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安徽财经大学经济学院，安徽蚌埠，233030
【摘要】当前精准扶贫工作面临着多方面的实践困境。精准扶贫基于对以往扶贫工作的反思，创造性地提出了因地制宜、分类指导、精准识别、精准管理、精准帮扶等原则，而如何践行这些原则已成为我国扶贫开发工作的关键。本文基于对扶贫开发工作的典型地区，国家级扶贫开发工作重点县—利辛县的调查，分析当前实践困境主要是：扶贫工作改革创新精神不够，识别程序还没有完善和透明；结对帮扶落实不够，资金管理使用和项目实施中还存在一些问题；工作难度大，扶贫开发队伍还不能适应新要求。并依此提出对策建议，着力探索解决如何优化实现精准扶贫的路径选择。
【关键词】精准扶贫；实践困境；路径
精准扶贫是我国农村扶贫开发方式的重大创新。十八届五中全会强调“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，目标要求之一是在我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。党和政府明确要求建立精准扶贫机制，深入推进集中连片特困地区扶贫开发，以补足全面建成小康社会过程中的短板。
利辛县作为国家级扶贫开发工作重点县，是扶贫开发工作的典型地区。近年来，该县将扶贫开发作为重点工作，认真贯彻落实中央和省扶贫开发一系列方针政策，积极探索精准扶贫、精准脱贫新思路，采取多种方式消除贫困，取得了不错的成效。据笔者走访该县统计局和扶贫办得到的数据显示，全县贫困人口由2011年的30.9万人下降到2015年的17.3万人，贫困发生率由2011年的21.9%下降到2015年的11.4%，2015年实现脱贫4万人。但是，该县贫困地区人们的生活水平仍然较低，发展水平滞后的现象并没有根本改观。其中一个重要原因是：长期以来，贫困人口底数不清、情况不明，针对性不强，扶贫资金和项目指向不准等问题存在于扶贫开发工作中。目前的扶贫策略是粗放式的，当前的贫困人口数量是统计部门从农村住户抽样调查的数据中推算出来的，对于“谁是贫困居民”、“致贫原因何在”、“如何针对性帮扶”等问题并没有确切的答案。因此，笔者以扶贫开发工作具有代表性的地区—利辛县作为实践调查的主要地点，了解并深入分析该县精准扶贫工作的实践困境，以期优化实现精准扶贫的路径选择。
一、利辛县经济社会发展情况与贫困现状
利辛县位于安徽省西北部，隶属亳州市，1965年建县，国土面积2005平方公里，人口165万，辖23个乡镇、361个村（居）委会，耕地180万亩，由于建县晚、贫困面大、贫困程度深，1992年被确定为省级贫困县，1994年被确定国家级贫困县，2000年被确定为国家扶贫工作重点县，2011年被确定为全国大别山集中连片特困地区重点片区县。
（一）经济社会发展情况
2015年上半年，該县全县生产总值75.7亿元，同比增长7.6%；固定资产投资42.4亿元，增长17.7%；财政收入7.9亿元，增长16.4%；工业用电量1.3亿度，增长5.7%；规模工业增加值11.4亿元，增长10.0%；社会消费品零售总额41.5亿元，增长12.3%；进出口总额2658.9万美元，增长12.6%。截至6月底，金融机构各项存款余额236.8亿元、贷款余额100.5亿元，分别比年初增加27.8亿元和18.3亿元；城镇常住居民人均可支配收入11247元，农村常住居民人均可支配收入4865元，分别增长6.5%和10.6%。应该说，近年来该县的社会经济发展水平保持增长态势，同时人民的生活水平也实现了平稳且快速的提高。但目前的发展潜力开发尚有亏欠，综合实力还处于较低水平，工业基础较为薄弱，这表明该县仍属欠发达地区，经济社会发展水平急需升级。
（二）贫困现状
根据笔者调研发现，按照省贫困人口建档立卡有关要求，截止2014年底，该县贫困人口为17.3万人，占全市贫困人口（40.1万人）的43.1%，贫困人员数居全省第3位。共识别认定重点贫困村90个，建档立卡贫困户5.97万户，其中：一般贫困户3.6万户，12.5万人；低保贫困户3205户，7994人；低保户1.57万户，3.5万人；五保户4790户，5262人。在对该县贫困户摸底调查中得知，该县贫困发生率为11.4%，居全省第10位，分别比全省、全市平均高3.94和2.1个百分点。在建档立卡贫困人口中，导致贫困发生的原因及比例分别为：因病致贫的占55.1%，因残致贫的占4.98%，因学致贫的占4.72%，因缺劳动力致贫的占8.9%，因灾致贫的占2.77%，因缺资金致贫的占2.6%，因缺技术致贫的占4.34%，其他原因致贫的占16.59%。而其中导致贫困发生的主要原因是因病致贫，占据了致贫比例的55.1%，这为后续的扶贫工作提供了明确的方向。由此可见，该县需要扶持的贫困群体绝对数量大，减少贫困人口的压力重，不同类别的贫困识别帮扶难，因此要针对不同的类别进行定向分类，找准原因，采取差异扶贫。只有扎实推进精准扶贫，才能从根本上解决贫困的持续，预防贫困的再生。
二、精准扶贫的实践困境
由于精准扶贫目前尚没有一个可供参考的固定模式，不同地区的具体情况也有很大差异，尽管该县在精准扶贫的规划拟定以及前期准备等方面做出了大量的工作，但在具体实施过程中仍不可避免地存在着较多的问题和困惑。根据笔者调研，发现实践中主要存在以下困境：
（一）贫困识别程序不够规范，帮扶针对性不强
精准扶贫中出现了突出的对贫困户的排斥现象，这方面主要体现在识别认定贫困的界限不清、精准度不明，以及为摸清农户的家庭基本情况而进行的量化评分不够规范、公开；同时，村民代表也没有尽到应尽职责，少有向村民宣传讲解。在扶贫工作当中，无论是资金还是项目的效果都与目标群体对相关信息的了解程度密切相关。由此产生了部分群众意见较大，满意度不高的矛盾。而在实施扶贫计划进程中，正由于识别程序的不规范而导致了多为生搬硬套地采取帮扶措施，这种“一刀切”式的扶贫方式未能依据不同地区、不同贫困户特点进行针对性帮扶。 （二）结对帮扶落实难度较大，扶贫资金整合不够
由于真正具备了“四个一”结对帮扶条件的企业或银行为数不多，因此和与党员干部结对帮扶相比，与企业、银行确立结对帮扶的难度较大，因而落实的程度相对较低。如果结对帮扶难以落到贫困户身上，将会大大削弱精准脱贫的效果，精准扶贫工作也难以顺利地施行。这表现出一方面，制定出台的“四个一”结对帮扶工程措施本意在于整合多方扶贫力量，让企业和银行也可以参与到当前繁重的扶贫工作中来，目前来看这却遇到了不小的难度；另一方面，精准扶贫实践中发现简单地凭借整合扶贫资金进行“输血”式的扶贫在促使该县农民精准脱贫的进程中难以产生实效，因此当前扶贫开发的关键还在于能否创新性地实现从“输血”式扶贫到“造血”式扶贫的革新。
（三）工作施行难度较大，基层干部工作积极性缺乏
根据笔者的调研发现，当前该县的基层干部普遍面临着工作任务重、工作压力大以致于缺乏工作积极性等问题。这主要体现在该县采取设立“扶贫试点”的工作思路造成了上级的工作检查、领导的调度视察、企业的走访调查、社会上的调研考察等接待性事务日益繁多；与此同时，随之产生了大量的指派工程项目需要处理、分配工作任务指标需要完成；此外还有，上级接连不断下发的各项行政工作等已使得基层疲于应付，同时还要完成日常的农村繁杂社会经济等事务，如美好乡村建设、农业生产指导、计划生育工作等，这些现实矛盾造成基层干部身心俱疲，缺乏工作积极性。
三、精准扶贫的路径选择
（一）规范扶贫识别，落实针对帮扶
按照總书记在贵州调研扶贫开发时提出的“六个精准、四个一批”的要求，倒排制定出时间表，明确对贫困户的识别认定，逐村逐户制定详细的脱贫规划和年度脱贫计划，建立脱贫减贫台账公开制度，落实帮扶责任单位和责任人，以此避免出现对贫困户的排斥现象。对重点贫困村全面实施整村推进，而对非重点贫困村，依照年度任务目标，制定年度脱贫计划，实施“雪中送炭”工程，强力推进扶贫攻坚。具体为一是针对有发展产业意愿和能力的贫困村、贫困户，支持发展特色增收产业，实施产业扶贫和金融扶贫；二是针对缺乏技术和就业技能的一般贫困户，开展培训，提高创业就业能力，实施智力扶贫；三是针对无资源、无劳动力、无稳定收入来源的低保贫困户和低保户，实施光伏扶贫；四是针对五保户和无劳动能力的低保户逐年加大五保救助标准，提高农村低保标准，实施政策兜底脱贫。
（二）加强部门协调，汇聚扶贫合力
一要发挥各部门职能作用，积极争取上级相关部门特惠政策，按照精准扶贫的要求，加大资金整合力度，在资金安排方面，重点探索点面结合、特惠与普惠相结合的资金分配方式，集中投入到重点贫困村，改善贫困村生产生活条件；二要建立部门协调机制，每季度安排召开一次由相关部门参加的扶贫开发工作协调会，分类研究落实帮扶措施，根据贫困对象的类别，划分部门进行分类监测管理，并有针对性地实施“救助式”扶贫、“开发式”扶贫和“参与式”扶贫，定期“清除”扶贫对象；三要落实“单位包村、干部包户”政策，要求相关单位对所包村真研究、真投入、真帮扶，把所包贫困村的脱贫当做本单位的一项重要工作来抓，单位每一个干部都要联系贫困户，与贫困户交朋友、结亲戚，真心为贫困户脱贫谋良策、出主意，做到不脱贫不脱钩；四要广泛动员社会力量参与扶贫开发，特别是享受扶贫政策的企业，促使其认真履行社会扶贫义务，承担社会扶贫责任。
（三）加强队伍建设，强化监督考核
扶贫开发是一项社会系统工程，时间紧、任务重、要求高、牵涉面广，需要一支坚强有力的扶贫干部队伍。除重点贫困村派驻扶贫工作队外，其他非重点村全部选派扶贫干部联系人，实现所有行政村全覆盖。乡镇成立扶贫开发工作领导小组，确立出一名干部专抓扶贫工作。构建出“贫困区域—贫困县—贫困村—贫困户”四级网络，逐级细化扶贫对象，将贫困对象层层精准地锁定到户。把扶贫开发作为单独的内容列入岗位责任目标进行考核，量化考核内容，层层传递压力，压实工作责任，推动工作落实；继续加强对驻村帮扶工作队和扶贫干部联系人的监督考核，坚决杜坚决杜绝走读式、挂名式的帮扶，定期召开驻村工作队长工作例会，施行工作日志制度，以确保驻村扶贫干部住下去、沉下来，真抓实干，为扶贫开发尽职尽责，以期最终取得实效。
参考文献：
[1]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014，（06）：78.
[2]邢成举，李小云.精英俘获与财政扶贫项目目标偏离项目的研究[J].中国行政管理，2013，（09）：111.
[3]湖南省怀化市扶贫开发办公室.瞄准深度贫困，合力精准扶贫[J].老区建设，2014，（13）：39.
[4]王海涛.创新机制促进精准扶贫—龙凤镇全国综合扶贫改革试点探索[J].政策，2014，（06）：49-50.
作者简介：王嘉棣（1996-）男，汉族，安徽亳州人，安徽财经大学经济学院，2014级本科生，研究方向：区域经济、扶贫攻坚。
基金项目：本文系安徽财经大学大学生科研创新基金项目“精准扶贫的实践困境与路径选择—以安徽省利辛县为例”研究成果（项目编号：XSKY1623ZD）；安徽财经大学大学生创新创业训练计划项目“金融支持精准扶贫模式创新研究”资助（项目编号：201610378139）。
【摘要】当前精准扶贫工作面临着多方面的实践困境。精准扶贫基于对以往扶贫工作的反思，创造性地提出了因地制宜、分类指导、精准识别、精准管理、精准帮扶等原则，而如何践行这些原则已成为我国扶贫开发工作的关键。本文基于对扶贫开发工作的典型地区，国家级扶贫开发工作重点县—利辛县的调查，分析当前实践困境主要是：扶贫工作改革创新精神不够，识别程序还没有完善和透明；结对帮扶落实不够，资金管理使用和项目实施中还存在一些问题；工作难度大，扶贫开发队伍还不能适应新要求。并依此提出对策建议，着力探索解决如何优化实现精准扶贫的路径选择。
【关键词】精准扶贫；实践困境；路径
精准扶贫是我国农村扶贫开发方式的重大创新。十八届五中全会强调“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，目标要求之一是在我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。党和政府明确要求建立精准扶贫机制，深入推进集中连片特困地区扶贫开发，以补足全面建成小康社会过程中的短板。
利辛县作为国家级扶贫开发工作重点县，是扶贫开发工作的典型地区。近年来，该县将扶贫开发作为重点工作，认真贯彻落实中央和省扶贫开发一系列方针政策，积极探索精准扶贫、精准脱贫新思路，采取多种方式消除贫困，取得了不错的成效。据笔者走访该县统计局和扶贫办得到的数据显示，全县贫困人口由2011年的30.9万人下降到2015年的17.3万人，贫困发生率由2011年的21.9%下降到2015年的11.4%，2015年实现脱贫4万人。但是，该县贫困地区人们的生活水平仍然较低，发展水平滞后的现象并没有根本改观。其中一个重要原因是：长期以来，贫困人口底数不清、情况不明，针对性不强，扶贫资金和项目指向不准等问题存在于扶贫开发工作中。目前的扶贫策略是粗放式的，当前的贫困人口数量是统计部门从农村住户抽样调查的数据中推算出来的，对于“谁是贫困居民”、“致贫原因何在”、“如何针对性帮扶”等问题并没有确切的答案。因此，笔者以扶贫开发工作具有代表性的地区—利辛县作为实践调查的主要地点，了解并深入分析该县精准扶贫工作的实践困境，以期优化实现精准扶贫的路径选择。
一、利辛县经济社会发展情况与贫困现状
利辛县位于安徽省西北部，隶属亳州市，1965年建县，国土面积2005平方公里，人口165万，辖23个乡镇、361个村（居）委会，耕地180万亩，由于建县晚、贫困面大、贫困程度深，1992年被确定为省级贫困县，1994年被确定国家级贫困县，2000年被确定为国家扶贫工作重点县，2011年被确定为全国大别山集中连片特困地区重点片区县。
（一）经济社会发展情况
2015年上半年，該县全县生产总值75.7亿元，同比增长7.6%；固定资产投资42.4亿元，增长17.7%；财政收入7.9亿元，增长16.4%；工业用电量1.3亿度，增长5.7%；规模工业增加值11.4亿元，增长10.0%；社会消费品零售总额41.5亿元，增长12.3%；进出口总额2658.9万美元，增长12.6%。截至6月底，金融机构各项存款余额236.8亿元、贷款余额100.5亿元，分别比年初增加27.8亿元和18.3亿元；城镇常住居民人均可支配收入11247元，农村常住居民人均可支配收入4865元，分别增长6.5%和10.6%。应该说，近年来该县的社会经济发展水平保持增长态势，同时人民的生活水平也实现了平稳且快速的提高。但目前的发展潜力开发尚有亏欠，综合实力还处于较低水平，工业基础较为薄弱，这表明该县仍属欠发达地区，经济社会发展水平急需升级。
（二）贫困现状
根据笔者调研发现，按照省贫困人口建档立卡有关要求，截止2014年底，该县贫困人口为17.3万人，占全市贫困人口（40.1万人）的43.1%，贫困人员数居全省第3位。共识别认定重点贫困村90个，建档立卡贫困户5.97万户，其中：一般贫困户3.6万户，12.5万人；低保贫困户3205户，7994人；低保户1.57万户，3.5万人；五保户4790户，5262人。在对该县贫困户摸底调查中得知，该县贫困发生率为11.4%，居全省第10位，分别比全省、全市平均高3.94和2.1个百分点。在建档立卡贫困人口中，导致贫困发生的原因及比例分别为：因病致贫的占55.1%，因残致贫的占4.98%，因学致贫的占4.72%，因缺劳动力致贫的占8.9%，因灾致贫的占2.77%，因缺资金致贫的占2.6%，因缺技术致贫的占4.34%，其他原因致贫的占16.59%。而其中导致贫困发生的主要原因是因病致贫，占据了致贫比例的55.1%，这为后续的扶贫工作提供了明确的方向。由此可见，该县需要扶持的贫困群体绝对数量大，减少贫困人口的压力重，不同类别的贫困识别帮扶难，因此要针对不同的类别进行定向分类，找准原因，采取差异扶贫。只有扎实推进精准扶贫，才能从根本上解决贫困的持续，预防贫困的再生。
二、精准扶贫的实践困境
由于精准扶贫目前尚没有一个可供参考的固定模式，不同地区的具体情况也有很大差异，尽管该县在精准扶贫的规划拟定以及前期准备等方面做出了大量的工作，但在具体实施过程中仍不可避免地存在着较多的问题和困惑。根据笔者调研，发现实践中主要存在以下困境：
（一）贫困识别程序不够规范，帮扶针对性不强
精准扶贫中出现了突出的对贫困户的排斥现象，这方面主要体现在识别认定贫困的界限不清、精准度不明，以及为摸清农户的家庭基本情况而进行的量化评分不够规范、公开；同时，村民代表也没有尽到应尽职责，少有向村民宣传讲解。在扶贫工作当中，无论是资金还是项目的效果都与目标群体对相关信息的了解程度密切相关。由此产生了部分群众意见较大，满意度不高的矛盾。而在实施扶贫计划进程中，正由于识别程序的不规范而导致了多为生搬硬套地采取帮扶措施，这种“一刀切”式的扶贫方式未能依据不同地区、不同贫困户特点进行针对性帮扶。 （二）结对帮扶落实难度较大，扶贫资金整合不够
由于真正具备了“四个一”结对帮扶条件的企业或银行为数不多，因此和与党员干部结对帮扶相比，与企业、银行确立结对帮扶的难度较大，因而落实的程度相对较低。如果结对帮扶难以落到贫困户身上，将会大大削弱精准脱贫的效果，精准扶贫工作也难以顺利地施行。这表现出一方面，制定出台的“四个一”结对帮扶工程措施本意在于整合多方扶贫力量，让企业和银行也可以参与到当前繁重的扶贫工作中来，目前来看这却遇到了不小的难度；另一方面，精准扶贫实践中发现简单地凭借整合扶贫资金进行“输血”式的扶贫在促使该县农民精准脱贫的进程中难以产生实效，因此当前扶贫开发的关键还在于能否创新性地实现从“输血”式扶贫到“造血”式扶贫的革新。
（三）工作施行难度较大，基层干部工作积极性缺乏
根据笔者的调研发现，当前该县的基层干部普遍面临着工作任务重、工作压力大以致于缺乏工作积极性等问题。这主要体现在该县采取设立“扶贫试点”的工作思路造成了上级的工作检查、领导的调度视察、企业的走访调查、社会上的调研考察等接待性事务日益繁多；与此同时，随之产生了大量的指派工程项目需要处理、分配工作任务指标需要完成；此外还有，上级接连不断下发的各项行政工作等已使得基层疲于应付，同时还要完成日常的农村繁杂社会经济等事务，如美好乡村建设、农业生产指导、计划生育工作等，这些现实矛盾造成基层干部身心俱疲，缺乏工作积极性。
三、精准扶贫的路径选择
（一）规范扶贫识别，落实针对帮扶
按照總书记在贵州调研扶贫开发时提出的“六个精准、四个一批”的要求，倒排制定出时间表，明确对贫困户的识别认定，逐村逐户制定详细的脱贫规划和年度脱贫计划，建立脱贫减贫台账公开制度，落实帮扶责任单位和责任人，以此避免出现对贫困户的排斥现象。对重点贫困村全面实施整村推进，而对非重点贫困村，依照年度任务目标，制定年度脱贫计划，实施“雪中送炭”工程，强力推进扶贫攻坚。具体为一是针对有发展产业意愿和能力的贫困村、贫困户，支持发展特色增收产业，实施产业扶贫和金融扶贫；二是针对缺乏技术和就业技能的一般贫困户，开展培训，提高创业就业能力，实施智力扶贫；三是针对无资源、无劳动力、无稳定收入来源的低保贫困户和低保户，实施光伏扶贫；四是针对五保户和无劳动能力的低保户逐年加大五保救助标准，提高农村低保标准，实施政策兜底脱贫。
（二）加强部门协调，汇聚扶贫合力
一要发挥各部门职能作用，积极争取上级相关部门特惠政策，按照精准扶贫的要求，加大资金整合力度，在资金安排方面，重点探索点面结合、特惠与普惠相结合的资金分配方式，集中投入到重点贫困村，改善贫困村生产生活条件；二要建立部门协调机制，每季度安排召开一次由相关部门参加的扶贫开发工作协调会，分类研究落实帮扶措施，根据贫困对象的类别，划分部门进行分类监测管理，并有针对性地实施“救助式”扶贫、“开发式”扶贫和“参与式”扶贫，定期“清除”扶贫对象；三要落实“单位包村、干部包户”政策，要求相关单位对所包村真研究、真投入、真帮扶，把所包贫困村的脱贫当做本单位的一项重要工作来抓，单位每一个干部都要联系贫困户，与贫困户交朋友、结亲戚，真心为贫困户脱贫谋良策、出主意，做到不脱贫不脱钩；四要广泛动员社会力量参与扶贫开发，特别是享受扶贫政策的企业，促使其认真履行社会扶贫义务，承担社会扶贫责任。
（三）加强队伍建设，强化监督考核
扶贫开发是一项社会系统工程，时间紧、任务重、要求高、牵涉面广，需要一支坚强有力的扶贫干部队伍。除重点贫困村派驻扶贫工作队外，其他非重点村全部选派扶贫干部联系人，实现所有行政村全覆盖。乡镇成立扶贫开发工作领导小组，确立出一名干部专抓扶贫工作。构建出“贫困区域—贫困县—贫困村—贫困户”四级网络，逐级细化扶贫对象，将贫困对象层层精准地锁定到户。把扶贫开发作为单独的内容列入岗位责任目标进行考核，量化考核内容，层层传递压力，压实工作责任，推动工作落实；继续加强对驻村帮扶工作队和扶贫干部联系人的监督考核，坚决杜坚决杜绝走读式、挂名式的帮扶，定期召开驻村工作队长工作例会，施行工作日志制度，以确保驻村扶贫干部住下去、沉下来，真抓实干，为扶贫开发尽职尽责，以期最终取得实效。
参考文献：
[1]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014，（06）：78.
[2]邢成举，李小云.精英俘获与财政扶贫项目目标偏离项目的研究[J].中国行政管理，2013，（09）：111.
[3]湖南省怀化市扶贫开发办公室.瞄准深度贫困，合力精准扶贫[J].老区建设，2014，（13）：39.
[4]王海涛.创新机制促进精准扶贫—龙凤镇全国综合扶贫改革试点探索[J].政策，2014，（06）：49-50.
作者简介：王嘉棣（1996-）男，汉族，安徽亳州人，安徽财经大学经济学院，2014级本科生，研究方向：区域经济、扶贫攻坚。
基金项目：本文系安徽财经大学大学生科研创新基金项目“精准扶贫的实践困境与路径选择—以安徽省利辛县为例”研究成果（项目编号：XSKY1623ZD）；安徽财经大学大学生创新创业训练计划项目“金融支持精准扶贫模式创新研究”资助（项目编号：201610378139）。