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[摘 要]
上海市虹口区曲阳路街道近五年来以“全岗通”工作机制为基层治理的抓手，结合实践中的痛点难点不断迭代升级。在迎接建党一百周年的伟大时刻，“全岗通”工作机制在不断优化和创新的基础上呈现出以全周期运作为组织框架、全引领党建为核心价值、全过程民主为治理机制的新特征，彰显了新时代党建引领城市社区精细化治理的实践创新与可行路径，为人民城市建设提供了可供参考借鉴的“曲阳经验”。
[关键词]党建引领;城市基层党建;社区治理;“全岗通”
[中图分类号] D267.7 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2021）05-0074-06
习近平总书记曾指出，社会治理的重心必须落实到城乡社区。党的十九届四中全会对社会治理领域提出了“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的新要求。在后疫情时代，上海基层党建正在发生深刻转型，面对新环境、新使命、新任务及新压力，需全面贯彻以人民为中心的发展宗旨，落实“人民城市”的发展理念。2015年以来，虹口区曲阳路街道始终坚持以“全岗通”工作机制为抓手，不断优化升级，先后经历了从“1.0技能通”“2.0服务通”到“3.0治理通”的模式进阶，逐渐形成以全周期运作为组织框架、全引领党建为核心价值、全过程民主为治理机制的新模式。
一、“全岗通”的探索历程
2014年，上海市委、市政府发布了关于创新社会治理加强基层建设的“1+6”系列文件，提出探索城市基层党建和社会治理的时代课题。此后，虹口区委、区政府基于原有的“一点通”框架，对标《中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》及其三年行动计划（2018—2020年）具体要求和虹口区“双高”发展目标，在提升居委干部素质、打造信息工作平台和增加社区治理现代元素等方面发力，全面总结了“全岗通”工作机制的相关经验。
虹口区曲阳路街道的“全岗通”工作机制在2016年上海市委推动社区工作者职业化体系的背景下诞生，围绕基层社会治理现代化和精细化的目标要求，探索出一系列“好用、管用和实用”的工作办法。近年来，结合城市治理中出现的难点和痛点问题，曲阳路街道不断升级居委会“全岗通”工作机制，优化相应工作流程，探索深化“全岗通”工作机制的内涵和外延，实现了从1.0版“一专多能，全岗都通”的干部队伍“技能通”，到2.0版“不见面办事、零距离服务”“一人在岗、事项通办”的基层工作“服务通”，再到3.0版打造“条线部门围着基层转”的运作模式“治理通”。
具体来看，发端于2015年的1.0版“技能通”主要以规范化建设为基础，确立居委会服务清单和标准化流程，同时开展相应的居委干部业务培训、比赛和考试，提高工作人员实际解决问题的能力。2018年启动的2.0版“服务通”，积极顺应社区治理精细化和智能化发展趋势，致力于连接线上线下两个治理空间。线上以“不见面办事、零距离服务”为目标，通过打造居民网上办事服务平台，推出61项政务类和41项生活类服务清单。线下以“一人在岗、事项通办”为目标，打造“楼组分类治理”，针对楼组的不同形式和特点形成相应职责和服务清单。2019年规划实施的3.0版“治理通”以全周期运作为着力点，围绕“条线部门围着基层转”的目标，搭建了三级議事协商平台，推出和实施了“全岗通周周转”制度，做到“周周有计划、周周有行动、周周有成效”，致力于实现政府治理和社会自理、居民自治的良性互动，激发社区内生动力，努力打造有活力、有温度的和谐社区。
这些探索主要体现为以下三个特点：第一，曲阳路街道通过搭建全周期运作的组织框架，基于“周周转”的组织化运作实现了社区治理精细化、办理事项清单化、具体问题项目化和服务形式菜单化，形成社区事务处理全流程闭环。第二，借鉴上海城市党建工作长期实践中逐渐形成的条块结合体制机制，以“协作通”创新协同治理模式，打破条块壁垒，强化各部门为基层服务的工作导向。通过建立联动调处机制，设立居委会、业委会、物业“三驾马车”合署办公。同时，在党组织牵头下将社区、社会组织、社会工作者和居民等多个社区治理主体力量动员和汇聚起来，实现社区治理多元协同。第三，通过差异化治理理念下“一居一品、一楼一特、一小区一景观”的倡议，促成“家园变花园，小区变景区，生人变熟人”的工作目标，不仅实现干部队伍“围着社区问题转、围着居民需求转”，而且形成“条线围着基层转、街道围着社区转、社区围着居民转”的良性循环。
当前，虹口区曲阳路街道的“全岗通”工作机制已经成为整个虹口区乃至上海市推进基层治理的“金字招牌”，2018年被民政部公布为“优秀社区工作法100例”之一，2019年被上海市评为十大社区治理创新优秀案例，成为上海推进基层治理的创新品牌。
二、全引领党建：“全岗通”的价值核心
坚持城市基层党建工作对基层社会治理的全面引领不仅是社区治理的重要内容，也是落实“全岗通”工作机制的必要保障。曲阳路街道通过发挥街道党工委和居民区党组织的主体作用，打造出一个领导基层治理、组织整合资源、服务居民群众的党组织战斗堡垒，形成了“全岗通+全引领党建”的基本格局。这种格局所彰显的治理优势主要通过组织引领、能力引领和机制引领三重路径得以体现。
（一）优化组织引领，保障党组织覆盖面和领导力。“全岗通”坚持将党组织的主体建设作为治理中心环节，按照“基层有活力，党员起作用，治理有实效，群众得实惠”的原则，通过深度覆盖和整体领导，让党组织始终在离群众最近的地方。
一是强化组织建设，实现党建全覆盖。曲阳路街道高度重视党组织的规范化运作，以“全覆盖”为目标，在业委会、物业、住宅楼宇大力发展党建。首先，推进业委会党组织建设，符合条件的社区“两委”成员可通过法定程序兼任业委会成员。其次，通过引导物业服务企业积极招聘党员职工、选派党建指导员，加强社区物业党建联建。最后，按照“支部建在楼上”方针，鼓励党员担任楼组长，将党员引领效果最大化。 二是发挥街道党工委和社区党组织的领导核心作用。曲阳路街道高度重视党组织体系建设和功能完善，在下辖的24个居民区党总支中除书记外都配备了党务工作者。2018年街道建立了党建工作站，编织党建联系图。同时，充分发挥基层党组织领导核心和党员先锋模范作用，贯彻落实工作责任制，形成“以上带下、以下促上、贯通联动、片区支撑、党员参与”的社区治理良性循环体系。
三是吸纳退休党员，扩展党组织服务半径。曲阳路街道将退休党员视为基层党建的重要力量之一，吸纳其参与社区事务。通过发放告知书、宣传册，请文体团队推荐及居民区党总支走访等方式，共排摸出411位离退休党员干部，成立离退休干部党支部，为社区治理增添“新鲜血液”。
（二）强化能力引领，提升基层队伍综合能力。“贤良之士众，则国家之治厚”，治理不仅依赖制度，更要靠人来落实。在党建引领下，“全岗通”3.0版全面提升了居民区干部队伍综合素质，将其从“自上而下的管理”转变为自觉开展“自下而上的治理”，打造出一支符合新时代治理要求的干部队伍。一是开展头雁工程，强化对社区党组织书记和社区主任的培训。曲阳路街道坚持“明社情”“选好人”“做成事”的方法原则，保障换届选举能够选出“德才兼备”的两委班子。二是加强制度建设，打造全能型治理队伍。“全岗通”1.0版的“技能通”强调“一专多能，全岗都通”，高标准塑造工作人员的业务能力。通过创立交叉任职、代理主任等制度，提高干部队伍能力。“交叉任职”是按照组织程序将符合条件的居委成员与业委会成员之间进行职位互换，以提升社区干部与其他单位的沟通协作能力，树立全局思维，做到系统规划。“代理主任”则是由每位居委工作人员轮值当主任，每位代理主任任职两周，负责牵头梳理居委日常巡查中发现的问题，及时更新相关数据。三是总结党员先进事迹，形成示范效应。挖掘形成一批先进典型事迹，依托“四史”宣传教育，开展“社区之星”主题宣传活动，不断扩大先进党支部和个人的感召力、影响力和知名度，激发干部队伍争先创优的热情。
（三）深化机制引领，形成全员行动的党建治理平台。基层党组织不仅要让群众看到、找到，也要在治理中发挥主体和枢纽作用。在“全岗通”工作机制中，党建引领成为社区治理从“不可能”到“可能”的关键推手，构成基层治理的关键力量，回应并解决关系人民群众利益的各种大事、小事，初步实现精细化治理目标。一是合作共建深化党群联动。通过“党组织领导团队，党员融入团队，团队凝聚群众”，党群互动成为“全岗通”治理模式的鲜明亮点，党员骨干在其中形成了带动居民参与社区自治的中坚力量。二是统筹协调搭建服务平台。党组织充分发挥平台作用，以项目推进的方式建立居民区党组织与居委会、业委会、物业公司、社区单位和居民群众的党建联建机制，将不同利益相关方汇聚起来，提供高效便捷的协商渠道，形成社区治理合力。
三、全过程民主：“全岗通”的治理机制
“全岗通”的核心治理机制体现在曲阳路街道自上而下的提案制、约请制、议事协商制，以及包含联席会议制、居民评议和验收制等在内的督导制中，这些制度性探索充分彰显了中国特色社会主义民主的现实基础和理论内涵，是全过程民主价值的生动体现，也是“全岗通”工作机制得以运转并取得实际成效的制度保障。
（一）践行问责制，落实民主联系和表达。问责制（accountability）是一切民主形式的本质特征和集中体现，也是政治文明的基本形态。曲阳路街道按照“街道围着社区转、社区围着居民转”工作理念，针对居民区集中反映的亟待解决的难题与街道治理资源匹配间的矛盾，创设了“全岗通”3.0版居民区提案制度，探索出一套将需求和资源精准对接的工作机制。提案制的流程主要包括从提案的早期酝酿到中期上报、审核，再到末端的实施和验收四方面，形成了完整的流程闭环。
一是突出提案酝酿阶段的科学性。居民区党组织牵头梳理汇总大调研、12345、信访等途径反映的小区突出问题，结合社区代表会议上代表提出的意见和建议，依托居民区物业与环境委员会工作平台，利用居委会“全岗通”议事会、“两代表一委员”联系社区、住宅小区综合治理联席会议双周例会议事协商平台等进行充分讨论，按照“解决”“计划解决”“留作参考”3类进行梳理和筛选。对拟列入下一年度“解决”类提案，还要填写“居民区提案项目申请表”，明确人、财、物需求，形成具有可操作性的工作方案。二是强调提案上报及审核阶段的可行性。社区自治办汇总各居民区年度提案报街道专题会议研究，街道专题会议结合现实情况，对于能满足居民需求、具有可行性的项目予以采纳和回复，同时列入年度提案实施库，指定分管领导、职能科室认领、推进和落实。三是注重提案实施阶段的民主性。各职能科室根据所负责的提案需要，在年度预算中安排相应经费和资源。居民区按照住宅小区提出的要求，通过召开居民会议、启动业主征询、开展方案公示等保障居民的知情权和参与权，不断优化提案内容，确保在相关部门的支持配合下提高案件办理效率，确保该年度内完成提案。四是体现提案验收阶段的回应性。提案项目完结后的成效判定由街道、居民区、业委会、物业公司、社区单位、两代表共同验收，并在年底的社区代表会议上通报提案推进及解决情况，充分显示各参与主体对居民提案内容的落实情况。
提案制的实施贯彻为基层治理注入了强劲动力，推动了基层治理从平台到行动的转向，彰显出“全岗通”工作机制产生的良好实效。曲阳路街道辖区内大部分小区是上世纪80年代建造的售后公房，为了在老旧小区治理中寻找突破口，曲阳路街道党工委多次开展大调研走访，通过深化三级联动调动居民区干部和社区自治力量，推出党建引领“周周转”，即周周有计划、周周有行动、周周有成效的社区治理新模式，发现并解决居民普遍反映但又一直没有解决的问题。该模式一经推出就显示出较强的实效性，解决了很多老旧小区的陈年积疴。例如，东五居民区沿曲阳路一侧有一块约300平方米的水泥地，地面斑駁色彩单调，且容易形成积水存在较大安全隐患。在例行提案工作中，居委会和业委会很快将改造此地纳入议事日程，在街道的支持下多次进行现场勘察，本着“花钱要少，效果要好”的原则，在物业方的共同参与下对该区域的改造进行了多方论证。经过周密分析和后续施工后，原先泥泞的地面不复存在，取而代之的是一个铺设彩色橡胶地坪的居民区小广场，后来成为当地有名的“笑脸广场”，提升了该小区居民生活的幸福指数。 （二）强化参与制，培育民主管理与协商。基于打造“人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享”的社区治理格局和理念，曲阳路街道将各职能科室和区政府职能部门的派出机构全面融入“全岗通”3.0版，落实好居民民主管理、协商和决策的权利，调动居民参与积极性，有效夯实党的执政之基。这种厚植居民自我管理、自我决策能力和素养的举措集中表现为议事协商制和约请制。
一是生动体现民主协商和决策机制。秉承“众人的事情由众人商量”的原则，围绕住宅小区存在的普遍问题，居民区党组织牵头，联合居委会、业委会（无业委会小区由居委会发动业主）、物业公司，有条件的情况下邀请人大代表参与方案讨论，制定出本小区“周周转”项目清单初稿。物业公司提供含人员配置、工作频次等的“周周转”长效管理办法。通过居民会议、业主征询等方式最终确定本居民区“周周转”工作项目。例如，玉四居民区有一块320平方米的健身广场，由于年久失修出现地砖破损、地面高低不平、积水打滑的问题，无法供居民正常使用，甚至有老人在此摔跤，多年来居民投诉不断却迟迟得不到解决。其根本原因在于广场修缮主体复杂，不仅牵涉到两家物业公司，还同时涉及两个业委会，修缮始终难成共识。然而在“全岗通”工作机制的运作下，民主议事协商的精神深入人心。通过街道牵线，两家业委会经过协商，各出资4万元。最终，小区健身广场修缮一新，受到了广大居民的一致好评。
二是贯彻落实多方参与的约请机制。曲阳路街道通过建立约请制度，强化了居民区在社区管理中主动发现问题、及时处置问题的能力，提升了居民区自主管理的响应度，在民主管理的框架内促进了矛盾的协调和化解。约请范围一般包括街道各职能科室和区政府职能部门的派出机构，主要涉及公安派出所、市场监督管理所、城管综合执法中队、卫生中心等。通过对事前、事中和事后等阶段的流程再造，规范化的约请流程促进了民主决策形式与内容的有机统一，从而产生了具有内容效力的管理实绩。例如，在居民区党组织牵头下，通过约请街道职能科室，按照整治类、建设类、参与类等不同项目特点，落实政府、业委会、物业公司各承担部分资金的“三个一点”筹资方案，明确各方职责，制定各项目推进计划，最终撬动和盘活业主沉淀资源和资金，实现资金管理这一基层难题的项目合成和体制重塑。玉四居民区内的曲阳大楼500号地下一层为常年闲置的防空设施，附近居民恰好需要能够进行公共活动的物理空间。为解决这种“资源错配与浪费”的现象，使施工改造更加规范通畅，玉四居委干部借“两代表一委员”的渠道与区人防办取得联系，同时针对施工中遇到的难题特别约请街道房管办、自治办、平安办等相关职能部门，为打造地下活动空间提供了多种资源。最终，在街道和区人防办的共同努力下，闲置的地下一层变成了社区文化活动空间，充分发挥了地域资源潜能，成为创造人民美好生活的幸福之源。
（三）探索督导制，完善民主监督与评价。全过程民主相较于西方选举民主或代议民主具有较大的优越性，强调居民在非选举时期仍然享有对管理阶层的民主评议、监督和考核的权益，从而超越了那种“一次性消费行为”般的民主游戏。曲阳路街道在这一点上作出了超前探索，将民主评议和监督固化为能够体现督导力度的系统性制度框架。
一是细化社会测量指标，推进居民验收制度。在“周周转”阶段工作推进完毕后，实际工作推进成效以居民评议、项目评估等方式进行，严格按照“现状保持、滚动提升”的原则组织街道相关职能科室、区政府职能部门派出机构、居民区党总支、居委会、业委会、物业公司和居民代表逐项对各项目进行验收，制作“周周转”工作纸质和影像资料台账并移交给居委会、业委会，作为工作长效评估依据。
二是体现居民参与实效，发挥街、居两级住宅小区联席会议作用。进一步拓展住宅小区联席会议制度的内涵和外延，将“周周转”由常规工作逐渐升级为特色工作、重点工作。街道联席会议结合居民区提案上报情况，统筹“周周转”年度工作进展，负责跨部门工作协调。居民区联席会议作为小区“周周转”工作的牵头部门，支持业委会主动作为，切实帮助物业公司解决难题，激发居民参与积极性。东五居民区作为上世纪80年代曲阳首批高层居住区，许多公共设施需要频繁地进行维护保养，但作为房屋“养老金”的小区维修基金却濒临30%的法定续筹红线。为解决维修资金续筹难这个问题，东五居民区成立了由街道党建办、自治办、房管办、“爱我家”第三方组织和业主代表共同组成的维修资金续集工作小组，多次召开居民区续集维修资金动员暨业主代表联席会议，在相互沟通和充分理解的基础上，通过了银行向业主出具的交纳维修资金通知书的方案，要求业主90天内先交纳50%的维修资金，否则业委会有权依法向人民法院提起诉讼。业委会全体成员和部分党支部书记带头将维修资金一次性全额缴清，最后总金额达55万。
三是拓宽民主监督形式，夯实“自下而上”评议制度。曲阳街道民主监督的功能不仅体现为每6个月一次的住宅小区“质价双提升”工作居民满意度测评，还体现为居委按照“自下而上”的评价要求对机关事业联络员的考核，并且原则上由居民区和片区对联络员工作进行评价。在街道指导下，实施和完善了居民对社区居委的评议、社区居委对街道相关部门评议的制度。按照新的服务协议，在物业公司提供服务的6个月内，由街道物管中心、居委会和业委会定期召开相关居民代表座谈会，对物业公司提供的物业服务进行居民满意度测评。例如，玉四居民区为达到物业服务质价相符，不断创新物业服务路径。在居民评价的压力下，小区物业经理多次现场办公，把存在的问题公开化、透明化，并不断梳理、优化工作流程。在确定玉四居民区环境清理整治的方案和目标后，居委干部现场采纳提案中的合理建议，同时深入研究“经费、人员、技术、规划”等问题，形成一整套高效率、可复制的工作流程，带来强劲的工作动能。通过设置“毛垃圾”、建筑垃圾堆放点，由物业公司派专人清运，不到一周的时间清理各类垃圾250余车。最多时，每天安排30名工人在小区作业，一周内共清理绿地6000平方米，清除垃圾12吨。
四、“全岗通”的前景展望
社区治理是巩固国家治理之基、推动国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。党的十八大以来，习近平总书记针对社区管理、社区服務、社区治理发表了一系列重要论述，明确了未来社区发展的目标与方向。2016年，习近平总书记考察南昌市光明社区时强调，社区工作很重要，一是要抓好党的建设，使党组织真正成为社区的领头人，把各方面工作带动起来。二是要抓好服务，人民群众的事情就是我们的牵挂，要以问题为导向，力争实现各种服务全覆盖，不断满足百姓提出的新需求。
民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。“全过程民主”作为中国特色社会主义民主政治最鲜明的特征，区别于西方单向度、阶段性的民主实践，具有较强的社会实践性和理论深度。“全岗通”工作机制作为曲阳路街道贯彻实施党建引领基层精细化治理的重要抓手，在理念和行动上都彰显了全过程民主的本质特征，生动践行了社会主义民主价值取向和制度优势。各居民区在曲阳路街道的指导下，紧密结合工作实际，创新出一系列“管用、好用、实用”的方法，并对其中具有推广价值的部分在制度层面加以固化，体现出旗帜鲜明且内涵丰富的“全岗通”之道。
总体来看，虹口区曲阳路街道以“全岗通”工作机制为抓手，一直走在探索党建引领基层精细化治理新理念、新方法和新制度的道路上，与时俱进又历久弥新。基层治理的核心是人，“全岗通”工作实效不仅表现在居民区干部和团队专业化素质的“岗”字上，还展现为基层社区资源整合和基层干部一专多能的“通”字上，更体现为新时代背景下全周期运作、全引领党建和全过程民主的“全”字上。虹口区曲阳路街道的“全岗通”工作机制探索出一条在特大城区开展党建引领基层精细化治理的新路，未来也将不断升级，创造更多有益实践，打响上海基层社区治理品牌。
本文系教育部人文社会科学专项任务项目“改革开放四十年中国共产党城市基层党建的经验与规律研究”（18JD710020）的阶段性成果
作者系复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系博士研究生
（责任编辑：周紫檀）
上海市虹口区曲阳路街道近五年来以“全岗通”工作机制为基层治理的抓手，结合实践中的痛点难点不断迭代升级。在迎接建党一百周年的伟大时刻，“全岗通”工作机制在不断优化和创新的基础上呈现出以全周期运作为组织框架、全引领党建为核心价值、全过程民主为治理机制的新特征，彰显了新时代党建引领城市社区精细化治理的实践创新与可行路径，为人民城市建设提供了可供参考借鉴的“曲阳经验”。
[关键词]党建引领;城市基层党建;社区治理;“全岗通”
[中图分类号] D267.7 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2021）05-0074-06
习近平总书记曾指出，社会治理的重心必须落实到城乡社区。党的十九届四中全会对社会治理领域提出了“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的新要求。在后疫情时代，上海基层党建正在发生深刻转型，面对新环境、新使命、新任务及新压力，需全面贯彻以人民为中心的发展宗旨，落实“人民城市”的发展理念。2015年以来，虹口区曲阳路街道始终坚持以“全岗通”工作机制为抓手，不断优化升级，先后经历了从“1.0技能通”“2.0服务通”到“3.0治理通”的模式进阶，逐渐形成以全周期运作为组织框架、全引领党建为核心价值、全过程民主为治理机制的新模式。
一、“全岗通”的探索历程
2014年，上海市委、市政府发布了关于创新社会治理加强基层建设的“1+6”系列文件，提出探索城市基层党建和社会治理的时代课题。此后，虹口区委、区政府基于原有的“一点通”框架，对标《中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》及其三年行动计划（2018—2020年）具体要求和虹口区“双高”发展目标，在提升居委干部素质、打造信息工作平台和增加社区治理现代元素等方面发力，全面总结了“全岗通”工作机制的相关经验。
虹口区曲阳路街道的“全岗通”工作机制在2016年上海市委推动社区工作者职业化体系的背景下诞生，围绕基层社会治理现代化和精细化的目标要求，探索出一系列“好用、管用和实用”的工作办法。近年来，结合城市治理中出现的难点和痛点问题，曲阳路街道不断升级居委会“全岗通”工作机制，优化相应工作流程，探索深化“全岗通”工作机制的内涵和外延，实现了从1.0版“一专多能，全岗都通”的干部队伍“技能通”，到2.0版“不见面办事、零距离服务”“一人在岗、事项通办”的基层工作“服务通”，再到3.0版打造“条线部门围着基层转”的运作模式“治理通”。
具体来看，发端于2015年的1.0版“技能通”主要以规范化建设为基础，确立居委会服务清单和标准化流程，同时开展相应的居委干部业务培训、比赛和考试，提高工作人员实际解决问题的能力。2018年启动的2.0版“服务通”，积极顺应社区治理精细化和智能化发展趋势，致力于连接线上线下两个治理空间。线上以“不见面办事、零距离服务”为目标，通过打造居民网上办事服务平台，推出61项政务类和41项生活类服务清单。线下以“一人在岗、事项通办”为目标，打造“楼组分类治理”，针对楼组的不同形式和特点形成相应职责和服务清单。2019年规划实施的3.0版“治理通”以全周期运作为着力点，围绕“条线部门围着基层转”的目标，搭建了三级議事协商平台，推出和实施了“全岗通周周转”制度，做到“周周有计划、周周有行动、周周有成效”，致力于实现政府治理和社会自理、居民自治的良性互动，激发社区内生动力，努力打造有活力、有温度的和谐社区。
这些探索主要体现为以下三个特点：第一，曲阳路街道通过搭建全周期运作的组织框架，基于“周周转”的组织化运作实现了社区治理精细化、办理事项清单化、具体问题项目化和服务形式菜单化，形成社区事务处理全流程闭环。第二，借鉴上海城市党建工作长期实践中逐渐形成的条块结合体制机制，以“协作通”创新协同治理模式，打破条块壁垒，强化各部门为基层服务的工作导向。通过建立联动调处机制，设立居委会、业委会、物业“三驾马车”合署办公。同时，在党组织牵头下将社区、社会组织、社会工作者和居民等多个社区治理主体力量动员和汇聚起来，实现社区治理多元协同。第三，通过差异化治理理念下“一居一品、一楼一特、一小区一景观”的倡议，促成“家园变花园，小区变景区，生人变熟人”的工作目标，不仅实现干部队伍“围着社区问题转、围着居民需求转”，而且形成“条线围着基层转、街道围着社区转、社区围着居民转”的良性循环。
当前，虹口区曲阳路街道的“全岗通”工作机制已经成为整个虹口区乃至上海市推进基层治理的“金字招牌”，2018年被民政部公布为“优秀社区工作法100例”之一，2019年被上海市评为十大社区治理创新优秀案例，成为上海推进基层治理的创新品牌。
二、全引领党建：“全岗通”的价值核心
坚持城市基层党建工作对基层社会治理的全面引领不仅是社区治理的重要内容，也是落实“全岗通”工作机制的必要保障。曲阳路街道通过发挥街道党工委和居民区党组织的主体作用，打造出一个领导基层治理、组织整合资源、服务居民群众的党组织战斗堡垒，形成了“全岗通+全引领党建”的基本格局。这种格局所彰显的治理优势主要通过组织引领、能力引领和机制引领三重路径得以体现。
（一）优化组织引领，保障党组织覆盖面和领导力。“全岗通”坚持将党组织的主体建设作为治理中心环节，按照“基层有活力，党员起作用，治理有实效，群众得实惠”的原则，通过深度覆盖和整体领导，让党组织始终在离群众最近的地方。
一是强化组织建设，实现党建全覆盖。曲阳路街道高度重视党组织的规范化运作，以“全覆盖”为目标，在业委会、物业、住宅楼宇大力发展党建。首先，推进业委会党组织建设，符合条件的社区“两委”成员可通过法定程序兼任业委会成员。其次，通过引导物业服务企业积极招聘党员职工、选派党建指导员，加强社区物业党建联建。最后，按照“支部建在楼上”方针，鼓励党员担任楼组长，将党员引领效果最大化。 二是发挥街道党工委和社区党组织的领导核心作用。曲阳路街道高度重视党组织体系建设和功能完善，在下辖的24个居民区党总支中除书记外都配备了党务工作者。2018年街道建立了党建工作站，编织党建联系图。同时，充分发挥基层党组织领导核心和党员先锋模范作用，贯彻落实工作责任制，形成“以上带下、以下促上、贯通联动、片区支撑、党员参与”的社区治理良性循环体系。
三是吸纳退休党员，扩展党组织服务半径。曲阳路街道将退休党员视为基层党建的重要力量之一，吸纳其参与社区事务。通过发放告知书、宣传册，请文体团队推荐及居民区党总支走访等方式，共排摸出411位离退休党员干部，成立离退休干部党支部，为社区治理增添“新鲜血液”。
（二）强化能力引领，提升基层队伍综合能力。“贤良之士众，则国家之治厚”，治理不仅依赖制度，更要靠人来落实。在党建引领下，“全岗通”3.0版全面提升了居民区干部队伍综合素质，将其从“自上而下的管理”转变为自觉开展“自下而上的治理”，打造出一支符合新时代治理要求的干部队伍。一是开展头雁工程，强化对社区党组织书记和社区主任的培训。曲阳路街道坚持“明社情”“选好人”“做成事”的方法原则，保障换届选举能够选出“德才兼备”的两委班子。二是加强制度建设，打造全能型治理队伍。“全岗通”1.0版的“技能通”强调“一专多能，全岗都通”，高标准塑造工作人员的业务能力。通过创立交叉任职、代理主任等制度，提高干部队伍能力。“交叉任职”是按照组织程序将符合条件的居委成员与业委会成员之间进行职位互换，以提升社区干部与其他单位的沟通协作能力，树立全局思维，做到系统规划。“代理主任”则是由每位居委工作人员轮值当主任，每位代理主任任职两周，负责牵头梳理居委日常巡查中发现的问题，及时更新相关数据。三是总结党员先进事迹，形成示范效应。挖掘形成一批先进典型事迹，依托“四史”宣传教育，开展“社区之星”主题宣传活动，不断扩大先进党支部和个人的感召力、影响力和知名度，激发干部队伍争先创优的热情。
（三）深化机制引领，形成全员行动的党建治理平台。基层党组织不仅要让群众看到、找到，也要在治理中发挥主体和枢纽作用。在“全岗通”工作机制中，党建引领成为社区治理从“不可能”到“可能”的关键推手，构成基层治理的关键力量，回应并解决关系人民群众利益的各种大事、小事，初步实现精细化治理目标。一是合作共建深化党群联动。通过“党组织领导团队，党员融入团队，团队凝聚群众”，党群互动成为“全岗通”治理模式的鲜明亮点，党员骨干在其中形成了带动居民参与社区自治的中坚力量。二是统筹协调搭建服务平台。党组织充分发挥平台作用，以项目推进的方式建立居民区党组织与居委会、业委会、物业公司、社区单位和居民群众的党建联建机制，将不同利益相关方汇聚起来，提供高效便捷的协商渠道，形成社区治理合力。
三、全过程民主：“全岗通”的治理机制
“全岗通”的核心治理机制体现在曲阳路街道自上而下的提案制、约请制、议事协商制，以及包含联席会议制、居民评议和验收制等在内的督导制中，这些制度性探索充分彰显了中国特色社会主义民主的现实基础和理论内涵，是全过程民主价值的生动体现，也是“全岗通”工作机制得以运转并取得实际成效的制度保障。
（一）践行问责制，落实民主联系和表达。问责制（accountability）是一切民主形式的本质特征和集中体现，也是政治文明的基本形态。曲阳路街道按照“街道围着社区转、社区围着居民转”工作理念，针对居民区集中反映的亟待解决的难题与街道治理资源匹配间的矛盾，创设了“全岗通”3.0版居民区提案制度，探索出一套将需求和资源精准对接的工作机制。提案制的流程主要包括从提案的早期酝酿到中期上报、审核，再到末端的实施和验收四方面，形成了完整的流程闭环。
一是突出提案酝酿阶段的科学性。居民区党组织牵头梳理汇总大调研、12345、信访等途径反映的小区突出问题，结合社区代表会议上代表提出的意见和建议，依托居民区物业与环境委员会工作平台，利用居委会“全岗通”议事会、“两代表一委员”联系社区、住宅小区综合治理联席会议双周例会议事协商平台等进行充分讨论，按照“解决”“计划解决”“留作参考”3类进行梳理和筛选。对拟列入下一年度“解决”类提案，还要填写“居民区提案项目申请表”，明确人、财、物需求，形成具有可操作性的工作方案。二是强调提案上报及审核阶段的可行性。社区自治办汇总各居民区年度提案报街道专题会议研究，街道专题会议结合现实情况，对于能满足居民需求、具有可行性的项目予以采纳和回复，同时列入年度提案实施库，指定分管领导、职能科室认领、推进和落实。三是注重提案实施阶段的民主性。各职能科室根据所负责的提案需要，在年度预算中安排相应经费和资源。居民区按照住宅小区提出的要求，通过召开居民会议、启动业主征询、开展方案公示等保障居民的知情权和参与权，不断优化提案内容，确保在相关部门的支持配合下提高案件办理效率，确保该年度内完成提案。四是体现提案验收阶段的回应性。提案项目完结后的成效判定由街道、居民区、业委会、物业公司、社区单位、两代表共同验收，并在年底的社区代表会议上通报提案推进及解决情况，充分显示各参与主体对居民提案内容的落实情况。
提案制的实施贯彻为基层治理注入了强劲动力，推动了基层治理从平台到行动的转向，彰显出“全岗通”工作机制产生的良好实效。曲阳路街道辖区内大部分小区是上世纪80年代建造的售后公房，为了在老旧小区治理中寻找突破口，曲阳路街道党工委多次开展大调研走访，通过深化三级联动调动居民区干部和社区自治力量，推出党建引领“周周转”，即周周有计划、周周有行动、周周有成效的社区治理新模式，发现并解决居民普遍反映但又一直没有解决的问题。该模式一经推出就显示出较强的实效性，解决了很多老旧小区的陈年积疴。例如，东五居民区沿曲阳路一侧有一块约300平方米的水泥地，地面斑駁色彩单调，且容易形成积水存在较大安全隐患。在例行提案工作中，居委会和业委会很快将改造此地纳入议事日程，在街道的支持下多次进行现场勘察，本着“花钱要少，效果要好”的原则，在物业方的共同参与下对该区域的改造进行了多方论证。经过周密分析和后续施工后，原先泥泞的地面不复存在，取而代之的是一个铺设彩色橡胶地坪的居民区小广场，后来成为当地有名的“笑脸广场”，提升了该小区居民生活的幸福指数。 （二）强化参与制，培育民主管理与协商。基于打造“人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享”的社区治理格局和理念，曲阳路街道将各职能科室和区政府职能部门的派出机构全面融入“全岗通”3.0版，落实好居民民主管理、协商和决策的权利，调动居民参与积极性，有效夯实党的执政之基。这种厚植居民自我管理、自我决策能力和素养的举措集中表现为议事协商制和约请制。
一是生动体现民主协商和决策机制。秉承“众人的事情由众人商量”的原则，围绕住宅小区存在的普遍问题，居民区党组织牵头，联合居委会、业委会（无业委会小区由居委会发动业主）、物业公司，有条件的情况下邀请人大代表参与方案讨论，制定出本小区“周周转”项目清单初稿。物业公司提供含人员配置、工作频次等的“周周转”长效管理办法。通过居民会议、业主征询等方式最终确定本居民区“周周转”工作项目。例如，玉四居民区有一块320平方米的健身广场，由于年久失修出现地砖破损、地面高低不平、积水打滑的问题，无法供居民正常使用，甚至有老人在此摔跤，多年来居民投诉不断却迟迟得不到解决。其根本原因在于广场修缮主体复杂，不仅牵涉到两家物业公司，还同时涉及两个业委会，修缮始终难成共识。然而在“全岗通”工作机制的运作下，民主议事协商的精神深入人心。通过街道牵线，两家业委会经过协商，各出资4万元。最终，小区健身广场修缮一新，受到了广大居民的一致好评。
二是贯彻落实多方参与的约请机制。曲阳路街道通过建立约请制度，强化了居民区在社区管理中主动发现问题、及时处置问题的能力，提升了居民区自主管理的响应度，在民主管理的框架内促进了矛盾的协调和化解。约请范围一般包括街道各职能科室和区政府职能部门的派出机构，主要涉及公安派出所、市场监督管理所、城管综合执法中队、卫生中心等。通过对事前、事中和事后等阶段的流程再造，规范化的约请流程促进了民主决策形式与内容的有机统一，从而产生了具有内容效力的管理实绩。例如，在居民区党组织牵头下，通过约请街道职能科室，按照整治类、建设类、参与类等不同项目特点，落实政府、业委会、物业公司各承担部分资金的“三个一点”筹资方案，明确各方职责，制定各项目推进计划，最终撬动和盘活业主沉淀资源和资金，实现资金管理这一基层难题的项目合成和体制重塑。玉四居民区内的曲阳大楼500号地下一层为常年闲置的防空设施，附近居民恰好需要能够进行公共活动的物理空间。为解决这种“资源错配与浪费”的现象，使施工改造更加规范通畅，玉四居委干部借“两代表一委员”的渠道与区人防办取得联系，同时针对施工中遇到的难题特别约请街道房管办、自治办、平安办等相关职能部门，为打造地下活动空间提供了多种资源。最终，在街道和区人防办的共同努力下，闲置的地下一层变成了社区文化活动空间，充分发挥了地域资源潜能，成为创造人民美好生活的幸福之源。
（三）探索督导制，完善民主监督与评价。全过程民主相较于西方选举民主或代议民主具有较大的优越性，强调居民在非选举时期仍然享有对管理阶层的民主评议、监督和考核的权益，从而超越了那种“一次性消费行为”般的民主游戏。曲阳路街道在这一点上作出了超前探索，将民主评议和监督固化为能够体现督导力度的系统性制度框架。
一是细化社会测量指标，推进居民验收制度。在“周周转”阶段工作推进完毕后，实际工作推进成效以居民评议、项目评估等方式进行，严格按照“现状保持、滚动提升”的原则组织街道相关职能科室、区政府职能部门派出机构、居民区党总支、居委会、业委会、物业公司和居民代表逐项对各项目进行验收，制作“周周转”工作纸质和影像资料台账并移交给居委会、业委会，作为工作长效评估依据。
二是体现居民参与实效，发挥街、居两级住宅小区联席会议作用。进一步拓展住宅小区联席会议制度的内涵和外延，将“周周转”由常规工作逐渐升级为特色工作、重点工作。街道联席会议结合居民区提案上报情况，统筹“周周转”年度工作进展，负责跨部门工作协调。居民区联席会议作为小区“周周转”工作的牵头部门，支持业委会主动作为，切实帮助物业公司解决难题，激发居民参与积极性。东五居民区作为上世纪80年代曲阳首批高层居住区，许多公共设施需要频繁地进行维护保养，但作为房屋“养老金”的小区维修基金却濒临30%的法定续筹红线。为解决维修资金续筹难这个问题，东五居民区成立了由街道党建办、自治办、房管办、“爱我家”第三方组织和业主代表共同组成的维修资金续集工作小组，多次召开居民区续集维修资金动员暨业主代表联席会议，在相互沟通和充分理解的基础上，通过了银行向业主出具的交纳维修资金通知书的方案，要求业主90天内先交纳50%的维修资金，否则业委会有权依法向人民法院提起诉讼。业委会全体成员和部分党支部书记带头将维修资金一次性全额缴清，最后总金额达55万。
三是拓宽民主监督形式，夯实“自下而上”评议制度。曲阳街道民主监督的功能不仅体现为每6个月一次的住宅小区“质价双提升”工作居民满意度测评，还体现为居委按照“自下而上”的评价要求对机关事业联络员的考核，并且原则上由居民区和片区对联络员工作进行评价。在街道指导下，实施和完善了居民对社区居委的评议、社区居委对街道相关部门评议的制度。按照新的服务协议，在物业公司提供服务的6个月内，由街道物管中心、居委会和业委会定期召开相关居民代表座谈会，对物业公司提供的物业服务进行居民满意度测评。例如，玉四居民区为达到物业服务质价相符，不断创新物业服务路径。在居民评价的压力下，小区物业经理多次现场办公，把存在的问题公开化、透明化，并不断梳理、优化工作流程。在确定玉四居民区环境清理整治的方案和目标后，居委干部现场采纳提案中的合理建议，同时深入研究“经费、人员、技术、规划”等问题，形成一整套高效率、可复制的工作流程，带来强劲的工作动能。通过设置“毛垃圾”、建筑垃圾堆放点，由物业公司派专人清运，不到一周的时间清理各类垃圾250余车。最多时，每天安排30名工人在小区作业，一周内共清理绿地6000平方米，清除垃圾12吨。
四、“全岗通”的前景展望
社区治理是巩固国家治理之基、推动国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。党的十八大以来，习近平总书记针对社区管理、社区服務、社区治理发表了一系列重要论述，明确了未来社区发展的目标与方向。2016年，习近平总书记考察南昌市光明社区时强调，社区工作很重要，一是要抓好党的建设，使党组织真正成为社区的领头人，把各方面工作带动起来。二是要抓好服务，人民群众的事情就是我们的牵挂，要以问题为导向，力争实现各种服务全覆盖，不断满足百姓提出的新需求。
民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。“全过程民主”作为中国特色社会主义民主政治最鲜明的特征，区别于西方单向度、阶段性的民主实践，具有较强的社会实践性和理论深度。“全岗通”工作机制作为曲阳路街道贯彻实施党建引领基层精细化治理的重要抓手，在理念和行动上都彰显了全过程民主的本质特征，生动践行了社会主义民主价值取向和制度优势。各居民区在曲阳路街道的指导下，紧密结合工作实际，创新出一系列“管用、好用、实用”的方法，并对其中具有推广价值的部分在制度层面加以固化，体现出旗帜鲜明且内涵丰富的“全岗通”之道。
总体来看，虹口区曲阳路街道以“全岗通”工作机制为抓手，一直走在探索党建引领基层精细化治理新理念、新方法和新制度的道路上，与时俱进又历久弥新。基层治理的核心是人，“全岗通”工作实效不仅表现在居民区干部和团队专业化素质的“岗”字上，还展现为基层社区资源整合和基层干部一专多能的“通”字上，更体现为新时代背景下全周期运作、全引领党建和全过程民主的“全”字上。虹口区曲阳路街道的“全岗通”工作机制探索出一条在特大城区开展党建引领基层精细化治理的新路，未来也将不断升级，创造更多有益实践，打响上海基层社区治理品牌。
本文系教育部人文社会科学专项任务项目“改革开放四十年中国共产党城市基层党建的经验与规律研究”（18JD710020）的阶段性成果
作者系复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系博士研究生
（责任编辑：周紫檀）