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[摘 要]目前对历史文化街区保护中各主体间参与关系方面的研究较少从主体之间的关系网络视角展开研究。借鉴网络治理理论中罗茨的政策网络治理理论框架，以北京国子监历史文化街区为例，确定历史文化街区参与的网络结构及其特征，并结合国子监历史文化街区保护参与的实际进行研究，可以看到议题网络和生产者网络中多数主体缺乏参与能力与意识，政府部门的保护管理手段与政策也无法有效激发社区、市场和第三方利益相关者的参与保护热情。对此，我们建议如下：一是改变科层制的垂直层级管理体制，增加政策社群网络和府际网络同政府部门的有效互动，在保护参与网络中设立统一的街区保护管理部门；二是提高社区、市场力量及第三方保护力量在街区保护中的作用，提升议题网络和生产者网络在保护参与网络中的影响力；三是建立保护参与的网络治理机制，建立专业网络与生产者网络和议题网络之间的互赖性关联。
[关键词]政策网络；历史文化街区；保护；参与网络；治理研究
[中图分类号]K928.5[文献标志码]A [文章编号] 1672-4917（2018）02-0047-07
北京作为我国首都，是国家首批历史文化名城和文化中心，保护与发展城市文化遗产，传承优秀历史文化、发掘其中的各种价值，是城市发展的基本策略之一[1]。历史文化街区是城市中商业与文化的集中地域，保存着城市中的历史文化精华、建筑风貌和产业特色。国子监历史文化街区作为北京唯一一条当选全国十大历史文化名街的街道，孔庙和国子监博物馆的国学文化独具特色，街区上的文物古迹也保护得相对完好。但历史文化街区的保护是一个系统工程，需要调动有能力、有参与潜力的主体参与到街区保护中来，并激发各主体参与的积极性。因此，在平衡历史文化街区的保护和发展中，街区内各个主体是如何参与其中的？各主体之间的关系如何？这种参与关系对历史街区的影响是怎样的？本文将以这些问题为主线，从政策网络理论分析的视角，探讨国子监历史文化街区保护中的参与关系所构成的网络及治理对策，为其它历史文化街区保护的参与问题提供借鉴。
一、研究现状
20 世纪60年代初，西方国家推出“城市更新计划”，并引入公众参与概念到城市街区改造之中，使得公众参与成为城市规划历史上的一大变革，有学者早期从社会政治学的角度提出了让公共意见参与到城市规划中来以解决城市更新改造中存在的问题[2]。此外，《马丘比丘宪章》还将公众参与写入了其中，公众参与主要体现在遗产保护规划和决策过程中[3]。公众参与理论与实践在国际上的发展已较为成熟，在法国和美国，当地居民可以参与到规划、日常维护等各个环节，并可对此提意见[4]。Yung和Chan[5]从两个案例中发现香港建筑遗产保护中公共参与存在的问题，包括缺乏有效的公共参与（包括社区参与）机制、权力不平等、各利益相关者利益间的冲突等，并提出增强公共参与的建议。我国较国外在城市更新改造中考察公众参与方面的研究晚了近30年， 主要表现在对居民态度和公众参与方法的研究方面[3][6-7]。汪文军在讨论公众参与历史街区保护的国内现状的基础上，主要从法制、参与机构、重新定位专业人员角色、普及保护知识、吸收社会资金投入保护等几个方面作了较详细的探讨[8]，郑利军等认为历史街区的动态保护是一种实行动态平衡的保护规划。要保证历史街区动态保护目标得以顺利实现，需要在动态平衡的实施中，加强公众参与，让公众的参与和政府形成连续互动的结构[3]。钟晓华等认为，历史文化街区的社区参与保护现状可总结为：个人参与多于组织性参与；个人利益重于公共利益；阶段性参与多于全程性参与[9]。焦怡雪等在研究什刹海地区烟袋斜街片区的基础上指出我国历史文化街区的社区特征，并提倡对社区发展综合规划，让社区参与有组织性，实现社区在保护中的发展[10]。这些文献从参与街区保护的理论，参与机构、人员，社区参与，参与模式，参与制度与环境等方面展开了详细论证，取得了丰富的成果，但对于参与者之间所构成的关系网络及其结构特征，各网络之间的运行机理和治理策略等较少关注。本研究从政策网络视角出发，重点聚焦历史街区保护的参与网络结构特征及网络间运行机制，指出不足之处，并提出相应的治理建议。
二、网络治理与政策网络理论：街区保护参与网络治理的一个框架
网络治理是相对于科层等级制与市场治理模式的一种新治理模式，网络治理从结构内容上看，是将网络作为手段和工具，对网络中的行动者进行增减和连带关系调整，通过对关键资源拥有者的结构优化、制度设计，进行资源与权力分享，通过协商、沟通、参与、信赖、影响等渠道来增进各网络主体间的合作，行动者通过网络中的位置对资源分配施加影响，并通过自组织和他组织实现网络组织的竞争力和可持续发展目标的过程[11-14]。政策网络本质上是一种公共事务的参与网络，政府与利益行动者基于互赖原则建立的较稳定關系，透过策略的互动、水平的协调、交换信息及合作，以促成网络治理的形成、执行与发展[15]。政策网络理论已经成为公共政策研究的一种重要范式[16]，西方政策网络研究主要有基于资源依赖的政策网络、基于共同价值的政策网络和基于共享话语的政策网络三种研究路径[17]，其中，基于资源依赖的政策网络视角目前国内外学者应用较多[18-20]，该视角的代表人物罗茨（Rhodes）认为，政策网络是彼此关联的政府与其它利益相关者参与的复杂组织，在网络中资源相互依赖，在此关系形态中相互交换资源。政策网络中的资源包括权威、资金、合法性、信息和组织等五种类型[15]。在网络中，为达成目标，各个主体之间必须进行资源交换，资源交换过程会受到主导联盟的管制，网络内部决策制定往往受其他行动者所限制，这种资源、规则和交换过程推动了政策网络的形成与发展[21]。根据成员、整合程度、资源与权利等因素，罗茨将政策网络划分为5种网络，并给出了每种网络类型的特征（见表1）。政策社群网络在网络内部关系中最紧密，具有趋向强连接、高度整合、成员资格限制严格、纵向权力等级、组织稳定的特征，处于5种网络类型中最为紧密的一端；议题网络由于趋向弱连接、低度整合状态，成员资格开放、很少受纵向权力等级支配、组织不稳定，而处于5种网络类型中最为松散的一端；专业网络、府际网络、生产者网络则处于这两种网络形态的中间[19]。 基于上述分析，本研究借鉴网络治理理论中的政策网络理论视角，以北京国子监历史文化街区为例，运用访谈法、非参与观察法和文献法收集数据，并探讨国子监历史文化街区保护参与关系所构成的网络及治理对策。
三、国子监历史文化街区保护概况
北京国子监街位于东城区安定门街道，街道全长669米，平均宽11米，距今已有700年历史。街区内集中了国家级文物保护单位国子监、孔庙等大量历史文化遗产，是北京得到保留的唯一一条牌楼街。从1985年起，为保护古街样貌，北京市政府陆续出台了规划方案，保护国子监街区四合院及街道景观，并规定了国子监街区的文物保护单位。1990年北京市人民政府将国子监街区公布为北京市第一批历史文化保护区。2005年10月，首都博物馆迁出孔庙，同年孔庙和国子监管理处设立，2005年至2007年，孔庙、国子监得到建國以来最全面系统的修缮，尽可能地重现了明清时的风貌。东城区和街道办系统整治了国子监历史文化街区和周边胡同的环境，如整补墙面、按历史风格修造门楼、增设中英文景点介绍和石凳石墩，加上民居改善、绿化改造等工程，使国子监历史文化街区古朴而整洁的风貌得以展现。2008年，国子监街参加了首届“中国历史名街”年度评选推介活动，成为北京市唯一当选的“全国十大历史文化名街”，2009年6月10日被文化部和国家文物局命名并颁牌。同年，孔庙和国子监博物馆成为国家4A级景区，吸引了大量的游客来国子监历史文化街区参观。相比东面的雍和宫，国子监历史文化街区相对清静。此外，安定门街道办事处制定的《安定门街道区域发展战略规划（2011年—2030年）》将国子监地区调整定位为“国子监文化休闲区”，范围北起北二环城市公园，南到方家胡同。将国子监历史文化街区作为国学胜地，发展文化经济和国学文化教育，通过引进产品展示交易和休闲会馆等业态，举办国学文化品牌活动，吸引文化传播机构，传承与弘扬国学文化。
四、历史文化街区保护的参与主体及参与网络结构
（一）历史文化街区保护的参与主体
目前国子监历史文化街区保护的主体可分为四类：
一是政府部门。国子监历史文化街区保护整体上由北京市历史文化名城保护委员会统筹管理，如果有大规模的保护改造项目，则由北京市政府指导，市规划委组织与规划，东城区政府协调其下属部门进行综合治理。在实践中，北京市文物局负责管理街区文物保护，由市文物局指导下级工作，审批文物修缮方案，而区级文保部门则深入街道巡视检查，发现问题后，向上级报告并修缮文物。孔庙和国子监博物馆作为市文物局所属事业单位，其主要工作是保护馆内文物，举办文物文化展览活动，弘扬与传承国学文化。此外，平时介入较多的其他区级政府机构如市容、交通、房管等部门也需维护街区景观环境，避免景观环境遭受破坏。安定门街道办事处作为基层政府主要负责街区风貌管理，是政府在街区保护中的重要代表和直接管理者。
二是市场力量。主要包括商铺会馆的经营者、游客和导游。国子监街区上的旅游商店、文化创意店以及各类会馆都是依托雍和宫的佛教文化和街区国学底蕴所带来的游客逐渐发展起来的。它们的经营内容涉及国学书籍、老北京小吃、旅游纪念品、茶文化等许多领域，在保护街区方面，商铺是被动地接受政府对国子监街区的改造保护安排的，诸如产业升级和风貌保护方面的安排。游客在参观中对国子监街区的国学文化表现出极大兴趣，通过积极提发展建议，自觉维护街区环境等渠道参与到街区保护中来。
三是社区力量。包括社区居民、居委会。社区居民对国子监街区的保护主要体现在维护、修缮住房方面；其次是支持孔庙和国子监博物馆的文物保护，如自愿参加博物馆的保护宣传活动，自觉维护博物馆周边的环境整洁等；第三是参加社区公共事务讨论和文化活动，一些社区积极分子成为了社区文化保护志愿者，营造了街区良好的人文环境。居委会保护街区的职责体现在落实街道办事处布置的街区保护与改造任务，组织居民参加街区文化活动等。
四是第三方力量。包括协会和民间志愿者、媒体、规划和研究机构。第三方力量的作用在于向政府和其他保护主体提出政策建议，及时发现历史街区发展与保护中的问题，监督有关部门采取得力措施，起到历史文化街区保护中的监督作用。
（二）历史文化街区保护中的参与网络结构
国子监历史文化街区保护网络治理结构是由政府部门、市场力量、社区力量以及第三方力量构成。从参与关系看，各主体之间、各种内外部因素之间相互交织、相互促进，共同塑造了国子监街区如今的保护参与网络。为进一步研究国子监历史文化街区保护的参与网络结构特征，依据罗茨的政策网络类型划分与特征（表1），并结合国子监历史文化街区保护的参与实际，可将国子监历史文化街区保护参与网络进一步划分为政策社群网络（以北京市政府的规划、文保部门为代表），府际网络（东城区政府的规划、文保、旅游部门，安定门街道，以及市、区市容、交通、房管等部门），专业网络（研究、规划机构），生产者网络（街区商铺、会馆、博物馆等），议题网络（媒体、旅游者、协会、民间志愿者、居民、居委会、社区精英等）。各类型网络之间的结构关系见图1，在国子监历史文化街区保护参与网络中，政策社群网络对制定街区保护政策、宣传指导街区保护等起着决定性作用，其在参与网络中握有行政权力及公共资源，对其他四类网络，尤其是对府际网络和生产者网络，产生垂直性的支配与影响作用，政策社群网络可以有限地倾听专业网络和议题网络的保护建议。而府际网络是在政策社群互动的基础上形成的参与网络，对街区保护的形成起到关键的影响作用，在参与网络中起到保护政策执行、监督管理、指导宣传的作用。府际网络依靠其拥有的行政权力和资源，对生产者网络和议题网络进行有限的垂直管理，同时，也更多地倾听和采纳来自专业网络、生产者网络和议题网络的监督与建议。专业网络由研究与规划机构组成，他们拥有专业知识和业内影响力，通过提供规划方案、保护政策方面的建议等方式来提供智力支持，并对街区保护参与网络的形成起到推动作用，依赖其智库资源对政策社区网络、府际网络有一定的影响。生产者网络是保护参与网络的作用对象，它对保护参与网络的形成影响力弱，但是其对街区保护参与网络的实施联系最为密切，主要通过落实国子监历史文化街区的景观、文物和文化保护政策与措施来实现参与保护。议题网络由旅游者、媒体、民间志愿者与组织及当地社区组成，通过公共监督、保护建议、公益活动和向游客宣传等手段进行街区保护参与，议题网络拥有一定的话语权，可对街区保护在某种议题上施加一定的影响，但其观点只能通过与其他网络的互动间接影响街区保护参与网络的形成，故该网络在街区保护中影响力一般。 综上所述，国子监历史文化街区保护的参与网络机制基于资源与利益互赖的原则而建立了比较稳定的关系。政策社群网络在整个网络中起着决定性支配作用，其他四类网络则在有限的垂直相互依赖性中对保护参与网络的形成起到了重要作用。通过对网络结构特征的描述，并结合国子监历史文化街区保护参与的实际，探讨发现其网络不足之处在于：
第一，政策社群网络的科层制垂直结构多依赖府际网络和生产者网络来执行，导致保护与监督管理政策执行效率不高，同时其缺乏与生产者网络和府际网络的有效互动，加之政策社群网络成员倾听与采纳专业网络和议题网络的保护管理建议不够，导致了在国子监历史文化街区保护过程中仅政府（政策社群网络和府际网络）更多地承担保护政策的制定与执行、管理监督和宣传的角色，而当地社区和第三方力量（议题网络），以及市场力量（生产者网络）却在街区保护中的参与能力和意愿方面显得不足。
第二，专业网络仅为政府部门（通过政策社群网络和府际网络实现）提供政策与管理咨询建议，而与当地社区、第三方力量（议题网络）和市场力量（生产者网络）之间却没有建立起直接的互赖性或一般性关联，这导致当地社区、第三方力量和市场力量缺少专业的保护策略与手段指导，只能通过政府（政策社群网络和府际网络）来被动获取相关指导与建议，也部分导致了当地社区、市场力量和第三方力量参与的不足。
第三，生产者网络与议题网络虽然拥有一定的资源与话语权，且网络成员多数属于在地或范围内街区，本应是街区保护的中坚力量，但其对保护参与网络的影响力均较弱，网络内部成员数量较多，流动性大，且不太稳定，这也导致了街区保护参与能力不足。
六、历史文化街区保护中的参与网络治理建议
综上所述，国子监历史文化街区参与保护网络中，议题网络和生产者网络多数主体缺乏参与能力与意识，政府部门的保护管理手段与政策也无法有效激发社区、市场和第三方利益相关者的参与保护热情。针对国子监历史文化街区保护中的参与现状，本文提出如下治理建议：
（一）改变科层制的垂直层级管理体制，增加政策社群网络和府际网络同政府部门的有效互动，在保护参与网络中设立统一的街区保护管理部门
如上所述，国子监历史文化街区政府部门的网络（政策社群网络和府际网络）的科层制垂直结构造成了决策与执行效率低下，社区和市场部门参与不足，各参与网络类型之间互动不密切等问题，为改变此情形，需要在网络中设立统一的街区保护管理部门，统筹国子监地区的利用和保护管理，协调各主体的关系，且该部门与其它参与主体或部门通过主体合作关系共同管理事务。各网络类型主体间通过协商、沟通、参与、信赖、影响等渠道进行资源与权力利益分享，以增进网络中各主体间的合作。这一部门的设立仍需要由政府来统筹，首先政府要适应街区保护与发展新情况，调整管理体制，统合有关联的资源，将社区、市场和第三方力量纳入到新的部门中。新部门应提供各参与主体协商的平台，拥有重大事项的审议、决策权及调控、开发、利用的权力。如遇重大事务，则应以照顾利益最攸关主体关切为旨归，各相关主体通过协商进行决策。可从各参与方中选出直接从事遗产保护、关切街区发展的人士作为常务委员处理日常事务。
（二）提高社区、市场力量和第三方保护力量在街区保护中的作用，提升议题网络和生产者网络在保护参与网络中的影响力
社区作为街区保护的主体，在保护街區历史记忆中的作用无可替代，旅游的发展则促使居民认识到当地文化的独特价值，为保护当地文化增加了动力。但是旅游在国子监历史文化街区的发展没能让多数社区居民的生活有直接明显的改善，社区居民参与旅游的规模小、程度低，反而承受了由人文和生态环境带来的负面影响，这让未从中获益的居民对旅游报以无所谓或憎恶的态度。加之生产者网络与议题网络影响力弱，结构不太稳定，也是导致国子监历史文化街区保护参与主体无法发挥作用的重要因素之一。
因此，需要进行如下事项的变革：旅游业的利用是为了更好地保护街区文化资源和公共利益，在避免过度旅游开发的同时，也应避免对旅游利用的不足。国子监街区的旅游吸引物主要是孔庙和国子监博物馆，以大众观光旅游为主题，对于不收取门票的国子监街区来说，观光旅游带来了收益少、产品单一、市场旅游产品同质化严重等问题，因此，需要逐渐丰富街区休闲文化旅游新业态，充分挖掘历史街区的丰富文化内涵，开发休闲文化旅游新产品，提升休闲文化旅游创意产业的品质与综合效益，使之对街区的保护效果惠及更多居民。要发挥文化精英在休闲文化旅游发展利用中的作用，充分发挥学者、研究者在智力、技艺上的优势和各类非政府组织、志愿者、社区居民中的积极分子的组织号召力，加强文化遗产保护方面的培训和各类保护活动的宣传，增加居民利用当地文化发展旅游的途径，让居民发现自己的力量，形成社区内聚力，培育保护中的参与意识。要在文化旅游开发中，积极征求和倾听街区老住户的想法和建议，利用旅游手段指导街区各地段的保护性利用。要利用国学知识和“孔庙·国子监”文化节，积极邀请政府部门、商铺代表、社区居民、旅游者、媒体等参与活动，听取各方对街区保护的意见与想法，在扩大营销宣传的同时，进一步增强各方力量对保护街区的认同与影响力。
此外，博物馆是街区最主要的保护对象，也是旅游发展的名片，其保护和发展要依靠社区居民和游客的支持。一方面，博物馆要配合社区，结合居民日常生活之需，在不同时段面向不同居民群体，开展国学文化体验活动，以居民在生活中自然展现的街区文化特色形成新的旅游吸引物。另一方面，博物馆举办的文化活动，即使是和旅游关系密切的非物质文化遗产项目、国学艺术，也需要加强旅游市场宣传，通过各类社交媒体做好宣传与保护推介，拓展游客参与这些项目的广度和深度，进而达到利用旅游手段实现街区保护的目的。
（三）建立保护参与的网络治理机制，建立专业网络、生产者网络和议题网络之间的互赖性关联
治理问题本质上是机制设计的问题，网络治理机制是约束与激励行动主体的制度设计问题[22]，是网络组织中关键资源所有者围绕协同目标，以网络作为手段和工具，以治理目标为导向，治理结构为框架，治理机制为核心，治理模式为路径，治理绩效为结果的制度设计与过程[14]。而网络治理机制指为了有序高效运作，对节点之间的联系进行约束和激励等规则的综合[14]。网络治理可以概括为维护机制（信任、决策、利益分配、声誉、联合制裁等）、互动机制（沟通和学习机制）和共享机制（资源配置和知识共享）三类。上述这些机制的构建、有序运用与协同合作是网络治理得以存在和运行的关键。对于国子监历史文化街区保护参与网络来说，应建立五个参与保护网络之间的资源或利益互赖性关联，尤其是专业网络、生产者网络和议题网络之间的资源或利益互赖性关联，加强专业研究组织对社区力量、第三方力量和市场力量的专业指导与建议，通过维护机制、沟通机制和知识共享机制推动网络合作，从而最终实现互利互惠的街区保护网络治理目标。 [参考文献]
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[关键词]政策网络；历史文化街区；保护；参与网络；治理研究
[中图分类号]K928.5[文献标志码]A [文章编号] 1672-4917（2018）02-0047-07
北京作为我国首都，是国家首批历史文化名城和文化中心，保护与发展城市文化遗产，传承优秀历史文化、发掘其中的各种价值，是城市发展的基本策略之一[1]。历史文化街区是城市中商业与文化的集中地域，保存着城市中的历史文化精华、建筑风貌和产业特色。国子监历史文化街区作为北京唯一一条当选全国十大历史文化名街的街道，孔庙和国子监博物馆的国学文化独具特色，街区上的文物古迹也保护得相对完好。但历史文化街区的保护是一个系统工程，需要调动有能力、有参与潜力的主体参与到街区保护中来，并激发各主体参与的积极性。因此，在平衡历史文化街区的保护和发展中，街区内各个主体是如何参与其中的？各主体之间的关系如何？这种参与关系对历史街区的影响是怎样的？本文将以这些问题为主线，从政策网络理论分析的视角，探讨国子监历史文化街区保护中的参与关系所构成的网络及治理对策，为其它历史文化街区保护的参与问题提供借鉴。
一、研究现状
20 世纪60年代初，西方国家推出“城市更新计划”，并引入公众参与概念到城市街区改造之中，使得公众参与成为城市规划历史上的一大变革，有学者早期从社会政治学的角度提出了让公共意见参与到城市规划中来以解决城市更新改造中存在的问题[2]。此外，《马丘比丘宪章》还将公众参与写入了其中，公众参与主要体现在遗产保护规划和决策过程中[3]。公众参与理论与实践在国际上的发展已较为成熟，在法国和美国，当地居民可以参与到规划、日常维护等各个环节，并可对此提意见[4]。Yung和Chan[5]从两个案例中发现香港建筑遗产保护中公共参与存在的问题，包括缺乏有效的公共参与（包括社区参与）机制、权力不平等、各利益相关者利益间的冲突等，并提出增强公共参与的建议。我国较国外在城市更新改造中考察公众参与方面的研究晚了近30年， 主要表现在对居民态度和公众参与方法的研究方面[3][6-7]。汪文军在讨论公众参与历史街区保护的国内现状的基础上，主要从法制、参与机构、重新定位专业人员角色、普及保护知识、吸收社会资金投入保护等几个方面作了较详细的探讨[8]，郑利军等认为历史街区的动态保护是一种实行动态平衡的保护规划。要保证历史街区动态保护目标得以顺利实现，需要在动态平衡的实施中，加强公众参与，让公众的参与和政府形成连续互动的结构[3]。钟晓华等认为，历史文化街区的社区参与保护现状可总结为：个人参与多于组织性参与；个人利益重于公共利益；阶段性参与多于全程性参与[9]。焦怡雪等在研究什刹海地区烟袋斜街片区的基础上指出我国历史文化街区的社区特征，并提倡对社区发展综合规划，让社区参与有组织性，实现社区在保护中的发展[10]。这些文献从参与街区保护的理论，参与机构、人员，社区参与，参与模式，参与制度与环境等方面展开了详细论证，取得了丰富的成果，但对于参与者之间所构成的关系网络及其结构特征，各网络之间的运行机理和治理策略等较少关注。本研究从政策网络视角出发，重点聚焦历史街区保护的参与网络结构特征及网络间运行机制，指出不足之处，并提出相应的治理建议。
二、网络治理与政策网络理论：街区保护参与网络治理的一个框架
网络治理是相对于科层等级制与市场治理模式的一种新治理模式，网络治理从结构内容上看，是将网络作为手段和工具，对网络中的行动者进行增减和连带关系调整，通过对关键资源拥有者的结构优化、制度设计，进行资源与权力分享，通过协商、沟通、参与、信赖、影响等渠道来增进各网络主体间的合作，行动者通过网络中的位置对资源分配施加影响，并通过自组织和他组织实现网络组织的竞争力和可持续发展目标的过程[11-14]。政策网络本质上是一种公共事务的参与网络，政府与利益行动者基于互赖原则建立的较稳定關系，透过策略的互动、水平的协调、交换信息及合作，以促成网络治理的形成、执行与发展[15]。政策网络理论已经成为公共政策研究的一种重要范式[16]，西方政策网络研究主要有基于资源依赖的政策网络、基于共同价值的政策网络和基于共享话语的政策网络三种研究路径[17]，其中，基于资源依赖的政策网络视角目前国内外学者应用较多[18-20]，该视角的代表人物罗茨（Rhodes）认为，政策网络是彼此关联的政府与其它利益相关者参与的复杂组织，在网络中资源相互依赖，在此关系形态中相互交换资源。政策网络中的资源包括权威、资金、合法性、信息和组织等五种类型[15]。在网络中，为达成目标，各个主体之间必须进行资源交换，资源交换过程会受到主导联盟的管制，网络内部决策制定往往受其他行动者所限制，这种资源、规则和交换过程推动了政策网络的形成与发展[21]。根据成员、整合程度、资源与权利等因素，罗茨将政策网络划分为5种网络，并给出了每种网络类型的特征（见表1）。政策社群网络在网络内部关系中最紧密，具有趋向强连接、高度整合、成员资格限制严格、纵向权力等级、组织稳定的特征，处于5种网络类型中最为紧密的一端；议题网络由于趋向弱连接、低度整合状态，成员资格开放、很少受纵向权力等级支配、组织不稳定，而处于5种网络类型中最为松散的一端；专业网络、府际网络、生产者网络则处于这两种网络形态的中间[19]。 基于上述分析，本研究借鉴网络治理理论中的政策网络理论视角，以北京国子监历史文化街区为例，运用访谈法、非参与观察法和文献法收集数据，并探讨国子监历史文化街区保护参与关系所构成的网络及治理对策。
三、国子监历史文化街区保护概况
北京国子监街位于东城区安定门街道，街道全长669米，平均宽11米，距今已有700年历史。街区内集中了国家级文物保护单位国子监、孔庙等大量历史文化遗产，是北京得到保留的唯一一条牌楼街。从1985年起，为保护古街样貌，北京市政府陆续出台了规划方案，保护国子监街区四合院及街道景观，并规定了国子监街区的文物保护单位。1990年北京市人民政府将国子监街区公布为北京市第一批历史文化保护区。2005年10月，首都博物馆迁出孔庙，同年孔庙和国子监管理处设立，2005年至2007年，孔庙、国子监得到建國以来最全面系统的修缮，尽可能地重现了明清时的风貌。东城区和街道办系统整治了国子监历史文化街区和周边胡同的环境，如整补墙面、按历史风格修造门楼、增设中英文景点介绍和石凳石墩，加上民居改善、绿化改造等工程，使国子监历史文化街区古朴而整洁的风貌得以展现。2008年，国子监街参加了首届“中国历史名街”年度评选推介活动，成为北京市唯一当选的“全国十大历史文化名街”，2009年6月10日被文化部和国家文物局命名并颁牌。同年，孔庙和国子监博物馆成为国家4A级景区，吸引了大量的游客来国子监历史文化街区参观。相比东面的雍和宫，国子监历史文化街区相对清静。此外，安定门街道办事处制定的《安定门街道区域发展战略规划（2011年—2030年）》将国子监地区调整定位为“国子监文化休闲区”，范围北起北二环城市公园，南到方家胡同。将国子监历史文化街区作为国学胜地，发展文化经济和国学文化教育，通过引进产品展示交易和休闲会馆等业态，举办国学文化品牌活动，吸引文化传播机构，传承与弘扬国学文化。
四、历史文化街区保护的参与主体及参与网络结构
（一）历史文化街区保护的参与主体
目前国子监历史文化街区保护的主体可分为四类：
一是政府部门。国子监历史文化街区保护整体上由北京市历史文化名城保护委员会统筹管理，如果有大规模的保护改造项目，则由北京市政府指导，市规划委组织与规划，东城区政府协调其下属部门进行综合治理。在实践中，北京市文物局负责管理街区文物保护，由市文物局指导下级工作，审批文物修缮方案，而区级文保部门则深入街道巡视检查，发现问题后，向上级报告并修缮文物。孔庙和国子监博物馆作为市文物局所属事业单位，其主要工作是保护馆内文物，举办文物文化展览活动，弘扬与传承国学文化。此外，平时介入较多的其他区级政府机构如市容、交通、房管等部门也需维护街区景观环境，避免景观环境遭受破坏。安定门街道办事处作为基层政府主要负责街区风貌管理，是政府在街区保护中的重要代表和直接管理者。
二是市场力量。主要包括商铺会馆的经营者、游客和导游。国子监街区上的旅游商店、文化创意店以及各类会馆都是依托雍和宫的佛教文化和街区国学底蕴所带来的游客逐渐发展起来的。它们的经营内容涉及国学书籍、老北京小吃、旅游纪念品、茶文化等许多领域，在保护街区方面，商铺是被动地接受政府对国子监街区的改造保护安排的，诸如产业升级和风貌保护方面的安排。游客在参观中对国子监街区的国学文化表现出极大兴趣，通过积极提发展建议，自觉维护街区环境等渠道参与到街区保护中来。
三是社区力量。包括社区居民、居委会。社区居民对国子监街区的保护主要体现在维护、修缮住房方面；其次是支持孔庙和国子监博物馆的文物保护，如自愿参加博物馆的保护宣传活动，自觉维护博物馆周边的环境整洁等；第三是参加社区公共事务讨论和文化活动，一些社区积极分子成为了社区文化保护志愿者，营造了街区良好的人文环境。居委会保护街区的职责体现在落实街道办事处布置的街区保护与改造任务，组织居民参加街区文化活动等。
四是第三方力量。包括协会和民间志愿者、媒体、规划和研究机构。第三方力量的作用在于向政府和其他保护主体提出政策建议，及时发现历史街区发展与保护中的问题，监督有关部门采取得力措施，起到历史文化街区保护中的监督作用。
（二）历史文化街区保护中的参与网络结构
国子监历史文化街区保护网络治理结构是由政府部门、市场力量、社区力量以及第三方力量构成。从参与关系看，各主体之间、各种内外部因素之间相互交织、相互促进，共同塑造了国子监街区如今的保护参与网络。为进一步研究国子监历史文化街区保护的参与网络结构特征，依据罗茨的政策网络类型划分与特征（表1），并结合国子监历史文化街区保护的参与实际，可将国子监历史文化街区保护参与网络进一步划分为政策社群网络（以北京市政府的规划、文保部门为代表），府际网络（东城区政府的规划、文保、旅游部门，安定门街道，以及市、区市容、交通、房管等部门），专业网络（研究、规划机构），生产者网络（街区商铺、会馆、博物馆等），议题网络（媒体、旅游者、协会、民间志愿者、居民、居委会、社区精英等）。各类型网络之间的结构关系见图1，在国子监历史文化街区保护参与网络中，政策社群网络对制定街区保护政策、宣传指导街区保护等起着决定性作用，其在参与网络中握有行政权力及公共资源，对其他四类网络，尤其是对府际网络和生产者网络，产生垂直性的支配与影响作用，政策社群网络可以有限地倾听专业网络和议题网络的保护建议。而府际网络是在政策社群互动的基础上形成的参与网络，对街区保护的形成起到关键的影响作用，在参与网络中起到保护政策执行、监督管理、指导宣传的作用。府际网络依靠其拥有的行政权力和资源，对生产者网络和议题网络进行有限的垂直管理，同时，也更多地倾听和采纳来自专业网络、生产者网络和议题网络的监督与建议。专业网络由研究与规划机构组成，他们拥有专业知识和业内影响力，通过提供规划方案、保护政策方面的建议等方式来提供智力支持，并对街区保护参与网络的形成起到推动作用，依赖其智库资源对政策社区网络、府际网络有一定的影响。生产者网络是保护参与网络的作用对象，它对保护参与网络的形成影响力弱，但是其对街区保护参与网络的实施联系最为密切，主要通过落实国子监历史文化街区的景观、文物和文化保护政策与措施来实现参与保护。议题网络由旅游者、媒体、民间志愿者与组织及当地社区组成，通过公共监督、保护建议、公益活动和向游客宣传等手段进行街区保护参与，议题网络拥有一定的话语权，可对街区保护在某种议题上施加一定的影响，但其观点只能通过与其他网络的互动间接影响街区保护参与网络的形成，故该网络在街区保护中影响力一般。 综上所述，国子监历史文化街区保护的参与网络机制基于资源与利益互赖的原则而建立了比较稳定的关系。政策社群网络在整个网络中起着决定性支配作用，其他四类网络则在有限的垂直相互依赖性中对保护参与网络的形成起到了重要作用。通过对网络结构特征的描述，并结合国子监历史文化街区保护参与的实际，探讨发现其网络不足之处在于：
第一，政策社群网络的科层制垂直结构多依赖府际网络和生产者网络来执行，导致保护与监督管理政策执行效率不高，同时其缺乏与生产者网络和府际网络的有效互动，加之政策社群网络成员倾听与采纳专业网络和议题网络的保护管理建议不够，导致了在国子监历史文化街区保护过程中仅政府（政策社群网络和府际网络）更多地承担保护政策的制定与执行、管理监督和宣传的角色，而当地社区和第三方力量（议题网络），以及市场力量（生产者网络）却在街区保护中的参与能力和意愿方面显得不足。
第二，专业网络仅为政府部门（通过政策社群网络和府际网络实现）提供政策与管理咨询建议，而与当地社区、第三方力量（议题网络）和市场力量（生产者网络）之间却没有建立起直接的互赖性或一般性关联，这导致当地社区、第三方力量和市场力量缺少专业的保护策略与手段指导，只能通过政府（政策社群网络和府际网络）来被动获取相关指导与建议，也部分导致了当地社区、市场力量和第三方力量参与的不足。
第三，生产者网络与议题网络虽然拥有一定的资源与话语权，且网络成员多数属于在地或范围内街区，本应是街区保护的中坚力量，但其对保护参与网络的影响力均较弱，网络内部成员数量较多，流动性大，且不太稳定，这也导致了街区保护参与能力不足。
六、历史文化街区保护中的参与网络治理建议
综上所述，国子监历史文化街区参与保护网络中，议题网络和生产者网络多数主体缺乏参与能力与意识，政府部门的保护管理手段与政策也无法有效激发社区、市场和第三方利益相关者的参与保护热情。针对国子监历史文化街区保护中的参与现状，本文提出如下治理建议：
（一）改变科层制的垂直层级管理体制，增加政策社群网络和府际网络同政府部门的有效互动，在保护参与网络中设立统一的街区保护管理部门
如上所述，国子监历史文化街区政府部门的网络（政策社群网络和府际网络）的科层制垂直结构造成了决策与执行效率低下，社区和市场部门参与不足，各参与网络类型之间互动不密切等问题，为改变此情形，需要在网络中设立统一的街区保护管理部门，统筹国子监地区的利用和保护管理，协调各主体的关系，且该部门与其它参与主体或部门通过主体合作关系共同管理事务。各网络类型主体间通过协商、沟通、参与、信赖、影响等渠道进行资源与权力利益分享，以增进网络中各主体间的合作。这一部门的设立仍需要由政府来统筹，首先政府要适应街区保护与发展新情况，调整管理体制，统合有关联的资源，将社区、市场和第三方力量纳入到新的部门中。新部门应提供各参与主体协商的平台，拥有重大事项的审议、决策权及调控、开发、利用的权力。如遇重大事务，则应以照顾利益最攸关主体关切为旨归，各相关主体通过协商进行决策。可从各参与方中选出直接从事遗产保护、关切街区发展的人士作为常务委员处理日常事务。
（二）提高社区、市场力量和第三方保护力量在街区保护中的作用，提升议题网络和生产者网络在保护参与网络中的影响力
社区作为街区保护的主体，在保护街區历史记忆中的作用无可替代，旅游的发展则促使居民认识到当地文化的独特价值，为保护当地文化增加了动力。但是旅游在国子监历史文化街区的发展没能让多数社区居民的生活有直接明显的改善，社区居民参与旅游的规模小、程度低，反而承受了由人文和生态环境带来的负面影响，这让未从中获益的居民对旅游报以无所谓或憎恶的态度。加之生产者网络与议题网络影响力弱，结构不太稳定，也是导致国子监历史文化街区保护参与主体无法发挥作用的重要因素之一。
因此，需要进行如下事项的变革：旅游业的利用是为了更好地保护街区文化资源和公共利益，在避免过度旅游开发的同时，也应避免对旅游利用的不足。国子监街区的旅游吸引物主要是孔庙和国子监博物馆，以大众观光旅游为主题，对于不收取门票的国子监街区来说，观光旅游带来了收益少、产品单一、市场旅游产品同质化严重等问题，因此，需要逐渐丰富街区休闲文化旅游新业态，充分挖掘历史街区的丰富文化内涵，开发休闲文化旅游新产品，提升休闲文化旅游创意产业的品质与综合效益，使之对街区的保护效果惠及更多居民。要发挥文化精英在休闲文化旅游发展利用中的作用，充分发挥学者、研究者在智力、技艺上的优势和各类非政府组织、志愿者、社区居民中的积极分子的组织号召力，加强文化遗产保护方面的培训和各类保护活动的宣传，增加居民利用当地文化发展旅游的途径，让居民发现自己的力量，形成社区内聚力，培育保护中的参与意识。要在文化旅游开发中，积极征求和倾听街区老住户的想法和建议，利用旅游手段指导街区各地段的保护性利用。要利用国学知识和“孔庙·国子监”文化节，积极邀请政府部门、商铺代表、社区居民、旅游者、媒体等参与活动，听取各方对街区保护的意见与想法，在扩大营销宣传的同时，进一步增强各方力量对保护街区的认同与影响力。
此外，博物馆是街区最主要的保护对象，也是旅游发展的名片，其保护和发展要依靠社区居民和游客的支持。一方面，博物馆要配合社区，结合居民日常生活之需，在不同时段面向不同居民群体，开展国学文化体验活动，以居民在生活中自然展现的街区文化特色形成新的旅游吸引物。另一方面，博物馆举办的文化活动，即使是和旅游关系密切的非物质文化遗产项目、国学艺术，也需要加强旅游市场宣传，通过各类社交媒体做好宣传与保护推介，拓展游客参与这些项目的广度和深度，进而达到利用旅游手段实现街区保护的目的。
（三）建立保护参与的网络治理机制，建立专业网络、生产者网络和议题网络之间的互赖性关联
治理问题本质上是机制设计的问题，网络治理机制是约束与激励行动主体的制度设计问题[22]，是网络组织中关键资源所有者围绕协同目标，以网络作为手段和工具，以治理目标为导向，治理结构为框架，治理机制为核心，治理模式为路径，治理绩效为结果的制度设计与过程[14]。而网络治理机制指为了有序高效运作，对节点之间的联系进行约束和激励等规则的综合[14]。网络治理可以概括为维护机制（信任、决策、利益分配、声誉、联合制裁等）、互动机制（沟通和学习机制）和共享机制（资源配置和知识共享）三类。上述这些机制的构建、有序运用与协同合作是网络治理得以存在和运行的关键。对于国子监历史文化街区保护参与网络来说，应建立五个参与保护网络之间的资源或利益互赖性关联，尤其是专业网络、生产者网络和议题网络之间的资源或利益互赖性关联，加强专业研究组织对社区力量、第三方力量和市场力量的专业指导与建议，通过维护机制、沟通机制和知识共享机制推动网络合作，从而最终实现互利互惠的街区保护网络治理目标。 [参考文献]
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