进度仅为9.42%，远远落后于东部和中部地区。其次，尽管东中西部地区的各年节能目标完成进度均逐年提高，但东部和中部地区的政策实施进度基本一致。而在“十一五”初始年处于落后地位的西部省份，节能目标完成进度在2007年有迅速提升，从2006年平均完成9.42%提高到了2007年平均完成19.32%的水平（图2），并在2009年基本实现对其它组别省份的超越。
为进一步描述行政问责制下的政策行为从众现象，我们逐年区分了节能目标完成的政策执行优异组、中等组、落后组三类，考察其当年与下一年节能目标完成进度的变化（图3）。2006-2007年、2007-2008年、2008-2009年这三个时间段均体现出类似的特征，即：上一年度节能目标完成率落后的省份（即政策执行落后组），当年的节能目标完成率会出现较大幅度的提升，从而实现对优异省份的追赶甚至超越；相反的，上一年度政策实施表现优异的省份，则可能因为面临较小的政治压力，当年节能政策执行力度有所放松，出现节能目标完成进度保持稳定甚至有所下降的现象。特别是2008-2009年的对比可以看出，2008年节能政策完成进度最高的省份组别在2009年的节能目标完成进度较2008年出现了绝对下降。
4 节能目标实施省际从众现象的验证
上述政策从众现象可能正反映了我国特有的基于目标分解与行政问责制的政策落实机制所带来的地方政策执行行为特征。节能目标作为一项政治目标层层分解到省后，其最初实施在地方上遇到较大阻力，但行政问责的强化可能会推动地区间政策行为的从众。对每年完成进度的核算公布，强化了对地方政策实施行为的政治压力；原本节能目标完成进度较差的后进省份，需要在当年显著性地强化其政策执行力度、尽快提高节能目标完成水平以实现对先进省份的追赶。同时，这种自上而下的行政问责，也促使地方政策实施行为仅以完成中央下达指标为目标，原本完成进度较好的先进省份，完全可能在后期面临较小政治压力从而放松政策实施强度，最终实现向低执行水平的 “从众”。
为进一步验证地区间节能目标落实上的政策行为从众现象，我们构建了三年（2007-2009年）的省级面板数据对当年节能目标完成进度增幅与上一年节能目标完成进度进行回归分析。模型的因变量是当年节能目标完成进度较上年的差异（Yt），即节能目标完成进度的增幅，以测度该省份多大程度上改善了节能目标的政策执行强度。
Yt=EIRPROGt-EIRPROGt-1
模型的自变量是上年节能目标完成进度（EIRPROGt-1），同时引入当年GDP增长率、上年人均GDP（对数值）、上年三产比重等变量以控制经济发展水平与经济结构等因素的影响。由于我们的研究时限为2006年-2009年，而以节能目标完成进度较上年的变化为因变量，因此只能构建三年的省际面板数据
考虑到2008年汶川地震及新疆“七五事件”的影响，中央对两个省份的节能考核不作要求，回归模型中剔除了这两个省份，因此全部观测值为84。
。
回归结果再次证明了节能减排行政问责的强化对政策实施的促进作用。如表4所示，在控制上年经济发展水平（即人均GDP）、上年经济结构（即三产比重）和当年经济发展绩效（即GDP增长率）的情况下，2008年和2009年的平均政策完成进度增幅均显著高于2007年，且呈逐年提高的趋势。此外，回归结果同时证明行政问责制所带来的执行行为“从众”现象。在控制基本经济变量的条件下，节能目标完成进度增幅与上年政策完成情况呈显著的负相关关系（回归系数=-0.920；见表3）。具体而言，上年节能目标完成进度每高出一个百分点，则下一年完成进度的提高幅度将比其它省份低0.9个百分点。换句话说，上年的节能目标完成情况越差的省份，会在当年改善政策实施力度，节能目标完成进度的提升会高于其他省份；而上年的节能目标完成更好的省份，则容易放松政策实施力度，从而导致节能目标完成情况的低水平从众。表4所示的分年度回归结果反映出类似的结果：经济结构与当年经济增长绩效与节能政策实施绩效的改善并不存在统计上显著的关联。但是，在控制上述变量后，当年节能目标完成进度增幅与上年完成进度为显著负相关。
5 政策建议
行政问责制导致的在节能目标执行中的政策从众，虽然能在短期内促进前期进展较慢的省份迅速的加大执行力度，但是前期完成进度较好或者一般的省份会在后期放松政策实施强度，在整体上拉低行政问责推动政策执行的效果。
“十二五”期间，我国再次明确了单位GDP能耗降低和CO2排放降低的相关约束性指标。在《十二五节能减排工作方案》中，也再次将目标考核与行政问责作为推进上述约束性指标实现的重要机制。基于上面的研究，本文从完善政策落实机制的角度，对提升“十二五”期间节能减排政策实施效果提出如下政策建议：
5.1 节能减排目标分解应充分考虑地方发展进程与实施能力的差异
从“十一五”节能目标分解的情况来看，大部分省份都承担了相同比例（20%）的节能任务。这种看似平等的目标分解模式，因为没有考虑到地方发展进程与实施能力的差异反而造成了更大的不平等。从落实的情况来看，一些省份（主要是东部省份）完成得较为轻松，而西部地区则明显困难较大。更为严重的是，这种由于目标分解不合理而产生的省际进度差异会在不同省份之间带进横向的“从众行为”。任务负担相对较轻的省份会在进度完成较快的时候主动降低执行强度，而一些受到地方发展进程和实施能力限制的省份则会受困于强大的问责压力，用较高的成本迎头赶上。这两种“从众”行为从长期来看对节能减排工作的开展都会带来不利的影响。“十二五”节能减排工作的目标分解已经针对这一情况作出了调整，未来在制定年度目标以及进行目标考核时，还有必要在继续坚持问责的公平性的同时，针对各地情况进行有有针对性的设计和考察。 [8]王俊松， 贺灿飞. 技术进步、结构变动与中国能源利用效率[J]. 中国人口·资源与环境， 2009， 19 （02）： 157-161. [Wang Junsong， He Canfei. Technological Development， Structural Change and Chinese Energy Consumption Efficiency [J]. China Population， Resources and Environment， 2009， 19 （2）： 157-161.]
[9]成金华， 李世祥. 结构变动、技术进步以及价格对能源效率的影响[J]. 中国人口·资源与环境， 2010， 20 （04）： 35-42. [Cheng Jinhua， Li Shixiang. Structural Shift， Technological Progress， Energy Price and Energy Efficiency [J]. China Population， Resources and Environment， 2010， 20 （4）： 35-42.]
[10]Oi J. Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China [J]. World Politics， 1992， 45（1）： 99-126.
[11]Oi J. The Role of the Local State in China’s Transitional Economy [J]. The China Quarterly， 1995， 144： 1132-1149.
[12]Nee V. Organizational Dynamics of Market Transition： Hybrid Forms， Property Rights and Mixed Economy in China [J]. Administrative Science Quarterly， 1992， 37（1）： 1-27.
[13]Montinola G， Qian Y， Weingast B R. Federalism， Chinese Style： The Political Basis for Economic Success in China [J]. World Politics， 1995， 48（1）： 50-81.
[14]Blanchard O， Shleifer A. Federalism with and without Political Centralization： China versus Russia [D]. IMF Staff Paper 48（Special）.
[15]Edin M. Why Do Chinese Local Cadres Promote Growth？ Institutional Incentives and Constraints of Local Cadres [J]. Forum For Development Studies， 1998， （1）： 97-127.
[16]周黎安. 晋升博弈中政府官员的激励与合作：兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J]. 经济研究， 2004， （6）： 33-40. [Zhou Li’an. Incentives and Cooperation of Government Officials in Promotion Game： Cause of the Persisting Local Protectionism & Duplicative Construction in China. Economic Research， 2004， （6）： 33-40.]
[17]周黎安. 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]. 经济研究， 2007， （7）： 36-50. [Zhou Li’an. Promotion Tournament Model of China’s Local Officials [J]. Economic Research， 2007， （7）：36-50.]
[18]Tsui K Y， Wang Y. Between Separate Stoves and a single Menu： Fiscal decentralization in China [J]. China Quarterly 2007， 177： 71-90.
[19]Huang Y. Managing Chinese Bureaucrats： An Institutional Economics Perspective [J]. Political Studies， 2002， 50： 61-79.
[20]周亚越. 行政问责制的内涵及其意义[J]. 理论与改革， 2004， （4）： 41-43. [Zhou Yayue. Intension and Meaning of Administrative Accountability System [J]. Theory and Reform， 2004， （4）： 41-43.]
[21]周亚越. 论我国行政问责制的法律缺失及其重构[J]. 行政法学研究， 2005， （2）： 85-91.[Zhou Yayue. On Deficiencies and Reconstruction of the System of Administrative Impeachment in China [J]. Administrative Law Review， 2005 （2）： 85-91.]