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摘 要：政府机构的主要特点是依法履行国家赋予的行政管理职能。在以过程为基础的政府机构质量管理体系中，应针对每项过程分析工作要求和工作依据，然后制定过程管理文件，对具体过程进行管理。这些过程管理文件应符合工作依据文件的要求并满足质量管理体系的原则。公文是政府机构常用的管理手段，在质量管理体系中应妥善处理公文与其他质量管理体系文件的关系。所有质量管理活动都是通过质量策划实现的，应对质量策划文件实施有效管理。
关键词：政府机构 质量管理体系 工作依据文件 工作管理文件 公文 质量计划
中图分类号：F203.9 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）06-042-03
引言
近年来，质量管理体系认证在政府机构中再次掀起热潮，根据国家认可委发布的数据，截至2013年6月，我国各认证机构颁发的、经国家认可委认可的、现行有效的公共管理和公共服务类ISO9000质量管理体系认证证书3895张{1}。由于政府机构肩负国家赋予的职责范围内的行政管理职能，其管理体系文件与其他组织相比有其特殊性。探索创建适合政府机构质量管理体系有效运行的文件系统，对政府机构管理体系运行的效果有重要意义。
一、政府机构质量管理体系文件特点分析
K.T.Thomas指出：“由于一个组织的质量管理体系不仅要符合质量管理体系标准的要求，还要满足所属行业的行规，因此其管理体系就具有自己的特色并显得与众不同。”{2}与其他组织相比，政府机构的突出特点就是具有行政管理职能。而政府机构的行政管理职能必须按照法律法规和其上级的要求开展。政府机构的质量管理体系是在质量方面指挥和控制政府机构行政管理的管理体系，要实现质量管理体系的有效运行，必须全面识别、有效运用、彻底贯彻与具有的行政管理职能有关的法律法规和上级要求。
体系文件是控制工作质量的有力工具，是规范化管理必不可少的{3}。根据管理体系的一般要求，一个组织建立质量管理体系必须建立和保持规定的管理体系文件，如质量手册、必须的程序文件、以及为确保质量管理体系过程有效策划、运行和控制所需的文件和记录等，以实现“过程更加规范、可追溯性不断增强、管理更加有效、体系持续改进”{4}。
通常情况下，一个政府机构所建立的质量管理体系涉及下列文件：（1）法律；（2）法规；（3）规章；（4）国家强制性标准；（5）行政执法规范性文件；（6）上级发布的管理文件；（7）质量手册；（8）分质量手册（必要时）；（9）程序文件；（10）作业指导书；（10）工作策划类文件；（11）记录格式。
可以大体将上述文件分为两类：第一类是政府机构工作中必须贯彻、同时也是工作质量评价尺度的文件，如上文中的（1）～（6）；第二类为更好贯彻第一类文件所编制或引用的文件，包括上文中的（7）～（1l）。这里不妨给出两个定义：
工作依据文件：特定行政管理或相关工作应贯彻的并反复适用的文件，是该项工作开展的依据和评价工作质量的尺度。
工作管理文件：为特定行政管理或相关过程所编制或引用的文件，是对该工作进行管理的直接规范。
根据这两个定义，可以把法律、法规、规章、国家强制性标准、行政执法规范性文件、上级发布的管理文件等归纳为工作依据文件，而质量手册、分质量手册（必要时）、程序文件、作业指导书、工作策划类文件、记录格式是工作管理文件。政府机构质量管理体系文件管理的主要任务是识别、确定工作依据文件并将其转化为工作管理文件。
二、政府机构工作依据文件的识别和确定
政府机构的主要工作是行使其职权范围内的行政管理职能，通常，其行政管理的输出有不同的表现形式。例如，出入境检验检疫机构对出入境货物进行质量检验，对进出境人员和动植物实施检疫，对一定范围内外经贸活动实施行政许可，对违反出入境检验检疫相关法律的行为实施行政处罚等等。在政府机构内部，一项行政管理职能通常由政府机构内部部门完成。多伦多大学Fiorella Foscarini教授认为“抽象的职能通过实际部门具体化”{5}。履行这些职能要通过质量管理体系过程实现。为履行主要职能，通常，政府机构还要开展辅助工作，如人事管理、公文处理、后勤保障等，而这些工作也需要通过质量管理体系过程实现。根据质量管理体系标准要求，政府机构的内部部门应根据职责和分工识别和确定质量管理体系所需的每一个过程及其在整个组织中的应用。识别和确定过程应统筹考虑所有工作，所确定的过程应全面、准确。
过程确定以后，下一步的工作就是识别工作依据文件。工作依据文件应针对过程识别和确定，也就是说，对于一项具体的工作管理文件，要明确此文件对哪项工作过程起作用。对于有些工作依据文件，如法律法规，可能适用于许多过程。但大部分工作依据文件仅适用于特定过程。例如：《进出口食品安全管理办法》（国家质检总局令第144号）仅适用于进出口食品质量检验过程。
对于初次建立质量管理体系的政府机构，工作依据文件识别工作可能是一项艰巨的工作。对于一项工作过程，国家、上级机构、本机构、其他相关政府机构可能发放过许多工作依据文件。首先应将所有文件全面收集；其次要逐一确认适用性，即，确定其是否适用于本过程；然后要逐一确定其有效性，即，确定其是否仍然有效。
针对所确定的每一项过程分别完成工作依据文件识别工作，质量管理体系工作依据文件识别工作才宣告完成。
三、政府机构质量管理体系工作管理文件的制定
“建立质量管理体系，就是要求组织以文件的形式落实其管理程序，以保证组织的各项质量活动都能按照法定或组织的要求进行计划、组织、活动、审核、检查和完善。”{6}这些落实管理程序的文件就是工作管理文件，包括质量手册、程序文件、作业指导书等。
工作管理文件的制定是质量管理体系建设的重要环节。Ranjan Sinha Thakur和Pijush Kanti Jana的研究发现：文件质量是制约质量管理体系运行的4个主要因素之一{7}。从某种意义上说，文件质量决定着质量管理体系的质量。英国组织管理学专家Steve Jones认为文件制定的总体原则是：“文件应使组织向顺畅工作信息流、优化工作过程、改善工作安排、提高组织效率方向转变。”{8} 质量手册是综合所有过程形成的全局性宏观文件，程序文件是综合一部分类似或相互关联的过程形成的局部性宏观管理文件。质量手册和程序文件的编制有许多人作了深入研究，研究成果也非常丰富{3}{4}{5}{6}{7}{8}{9}{10}{11}{12}{13}，限于篇幅，本文不再赘述。由于作业指导类文件直接规范具体过程的操作，对过程管理的作用极大，这里重点探讨作业指导类文件的制定。
对于特定的质量管理体系过程，一般说来涉及多个工作依据文件对该过程进行约束，例如“出口商品质量许可管理”过程的管理需贯彻执行《商检法》、《行政许可法》、《出口商品质量许可证管理办法》等十余部法律法规和规范性文件。在为该过程编制作业指导书时，应全面考虑并贯彻所识别的所有工作依据文件，将这些工作依据文件的要求全部转化，体现到作业指导书中。作业指导文件还应考虑本机构的业务特点、服务特点和管理手段{14}，对过程设定适宜的控制流程。所编制的作业指导书应成为对该过程进行管理的唯一直接文件。按照系统管理的原则，一个过程不应存在两个或两个以上直接管理文件。除此之外，政府机构应考虑通过过程管理文件的建立提高政府效能，创建目前国际政府管理界大力倡导的“高灵活性、高效能、快速反应”的M型政府{15}{16}{17}{18}。
编制作业指导文件应坚持两个原则：符合性原则和有效性与效率统一原则。
对于所识别的法律法规和规范性文件，在所编制的作业文件中必须不折不扣地贯彻，不能增加、减少或变更法律法规和规范性文件的要求。所设定的控制原则和控制要求必须工作依据文件中找到依据；反过来，工作依据文件中的所有要求都在所编制的作业指导文件中得到贯彻。这就是符合性原则。
作业指导性文件编制的另一个原则是有效性和效率统一的原则。有效性指完成策划的活动并得到策划结果的程度，简单说就是工作质量。效率关注得到的结果与所使用的资源之间的关系，例如完成工作所投入的人力资源、时间或其他资源。有效性和效率相互关联、相互作用、对立统一。斯蒂芬·罗宾斯（Stephen P.Robbins）指出：如果忽视效率，可能更容易实现有效性，然而，这很可能会产生严重的其他问题{19}。对于政府机构，工作的有效性和效率都非常重要，由于过分强调有效性会影响效率，而过分追求效率必然导致有效性降低，所以，对于一项工作而言，分析有效性和效率的统一，寻求最佳平衡点，就非常重要。要统筹考虑工作依据文件的所有要求以及资源总体配置的实际状况，在满足要求和资源允许的前提下追求效率最大化。对于确定的控制方式在作业指导文件中予以规定。
在制定作业指导性文件时，还应考虑可执行性问题。政府机构建立质量管理体系是是管理制度的变迁与创新。莫勇波教授指出：“促进制度的变迁与制度创新，目的在于发挥制度对于促进政府执行力的功能。”{20}建立质量管理体系的目的之一是提高政府执行力，作业指导性文件具备可执行性是提高执行力的前提。
四、政府机构质量管理体系文件中的公文管理
（一）政府机构公文概述
公文是政府机构实施领导、履行职责、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书。公文是政府机构进行内外部沟通最重要和最常用的工具，用来传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况。我国政府机构的管理模式{21}决定了公文在政府机构管理活动中具有无可替代的作用。
政府机构建立质量管理体系后，按照采用体系标准要求和内部管理的实际需要建立了大量的工作管理文件。这些工作管理文件中的大部分没有以公文的形式发布，这就造成公文和非公文形式的工作管理文件在一个质量管理体系中共存的现象。
公文和非公文形式的工作管理文件对质量管理体系运行都起到重要作用，但两者发挥作用的机理不同，如果两者关系处理不当，将对质量管理管理体系运行产生不利影响。例如：已经为一项特定工作编制了作业指导书，为调整该项工作的控制方式又发布了公文，则导致两项文件管理同一项工作。如果两项文件规定一致，将造成管理文件重复，如果两项文件规定不一致，则导致管理混乱，造成管理体系文件上的“两张皮”。Valentina Biasini的研究结果表明：“组织内员工对质量管理体系文件的担心是：额外的文件工作、文件繁琐导致的低效率和文件规定不明确。为解决这些问题，质量管理体系文件应尽可能地准确、灵活、透明、体现全员参与和持续改进内容，并且不应过分强调细节问题。”{22}
（二）政府机构公文在质量管理体系中的作用
1.公文是建立工作管理文件的依据。政府机构主要工作是开展职权范围内的行政管理，而行政管理的性质决定了开展工作必须有明确的工作依据，许多工作依据就是各级机关发布的公文。在建立质量管理体系的过程中，对特定过程建立工作管理文件，包括公文在内的工作依据文件就成为建立工作管理文件的依据。
2.公文直接构成体系文件。针对某项特定工作过程，如果存在一项公文，此公文发布前考虑了此项工作的所有工作依据文件要求并将这些要求在文件中全面贯彻，其要求明确，流程清晰，指导性强，在这种情况下，不必为该过程另外编制作业指导文件，可以将该公文进行引用，使其直接成为工作管理文件。
3.公文是贯彻质量管理体系要求的结果。在某些情况下，按照质量管理体系的要求对某项工作进行管理，需制定工作方案，这种方案可能以公文的方式下发。例如：某出入境检验检疫局制定的《进出口食品检验检疫工作程序》规定：“省局食品处根据辖区内企业源头控制和自检自控体系、总局国内外风险预警等情况和总局出口动植物源性食品风险监控计划，依据风险分析原理，在每年年底组织系统内专家制定下一年度的全省进出口食品安全风险监控计划，并动态调整。”食品处制定的监控计划可能以公文的形式下发各分支机构。
（三）质量管理体系运行过程中对上级公文贯彻 政府机构在工作中经常接到上级机构下发的公文。质量管理体系应建立适宜的过程，对上级的公文进行处理：
1.对于阶段性的工作要求，应按产品实现策划的要求进行策划，形成本组织的工作方案后以公文形式下发落实。
2.对于长期性的工作要求且本局综合管理体系文件中无相应要求的文件，应编制新的作业文件予以贯彻。
3.对于长期性的工作要求且本组织质量管理体系文件中已有相应的文件，应对现有文件进行评审，必要时进行更改以满足新的要求。
（四）本组织质量管理体系中公文的使用
为贯彻系统管理思想，减少重复管理，杜绝文件上的“两张皮”，政府机构应对质量管理体系运行过程中的公文进行适当控制，同时应注意与原有管理方式的协调统一。刘黎指出：“体系诞生的行政环境决定了质量体系只能在行政机关原有制度的框架下、创造性地发掘自己的生存空间，任何试图与原有的工作制度相抵触的做法，都会招致普遍的抵制。”{23}下面的控制方式是推荐的尝试。
1.长期有效的管理性文件使用工作管理文件格式。体系运行过程中需要制定新的长期有效的管理性文件时，建议制定作业指导书。与公文相比作业指导书有明显的优点：作业指导书直接成为工作管理文件，而公文必须经引用才能成为工作管理文件；作业指导书的修订可以直接在原文件上进行，而公文的修订必须制定新的公文；作业指导书的格式决定了其被引用更为方便，等等。
2.管理体系中原有的公文在修订时以作业指导书替代。综合管理体系中的一部分作业指导书直接由原有公文构成，在体系运行过程中这些文件可能需要修订。修订时，建议制定作业指导书以替代原有公文，而不是发布新的公文。
3.具有时限性工作方案以公文形式下发。这类文件本身就是体系运行的结果，在工作时限之内，这些文件对工作具有指导性，工作完成后，这些文件对工作具有证实性，具有记录的性质。
4.对管理对象有规范作用的文件以公文方式下发。由于工作管理文件的适用范围仅限于系统内部，所以对系统之外有规范作用的文件必须以公文方式发布。这类文件发布后，通常还应对其按工作依据文件进行管理，修订相应的工作管理文件，将其要求纳入工作管理文件中。
五、政府机构质量计划文件的管理
质量策划是质量管理的一部分，致力于制定质量目标，并规定必要的运行过程和有关资源以实现质量目标。“组织必须策划适宜的方式满足其顾客的要求”{24}。
质量策划是质量管理体系运行过程中的基础性、常规性和普遍性工作，是PDCA循环的第一步，对质量管理体系的有效运行具有十分重要的意义。一般说来，无论对于复杂的工作（如项目、专项活动）还是简单的工作（如具体行政行为、常规工作过程）都要进行事先的策划。对特定的项目、产品、过程或合同，规定由谁及何时应使用哪些程序和相关资源的文件就是质量计划，质量计划是质量策划的结果，编制质量计划是质量策划的一部分。
质量计划是为特定工作编制的计划，是对该项工作的开展进行管理的最直接的文件。通常，质量计划引用工作管理文件（如质量手册、程序文件或作业指导书等）。一个组织为质量管理体系有效运行编制了工作管理文件，这些文件（无论是程序文件还是作业指导书）并没有与实际工作“挂钩”，处于“备用”状态。只有通过质量计划的引用，工作管理文件才被“激活”，对具体工作起到管理作用。
质量计划是对具体工作进行管理最直接的文件，应包括以下方面内容：（1）工作的目标和要求；（2）工作开展涉及的事项、所需遵循的法律、法规及其它要求、过程步骤、所需的资源、对相关程序和作业指导书的引用；（3）工作过程各阶段所需进行的检查、评价，以及检查、评价所依据的准则；（4）为工作满足要求提供证据所需的记录。
六、政府机构质量管理体系文件管理的一般模式（结语）
综合以上分析，政府机构质量管理体系文件结构及创建过程包括：（1）针对质量管理体系的每项过程识别工作依据文件，包括：法律法规、规范性文件等。（2）根据所识别的工作依据文件为每项过程制定工作管理文件，包括作业指导书、各类工作规范等。（3）综合各项过程的工作管理文件，形成程序文件和质量手册，并结合程序文件和质量手册的要求对各过程的工作管理文件进行改进；（4）对具体工作进行策划，形成质量计划文件。质量计划文件“激活”工作管理文件，对具体工作实施管理。（5）在内部管理工作中对公文的使用加以适当限制，以防止质量管理体系文件上的“两张皮”。
通过以上步骤建立了政府机构质量管理体系文件管理模式。在这种模式下，通过严格贯彻工作依据文件，政府职能得到充分和适当的发挥，工作质量得到保证，工作效率得到提高，质量管理体系发挥出其应有的作用。
[基金项目：本文系国家质检总局科研课题“集成管理体系的探索与创新”（课题编号：20122K076，课题负责人：周建安）的阶段性成果。]
注释：
{1}中国合格评定国家认可委员会秘书处.中国合格评定国家认可委员会认证机构、实验室、检查机构认可（半年报）[J].中国认证认可，2013（8）：7-11
{2}K.T.Thomas.Quality Management System for Defence Aeronautical Industry [J].Defence Science Journal，2006，56（1）：21-30
{3}关红.浅谈质量管理体系文件的编写[J].科技创新与应用，2013（3）：256
{4}Johanna Gunnlaugsdottir.Information and records management[J].Records management journal， 2012， 22（3）：170-185 {5}Fiorella Foscarini.Understanding functions：an organizational culture perspective[J].Records Management Journal，2012，22（1）：20-36
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{7}Ranjan Sinha Thakur，Pijush Kanti Jana. Quality Management System in Special Libraries of Colkata City： a Survey [J].IASLIC Bulletin， 2012， 57（1）：34-46
{8}Steve Jones. eGovernment Document Management System： A case Analysis of risk and reward [J]. International Journal of Information Management， 2012， 32：396-400
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{17}M.Ntaliani，C.Costopoulou，S.Karetsos.Mobile Government：A Challenge For Agriculture [J].Government information quarterly，2008，25（4）：699-716
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{19}斯蒂芬·罗宾斯，戴维·德森佐.罗宾斯MBA管理学[M].李自杰，赵众一，罗迪译.原书第5版.北京：中国人民大学出版社，2012：5
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{21}霍秀红，王娜.从中西比较看中国特色公共管理体系之建构[J].理论月刊，2012，（10）：150-154
{22}Valentina Biasini.Implementation of a Quality Management System in a Public Research Centre [J]. Accred Qual Assur，2012，17：621-626
{23}刘黎.政府部门实施ISO9000质量管理体系存在问题及对策研究[D].广州：中山大学政务学院，2010
{24}H.A.Mandave，P.M.Khodke.Quality Management Model for Small Ancillaries：Benchmarking Customer’s Assessment Criteria [J].Int.J.Logistics Economics and Globalisation， 2012，2（4）：352-369
（作者单位：1.山东出入境检验检疫局绩效办 山东青岛 266001；2.山东大学 山东济南 250100）（责编：若佳）
关键词：政府机构 质量管理体系 工作依据文件 工作管理文件 公文 质量计划
中图分类号：F203.9 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）06-042-03
引言
近年来，质量管理体系认证在政府机构中再次掀起热潮，根据国家认可委发布的数据，截至2013年6月，我国各认证机构颁发的、经国家认可委认可的、现行有效的公共管理和公共服务类ISO9000质量管理体系认证证书3895张{1}。由于政府机构肩负国家赋予的职责范围内的行政管理职能，其管理体系文件与其他组织相比有其特殊性。探索创建适合政府机构质量管理体系有效运行的文件系统，对政府机构管理体系运行的效果有重要意义。
一、政府机构质量管理体系文件特点分析
K.T.Thomas指出：“由于一个组织的质量管理体系不仅要符合质量管理体系标准的要求，还要满足所属行业的行规，因此其管理体系就具有自己的特色并显得与众不同。”{2}与其他组织相比，政府机构的突出特点就是具有行政管理职能。而政府机构的行政管理职能必须按照法律法规和其上级的要求开展。政府机构的质量管理体系是在质量方面指挥和控制政府机构行政管理的管理体系，要实现质量管理体系的有效运行，必须全面识别、有效运用、彻底贯彻与具有的行政管理职能有关的法律法规和上级要求。
体系文件是控制工作质量的有力工具，是规范化管理必不可少的{3}。根据管理体系的一般要求，一个组织建立质量管理体系必须建立和保持规定的管理体系文件，如质量手册、必须的程序文件、以及为确保质量管理体系过程有效策划、运行和控制所需的文件和记录等，以实现“过程更加规范、可追溯性不断增强、管理更加有效、体系持续改进”{4}。
通常情况下，一个政府机构所建立的质量管理体系涉及下列文件：（1）法律；（2）法规；（3）规章；（4）国家强制性标准；（5）行政执法规范性文件；（6）上级发布的管理文件；（7）质量手册；（8）分质量手册（必要时）；（9）程序文件；（10）作业指导书；（10）工作策划类文件；（11）记录格式。
可以大体将上述文件分为两类：第一类是政府机构工作中必须贯彻、同时也是工作质量评价尺度的文件，如上文中的（1）～（6）；第二类为更好贯彻第一类文件所编制或引用的文件，包括上文中的（7）～（1l）。这里不妨给出两个定义：
工作依据文件：特定行政管理或相关工作应贯彻的并反复适用的文件，是该项工作开展的依据和评价工作质量的尺度。
工作管理文件：为特定行政管理或相关过程所编制或引用的文件，是对该工作进行管理的直接规范。
根据这两个定义，可以把法律、法规、规章、国家强制性标准、行政执法规范性文件、上级发布的管理文件等归纳为工作依据文件，而质量手册、分质量手册（必要时）、程序文件、作业指导书、工作策划类文件、记录格式是工作管理文件。政府机构质量管理体系文件管理的主要任务是识别、确定工作依据文件并将其转化为工作管理文件。
二、政府机构工作依据文件的识别和确定
政府机构的主要工作是行使其职权范围内的行政管理职能，通常，其行政管理的输出有不同的表现形式。例如，出入境检验检疫机构对出入境货物进行质量检验，对进出境人员和动植物实施检疫，对一定范围内外经贸活动实施行政许可，对违反出入境检验检疫相关法律的行为实施行政处罚等等。在政府机构内部，一项行政管理职能通常由政府机构内部部门完成。多伦多大学Fiorella Foscarini教授认为“抽象的职能通过实际部门具体化”{5}。履行这些职能要通过质量管理体系过程实现。为履行主要职能，通常，政府机构还要开展辅助工作，如人事管理、公文处理、后勤保障等，而这些工作也需要通过质量管理体系过程实现。根据质量管理体系标准要求，政府机构的内部部门应根据职责和分工识别和确定质量管理体系所需的每一个过程及其在整个组织中的应用。识别和确定过程应统筹考虑所有工作，所确定的过程应全面、准确。
过程确定以后，下一步的工作就是识别工作依据文件。工作依据文件应针对过程识别和确定，也就是说，对于一项具体的工作管理文件，要明确此文件对哪项工作过程起作用。对于有些工作依据文件，如法律法规，可能适用于许多过程。但大部分工作依据文件仅适用于特定过程。例如：《进出口食品安全管理办法》（国家质检总局令第144号）仅适用于进出口食品质量检验过程。
对于初次建立质量管理体系的政府机构，工作依据文件识别工作可能是一项艰巨的工作。对于一项工作过程，国家、上级机构、本机构、其他相关政府机构可能发放过许多工作依据文件。首先应将所有文件全面收集；其次要逐一确认适用性，即，确定其是否适用于本过程；然后要逐一确定其有效性，即，确定其是否仍然有效。
针对所确定的每一项过程分别完成工作依据文件识别工作，质量管理体系工作依据文件识别工作才宣告完成。
三、政府机构质量管理体系工作管理文件的制定
“建立质量管理体系，就是要求组织以文件的形式落实其管理程序，以保证组织的各项质量活动都能按照法定或组织的要求进行计划、组织、活动、审核、检查和完善。”{6}这些落实管理程序的文件就是工作管理文件，包括质量手册、程序文件、作业指导书等。
工作管理文件的制定是质量管理体系建设的重要环节。Ranjan Sinha Thakur和Pijush Kanti Jana的研究发现：文件质量是制约质量管理体系运行的4个主要因素之一{7}。从某种意义上说，文件质量决定着质量管理体系的质量。英国组织管理学专家Steve Jones认为文件制定的总体原则是：“文件应使组织向顺畅工作信息流、优化工作过程、改善工作安排、提高组织效率方向转变。”{8} 质量手册是综合所有过程形成的全局性宏观文件，程序文件是综合一部分类似或相互关联的过程形成的局部性宏观管理文件。质量手册和程序文件的编制有许多人作了深入研究，研究成果也非常丰富{3}{4}{5}{6}{7}{8}{9}{10}{11}{12}{13}，限于篇幅，本文不再赘述。由于作业指导类文件直接规范具体过程的操作，对过程管理的作用极大，这里重点探讨作业指导类文件的制定。
对于特定的质量管理体系过程，一般说来涉及多个工作依据文件对该过程进行约束，例如“出口商品质量许可管理”过程的管理需贯彻执行《商检法》、《行政许可法》、《出口商品质量许可证管理办法》等十余部法律法规和规范性文件。在为该过程编制作业指导书时，应全面考虑并贯彻所识别的所有工作依据文件，将这些工作依据文件的要求全部转化，体现到作业指导书中。作业指导文件还应考虑本机构的业务特点、服务特点和管理手段{14}，对过程设定适宜的控制流程。所编制的作业指导书应成为对该过程进行管理的唯一直接文件。按照系统管理的原则，一个过程不应存在两个或两个以上直接管理文件。除此之外，政府机构应考虑通过过程管理文件的建立提高政府效能，创建目前国际政府管理界大力倡导的“高灵活性、高效能、快速反应”的M型政府{15}{16}{17}{18}。
编制作业指导文件应坚持两个原则：符合性原则和有效性与效率统一原则。
对于所识别的法律法规和规范性文件，在所编制的作业文件中必须不折不扣地贯彻，不能增加、减少或变更法律法规和规范性文件的要求。所设定的控制原则和控制要求必须工作依据文件中找到依据；反过来，工作依据文件中的所有要求都在所编制的作业指导文件中得到贯彻。这就是符合性原则。
作业指导性文件编制的另一个原则是有效性和效率统一的原则。有效性指完成策划的活动并得到策划结果的程度，简单说就是工作质量。效率关注得到的结果与所使用的资源之间的关系，例如完成工作所投入的人力资源、时间或其他资源。有效性和效率相互关联、相互作用、对立统一。斯蒂芬·罗宾斯（Stephen P.Robbins）指出：如果忽视效率，可能更容易实现有效性，然而，这很可能会产生严重的其他问题{19}。对于政府机构，工作的有效性和效率都非常重要，由于过分强调有效性会影响效率，而过分追求效率必然导致有效性降低，所以，对于一项工作而言，分析有效性和效率的统一，寻求最佳平衡点，就非常重要。要统筹考虑工作依据文件的所有要求以及资源总体配置的实际状况，在满足要求和资源允许的前提下追求效率最大化。对于确定的控制方式在作业指导文件中予以规定。
在制定作业指导性文件时，还应考虑可执行性问题。政府机构建立质量管理体系是是管理制度的变迁与创新。莫勇波教授指出：“促进制度的变迁与制度创新，目的在于发挥制度对于促进政府执行力的功能。”{20}建立质量管理体系的目的之一是提高政府执行力，作业指导性文件具备可执行性是提高执行力的前提。
四、政府机构质量管理体系文件中的公文管理
（一）政府机构公文概述
公文是政府机构实施领导、履行职责、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书。公文是政府机构进行内外部沟通最重要和最常用的工具，用来传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况。我国政府机构的管理模式{21}决定了公文在政府机构管理活动中具有无可替代的作用。
政府机构建立质量管理体系后，按照采用体系标准要求和内部管理的实际需要建立了大量的工作管理文件。这些工作管理文件中的大部分没有以公文的形式发布，这就造成公文和非公文形式的工作管理文件在一个质量管理体系中共存的现象。
公文和非公文形式的工作管理文件对质量管理体系运行都起到重要作用，但两者发挥作用的机理不同，如果两者关系处理不当，将对质量管理管理体系运行产生不利影响。例如：已经为一项特定工作编制了作业指导书，为调整该项工作的控制方式又发布了公文，则导致两项文件管理同一项工作。如果两项文件规定一致，将造成管理文件重复，如果两项文件规定不一致，则导致管理混乱，造成管理体系文件上的“两张皮”。Valentina Biasini的研究结果表明：“组织内员工对质量管理体系文件的担心是：额外的文件工作、文件繁琐导致的低效率和文件规定不明确。为解决这些问题，质量管理体系文件应尽可能地准确、灵活、透明、体现全员参与和持续改进内容，并且不应过分强调细节问题。”{22}
（二）政府机构公文在质量管理体系中的作用
1.公文是建立工作管理文件的依据。政府机构主要工作是开展职权范围内的行政管理，而行政管理的性质决定了开展工作必须有明确的工作依据，许多工作依据就是各级机关发布的公文。在建立质量管理体系的过程中，对特定过程建立工作管理文件，包括公文在内的工作依据文件就成为建立工作管理文件的依据。
2.公文直接构成体系文件。针对某项特定工作过程，如果存在一项公文，此公文发布前考虑了此项工作的所有工作依据文件要求并将这些要求在文件中全面贯彻，其要求明确，流程清晰，指导性强，在这种情况下，不必为该过程另外编制作业指导文件，可以将该公文进行引用，使其直接成为工作管理文件。
3.公文是贯彻质量管理体系要求的结果。在某些情况下，按照质量管理体系的要求对某项工作进行管理，需制定工作方案，这种方案可能以公文的方式下发。例如：某出入境检验检疫局制定的《进出口食品检验检疫工作程序》规定：“省局食品处根据辖区内企业源头控制和自检自控体系、总局国内外风险预警等情况和总局出口动植物源性食品风险监控计划，依据风险分析原理，在每年年底组织系统内专家制定下一年度的全省进出口食品安全风险监控计划，并动态调整。”食品处制定的监控计划可能以公文的形式下发各分支机构。
（三）质量管理体系运行过程中对上级公文贯彻 政府机构在工作中经常接到上级机构下发的公文。质量管理体系应建立适宜的过程，对上级的公文进行处理：
1.对于阶段性的工作要求，应按产品实现策划的要求进行策划，形成本组织的工作方案后以公文形式下发落实。
2.对于长期性的工作要求且本局综合管理体系文件中无相应要求的文件，应编制新的作业文件予以贯彻。
3.对于长期性的工作要求且本组织质量管理体系文件中已有相应的文件，应对现有文件进行评审，必要时进行更改以满足新的要求。
（四）本组织质量管理体系中公文的使用
为贯彻系统管理思想，减少重复管理，杜绝文件上的“两张皮”，政府机构应对质量管理体系运行过程中的公文进行适当控制，同时应注意与原有管理方式的协调统一。刘黎指出：“体系诞生的行政环境决定了质量体系只能在行政机关原有制度的框架下、创造性地发掘自己的生存空间，任何试图与原有的工作制度相抵触的做法，都会招致普遍的抵制。”{23}下面的控制方式是推荐的尝试。
1.长期有效的管理性文件使用工作管理文件格式。体系运行过程中需要制定新的长期有效的管理性文件时，建议制定作业指导书。与公文相比作业指导书有明显的优点：作业指导书直接成为工作管理文件，而公文必须经引用才能成为工作管理文件；作业指导书的修订可以直接在原文件上进行，而公文的修订必须制定新的公文；作业指导书的格式决定了其被引用更为方便，等等。
2.管理体系中原有的公文在修订时以作业指导书替代。综合管理体系中的一部分作业指导书直接由原有公文构成，在体系运行过程中这些文件可能需要修订。修订时，建议制定作业指导书以替代原有公文，而不是发布新的公文。
3.具有时限性工作方案以公文形式下发。这类文件本身就是体系运行的结果，在工作时限之内，这些文件对工作具有指导性，工作完成后，这些文件对工作具有证实性，具有记录的性质。
4.对管理对象有规范作用的文件以公文方式下发。由于工作管理文件的适用范围仅限于系统内部，所以对系统之外有规范作用的文件必须以公文方式发布。这类文件发布后，通常还应对其按工作依据文件进行管理，修订相应的工作管理文件，将其要求纳入工作管理文件中。
五、政府机构质量计划文件的管理
质量策划是质量管理的一部分，致力于制定质量目标，并规定必要的运行过程和有关资源以实现质量目标。“组织必须策划适宜的方式满足其顾客的要求”{24}。
质量策划是质量管理体系运行过程中的基础性、常规性和普遍性工作，是PDCA循环的第一步，对质量管理体系的有效运行具有十分重要的意义。一般说来，无论对于复杂的工作（如项目、专项活动）还是简单的工作（如具体行政行为、常规工作过程）都要进行事先的策划。对特定的项目、产品、过程或合同，规定由谁及何时应使用哪些程序和相关资源的文件就是质量计划，质量计划是质量策划的结果，编制质量计划是质量策划的一部分。
质量计划是为特定工作编制的计划，是对该项工作的开展进行管理的最直接的文件。通常，质量计划引用工作管理文件（如质量手册、程序文件或作业指导书等）。一个组织为质量管理体系有效运行编制了工作管理文件，这些文件（无论是程序文件还是作业指导书）并没有与实际工作“挂钩”，处于“备用”状态。只有通过质量计划的引用，工作管理文件才被“激活”，对具体工作起到管理作用。
质量计划是对具体工作进行管理最直接的文件，应包括以下方面内容：（1）工作的目标和要求；（2）工作开展涉及的事项、所需遵循的法律、法规及其它要求、过程步骤、所需的资源、对相关程序和作业指导书的引用；（3）工作过程各阶段所需进行的检查、评价，以及检查、评价所依据的准则；（4）为工作满足要求提供证据所需的记录。
六、政府机构质量管理体系文件管理的一般模式（结语）
综合以上分析，政府机构质量管理体系文件结构及创建过程包括：（1）针对质量管理体系的每项过程识别工作依据文件，包括：法律法规、规范性文件等。（2）根据所识别的工作依据文件为每项过程制定工作管理文件，包括作业指导书、各类工作规范等。（3）综合各项过程的工作管理文件，形成程序文件和质量手册，并结合程序文件和质量手册的要求对各过程的工作管理文件进行改进；（4）对具体工作进行策划，形成质量计划文件。质量计划文件“激活”工作管理文件，对具体工作实施管理。（5）在内部管理工作中对公文的使用加以适当限制，以防止质量管理体系文件上的“两张皮”。
通过以上步骤建立了政府机构质量管理体系文件管理模式。在这种模式下，通过严格贯彻工作依据文件，政府职能得到充分和适当的发挥，工作质量得到保证，工作效率得到提高，质量管理体系发挥出其应有的作用。
[基金项目：本文系国家质检总局科研课题“集成管理体系的探索与创新”（课题编号：20122K076，课题负责人：周建安）的阶段性成果。]
注释：
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（作者单位：1.山东出入境检验检疫局绩效办 山东青岛 266001；2.山东大学 山东济南 250100）（责编：若佳）