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在中央一系列强农惠农政策的有力支持下，2010年我国粮食生产再获丰收，粮食产量刷新历史纪录，实现了自2004年以来的连续7年增产。7年间，我国粮食产量从8614亿斤增加到10928亿斤，增加了2314亿斤，年均增长率接近3.3％，这是1958年以来我国粮食生产连续增产时间最长的时期，也是改革开放以来粮食总供给水平最高的时期。同时，我们应当看到，虽然当前我国粮食总供给略大于总需求，但从中长期看，粮食供求紧张的局面并未得到根本性扭转。粮食持续增产难度加大，粮食需求呈刚性上升，我国粮食安全保障工作仍任重道远。
一、粮食持续增长难度加大
（一）自然资源约束增强
一方面，我国耕地资源的制约日益突出。20多年来，随着经济建设步伐的加快，我国耕地数量呈现不断减少的态势。1986—1995年，仅建设占地便使耕地减少1.45亿亩，相当于韩国耕地总量的4倍①。到2009年，我国耕地面积为18.2977亿亩，虽比2008年度增加403万亩，但与1996年的19.51亿亩相比，净减耕地面积1.2123亿亩。我国耕地面积超过1亿亩的省份只有5个，13年间减少的耕地相当于失去了一个产粮大省。在面积减少的同时，耕地质量也难以保证。当前“占补平衡”的政策可以基本维持耕地面积总量，但在实践过程中，大多被占用的土地相对肥沃、设施相对齐全，而新补充土地的生产力较低，从而造成耕地质量的下降。即便如此，随着经济社会发展以及工业化、城市化的逐步推进，我国耕地被侵占现象仍日益严重，耕地保有计划屡被打破，耕地面积不断接近18亿亩的“红线”。
另一方面，淡水资源匮乏的矛盾日益明显。我国人均水资源仅为世界平均水平的1/4，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。同时，我国是农业大国，农业用水占总用水量的60%左右。未来我国农业用水短缺的问题将会日趋突出：一是我国耕地和水资源的时空分布不平衡问题严重。全国81%的水资源集中在占耕地36%的长江及以南地区，占总耕地64%的淮河及其以北地区仅占有19%的水资源，却承担着全国约40%的人口的粮食供给任务②。同时，我国13个粮食主产区有7个在贫水的北方，6个在丰水的南方，在上世纪90年代初，两方的粮食产量占全国的比重相差无几，此后南降北升，现在北方的粮食产量已远高于南方，但北方河流超限利用和地下水超采现象严重，增产难以为继。二是水污染问题日趋严重。由于工业废水直接排放、农业化肥的过量使用等问题，我国1/6的主要河流被严重污染，在粮食单产较高、水资源较为丰富的东南沿海地区，污染情况也日益严重，一些地方被迫用污水来灌溉，同时由于超采地下水，还出现了地面沉降等严重的地质问题。三是粗放型的农业用水方式浪费严重。我国许多地区农田水利设施陈旧落后，大多仍然采用传统的灌溉方式，农业用水的有效利用率仅在40%左右，远低于欧美等发达国家70—80%的水平。
（二）自然灾害频繁加重
今年4月以来，长江中下游湖北、湖南、江西、安徽、江苏等地区遭遇干旱，降水达到50年来最低水平，而在6月迎来降雨的同时，又因局部强暴雨而引发洪涝灾害。作为世界上自然灾害最严重的国家之一，频繁的灾害给我国农业发展造成极大危害，近年来粮食受灾面积占耕地面积的比重都在30%以上。特别是近10年来，极端天气大面积、频繁发生，30年一遇、50年一遇、甚至几百年一遇的极端天气灾害如今每年要遇到好几次、甚至几十次，粮食生产的风险进一步增加。
（三）种粮效益难以提高
农业生产效益较为低下，而在农业生产中，种植粮食作物的效益更低。虽然近年来国家连续出台了多项粮补惠农政策，粮食价格也逐年上涨，但补贴增长速度和粮价上升速度赶不上农业生产成本上升的速度，在不断高涨的生产资料价格及其它生活用品价格的冲击下，农民种粮收益率不断下降。同时，随着近年来全国各省（市区）不断上调最低工资标准，农民工工资普遍提高，农民种粮的机会成本明显上升，农民种粮意愿进一步降低。
二、粮食需求呈刚性增长
（一）人口增长带动粮食需求增长
当前我国人口数量达到13.7亿人，与10年前相比，增加0.74亿人，年均增长0.57％。据推测，在现行生育政策不变的情况下，到2030年，我国人口将达到15亿人的峰值。人口的增加无疑直接推动了粮食需求总量的刚性增长。
（二）居民消费结构升级带动粮食需求增长
自1996年以来，我国已突破粮食供给总量的瓶颈，进入以需求为导向的粮食消费时期。随着经济发展和收入水平的提高，居民粮食消费结构进一步优化，消费质量进一步提高。直接粮食消费减少，肉、蛋、奶等粮食转化的农副产品消费增加。我国人均肉类占有量从改革初期的9.1公斤增加到2009年的44.4公斤，人均奶类占有量从1.2公斤增加到26.4公斤。
在全面建设小康社会的进程中，居民对饮食的要求将不断提高，膳食结构会进一步多元化，人均粮食消费量将会接近甚至超过亚洲发达国家和地区的水平。据测算，到2030年，我国年人均粮食消费量将达到450—500公斤，虽与美国人均1000公斤的消费量仍有很大差距，但与目前我国人均389公斤的消费量相比，对粮食的需求量已增长了25%左右。
（三）国际粮食市场波动带动我国粮食需求增长
近年来世界范围内自然灾害和极端天气出现的频率都在增加，全球粮食产量在21—22亿吨之间徘徊已近10年，而全球人口已由上世纪末的60亿，很快上升到目前的近70亿。特别是近4年，受气候变化和国际炒家的影响，全球粮价已经出现过两次暴涨暴跌，对国内粮食市场造成不小冲击。
同时，以美国为首的世界主要粮食出口国企业通过各种渠道进入我国粮食市场，利用雄厚资金和先进技术的优势逐步操控我国某些粮食种类的生产和流通环节，进而形成对该品种产业的完全控制。更好应对外部市场冲击，增强对国内粮食市场的调控能力，都要求我们增加粮食储备，提高调运能力，从而对粮食供给水平提出了更高要求。
三、政策建议
（一）保护耕地资源，提高单位产量
耕地面积和单位面积产量是粮食供给量的两个基本因素构成。一方面，要继续坚持最严格的耕地保护制度，实行最严格的节约用地制度，同时，加快划定基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变。另一方面，当前靠扩大耕地进一步提高粮食总产量的空间已很小。事实上，2004年以来的“七连增”主要得益于单产水平的大幅度提高，增产贡献率达到60％。未来，我们在确保耕地红线的同时，主要依靠提高单产来保证粮食产量。当前，我国18亿亩耕地中，有7亿亩是高产田，有11亿亩是中低产田。未来，通过加强农业基础建设，把亩产500斤的中低产田改造为单产800斤的高产稳产田。即使只有一半改造成功，形成的粮食增产量也将高达1650亿斤。
（二）加大基础建设投入，强化农田水利设施
目前，水资源短缺和水利工程老化失修、配套不完善、重建轻管等问题，已成为制约粮食生产的重要因素。要提高粮食综合生产能力，就要改善农田水利设施。在农业用水短缺的大格局难以扭转的背景下，一方面，要由中央政府和地方政府出面，组织农户学习使用、逐步推广喷灌、滴灌和微灌等现代灌溉技术，提高农业用水效率，发展节水农业；另一方面，要积极引导农民因地制宜地兴建以“五小水利”为代表的中小型水利设施③。
（三）深化体制机制改革，提高农民种粮积极性
现阶段，一方面，发展完善农民专业合作组织。农民专业合作组织能有效控制农业生产成本，降低农业生产风险，有利于粮食生产资源的合理配置，有利于农村市场经济发展和市场化水平的提高。另一方面，完善对粮食主产区的补偿机制。实行转移支付的奖励激励机制，加大财政奖励和粮食产业建设项目扶持力度，将产粮大区农产品加工增值税收入留在当地政府，将粮食生产优势转化为经济优势。
（四）加大科技研发投入，加快农业技术创新
优先支持生物技术、良种培育、丰产栽培、农业节水、疫病防控、防灾减灾等领域科技创新，把重点放在良种培育上，大力优化品种结构，着力提高粮食单产和品质。适应农业规模化、精准化、设施化等要求，加快开发多功能、智能化、经济型农业装备设施，重点在田间作业、设施栽培、健康养殖、精深加工、储运保鲜等环节取得新进展。加强农业技术推广普及，开展农民技术培训，培养新型农民。通过农业科技进步，不断促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。
注：
①张剑雄：《对我国粮食安全问题的思考》[J] ，P78—82，湖北大学学报（哲学社会科学版），2007（6）。
②潘岩：《关于确保国家粮食安全的政策思考》[J]，P25—28，农业经济问题，2009（1）。
③2011年中央1号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》中指出：“因地制宜兴建中小型水利设施，支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等‘五小水利’程建设”。
（卞靖，国家发展改革委宏观院科研部助理研究员、经济学博士）
一、粮食持续增长难度加大
（一）自然资源约束增强
一方面，我国耕地资源的制约日益突出。20多年来，随着经济建设步伐的加快，我国耕地数量呈现不断减少的态势。1986—1995年，仅建设占地便使耕地减少1.45亿亩，相当于韩国耕地总量的4倍①。到2009年，我国耕地面积为18.2977亿亩，虽比2008年度增加403万亩，但与1996年的19.51亿亩相比，净减耕地面积1.2123亿亩。我国耕地面积超过1亿亩的省份只有5个，13年间减少的耕地相当于失去了一个产粮大省。在面积减少的同时，耕地质量也难以保证。当前“占补平衡”的政策可以基本维持耕地面积总量，但在实践过程中，大多被占用的土地相对肥沃、设施相对齐全，而新补充土地的生产力较低，从而造成耕地质量的下降。即便如此，随着经济社会发展以及工业化、城市化的逐步推进，我国耕地被侵占现象仍日益严重，耕地保有计划屡被打破，耕地面积不断接近18亿亩的“红线”。
另一方面，淡水资源匮乏的矛盾日益明显。我国人均水资源仅为世界平均水平的1/4，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。同时，我国是农业大国，农业用水占总用水量的60%左右。未来我国农业用水短缺的问题将会日趋突出：一是我国耕地和水资源的时空分布不平衡问题严重。全国81%的水资源集中在占耕地36%的长江及以南地区，占总耕地64%的淮河及其以北地区仅占有19%的水资源，却承担着全国约40%的人口的粮食供给任务②。同时，我国13个粮食主产区有7个在贫水的北方，6个在丰水的南方，在上世纪90年代初，两方的粮食产量占全国的比重相差无几，此后南降北升，现在北方的粮食产量已远高于南方，但北方河流超限利用和地下水超采现象严重，增产难以为继。二是水污染问题日趋严重。由于工业废水直接排放、农业化肥的过量使用等问题，我国1/6的主要河流被严重污染，在粮食单产较高、水资源较为丰富的东南沿海地区，污染情况也日益严重，一些地方被迫用污水来灌溉，同时由于超采地下水，还出现了地面沉降等严重的地质问题。三是粗放型的农业用水方式浪费严重。我国许多地区农田水利设施陈旧落后，大多仍然采用传统的灌溉方式，农业用水的有效利用率仅在40%左右，远低于欧美等发达国家70—80%的水平。
（二）自然灾害频繁加重
今年4月以来，长江中下游湖北、湖南、江西、安徽、江苏等地区遭遇干旱，降水达到50年来最低水平，而在6月迎来降雨的同时，又因局部强暴雨而引发洪涝灾害。作为世界上自然灾害最严重的国家之一，频繁的灾害给我国农业发展造成极大危害，近年来粮食受灾面积占耕地面积的比重都在30%以上。特别是近10年来，极端天气大面积、频繁发生，30年一遇、50年一遇、甚至几百年一遇的极端天气灾害如今每年要遇到好几次、甚至几十次，粮食生产的风险进一步增加。
（三）种粮效益难以提高
农业生产效益较为低下，而在农业生产中，种植粮食作物的效益更低。虽然近年来国家连续出台了多项粮补惠农政策，粮食价格也逐年上涨，但补贴增长速度和粮价上升速度赶不上农业生产成本上升的速度，在不断高涨的生产资料价格及其它生活用品价格的冲击下，农民种粮收益率不断下降。同时，随着近年来全国各省（市区）不断上调最低工资标准，农民工工资普遍提高，农民种粮的机会成本明显上升，农民种粮意愿进一步降低。
二、粮食需求呈刚性增长
（一）人口增长带动粮食需求增长
当前我国人口数量达到13.7亿人，与10年前相比，增加0.74亿人，年均增长0.57％。据推测，在现行生育政策不变的情况下，到2030年，我国人口将达到15亿人的峰值。人口的增加无疑直接推动了粮食需求总量的刚性增长。
（二）居民消费结构升级带动粮食需求增长
自1996年以来，我国已突破粮食供给总量的瓶颈，进入以需求为导向的粮食消费时期。随着经济发展和收入水平的提高，居民粮食消费结构进一步优化，消费质量进一步提高。直接粮食消费减少，肉、蛋、奶等粮食转化的农副产品消费增加。我国人均肉类占有量从改革初期的9.1公斤增加到2009年的44.4公斤，人均奶类占有量从1.2公斤增加到26.4公斤。
在全面建设小康社会的进程中，居民对饮食的要求将不断提高，膳食结构会进一步多元化，人均粮食消费量将会接近甚至超过亚洲发达国家和地区的水平。据测算，到2030年，我国年人均粮食消费量将达到450—500公斤，虽与美国人均1000公斤的消费量仍有很大差距，但与目前我国人均389公斤的消费量相比，对粮食的需求量已增长了25%左右。
（三）国际粮食市场波动带动我国粮食需求增长
近年来世界范围内自然灾害和极端天气出现的频率都在增加，全球粮食产量在21—22亿吨之间徘徊已近10年，而全球人口已由上世纪末的60亿，很快上升到目前的近70亿。特别是近4年，受气候变化和国际炒家的影响，全球粮价已经出现过两次暴涨暴跌，对国内粮食市场造成不小冲击。
同时，以美国为首的世界主要粮食出口国企业通过各种渠道进入我国粮食市场，利用雄厚资金和先进技术的优势逐步操控我国某些粮食种类的生产和流通环节，进而形成对该品种产业的完全控制。更好应对外部市场冲击，增强对国内粮食市场的调控能力，都要求我们增加粮食储备，提高调运能力，从而对粮食供给水平提出了更高要求。
三、政策建议
（一）保护耕地资源，提高单位产量
耕地面积和单位面积产量是粮食供给量的两个基本因素构成。一方面，要继续坚持最严格的耕地保护制度，实行最严格的节约用地制度，同时，加快划定基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变。另一方面，当前靠扩大耕地进一步提高粮食总产量的空间已很小。事实上，2004年以来的“七连增”主要得益于单产水平的大幅度提高，增产贡献率达到60％。未来，我们在确保耕地红线的同时，主要依靠提高单产来保证粮食产量。当前，我国18亿亩耕地中，有7亿亩是高产田，有11亿亩是中低产田。未来，通过加强农业基础建设，把亩产500斤的中低产田改造为单产800斤的高产稳产田。即使只有一半改造成功，形成的粮食增产量也将高达1650亿斤。
（二）加大基础建设投入，强化农田水利设施
目前，水资源短缺和水利工程老化失修、配套不完善、重建轻管等问题，已成为制约粮食生产的重要因素。要提高粮食综合生产能力，就要改善农田水利设施。在农业用水短缺的大格局难以扭转的背景下，一方面，要由中央政府和地方政府出面，组织农户学习使用、逐步推广喷灌、滴灌和微灌等现代灌溉技术，提高农业用水效率，发展节水农业；另一方面，要积极引导农民因地制宜地兴建以“五小水利”为代表的中小型水利设施③。
（三）深化体制机制改革，提高农民种粮积极性
现阶段，一方面，发展完善农民专业合作组织。农民专业合作组织能有效控制农业生产成本，降低农业生产风险，有利于粮食生产资源的合理配置，有利于农村市场经济发展和市场化水平的提高。另一方面，完善对粮食主产区的补偿机制。实行转移支付的奖励激励机制，加大财政奖励和粮食产业建设项目扶持力度，将产粮大区农产品加工增值税收入留在当地政府，将粮食生产优势转化为经济优势。
（四）加大科技研发投入，加快农业技术创新
优先支持生物技术、良种培育、丰产栽培、农业节水、疫病防控、防灾减灾等领域科技创新，把重点放在良种培育上，大力优化品种结构，着力提高粮食单产和品质。适应农业规模化、精准化、设施化等要求，加快开发多功能、智能化、经济型农业装备设施，重点在田间作业、设施栽培、健康养殖、精深加工、储运保鲜等环节取得新进展。加强农业技术推广普及，开展农民技术培训，培养新型农民。通过农业科技进步，不断促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。
注：
①张剑雄：《对我国粮食安全问题的思考》[J] ，P78—82，湖北大学学报（哲学社会科学版），2007（6）。
②潘岩：《关于确保国家粮食安全的政策思考》[J]，P25—28，农业经济问题，2009（1）。
③2011年中央1号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》中指出：“因地制宜兴建中小型水利设施，支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等‘五小水利’程建设”。
（卞靖，国家发展改革委宏观院科研部助理研究员、经济学博士）