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《旅游法》为旅游者架起三重保护网 汪传才
在旅游市场中，政府、旅游经营者和旅游者，是一个各有所归的铁三角关系。政府是市场监管主体（特殊情况下的义务主体）；旅游者是市场消费主体，由于在旅游交易中居弱势地位，往往成为保护对象；而旅游经营者是市场经营主体，一方面要与其他旅游经营者竞争获得交易机会，另一方面要向旅游者提供旅游服务。归根结底，无论竞争还是交易，旅游经营者的经营活动都是围绕着旅游者展开的，构成了政府把旅游经营者作为市场监管对象的全部理由。可以说，行政监管的目标尽管是旅游市场的竞争自由和公平交易，最终落脚点必然在旅游者保护上面。
什么是旅游者保护？从实体法角度看，就是《旅游法》为旅游者保护提供一个制度化安排，在规范配置上体现出保障旅游者权益的价值取向，并成为政府对旅游市场进行监管、执法的基本法律依据。核心就是把旅游者保护落实到对方当事人身上，成为其所负的一种法定义务，并以法律责任为后盾。《旅游法》涉及旅游者的条文有55条之多，大部分是将旅游者作为权利主体或保护对象。择其要者，《旅游法》为旅游者支起了三重保护网，即保障旅游者安全的最低标准、旅行社（主要指组团社）的信息披露义务、政府以及旅游经营者的事后施救义务，以促成旅游经营者守法合规经营，真正实现保障旅游者权益这一立法宗旨。
第一重保护网
《旅游法》专设“第二章旅游者”和“第六章旅游安全”，这是我国第一次以法律形式对旅游者保护集中性庄严宣示。第二章主要包括旅游者缔约自由、知情权、享受产品或服务权、受尊重权、受救助权、受害救济权等，乍看起来，可能只是对消费者基本权利的再一次重申，但意义不凡。它标志着盼望了多少年的旅游者权利大宪章已经跃然纸上，跨上了一个新台阶，《旅游法》成为旅游者保护的一个里程碑。《旅游法》第六章及其他章的相关条文规定了旅游安全的具体要求，确立了最低安全保障标准。
旅游安全，说到底就是旅游者安全。旅游者安全是旅游业发展的根本，没有旅游者安全，也就没有旅游业。从《旅游法》规定看，最低安全保障标准主要有：（1）旅游服务质量保证金，作为旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用（《旅游法》第31条，下文简称“第××条”）。（2）旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务（第34条）。（3）强制性责任保险制度，除旅行社外，将扩及住宿、高风险旅游项目（第56条）。（4）景区经营者强制性安全资质要求（第42条）。（5）商品或服务的安全性要求（第50、第53条）。（6）团队出境和入境旅游配备领队或导游的强制性要求（第36条）。（7）旅行社在发生不可抗力或意外事件时，应当采取相应安全措施或安置措施（第67条）。（8）旅行社在合同解除时，应当送返旅游者（第68条）。（9）旅游目的地安全风险警示制度（第77条）。（10）旅游者安全保护制度和应急预案以及安全检测、评估和应急救助技能培训，或者针对特殊旅游者的安全保障措施（第79条）。（11）旅游经营者对旅游活动中涉及安全事项的说明和警示要求（第80条）。
更有前瞻性的是，《旅游法》有关旅游者安全的相关条文中，为国家或旅游主管部门今后根据保护旅游者需要而作进一步规制时，预留了“接口”，从而保证了富有弹性的规制空间。
第二重保护网
我国早期的立法，包括合同法及有关行政法规，更关注合同订立的自愿性及合同内容的履行问题。“购者自慎、货比三家”是法律要求当事人奉行的基本信条，旅游者自担信息搜寻成本，根据自己获得的信息进行自由选择，对自己的决策自负其责，因为自愿订立的合同就必须按约定履行。但是，《旅游法》认识到旅游市场存在信息缺陷，旅游经营者在旅游交易中会利用其信息优势，获得于其有利的、而对旅游者明显不公的交易结果，信息赤字也将导致旅游市场失灵。尽管表面看来，旅游者自愿签署了合同，但缔约自由在这里徒有虚名。鉴于此，《旅游法》关注的重点之一就转移至缔约前、缔约时甚至持续的信息披露上。公权力通过强行介入方式，要求旅游经营者必须向旅游者就某些事项缔约时持续进行信息披露，让旅游者成为一个明智的决策者。所以，至少在《旅游法》强制要求披露的信息方面，旅游经营者的自愿性信息披露已经成为过去。可以预见，强制性信息披露将为购买旅游服务、又苦于信息不对称的旅游者带来最直接的福利。
《旅游法》第9条规定，旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况。从旅游者来说，这是旅游者知情权；从旅游经营者来说，这是旅游经营者的强制性信息披露义务。该条为旅游经营者强制性信息披露义务提供了正当性基础。具体言之，强制性信息披露制度的基本构成是：首先，信息披露的主体。信息披露的义务人是旅游经营者，主要是组团社，此外，还有景区、通过网络经营旅游业务的经营者权利人是旅游者。其次，信息披露的内容。根据《旅游法》，主要是披露：交易相关的旅游经营者的身份信息（第60条）、价格信息（第44条）、旅游人身意外伤害保险信息（第61条）、旅游行程信息（第59条）、安全信息披露（第62、80条）。另外，《旅游法》还设专条控制错误和误导性信息（第32条），如果说，法律要求必须披露什么是积极的信息规制，而要求不得披露什么则是消极的信息规制。第三，信息披露的时间、形式及载体。信息披露的时间集中在旅游经营者与旅游者缔约时，对于合同履行过程中的风险，应进行持续信息披露，信息披露的形式主要是书面形式，载体有合同书、行程单、安全注意告知书等，当然，也有口头的。
第三重保护网
如果说前面的保护网是政府强制旅游经营者架设的话，第三重保护网则是政府亲力亲为。长期以来，政府在旅游市场中除了作为市场监管者，再不会、也不应该有别的身份。政府作为旅游者保护的义务主体，反映了立法价值观的巨大转变。政府自己应该、也必须为旅游者做些什么，而不能只是命令旅游经营者为旅游者安全做什么，或者对做得够不够进行评判。旅游目的地安全警示、突发事件的安全救助等旅游公共服务，基于其公益性，必须、也只能由政府承担。当然，这并不是否定或减轻旅游经营者在旅游者安全上的法定义务和责任。 如果问，《旅游法》最大的亮点是什么？显然是政府作为旅游者保护的义务主体。《旅游法》第11条规定，旅游者在人身、财产安全遇到危险时，有请求救助和保护的权利。这是政府义务的总则性和纲领性要求。根据相关条文，政府在旅游者安全方面的义务，包括建立旅游目的地安全风险警示制度（第77条）、旅游应急管理制度（第11条）、旅游突发事件应对机制（第78条）、政府及其驻外机构对陷于危险的旅游者的救助和保护义务（第82条）。联合国世界旅游组织自2011年开始，试图协调或建立全球范围内旅游者保护的法律框架，要求政府及旅游经营者向陷于困境的旅游者提供救助就是重要议题之一。所以，这也是《旅游法》对国际立法趋势的积极响应。
然而，我们还是看到了，即便《旅游法》在旅游者保护方面发出了令人目眩的光芒，仍未能遮蔽住因旅行自由最终消逝在正式文本中而留下的些许暗色，在强列反差下反而更加清晰。我们更希望看到，已经覆盖在旅游者身上的保护网，在政府、司法部门的执法合力下更加牢不可破，而不是供在高高的神龛里，“看起来很神圣”，却又形同虚设；或者处处漏洞，无法为旅游者遮风挡雨。
或许，这些正昭示出我们今后需要努力的方向。
（作者系暨南大学深圳旅游学院教授，暨南大学旅游政策法规研究中心主任；收稿日期：2013—05—15）
构成和完善旅游者的法律人格维度 刘红婴
《旅游法》问世，不仅使旅游者的身份得到了立法文本上的确认，也使得旅游者成为一种在法律依据上适格的法律主体。这意味着，旅游者的法律人格有了初始的建立。
继而，《旅游法》即将施行，以旅游者这一法律主体为源头，怎样将其理论与实践予以推进，使其角色真正进入法治化的运转当中，是更加艰巨的重任。因而，旅游者法律人格的充实和完善，以及旅游者权利在实践中的细致全面维护，就成为最可关切的、最应有所期待的目标。
一、让旅游者的法律人格处于一种自洽的逻辑当中
远观目标，涉及旅游者法律人格的完善，就不单单是完成立法即可以万事大吉的，它需要法学理论与执法、司法实践齐头并进，加以整体性的带动。
《旅游法》作为一部创制法，前所未有，其法理脉络尚未完全呈现，因而就更需要理论资源的支撑，需要法理逻辑上的阐发。而这样一部法的核心关键词——旅游者，正是在这个法理的话语平台上得以成立。已经通过立法建立的法律人格要完成其塑造的过程，从而获得生命活力，必须有一个自洽、通达的法律逻辑。
这个法律逻辑包含的基本要素是：法律目标、法律价值观、法律关系结构。《旅游法》的法律目标直指每个公民的生存与生活质量，即俗语所称的幸福。法律价值观是一部法律的支柱，它立定是与非的标准，明确给出可为和不可为的指向，即对与错。法律关系的结构之于《旅游法》，应当是全新构造的，因着旅游者概念的存在而必然存在。
旅游者的法律人格要在这个完整的法律逻辑中得以健全，权利保障当然还是主干，围绕主干，以充分的理论供给和有效的执法司法，从而形成法律人格的一个基本维度。如果理论支撑和实践效果不够充分，那么法律人格维度的完整性就难以保证。
二、权利的法定性与法理性要结合
由一个较宽的视角审视已有的法律资源，旅游者权利应包含两个层面，即法定的权利与法理上的权利。法定的权利是写在法律当中的，《旅游法》亦有明确条款表述。法理上的权利是指理论上较为成熟的、被公认、被接受的价值取向，是法律实践更为仰仗的后盾。
展开来讲，旅游者权利并非一个直观、简单的概念，法理上的权利意味着它可以被构建得非常丰富。首先，它应被视为公民权利的组成部分；同时，它还体现为在旅游者实施旅游行为时产生的各种法律关系中的具体权利。这还可以解释为两个层次：作为宪法权利的旅游权利——归属基本权利；作为消费者权利的旅游权——属于行为权利。
上升到法律原理的理论认知上看，公民基本权利既包括宪法中确认的，也包括宪法以外被普遍认可的。所以，尽管不是所有的基本权利全部都明文写进宪法，但旅行权仍被普遍视为公民的基本权利。比如在美国，州际自由旅行权就属于被普遍认可的公民基本权利，但法律条文则未必处处标示。
相对宪法权利而言，行为权利层面的旅游权就比较具体、细致。在旅游目的的实现过程中，会产生具体的民事权利和行政法上的权利。它们是与消费者权利相似的权利，同时又是旅游者独有的具体权利。
由此，回看《旅游法》，尽管有关旅游者权利的条款非常有限，但仍然可以通过立法之外的途径给予完善。社会的整体幸福体现于公民个体权利的完整充分上，那么，公民在以旅游者作为法律主体时，其权利归属显然就有了清晰的范畴与层次。我们应该看到，这种权利的法定性与法理性相结合，才是一种有利于未来持续发展的长久的思路。而且，这也是法治体系的正常形态。
三、执法与司法质量需不断提升
公民的幸福不是抽象的文字，而是要在《旅游法》的具体运作当中真实地呈现出来，同时，使当事者能够感受到其在生活中的实现。无论是怎样的旅游形式，均可在法律机制的保护下达到其应有的目的。如果发生纠纷，更能够体现出法律救济机制的良好效果。这是新法律出台后，在一个自洽的逻辑中应该看到的结果及未来的局面。
通过法律的施行，促使执法与司法质量不断提升，这样良性的走向正是自洽逻辑的完成式，因为实践中的检验包含在执法与司法实践的全部过程里。旅游者权利的实现，就是在具体的行为中得到显现的。尤其是在对旅游者的权利救济的执法、司法实践中，如果能够产生有实际指导作用的司法判例，建立起成熟的司法制度，那么法律文本就被激活并被赋予了生命力。成熟的司法制度可以体现为：《旅游法》诉讼案例和非诉讼案例逐渐形成为独立的类别；律师行业中有擅长或专司《旅游法》的律师队伍；各位阶的相关法规、规章互为支撑，形成体系，使《旅游法》成为具有相对独立的部门法性质的法律门类。 当然，由法律关系的特征看，旅游者权利的长久保障有赖于法治环境的日常化，因而《旅游法》范畴的行政执法规范也是后续制度建设的重要内容。行政机关与旅游者、行政机关与旅游企业、旅游者与旅游企业，这三种法律关系的协调、优化，是执法与司法质量提升的重要组成部分。
简言之，以权利保障为主干的旅游者的法律人格欲达至充实和完善，不仅要营造自身的理论维度，也必须完成实践维度的构造。
（作者系该中心主任，教授；收稿日期：2013-06-09）
确立资源保护与旅游利用制度，满足旅游者旅游需求 韩玉灵
《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）不仅充分体现了以人为本的立法理念，在坚持市场需求为导向，从我国旅游业发展实际出发，整合旅游产业各要素和旅游活动的全链条等方面所进行的一系列体制制度创新也可圈可点。
纵观《旅游法》，在相关产业要素中，除旅行社外，对景区的法律规定条文最多，除法律责任和统称旅游经营者条款外，直接规定景区及其旅游资源的条款达15条之多。从景区的保护、开发、利用，到景区管理与经营活动均有涉猎。既做到保护旅游资源与现有法律法规相衔接，又突出了旅游景区的特点，满足旅游者需求，最终实现保护旅游者权益的目的。
《旅游法》与现有资源保护法实现完美衔接，既降低了立法成本，也体现了我国统一法律体系的特点。我国现有与旅游资源保护相关的法律法规已达28部，从文物、自然保护区、森林、海洋、地质、风景名胜区等方面，对人文、自然资源进行了全方位的立法，资源保护方面的制度设计比较完善。发展旅游业、开发旅游资源应当在坚持可持续发展原则的基础上，依法合理利用旅游资源，《旅游法》需要衔接性规定。为此，《旅游法》第21条规定“对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求”；第42条规定景区开放应当具备“法律、行政法规规定的其他条件”等。
针对盲目开发旅游资源、城市规划兼顾旅游规划不足等现状，《旅游法》第4条规定了“遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则”，从第17条到22条，规定了资源保护和旅游利用制度，提出了完整的旅游规划体系要求，以及旅游规划与其他规划多层次衔接的要求。确立了旅游发展规划，明确了编制旅游规划的主体；规定旅游规划与国民经济和社会发展规划的关系，以及与土地规划、城乡规划等规划的关系；规定对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用必须严格遵守有关法律法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求，为合理利用资源，满足我国公民的旅游需求提供了制度保证。
以人为本，充分满足旅游者参观游览的权利。游览观光是旅游者参加旅游活动的重要内容，为旅游者提供良好的游览客体以实现旅游者参加旅游活动的目的，《旅游法》确立了景区开放、景区流量控制、严控门票价格等制度。
（1）景区开放制度。《旅游法》对景区的开放条件进行了规定，即设定景区进入市场的门槛，以保证旅游者的体验质量，满足其安全性、舒适性、愉悦性、求知与审美等方面的需要。景区对旅游者开放，涉及旅游的安全性、便利性和舒适性，涉及对旅游者的保护。无论景区的类型、权属、主管部门以及被保护、利用的方式是否相同，都应当具备旅游安全保障基本接待服务、设施、游览条件和环境，即保护旅游者合法权益的要求是共同的。我国对旅游资源的保护、利用和管理颁布了一系列法律规范，但针对满足旅游者旅游安全、服务需求的管理规范甚少。《旅游法》第42条规定景区开放接待旅游者要符合三类条件，即必要的安全实施和制度，经过安全风险评估，满足安全条件，这是核心要素；必要的旅游配套服务和辅助设施，以满足便利性和舒适性；必要的环境保护设施和生态保护措施，以实现旅游业可持续发展。条文采用“必要”的表述方式，表明法律规定的开放条件为必须具备的基本条件。此外，本条还规定景区开放应当听取旅游行政管理部门的意见，从专业管理的角度确保景区开放能够满足旅游者的旅游需要。
（2）景区流量控制制度。在参加旅游活动逐渐成为我国公民生活方式时，也带来了景区人满为患的问题，为旅游者安全旅游埋下隐患；旅游资源过度使用，既影响了旅游者的游览质量，又带来了资源永续利用的难题；景区因超量接待服务质量大打折扣，影响了旅游体验等问题。为确保旅游者和旅游资源的安全，《旅游法》第43条规定了景区流量控制制度，该制度规定了景区是流量控制的责任主体，承担接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量，及时公布景区流量以确保旅游者知情权和自主选择权，制定流量控制方案和预案等责任；规定了当地政府对景区流量控制所负有的统筹职责；规定了景区主管部门核定和监督景区承载量的职责；规定了景区采取流量控制的主要方式，包括门票预约制，合理设计景区游览线路，提高旅游者流动率，设置明确、清晰的景区指示牌，提前、及时公布景区流量信息，合理设计旅游者排队方式，为保证旅游者旅游体验质量提供了制度保障。
（3）严格门票管理制度。景区门票价格以及与此相关的收费问题关系到公民的切身利益，也是普遍关注的热点和难点问题。门票经济有复杂的成因，短期内不可能完全解决，从我国现阶段实际出发，《旅游法》第43、第44条对该问题作了规定，在遵循价格法的价格管理体系、定价权限、定价原则的基础上，确立了“严格控制价格上涨的原则”，并设计了相关制度内容。主要包括：严格控制利用公共资源建设的景区的门票及其游览场所、交通工具等另行收费价格上涨；在定价机制上实行政府定价或者政府指导价；在定价方式上，规定拟收费或提高价格的听证会制度；规定公益性公园、博物馆、纪念馆的逐步免费开放；规定景区在醒目位置公示门票及另行收费项目、团体收费价格；规定提高门票价格的公布期限；规定了景区合并销售门票的限制条件；规定了景区的核心项目因故暂停开放或停止提供服务的应相应减少收费等。即使与世界各国旅游立法相比，关于景区价格的规定，我国《旅游法》在保护旅游者权益方面也是领先的。 （作者系该院教授；收稿日期：2013-06-23）
让权利不止步于风景：论旅游者权利的实现 曾坚
经过30多年的酝酿，《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）于2013年4月25日公布。该法第一条明确了立法宗旨：“为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展，制定本法。”立法宗旨的排序不是随意的，将旅游者权益保障放在第一位彰显了这部法律最重要的立法思想，也即从人的角度去做出制度安排，这是符合当代法律精神的。不过，《旅游法》并未明确界定什么是旅游者。
世界旅游组织（WTO）对旅游者有一个定义：任何因消遣、闲暇、度假、体育、商务、公务、会议、疗养、学习和宗教的目的，而在其居住国，不论国籍如何，所进行的24小时以上、一年以内的旅行人均视为国内旅游者。1991年，加拿大国际旅游统计大会对旅游者也有一个认定，其中一个非常重要的标准也是将在外停留时间的下限定在24小时。这样的界定当然有其合理性，但就我国具体情况而言，大量的旅游者选择“一日游”的形式，如果硬搬国际组织的概念，此类旅游参与人就涵盖不进旅游者的范畴。所以，尽管《旅游法》并未对旅游者做出明确界定，但我们也不能完全沿用国际旅游组织的定义。笔者认为，就《旅游法》的意图，旅游者的认定可以不设外出停留的下限，但外出的目的必须要清晰，该法第二条对旅游活动的内容有一个界定，即“游览、度假、休闲”。这个定位不能说非常全面，但至少是比较恰当的，比如外出探亲、访友、学习、交流、商务等不应认定为旅游，但如果是在此期间亲友或活动组织方所安排的游览、休闲等活动则可以视为旅游。此外，在认定旅游者身份时，比较困难的一项是目的地问题，不能狭隘地认为只有到景区去进行游览、休闲、度假的才能视为旅游。这一点从《旅游法》的相关规定中是可以推导出来，如《旅游法》将旅游责任主体规定为县级以上人民政府而非景区管理方，由此可以认定，旅游目的地并非仅限于开放的景区。
作为一种法律关系，旅游行为必然涉及至少两方以上的主体。如果旅游者是通过与旅行社签订旅游合同的形式参与旅游活动，那么，相关法律关系双方主要就是旅游者与旅行社。由于《旅游法》明确要求旅游服务合同必须涵盖旅游项目、费用负担、责任追究等条款，因此，景区管理方与旅游者之间的法律关系呈现出一种相对间接的法律关系。但是，随着旅游形式的多样化，不通过旅行社的“背包客”越来越多，无论是跟团游还是自由行，作为旅游者有着许多共同的权利。
按照《旅游法》的规定，旅游者的权利在实体上主要包括安全权、知情权、选择权、公平交易权、受平等对待权、请求救助权、获得赔偿权等；在程序上还享有合同变更与解除权、监督投诉权等。上述权利在《旅游法》中的体现是较为明确具体的，也比较符合中国的实际情况。可以对照的是相关国际条约，如《布鲁塞尔旅行契约国际公约》和《旅游权利法案》规定，旅游者享有自由旅行权、友善接待权、知悉权、人身财产安全权、旅游宣传真实权、旅游价格真实权、自由公正缔结旅游合同权、旅游线路自由选择权、拒绝被转让权、赔偿权、旅游商品选购权、受尊重权、监督批评权以及特殊旅游主体旅游权等十余项权利。两部国际条约中列举的旅游者的权利在《旅游法》第二章中基本上都得到了概括性体现，从这个意义上讲，我国旅游者的权利从制度层面上已经与国际基本接轨。
就制度而言，新出台的《旅游法》，再加上同样适用于旅游者权利保护的《消费者权益保护法》，可以说，对于旅游者权益保护我国已经有了较为全面的制度规定，但我们的最大问题是许多权利在实现中障碍重重，成为“纸面权利”或“观赏性权利”，笔者称之为“权利风景”。
为了让权利不止步于风景，我们有必要将《旅游法》所列举的权利进行深入解读，发现其中存在或可能存在的问题，提出有针对性的对策，以真正实现旅游者的权利。
以安全权为例，这项权利是一项极为综合的权利，不单单指旅游者参与旅游活动中的人身及财产安全，还包括其途中的交通安全、用餐时的食品安全、所购物品的交易安全、旅游过程中的治安安全等等。这样的综合性考量将旅游安全责任延伸到旅游目的地管理方管辖权以外的很宽泛的领域，特别是在产品质量及食品安全普遍存在问题的当下，这一保障受到很大的挑战。为了实现旅游者的安全，法律作了相应的制度安排，如《旅游法》所规定的“旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有请求救助和保护的权利。旅游者人身、财产受到侵害的，有依法获得赔偿的权利”等。但值得提示的是，在这一问题上，旅游者的自律也非常重要。随着自由行的发展，探险、探秘、猎奇等追求刺激与新奇的旅游方式也在不断增多。出于自身安全及社会救助成本的考虑，作为旅游者而言，社会责任意识也应有所加强。
又如平等对待权。在这项权利中有一个可供比较的参照系，即将外地旅游者与本地旅游者（当地居民）在相关事项上所获得的待遇进行比较。可以比较的事项很多，比较后的结果往往会得出外地旅游者受歧视的结论：在门票价格、商品价格、服务价格等方面的价格歧视；在旅游接待、对外来旅游者的态度与尊重等方面存在服务与精神歧视等。与其他的消费方式不同，旅游是一种体验式消费，其中的感观体验与心理体验基本上构成了旅游者的旅游目的。在所有的主观体验中，受歧视感是一种最令人不快、乃至让人产生屈辱感的最负面的体验。关于这项权利，《旅游法》规定得极为原则：“旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重。”然而，由于这是一项义务性规范，由此可以推导出，如果出现歧视性问题且旅游者由此蒙受损失的话，可以获得法律的救济。
同样，在知情权上也存在较大的问题。越来越多的人被对景区天花乱坠的虚假宣传所诱惑或蒙蔽，结果到了旅游目的地才感慨：宣传很丰满，现实很骨感。《旅游法》第9条明确规定：“旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况。”反之可以得出结论，如果传达到旅游者处的情况与现实存在较大的差距，作为消费者的旅游者是可以寻求权利救济的。当然，作为旅游“真实情况”的构成，除了景区的宣传外，还有着更为广泛的诉求。因为旅游活动的重要特点就在于异地性与流动性，这带来两个方面的问题：一是管理的难度，二是旅游活动参加者的信息不对称。因此，在实现旅游者知情权方面，建立健全配套制度极为重要，如相应的旅游目的地安全风险提示制度、景区流量控制制度，这些制度在《旅游法》中已经得到了体现，配套制度的建立也表明旅游者知情权的进一步落地。 还有一项权利在我国旅游者中备受关注，其实现程度也备受质疑，这就是选择权。《旅游法》对这项权利的体现是其中第9条第一款：“旅游者有权自主选择旅游产品和服务，有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。”对本条规定中的“旅游产品及服务”理解应该有广义与狭义之分，即狭义上的纯旅游产品及服务，如游览项目、游览线路等；广义上的应包括除纯旅游产品及服务之外的、与旅游相关的旅游目的地的土特产等商品及服务。从《旅游法》的立法原意出发，应当是一种广义的理解。如果能真正落实《旅游法》所设定的罚则，饱受诟病的强制消费、因未满足旅游组织方消费要求而遭遇的中途甩客、冷暴力服务等旅游乱象会受到遏制。当然，一个相关话题就是，旅游组织者如何在竞争激烈的旅游市场不通过强制消费也能正常获利是必须同时考虑的问题，否则，这类妨碍旅游者选择权的现象很难从根本上消除。这且作为一个题中之义的题外话吧。
无论是实体权利还是程序权利，《旅游法》中都做出了较为全面的制度安排，这样的安排几乎贯穿整部立法。因此，《旅游法》可以视为一部旅游者的权利法，但同时，它也是管理方与组织方的权限法。它包含了民事规范与行政规范，兼具民法与行政法的特点。这样的立法特色，既可以实现旅游活动中主体间的平等，又可以体现旅游活动中的管理性质。同时，对于权利的真正实现起到了较为现实的保障作用，有望通过其实施使旅游者的权利走出观赏性的困境，而成为旅游者能够真正享受到的权利。
（作者系该院副教授；收稿日期：2013—06—14）
为旅游者撑起法律的保护伞 于隽 陈成 熊文钊
正如《马尼拉世界旅游宣言》所宣告“旅游是人人享有的基本权利”，旅游权归属公民权利中社会权利的范畴，是休息与休闲权利的重要体现。截至2012年年底，我国全年国内出游人数约30亿人次，国内旅游收入超过2万亿元，直接从事旅游业人员超过1350万，相关就业者达8000余万人，已成为全球国内旅游市场规模和出境旅游购买力第一大国。随着中国旅游业的蓬勃发展，建立一部保护旅游者权利，规范、监管和促进旅游市场，从全局高度协调各部门利益的全国性旅游立法的呼声日益高涨。经历了31年的漫长历程，2013年4月25日，第十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》），并将于10月1日施行。《旅游法》开篇总则中第1条、第3条明确了保障旅游者的合法权益为该法的立法宗旨，同时专设旅游者一章，从法律层面上将旅游者自主选择权、公平交易权、知悉真情权、合同履行请求权、受尊重权、特殊群体优待权、救助保护请求权、获得赔偿权等8项权利予以确认。
旅游者权利虽具有一般消费者权利的基本属性，但并不意味着关于旅游者权利的规定可以简单复制消费者权益保护法的规定，其具有旅游行业的特殊性质。首先，在旅游者的定义方面，《旅游法》采用扩大解释的方式。《旅游法》第二条规定“游览、度假、休闲等形式的旅行活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动，适用本法。”这隐含着《旅游法》所指的旅游者并不局限于参与旅行社团体旅游的消费者。通过将自助游、购物游乃至公务出差中发生的旅行活动等广泛于传统意义上旅游消费活动的概念囊括于旅游活动中，从而扩大了旅游者的界定范畴以及《旅游法》的适用广度。此外，《旅游法》第二章的8项权利虽存在如自主选择权、公平交易权、知悉真情权等与《消费者权益保护法》相重合的权利，但亦具有旅游行业自身特点的权利类型。其中，可分为基于旅游合同的旅游者权利、基于旅游经营活动的旅游者权利以及基于政府行业监管与公共服务职责的旅游者权利。
一、《旅游法》细化旅游者基于旅游合同的权利
旅游者与旅游经营者之间基于旅游合同建立的民事法律关系是最基础的旅游法律关系。因此，旅游者权利将集中体现于旅游合同签订、履行等过程之中。在立法体例方面，《旅游法》除了参照《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）在第二章第9至第12条中直接规定旅游者所享有的权利外，亦在具体制度中结合旅游行业的自身特点间接地明确了旅游合同中旅游者的权利。
旅游合同订立与履行方面的规定集中体现在第五章“旅游服务合同”的规范设置上。具体而言，《旅游法》第58条、第59条规定了旅游者在合同订立中对旅游行程、实际提供服务的旅行社、导游等基本信息的知情权。针对旅行社擅自“转团”、“拼团”问题，《旅游法》第63条、第69条则强调旅行社亲自履行的义务，仅在旅游者书面同意的情况下，旅行社才可将旅游服务或接待业务委托给其他旅行社，这实质上赋予了旅游者转团拼团的拒绝权。此外，在第65条中规定，在旅游行程结束前旅游者对旅游合同的任意解除权，这反映了《旅游法》保护旅游者权利的价值倾向，也为修订中的《消法》提供了具有借鉴意义的立法实践。
在旅游合同违约责任方面，依据旅游经营者的违约情形，《旅游法》第70条至第74条较为全面地规定了旅行社、地接社、履行辅助人、住宿经营者的违约责任。其中，关于旅行社违约责任的规定，《旅游法》第70条开创性地引入了惩罚性赔偿的概念，“旅行社具备履行条件，经旅游者要求仍拒绝履行合同，造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的，旅游者还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。”此外，该条对于给付瑕疵救济采取继续履行为主、赔偿损失为辅的救济方式，这充分考虑了旅游权利救济的特性。
二、《旅游法》规定基于旅游经营活动的旅游者权利
正如《旅游法》第6条规定，“旅游经营者应当诚信经营，公平竞争，承担社会责任，为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务”，旅游者权利的实现离不开规范、诚信的旅游经营活动。一个健康、规范的旅游市场不但有利于提升旅游产业的核心竞争力，也是旅游者权利保障的前提。具体而言，《旅游法》第四章“旅游经营”中设立了旅行社、相关从业人员的准入制度和行为准则。同时，为强化旅游者权利的保护，重点解决了旅游行业中“零负团费”、个人信息泄露、景区门票的定价和公示等问题。 针对“零负团费”即以成本价、甚至低于成本价招徕，通过诱骗、欺骗的方式强迫旅游者进行消费，导游从购物处索要回扣的怪象，《旅游法》第35条提出4个“不得”：不得以不合理的低价组织旅游活动诱骗旅游者以获取不正当利益，不得指定具体的消费场所，不得安排另行付费旅游项目，不得强迫消费。此外，在一些条款中亦对导游和领队的行为提出了如“不得索要小费”、“不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动”、“不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物”等禁止性条款，并配以严厉的行政处罚，以切实保护旅游活动中旅游者的合法权利。另外，《旅游法》第52条明确指出，旅游经营者应对经营活动中知悉的旅游者个人信息予以保密，这体现了《旅游法》对旅游者隐私权的保护。
近年来，受“涨价潮”影响的景区不在少数，尤其湖南凤凰古城“进城费”事件备受关注后，如何控制门票的价格幅度成为了保护旅游者权利的焦点问题。针对景区门票随意定价和价格过高等问题，《旅游法》第43条、第44条等规定：景区门票价格、另行收费项目价格、团体收费价格需公示在醒目的位置，提高门票价格需6个月前公布，合并出售门票价格不得高于单项门票之和。此外，利用公共资源建设的景区门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，通过举行听证会，征求旅游者、旅游经营者等社会各方的意见和建议。
三、《旅游法》明确基于政府行业监管与公共服务职责的旅游者权利
我国旅游业仍属于朝阳产业，其市场竞争与行业自治机制尚不成熟，政府适当的协调、监管旅游市场将有利于实现旅游产业与旅游者权利的双赢。目前，我国旅游业监管采取的是行政主管机构组织协调和行业自治相结合的治理模式。《旅游法》第7条首先强调国务院应对旅游业发展进行综合协调的职责，确立旅游工作的组织和领导机构为县级以上地方人民政府，并在第8条强调旅游行业的自治。同时，《旅游法》第七章“旅游监督管理”中，亦规定了旅游主管机关“依法实施监督检查”的法定职责。
值得一提的是，保证金制度乃旅游业行政监管制度的一大亮点。为解决旅游者在实际维权中面临因旅行社破产倒闭导致权利救济落空的困境，《旅游法》参照国务院此前颁布的《旅行社条例》相关规定，在第31条中明确“旅行社应当按照规定缴纳旅游服务质量保证金，用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。”政府通过事前强制旅行社缴纳保证金的方式，一方面强化旅游经营者的社会责任，另一方面为旅游者权利救济提供了最后的“安全网”。
此外，政府的公共服务职责主要体现在旅游安全与基础旅游设施建设两方面。“外出旅行，安全第一”，旅游安全不但植根于普通百姓的传统出行观念之中，亦是《旅游法》对旅游者人身财产权保障的最基本体现。而旅游作为一项不确定性和风险性颇高的活动，仅仅依靠旅游经营者，难以全面保证旅行安全，避免不必要的风险。因此，《旅游法》第六章规定了政府在旅游安全方面的公共服务职责，建立旅游安全监控管理体系，集中体现在第77条、第78条：县级以上人民政府负责旅游安全工作，建立旅游应急管理体系，制定应急预案以及设立旅游突发事件应对机制；由国务院主管部门会同有关部门划分旅游目的地安全风险提示的级别和实施程序，建立旅游目的地安全提示制度。第87条亦规定了在旅游者人身、财产安全遇有危险或陷于困境时，政府应承担及时救助和保护的义务，旅游者有请求政府协助、保护的权利。另外，《旅游法》第24条、第26条确立了政府加强旅游基础设施建设，建立公共信息平台和咨询平台，无偿提供信息、咨询服务，设置旅游咨询中心及指示标识等公共服务职责。
诚然，《旅游法》作为调整旅游法律关系、保护旅游者权利的基本法，不可能面面俱到。《旅游法》的落实有赖于后续细则与相关条例的制定与完善。另外，加大执法、监管力度，强化《旅游法》的宣传、培训工作，亦是决定《旅游法》实际效果的关键因素。
（于隽系北方工业大学文法学院讲师，陈成系中央民族大学法治政府与地方制度研究中心硕士研究生，熊文钊系中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任、教授、博士生导师；收稿日期：2013-05-28）
浅谈《旅游法》对旅游者安全的全方位保护机制 孔令学
旅游消费行为具有主体大众性、过程复杂性、种类多样性、时间持续性、空间跨越性等特点，由此造成的一个直接结果就是无安全则无旅游，旅游者安全问题是旅游行业的核心和基础问题。确保旅游安全，不但是旅游者的愿望和责任，也是旅游企业的追求和义务，更是旅游管理机关和其他相关部门的目标和职责。这些旅游安全目标、追求和职责、义务原来散见于《安全生产法》、《消费者权益保护法》、《旅行社条例》等法律法规之中，既缺乏系统性，也缺乏与旅游者安全管理的匹配性，在一定程度上削弱了旅游安全保护和管理的力度和强度，也是造成我国旅游者安全保护差强人意的重要原因。
三十年磨一剑。几番动议的《旅游法》终于由第十二届全国人民大会常务委员会第二次会议审议通过，并将自2013年10月1日起施行。《旅游法》不但专章规定了旅游安全的相关条款，而且从总则到法律责任，全部章节都规定了旅游者安全的保障机制，可以说撑起了一把旅游者安全的保护伞。
从内容上看，《旅游法》的旅游者安全规定条款基本涵盖了旅游者安全保护的方方面面，具体规定大致可以辨证地概括为六类十二性，可以比较形象地称之为共同构成了旅游者安全保护之伞的六根龙骨。
一是《旅游法》的安全规定兼具原则性和具体性。《旅游法》总则部分规定了《旅游法》的基本原则，其中，第3条国家依法保护旅游者权利的规定内含了旅游者的安全权利，第6条旅游经营者服务原则明确规定了旅游者安全问题，这些原则规定对整个《旅游法》的旅游者安全保障规定起到了纲举目张的统领作用。原则要落到实处，需要具体的条款来支撑，《旅游法》的112条规定中，约有52条直接或间接地规定了旅游者安全保障问题。如第80条规定，旅游经营者应当就旅游活动中的下列事项，以明示的方式事先向旅游者做出说明或者警示：（一）正确使用相关设施、设备的方法；（二）必要的安全防范和应急措施；（三）未向旅游者开放的经营、服务场所和设施、设备；（四）不适宜参加相关活动的群体；（五）可能危及旅游者人身、财产安全的其他情形。仅此一条，安全规定多达五类，其具体详细可见一斑。这种具体性和上述原则性结合在一起，共同构成了旅游者安全保护之伞的第一根龙骨。 二是《旅游法》的安全条款兼具现实性和超前性。保持法律规定相对稳定是立法的一项技术要求，更是我们大陆法系国家立法的基本要求。《旅游法》在旅游者安全规范方面较好地体现了现实性与超前性的有机统一。现实性主要是指《旅游法》要根据损害或影响我国旅游者安全的现实危险或危害因素来规定预防、减少或杜绝危险的相关条款。如《旅游法》第82条第1款规定，旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助。这一规定主要是根据我国旅游者发生安全事故由旅游目的地政府及其相关部门、旅游企业进行求助的现实情况做出的。同时，考虑到旅游者旅游行为的多样性和发展性，法律还对旅游安全做了相应的适度超前性安全保障设置。如《旅游法》第82条第2款规定，中国出境旅游者在境外陷于困境时，有权请求我国驻当地机构在其职责范围内给予协助和保护。法律通过规定外延较大的“我国驻当地机构”而不是“我国驻外使领馆”的遇困旅游者安全救助义务，就是通过适度超前规定来防止特殊情况下我国驻外使领馆无法有效履职的情况发生时，由我国其他机构进行施救，确保旅游者安全保护落到实处。这种现实性和超前性结合在一起，共同构成了旅游者安全保护之伞的第二根龙骨。
三是《旅游法》的安全内涵兼具人身性和财产性。游以安为乐，途以顺为福，安全是旅游者的最基本要求，旅游者安全问题是旅游行业生存和发展的基础问题之一。这里说的旅游者安全和其他消费者的安全从本质上是相同的，即包括人身安全和财产安全两个方面。人身安全权是旅游者基本人权的重要组成部分，又可分为生命安全权和健康安全权，是指旅游者的生命和身体不受其所接受的旅游服务或消费的相关商品危害的权利。财产安全权是旅游者的财产不因其所接受的旅游服务或消费的相关商品而遭受损失的权利，既包括财产的全部损失或部分损失，也包括财产的外观损毁或价值减少，即旅游者的私有财产处于其依法可以自由支配的状态，而且在价值计算标准不变的情况下，其名义价值大于或等于原始价值。《旅游法》中涉及的旅游者安全概念或安全规定，除了如第82条那样明确指出人身、财产安全的部分条款以外，其他的都是包括旅游者人身安全和财产安全的基本内涵，它们也共同构成了旅游者安全保护之伞的第三根龙骨。
四是《旅游法》的安全主体兼具市场性和行政性。旅游者是整个旅游活动的中心，旅游者安全保障责任不仅是旅游者的自我保护责任，更多地应该是旅游企业、旅游管理机关和相关部门或机构的法定责任。从主体的视角看，旅游者安全的责任主体既包括旅游者根据市场性原则对自己的安全自主负责，又包括旅游企业、旅游管理机关和相关部门或机构依行政性原则，根据法律的规定履行法定的旅游者安全保障义务。前者如《旅游法》第82条第3款之规定，“旅游者接受相关组织或者机构的救助后，应当支付应由个人承担的费用。”较之前者，《旅游法》的旅游者安全责任主体行政性规定相对来说更多、更全，也更具体，如《旅游法》第79条第1款规定，旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准，具备相应的安全生产条件，制定旅游者安全保护制度和应急预案。行政性的旅游安全责任主体和旅游者共同构成了旅游者安全保护之伞的第四根龙骨。
五是《旅游法》的安全责任兼具强制性和倡导性。旅游者安全不但需要旅游从业人员和旅游者有足够强的安全防控意识，还需要旅游企业和旅游管理机关有足够全的安全管理制度，更需要旅游企业要有足够强的安全设备设施。树立安全防控意识，制定安全管理制度，配置安全设备设施，不仅需要付出时间成本，更需要付出资金成本，所以《旅游法》本着强制性和倡导性并举的原则，既明确规定了旅游企业、旅游者和旅游管理机关的强制性安全责任，又设定了部分倡导性的安全规范。前者如《旅游法》第31条之规定，即旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金，用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。后者如《旅游法》第6条第2项之规定，即旅游经营者应当诚信经营，公平竞争，承担社会责任，为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。强制性和倡导性安全责任规定共同构成了旅游者安全保护伞的第五根龙骨。
六是《旅游法》的安全保障兼具全面性和重点性。旅游者安全问题涉及食、住、行、游、购、娱等各类旅游活动的方方面面，一部《旅游法》实质性规定虽然只有102条，但立法者本着兼顾全面性与重点性的原则妥善处理了旅游者的安全保障问题。一方面，《旅游法》从全面规范和整个旅游安全的角度规定了旅游安全和旅游者安全保障问题，如第76条规定，县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。另一方面，《旅游法》又根据我国旅游安全存在的重点和难点问题，有针对性地对旅游者安全权、旅行社及其导游人员安全责任、其他旅游经营者安全责任、地方政府及其旅游行政管理部门安全责任做了重点规定。如《旅游法》第77条第1款规定了旅游目的地安全风险提示制度，即“国家建立旅游目的地安全风险提示制度。旅游目的地安全风险提示的级别划分和实施程序，由国务院旅游主管部门会同有关部门制定。”全面性与重点性兼具的旅游安全规定构成了旅游者保护之伞的第六根龙骨。
不过，需要指出的是，虽然《旅游法》为旅游者提供了全方位的安全保护，但相关规定并不是完美无缺的，如没有一视同仁地对待旅游者安全和旅游企业安全问题。最近发生的故宫太和门大缸刻字事件和埃及卢克索神庙浮雕刻字事件都说明，旅游企业财产安全也同样需要法律的强力保护。同时，《旅游法》对旅游者安全责任边界的界定有的过于拘泥于现实条件，有的则缺乏操作性，这些都需要将来通过法律修订、制定《旅游法实施细则》或司法解释等途径加以补充和完善。
（作者系本院副教授；收稿日期：2013—06—17）
略谈旅游者权利分类及体系 傅林放
保护旅游者权利是《旅游法》的价值基础。《旅游法》一方面规定了旅游者大量的权利，另一方面设定各类制度以保障旅游者权利。将各项旅游者权利进行归类，并由此构建旅游者权利的体系，准确理解并正确运用旅游者权利，对于《旅游法》的贯彻实施以及各类配套制度的制定，都具有重要的指导意义。 一、法律理论层面的分类
所谓法律理论层面的分类，意指根据法学理论上一般的权利分类理论，对旅游者权利进行分类。这种分类适用于几乎所有权利领域。权利分类的标准较多，下面选择一些有助于认识旅游者权利的分类进行论述。
（一）直接规定的权利与通过义务设定的权利
《旅游法》规定的旅游者权利，按照设定权利的方式不同，一种是直接规定权利，一种是通过规定义务设定权利。对于前者，通常的表述有“旅游者有权……”，“旅游者有请求……的权利”，“旅游者可以……”等。对于后者，通常的表述有“旅游经营者不得……”，“旅游经营者应当……”等。这一分类有助于我们全面认识旅游者权利的存在形式。
需要说明的是，规定了经营者义务，并不必然存在相应的旅游者权利，义务对应的除了权利，还有单纯的利益。权利固然也是一种利益，但权利人能够行使权利，并能够向义务人提出主张和请求。单纯的利益主体却没有这种主张和请求的资格或可能。比如《旅游法》第61条规定，旅行社应当提示参加团队旅游的旅游者按照规定投保人身意外伤害保险。与旅行社的提示义务相应对应的并非旅游者的权利。理由是，法律之所以设定这一义务，是假定旅游者并不知道有关意外险购买的事宜，既然旅游者不知道，又何以可能主张或请求？旅行社若违反了该提示义务，旅游者的利益有可能受到损害，此时旅游者有权向旅行社主张一定的损害赔偿责任，但此时的“主张”是“利益”受损之后才产生的，而非该“利益”本身所具有的。可见旅行社意外险提示义务对应的是旅游者单纯的利益而非权利。
（二）积极权利与消极权利
旅游者权利还可以分为积极权利和消极权利。积极权利是旅游者可以提出主张，要求义务人积极作为的权利。消极权利是要求义务人不作为，但权利人一般不会主动提出要求“不作为”的主张，往往是义务人违反义务，实施了不应有的“作为”，权利人才会提出主张，因此消极权利主要是一种具有防御性功能的权利。
前述“旅游者有权……”这类正面规定的权利通常都是积极权利。通过规定义务设定的权利，有些也属于积极权利，通常表述为“旅游经营者应当……”，要求旅游经营者积极作为，实施一定行为。有些属于消极权利，通常表述为“旅游经营者不得……”，要求旅游经营者不实施一定的行为，即不作为。这一分类有助于我们判断旅游者权利的功能是积极主张，还是消极防御。
（三）原权利和救济权利
根据权利之间是否具有派生关系，可以将旅游者权利分为原权利和救济权利。原权利是法律所规定的旅游者所享有的客观权利，救济权利是在原权利被侵害时对原权利进行救济的权利。《旅游法》第12条的获得赔偿权，第35条的要求旅行社退款权，第68条要求旅行社承担返程费用的权利，第70条的获得惩罚性赔偿权等等都属于救济权利（救济请求权）。这一分类有助于我们判断旅游者权利行使的条件。救济权利的享有和行使，是以原权利被损害为前提的。
二、《旅游法》上的分类
《旅游法》并未明确规定旅游者权利的分类方式，但根据《旅游法》所规定的各项旅游者权利的性质，可以做出具有《旅游法》之特殊性的分类。它将旅游者权利分为旅游消费者权利、旅游者民事权利、旅游者公法权利。这种分类实质依据是公私权利二分的标准，仍然属于前述法律理论上的一般分类方式。但这一分类适合于构建旅游者权利体系，有助于理解《旅游法》的宗旨、体系、脉络等强大功能，因此姑且称之为《旅游法》上的分类。
（一）旅游消费者权利
旅游消费者权利，属于消费者权利类型，规定在《旅游法》第二章第9至12条，共有7项权利，分别是自主选择权、知情权、要求严格履约权、人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰受尊重权、特殊旅游者依法享受便利和优惠权、获得救助权、获得赔偿权等。
消费者权利是国家基于消费者弱势地位，为平衡消费者与经营者之间关系而设定的权利。它具有两个层面的内涵，或者说兼具两方面属性。首先，消费者权利是消费者针对经营者享有的特殊民事权利，属于债权。但它与一般民事权利不同，只有消费者基于消费活动才能享有；其次，它是消费者针对国家享有的权利，被认为属于人权，国家作为义务主体应当通过立法、行政、司法等各个层面保护消费者权利。旅游消费者权利同样具有上述两个层面的属性。
首先，旅游消费者权利是针对旅游经营者享有的特殊民事权利，是旅游者在旅游消费活动中享有的民事权利。该权利与下文论述的旅游服务合同中的权利相似，其义务主体都是旅游经营者。但两者的区别也很明显，从权利产生的基础看，旅游消费者权利是旅游者基于旅游消费活动而享有的权利；旅游服务合同权利是基于合法有效的合同而享有的权利。从权利存在的时间看，旅游服务合同权利存在合同订立之后，但旅游消费者权利也可以存在于双方合同订立之前，比如自主选择权、人格尊严受到尊重等权利。
需要特别注意的是，旅游者消费者权利当中，并非所有的权利都具有旅游民事权利的属性，比如《旅游法》第11条规定的特殊旅游者依法享受便利和优惠权，这种权利作为旅游民事权利的空间是极为狭窄，甚至难以存在的。经营者是否向特殊群体提供优惠，应当属于经营自由的范围，除非基于更为重要的公共利益考量，法律不宜强制排除该经营自由。这里的“便利和优惠”更多是针对国家旅游公共服务提供之义务而言。
其次，旅游消费者权利也是针对国家享有的权利，但由于国家不能成为诉讼主体，因此旅游者无法直接向国家主张该类权利。与该权利对应的是国家保护旅游消费者合法权益的义务，根据《旅游法》第一条，这也是该法的核心目标和立法宗旨之一。鉴于现实情况，旅游消费者权利的这一层面内涵尤其需要强调，需要凸显其重要性。
以《旅游法》第9条第二款规定的旅游者知情权为例，一方面，由于旅游经营者处于强势地位，仅以民事规范保护旅游者知情权，显然是不够的，为此第32条和第97条第一项规定了禁止旅行社虚假宣传以及相应的行政法律责任，第44条第一款和第106条规定了景区门票价格公示义务及相应行政法律责任，第48条规定了通过网络经营旅行社的旅游者知情权保障义务。另一方面，知情权的保障有时也是旅游经营者无能为力的，比如旅游目的地的旅游安全信息，特别是境外旅游目的地的安全信息，单靠旅行社的力量很难准确获取。对此，第77条规定国家建立旅游目的地安全风险提示制度，既是保障旅游者的安全利益，同时也是保障旅游者对旅游产品和服务之安全信息的知情权。可见，没有国家的积极介入、积极作为，旅游者的知情权将是十分脆弱的。因此，国家作为旅游消费者权利的义务主体，具有坚实的客观基础。此外，鉴于我国当前的发展导向是努力创建服务型政府，在这样的大背景，更应该强调旅游消费者权利的国家保护义务。 国家对旅游消费者权益的保护，充分体现在《旅游法》的各部分内容之中，自第三章到第九章，虽然也存在规范旅游市场秩序，保护旅游经营者合法权益，促进旅游产业健康发展等目标和追求，但不无例外地，也是从各个角度对旅游者权益的保护做出了规定。国家履行该义务的方式也是多样化的，《旅游法》本身就是国家通过立法权的行使，保护旅游者权益的体现，此外，还要求行政权通过制定行政法规、旅游规划，建立健全旅游管理体制，提供旅游公共服务，实行旅游市场监管，对旅游投诉进行行政调解等全方位的措施保护旅游者权益。正因此，旅游消费者权利被放在第二章，与第一章总则一并统领整部《旅游法》。由此可见，旅游消费者权利中，公法权利层面的价值和内涵远大于民事权利层面，换个角度理解，旅游消费者权利的主色调是国家权力积极介入保护，而非任由旅游者与旅游经营者自行博弈。
（二）旅游者民事权利
旅游者民事权利主要是旅游者针对旅游经营者享有的旅游服务合同权利，其义务人是旅游经营者，它包括法定权利和约定权利。其中，约定权利由旅游者与经营者在旅游服务合同中自行约定，法定权利由法律规定。下面按照“直接规定的权利与通过义务设定的权利”这一分类来讨论法定权利。
首先，直接规定的旅游者民事权利。该类权利多数规定在《旅游法》第五章，比如第64条合同转让权，第65条合同解除权，第70条获得惩罚性赔偿请求权，第71条赔偿责任主体的选择权等，此外，还有第六章第81条救助请求权。
其次，通过义务设定的旅游者民事权利。该类权利在数量上占据了绝对多数。在第五章中，第58条第二款规定的要求详细说明包价旅游合同条款权，第59条规定的要求按时提供旅游行程单的权利，第60条规定的要求在合同中载明委托社、地接社、导游服务费的权利，第62条规定的要求告知旅游相关事项的权利，第68条规定的协助返回请求权，第69条规定的要求严格履约权等等。在第六章中，第80条规定的要求以明示方式就相关安全事项做出说明或者警示的权利。
特别说明的是，规定在第四章中的权利。这一章属于行政法律规范，既是对旅游经营者及从业人员相关行为的规制，也是行政主管部门的行政监管依据。但其中也设定了旅游者的民事权利，比如从第32条到35条，该4个条文规定了旅行社的义务，这些义务既是行政法上义务，也构成了民事法律义务，并成为旅游者的民事权利。但这些权利多数为消极的防御性的权利，要求经营者不得实施某种行为的权利，比如不得虚假宣传、误导旅游者，不得安排参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动等。但其中也有积极权利，例如第35条第三款所规定的要求旅行社退款权，在旅行社违反该条前两款时，旅游者有权在旅游行程结束后30日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。该权利也属于救济权利，该条前两款规定了相应的原权利。
由行政法律规范所设定的旅游者民事权利与民事规范当中的旅游者权利相比，有一个明显的特点，权利所保护的旅游者利益往往比较重大或实践中受损害现象较为严重，从而有必要进行保护，采取更为有力的措施，对违反义务侵害权利的行为，既要承担民事责任，又要依据第九章的规定承担行政责任。处于这种法律关系中的旅游者权利，也就更不容易被损害。一方面，旅游者以行政不作为的责难甚至行政诉讼，促使相关主管部门积极监管；另一方面，旅游经营者迫于行政处罚的威慑，而不敢轻易损害旅游者权利，即使损害了旅游者权益，也很可能会积极给予赔偿，以避免行政处罚的风险。这构成了旅游者、行政主管部门、旅游经营者三方博弈的结构。
（三）旅游者公法权利
这里的旅游者公法权利与旅游消费者权利中的公法权利内涵是不同的，前者的义务主体是政府，后者的义务主体是国家，政府只是国家机关的一部分，行使国家行政权力；其次，政府作为义务主体，很多时候可以成为行政诉讼主体，但国家不能成为诉讼主体，因此前者存在诉讼救济的空间，后者不能通过诉讼获得救济。最后，与旅游者公法权利对应的政府义务，其履行方式通常表现为实施具体行政行为，与旅游消费者权利之公法权利内涵对应的国家义务，其履行方式则极为多样化，包括立法权行使、各种行政权力的行使等。
旅游者公法权利数量不多，主要有三项，分别是第78条第二款规定的协助返回请求权，第82条规定的获得救助保护权，第88条规定的投诉举报权。依据前两项权利，政府或其相关部门应当直接向特定旅游者提供所请求的服务。但投诉举报权比较特殊，旅游者诉请的并非获得相应服务，而是要求相关部门对损害旅游者权益的经营者依法做出处理。提出投诉是要求进行行政调解，解决旅游纠纷，获得损害赔偿。进行举报是希望主管部门对被举报企业实施行政监管，做出相应的行政处罚，并获得损害赔偿。
三、结语
基于前文论述，旅游者权利可以被分为旅游消费者权利、旅游者民事权利、旅游者公法权利三大类，《旅游法》上的旅游者权利可以分别被归入相应类别，并由此构建旅游者权利体系。不同类型的权利，义务主体不同，履行义务的方式也不同。其中，最重要、同时也最不易实现的是针对国家的权利。因为这类权利几乎不可能直接主张，它们主要依赖国家采取积极主动的作为，需要国家不同的权力部门依法采取措施，履行保护义务。尤其是行政权力部门，应当发挥核心的作用，比如积极制定配套制度，完善行政管理体制，出台促进和鼓励政策，提供必要的旅游公共服务，建立旅游安全保障与救助体系等。
在另一方面，虽然国家权力积极介入是旅游者权利保护所必须的，但权力行使必须在法律规范的基础上，在法治的轨道上运行。某些以保护旅游者权益为旗号，但却脱离法律规定的新举措、新发明，很可能侵害了旅游经营者的合法权益，甚至扭曲旅游市场运行机制，影响旅游业健康发展，最终损害了旅游者权益。
因此，国家和政府在旅游者权利保护上，担当了一个极为重要又颇微妙的角色。如何确保甚至监督国家和政府履行好职责、义务，是《旅游法》难以回答的问题。这对相关权力部门提出了很高的要求。如何在这微妙中实现平衡，既能积极主动，又能保守克制，这就需要对《旅游法》之权利保护的立法精神有鲜明准确的认识，更应遵循法治精神，依法行政。
[本期本栏责任编辑：吴巧红；责任校对：宋志伟]
在旅游市场中，政府、旅游经营者和旅游者，是一个各有所归的铁三角关系。政府是市场监管主体（特殊情况下的义务主体）；旅游者是市场消费主体，由于在旅游交易中居弱势地位，往往成为保护对象；而旅游经营者是市场经营主体，一方面要与其他旅游经营者竞争获得交易机会，另一方面要向旅游者提供旅游服务。归根结底，无论竞争还是交易，旅游经营者的经营活动都是围绕着旅游者展开的，构成了政府把旅游经营者作为市场监管对象的全部理由。可以说，行政监管的目标尽管是旅游市场的竞争自由和公平交易，最终落脚点必然在旅游者保护上面。
什么是旅游者保护？从实体法角度看，就是《旅游法》为旅游者保护提供一个制度化安排，在规范配置上体现出保障旅游者权益的价值取向，并成为政府对旅游市场进行监管、执法的基本法律依据。核心就是把旅游者保护落实到对方当事人身上，成为其所负的一种法定义务，并以法律责任为后盾。《旅游法》涉及旅游者的条文有55条之多，大部分是将旅游者作为权利主体或保护对象。择其要者，《旅游法》为旅游者支起了三重保护网，即保障旅游者安全的最低标准、旅行社（主要指组团社）的信息披露义务、政府以及旅游经营者的事后施救义务，以促成旅游经营者守法合规经营，真正实现保障旅游者权益这一立法宗旨。
第一重保护网
《旅游法》专设“第二章旅游者”和“第六章旅游安全”，这是我国第一次以法律形式对旅游者保护集中性庄严宣示。第二章主要包括旅游者缔约自由、知情权、享受产品或服务权、受尊重权、受救助权、受害救济权等，乍看起来，可能只是对消费者基本权利的再一次重申，但意义不凡。它标志着盼望了多少年的旅游者权利大宪章已经跃然纸上，跨上了一个新台阶，《旅游法》成为旅游者保护的一个里程碑。《旅游法》第六章及其他章的相关条文规定了旅游安全的具体要求，确立了最低安全保障标准。
旅游安全，说到底就是旅游者安全。旅游者安全是旅游业发展的根本，没有旅游者安全，也就没有旅游业。从《旅游法》规定看，最低安全保障标准主要有：（1）旅游服务质量保证金，作为旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用（《旅游法》第31条，下文简称“第××条”）。（2）旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务（第34条）。（3）强制性责任保险制度，除旅行社外，将扩及住宿、高风险旅游项目（第56条）。（4）景区经营者强制性安全资质要求（第42条）。（5）商品或服务的安全性要求（第50、第53条）。（6）团队出境和入境旅游配备领队或导游的强制性要求（第36条）。（7）旅行社在发生不可抗力或意外事件时，应当采取相应安全措施或安置措施（第67条）。（8）旅行社在合同解除时，应当送返旅游者（第68条）。（9）旅游目的地安全风险警示制度（第77条）。（10）旅游者安全保护制度和应急预案以及安全检测、评估和应急救助技能培训，或者针对特殊旅游者的安全保障措施（第79条）。（11）旅游经营者对旅游活动中涉及安全事项的说明和警示要求（第80条）。
更有前瞻性的是，《旅游法》有关旅游者安全的相关条文中，为国家或旅游主管部门今后根据保护旅游者需要而作进一步规制时，预留了“接口”，从而保证了富有弹性的规制空间。
第二重保护网
我国早期的立法，包括合同法及有关行政法规，更关注合同订立的自愿性及合同内容的履行问题。“购者自慎、货比三家”是法律要求当事人奉行的基本信条，旅游者自担信息搜寻成本，根据自己获得的信息进行自由选择，对自己的决策自负其责，因为自愿订立的合同就必须按约定履行。但是，《旅游法》认识到旅游市场存在信息缺陷，旅游经营者在旅游交易中会利用其信息优势，获得于其有利的、而对旅游者明显不公的交易结果，信息赤字也将导致旅游市场失灵。尽管表面看来，旅游者自愿签署了合同，但缔约自由在这里徒有虚名。鉴于此，《旅游法》关注的重点之一就转移至缔约前、缔约时甚至持续的信息披露上。公权力通过强行介入方式，要求旅游经营者必须向旅游者就某些事项缔约时持续进行信息披露，让旅游者成为一个明智的决策者。所以，至少在《旅游法》强制要求披露的信息方面，旅游经营者的自愿性信息披露已经成为过去。可以预见，强制性信息披露将为购买旅游服务、又苦于信息不对称的旅游者带来最直接的福利。
《旅游法》第9条规定，旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况。从旅游者来说，这是旅游者知情权；从旅游经营者来说，这是旅游经营者的强制性信息披露义务。该条为旅游经营者强制性信息披露义务提供了正当性基础。具体言之，强制性信息披露制度的基本构成是：首先，信息披露的主体。信息披露的义务人是旅游经营者，主要是组团社，此外，还有景区、通过网络经营旅游业务的经营者权利人是旅游者。其次，信息披露的内容。根据《旅游法》，主要是披露：交易相关的旅游经营者的身份信息（第60条）、价格信息（第44条）、旅游人身意外伤害保险信息（第61条）、旅游行程信息（第59条）、安全信息披露（第62、80条）。另外，《旅游法》还设专条控制错误和误导性信息（第32条），如果说，法律要求必须披露什么是积极的信息规制，而要求不得披露什么则是消极的信息规制。第三，信息披露的时间、形式及载体。信息披露的时间集中在旅游经营者与旅游者缔约时，对于合同履行过程中的风险，应进行持续信息披露，信息披露的形式主要是书面形式，载体有合同书、行程单、安全注意告知书等，当然，也有口头的。
第三重保护网
如果说前面的保护网是政府强制旅游经营者架设的话，第三重保护网则是政府亲力亲为。长期以来，政府在旅游市场中除了作为市场监管者，再不会、也不应该有别的身份。政府作为旅游者保护的义务主体，反映了立法价值观的巨大转变。政府自己应该、也必须为旅游者做些什么，而不能只是命令旅游经营者为旅游者安全做什么，或者对做得够不够进行评判。旅游目的地安全警示、突发事件的安全救助等旅游公共服务，基于其公益性，必须、也只能由政府承担。当然，这并不是否定或减轻旅游经营者在旅游者安全上的法定义务和责任。 如果问，《旅游法》最大的亮点是什么？显然是政府作为旅游者保护的义务主体。《旅游法》第11条规定，旅游者在人身、财产安全遇到危险时，有请求救助和保护的权利。这是政府义务的总则性和纲领性要求。根据相关条文，政府在旅游者安全方面的义务，包括建立旅游目的地安全风险警示制度（第77条）、旅游应急管理制度（第11条）、旅游突发事件应对机制（第78条）、政府及其驻外机构对陷于危险的旅游者的救助和保护义务（第82条）。联合国世界旅游组织自2011年开始，试图协调或建立全球范围内旅游者保护的法律框架，要求政府及旅游经营者向陷于困境的旅游者提供救助就是重要议题之一。所以，这也是《旅游法》对国际立法趋势的积极响应。
然而，我们还是看到了，即便《旅游法》在旅游者保护方面发出了令人目眩的光芒，仍未能遮蔽住因旅行自由最终消逝在正式文本中而留下的些许暗色，在强列反差下反而更加清晰。我们更希望看到，已经覆盖在旅游者身上的保护网，在政府、司法部门的执法合力下更加牢不可破，而不是供在高高的神龛里，“看起来很神圣”，却又形同虚设；或者处处漏洞，无法为旅游者遮风挡雨。
或许，这些正昭示出我们今后需要努力的方向。
（作者系暨南大学深圳旅游学院教授，暨南大学旅游政策法规研究中心主任；收稿日期：2013—05—15）
构成和完善旅游者的法律人格维度 刘红婴
《旅游法》问世，不仅使旅游者的身份得到了立法文本上的确认，也使得旅游者成为一种在法律依据上适格的法律主体。这意味着，旅游者的法律人格有了初始的建立。
继而，《旅游法》即将施行，以旅游者这一法律主体为源头，怎样将其理论与实践予以推进，使其角色真正进入法治化的运转当中，是更加艰巨的重任。因而，旅游者法律人格的充实和完善，以及旅游者权利在实践中的细致全面维护，就成为最可关切的、最应有所期待的目标。
一、让旅游者的法律人格处于一种自洽的逻辑当中
远观目标，涉及旅游者法律人格的完善，就不单单是完成立法即可以万事大吉的，它需要法学理论与执法、司法实践齐头并进，加以整体性的带动。
《旅游法》作为一部创制法，前所未有，其法理脉络尚未完全呈现，因而就更需要理论资源的支撑，需要法理逻辑上的阐发。而这样一部法的核心关键词——旅游者，正是在这个法理的话语平台上得以成立。已经通过立法建立的法律人格要完成其塑造的过程，从而获得生命活力，必须有一个自洽、通达的法律逻辑。
这个法律逻辑包含的基本要素是：法律目标、法律价值观、法律关系结构。《旅游法》的法律目标直指每个公民的生存与生活质量，即俗语所称的幸福。法律价值观是一部法律的支柱，它立定是与非的标准，明确给出可为和不可为的指向，即对与错。法律关系的结构之于《旅游法》，应当是全新构造的，因着旅游者概念的存在而必然存在。
旅游者的法律人格要在这个完整的法律逻辑中得以健全，权利保障当然还是主干，围绕主干，以充分的理论供给和有效的执法司法，从而形成法律人格的一个基本维度。如果理论支撑和实践效果不够充分，那么法律人格维度的完整性就难以保证。
二、权利的法定性与法理性要结合
由一个较宽的视角审视已有的法律资源，旅游者权利应包含两个层面，即法定的权利与法理上的权利。法定的权利是写在法律当中的，《旅游法》亦有明确条款表述。法理上的权利是指理论上较为成熟的、被公认、被接受的价值取向，是法律实践更为仰仗的后盾。
展开来讲，旅游者权利并非一个直观、简单的概念，法理上的权利意味着它可以被构建得非常丰富。首先，它应被视为公民权利的组成部分；同时，它还体现为在旅游者实施旅游行为时产生的各种法律关系中的具体权利。这还可以解释为两个层次：作为宪法权利的旅游权利——归属基本权利；作为消费者权利的旅游权——属于行为权利。
上升到法律原理的理论认知上看，公民基本权利既包括宪法中确认的，也包括宪法以外被普遍认可的。所以，尽管不是所有的基本权利全部都明文写进宪法，但旅行权仍被普遍视为公民的基本权利。比如在美国，州际自由旅行权就属于被普遍认可的公民基本权利，但法律条文则未必处处标示。
相对宪法权利而言，行为权利层面的旅游权就比较具体、细致。在旅游目的的实现过程中，会产生具体的民事权利和行政法上的权利。它们是与消费者权利相似的权利，同时又是旅游者独有的具体权利。
由此，回看《旅游法》，尽管有关旅游者权利的条款非常有限，但仍然可以通过立法之外的途径给予完善。社会的整体幸福体现于公民个体权利的完整充分上，那么，公民在以旅游者作为法律主体时，其权利归属显然就有了清晰的范畴与层次。我们应该看到，这种权利的法定性与法理性相结合，才是一种有利于未来持续发展的长久的思路。而且，这也是法治体系的正常形态。
三、执法与司法质量需不断提升
公民的幸福不是抽象的文字，而是要在《旅游法》的具体运作当中真实地呈现出来，同时，使当事者能够感受到其在生活中的实现。无论是怎样的旅游形式，均可在法律机制的保护下达到其应有的目的。如果发生纠纷，更能够体现出法律救济机制的良好效果。这是新法律出台后，在一个自洽的逻辑中应该看到的结果及未来的局面。
通过法律的施行，促使执法与司法质量不断提升，这样良性的走向正是自洽逻辑的完成式，因为实践中的检验包含在执法与司法实践的全部过程里。旅游者权利的实现，就是在具体的行为中得到显现的。尤其是在对旅游者的权利救济的执法、司法实践中，如果能够产生有实际指导作用的司法判例，建立起成熟的司法制度，那么法律文本就被激活并被赋予了生命力。成熟的司法制度可以体现为：《旅游法》诉讼案例和非诉讼案例逐渐形成为独立的类别；律师行业中有擅长或专司《旅游法》的律师队伍；各位阶的相关法规、规章互为支撑，形成体系，使《旅游法》成为具有相对独立的部门法性质的法律门类。 当然，由法律关系的特征看，旅游者权利的长久保障有赖于法治环境的日常化，因而《旅游法》范畴的行政执法规范也是后续制度建设的重要内容。行政机关与旅游者、行政机关与旅游企业、旅游者与旅游企业，这三种法律关系的协调、优化，是执法与司法质量提升的重要组成部分。
简言之，以权利保障为主干的旅游者的法律人格欲达至充实和完善，不仅要营造自身的理论维度，也必须完成实践维度的构造。
（作者系该中心主任，教授；收稿日期：2013-06-09）
确立资源保护与旅游利用制度，满足旅游者旅游需求 韩玉灵
《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）不仅充分体现了以人为本的立法理念，在坚持市场需求为导向，从我国旅游业发展实际出发，整合旅游产业各要素和旅游活动的全链条等方面所进行的一系列体制制度创新也可圈可点。
纵观《旅游法》，在相关产业要素中，除旅行社外，对景区的法律规定条文最多，除法律责任和统称旅游经营者条款外，直接规定景区及其旅游资源的条款达15条之多。从景区的保护、开发、利用，到景区管理与经营活动均有涉猎。既做到保护旅游资源与现有法律法规相衔接，又突出了旅游景区的特点，满足旅游者需求，最终实现保护旅游者权益的目的。
《旅游法》与现有资源保护法实现完美衔接，既降低了立法成本，也体现了我国统一法律体系的特点。我国现有与旅游资源保护相关的法律法规已达28部，从文物、自然保护区、森林、海洋、地质、风景名胜区等方面，对人文、自然资源进行了全方位的立法，资源保护方面的制度设计比较完善。发展旅游业、开发旅游资源应当在坚持可持续发展原则的基础上，依法合理利用旅游资源，《旅游法》需要衔接性规定。为此，《旅游法》第21条规定“对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求”；第42条规定景区开放应当具备“法律、行政法规规定的其他条件”等。
针对盲目开发旅游资源、城市规划兼顾旅游规划不足等现状，《旅游法》第4条规定了“遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则”，从第17条到22条，规定了资源保护和旅游利用制度，提出了完整的旅游规划体系要求，以及旅游规划与其他规划多层次衔接的要求。确立了旅游发展规划，明确了编制旅游规划的主体；规定旅游规划与国民经济和社会发展规划的关系，以及与土地规划、城乡规划等规划的关系；规定对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用必须严格遵守有关法律法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求，为合理利用资源，满足我国公民的旅游需求提供了制度保证。
以人为本，充分满足旅游者参观游览的权利。游览观光是旅游者参加旅游活动的重要内容，为旅游者提供良好的游览客体以实现旅游者参加旅游活动的目的，《旅游法》确立了景区开放、景区流量控制、严控门票价格等制度。
（1）景区开放制度。《旅游法》对景区的开放条件进行了规定，即设定景区进入市场的门槛，以保证旅游者的体验质量，满足其安全性、舒适性、愉悦性、求知与审美等方面的需要。景区对旅游者开放，涉及旅游的安全性、便利性和舒适性，涉及对旅游者的保护。无论景区的类型、权属、主管部门以及被保护、利用的方式是否相同，都应当具备旅游安全保障基本接待服务、设施、游览条件和环境，即保护旅游者合法权益的要求是共同的。我国对旅游资源的保护、利用和管理颁布了一系列法律规范，但针对满足旅游者旅游安全、服务需求的管理规范甚少。《旅游法》第42条规定景区开放接待旅游者要符合三类条件，即必要的安全实施和制度，经过安全风险评估，满足安全条件，这是核心要素；必要的旅游配套服务和辅助设施，以满足便利性和舒适性；必要的环境保护设施和生态保护措施，以实现旅游业可持续发展。条文采用“必要”的表述方式，表明法律规定的开放条件为必须具备的基本条件。此外，本条还规定景区开放应当听取旅游行政管理部门的意见，从专业管理的角度确保景区开放能够满足旅游者的旅游需要。
（2）景区流量控制制度。在参加旅游活动逐渐成为我国公民生活方式时，也带来了景区人满为患的问题，为旅游者安全旅游埋下隐患；旅游资源过度使用，既影响了旅游者的游览质量，又带来了资源永续利用的难题；景区因超量接待服务质量大打折扣，影响了旅游体验等问题。为确保旅游者和旅游资源的安全，《旅游法》第43条规定了景区流量控制制度，该制度规定了景区是流量控制的责任主体，承担接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量，及时公布景区流量以确保旅游者知情权和自主选择权，制定流量控制方案和预案等责任；规定了当地政府对景区流量控制所负有的统筹职责；规定了景区主管部门核定和监督景区承载量的职责；规定了景区采取流量控制的主要方式，包括门票预约制，合理设计景区游览线路，提高旅游者流动率，设置明确、清晰的景区指示牌，提前、及时公布景区流量信息，合理设计旅游者排队方式，为保证旅游者旅游体验质量提供了制度保障。
（3）严格门票管理制度。景区门票价格以及与此相关的收费问题关系到公民的切身利益，也是普遍关注的热点和难点问题。门票经济有复杂的成因，短期内不可能完全解决，从我国现阶段实际出发，《旅游法》第43、第44条对该问题作了规定，在遵循价格法的价格管理体系、定价权限、定价原则的基础上，确立了“严格控制价格上涨的原则”，并设计了相关制度内容。主要包括：严格控制利用公共资源建设的景区的门票及其游览场所、交通工具等另行收费价格上涨；在定价机制上实行政府定价或者政府指导价；在定价方式上，规定拟收费或提高价格的听证会制度；规定公益性公园、博物馆、纪念馆的逐步免费开放；规定景区在醒目位置公示门票及另行收费项目、团体收费价格；规定提高门票价格的公布期限；规定了景区合并销售门票的限制条件；规定了景区的核心项目因故暂停开放或停止提供服务的应相应减少收费等。即使与世界各国旅游立法相比，关于景区价格的规定，我国《旅游法》在保护旅游者权益方面也是领先的。 （作者系该院教授；收稿日期：2013-06-23）
让权利不止步于风景：论旅游者权利的实现 曾坚
经过30多年的酝酿，《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）于2013年4月25日公布。该法第一条明确了立法宗旨：“为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展，制定本法。”立法宗旨的排序不是随意的，将旅游者权益保障放在第一位彰显了这部法律最重要的立法思想，也即从人的角度去做出制度安排，这是符合当代法律精神的。不过，《旅游法》并未明确界定什么是旅游者。
世界旅游组织（WTO）对旅游者有一个定义：任何因消遣、闲暇、度假、体育、商务、公务、会议、疗养、学习和宗教的目的，而在其居住国，不论国籍如何，所进行的24小时以上、一年以内的旅行人均视为国内旅游者。1991年，加拿大国际旅游统计大会对旅游者也有一个认定，其中一个非常重要的标准也是将在外停留时间的下限定在24小时。这样的界定当然有其合理性，但就我国具体情况而言，大量的旅游者选择“一日游”的形式，如果硬搬国际组织的概念，此类旅游参与人就涵盖不进旅游者的范畴。所以，尽管《旅游法》并未对旅游者做出明确界定，但我们也不能完全沿用国际旅游组织的定义。笔者认为，就《旅游法》的意图，旅游者的认定可以不设外出停留的下限，但外出的目的必须要清晰，该法第二条对旅游活动的内容有一个界定，即“游览、度假、休闲”。这个定位不能说非常全面，但至少是比较恰当的，比如外出探亲、访友、学习、交流、商务等不应认定为旅游，但如果是在此期间亲友或活动组织方所安排的游览、休闲等活动则可以视为旅游。此外，在认定旅游者身份时，比较困难的一项是目的地问题，不能狭隘地认为只有到景区去进行游览、休闲、度假的才能视为旅游。这一点从《旅游法》的相关规定中是可以推导出来，如《旅游法》将旅游责任主体规定为县级以上人民政府而非景区管理方，由此可以认定，旅游目的地并非仅限于开放的景区。
作为一种法律关系，旅游行为必然涉及至少两方以上的主体。如果旅游者是通过与旅行社签订旅游合同的形式参与旅游活动，那么，相关法律关系双方主要就是旅游者与旅行社。由于《旅游法》明确要求旅游服务合同必须涵盖旅游项目、费用负担、责任追究等条款，因此，景区管理方与旅游者之间的法律关系呈现出一种相对间接的法律关系。但是，随着旅游形式的多样化，不通过旅行社的“背包客”越来越多，无论是跟团游还是自由行，作为旅游者有着许多共同的权利。
按照《旅游法》的规定，旅游者的权利在实体上主要包括安全权、知情权、选择权、公平交易权、受平等对待权、请求救助权、获得赔偿权等；在程序上还享有合同变更与解除权、监督投诉权等。上述权利在《旅游法》中的体现是较为明确具体的，也比较符合中国的实际情况。可以对照的是相关国际条约，如《布鲁塞尔旅行契约国际公约》和《旅游权利法案》规定，旅游者享有自由旅行权、友善接待权、知悉权、人身财产安全权、旅游宣传真实权、旅游价格真实权、自由公正缔结旅游合同权、旅游线路自由选择权、拒绝被转让权、赔偿权、旅游商品选购权、受尊重权、监督批评权以及特殊旅游主体旅游权等十余项权利。两部国际条约中列举的旅游者的权利在《旅游法》第二章中基本上都得到了概括性体现，从这个意义上讲，我国旅游者的权利从制度层面上已经与国际基本接轨。
就制度而言，新出台的《旅游法》，再加上同样适用于旅游者权利保护的《消费者权益保护法》，可以说，对于旅游者权益保护我国已经有了较为全面的制度规定，但我们的最大问题是许多权利在实现中障碍重重，成为“纸面权利”或“观赏性权利”，笔者称之为“权利风景”。
为了让权利不止步于风景，我们有必要将《旅游法》所列举的权利进行深入解读，发现其中存在或可能存在的问题，提出有针对性的对策，以真正实现旅游者的权利。
以安全权为例，这项权利是一项极为综合的权利，不单单指旅游者参与旅游活动中的人身及财产安全，还包括其途中的交通安全、用餐时的食品安全、所购物品的交易安全、旅游过程中的治安安全等等。这样的综合性考量将旅游安全责任延伸到旅游目的地管理方管辖权以外的很宽泛的领域，特别是在产品质量及食品安全普遍存在问题的当下，这一保障受到很大的挑战。为了实现旅游者的安全，法律作了相应的制度安排，如《旅游法》所规定的“旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有请求救助和保护的权利。旅游者人身、财产受到侵害的，有依法获得赔偿的权利”等。但值得提示的是，在这一问题上，旅游者的自律也非常重要。随着自由行的发展，探险、探秘、猎奇等追求刺激与新奇的旅游方式也在不断增多。出于自身安全及社会救助成本的考虑，作为旅游者而言，社会责任意识也应有所加强。
又如平等对待权。在这项权利中有一个可供比较的参照系，即将外地旅游者与本地旅游者（当地居民）在相关事项上所获得的待遇进行比较。可以比较的事项很多，比较后的结果往往会得出外地旅游者受歧视的结论：在门票价格、商品价格、服务价格等方面的价格歧视；在旅游接待、对外来旅游者的态度与尊重等方面存在服务与精神歧视等。与其他的消费方式不同，旅游是一种体验式消费，其中的感观体验与心理体验基本上构成了旅游者的旅游目的。在所有的主观体验中，受歧视感是一种最令人不快、乃至让人产生屈辱感的最负面的体验。关于这项权利，《旅游法》规定得极为原则：“旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重。”然而，由于这是一项义务性规范，由此可以推导出，如果出现歧视性问题且旅游者由此蒙受损失的话，可以获得法律的救济。
同样，在知情权上也存在较大的问题。越来越多的人被对景区天花乱坠的虚假宣传所诱惑或蒙蔽，结果到了旅游目的地才感慨：宣传很丰满，现实很骨感。《旅游法》第9条明确规定：“旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况。”反之可以得出结论，如果传达到旅游者处的情况与现实存在较大的差距，作为消费者的旅游者是可以寻求权利救济的。当然，作为旅游“真实情况”的构成，除了景区的宣传外，还有着更为广泛的诉求。因为旅游活动的重要特点就在于异地性与流动性，这带来两个方面的问题：一是管理的难度，二是旅游活动参加者的信息不对称。因此，在实现旅游者知情权方面，建立健全配套制度极为重要，如相应的旅游目的地安全风险提示制度、景区流量控制制度，这些制度在《旅游法》中已经得到了体现，配套制度的建立也表明旅游者知情权的进一步落地。 还有一项权利在我国旅游者中备受关注，其实现程度也备受质疑，这就是选择权。《旅游法》对这项权利的体现是其中第9条第一款：“旅游者有权自主选择旅游产品和服务，有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。”对本条规定中的“旅游产品及服务”理解应该有广义与狭义之分，即狭义上的纯旅游产品及服务，如游览项目、游览线路等；广义上的应包括除纯旅游产品及服务之外的、与旅游相关的旅游目的地的土特产等商品及服务。从《旅游法》的立法原意出发，应当是一种广义的理解。如果能真正落实《旅游法》所设定的罚则，饱受诟病的强制消费、因未满足旅游组织方消费要求而遭遇的中途甩客、冷暴力服务等旅游乱象会受到遏制。当然，一个相关话题就是，旅游组织者如何在竞争激烈的旅游市场不通过强制消费也能正常获利是必须同时考虑的问题，否则，这类妨碍旅游者选择权的现象很难从根本上消除。这且作为一个题中之义的题外话吧。
无论是实体权利还是程序权利，《旅游法》中都做出了较为全面的制度安排，这样的安排几乎贯穿整部立法。因此，《旅游法》可以视为一部旅游者的权利法，但同时，它也是管理方与组织方的权限法。它包含了民事规范与行政规范，兼具民法与行政法的特点。这样的立法特色，既可以实现旅游活动中主体间的平等，又可以体现旅游活动中的管理性质。同时，对于权利的真正实现起到了较为现实的保障作用，有望通过其实施使旅游者的权利走出观赏性的困境，而成为旅游者能够真正享受到的权利。
（作者系该院副教授；收稿日期：2013—06—14）
为旅游者撑起法律的保护伞 于隽 陈成 熊文钊
正如《马尼拉世界旅游宣言》所宣告“旅游是人人享有的基本权利”，旅游权归属公民权利中社会权利的范畴，是休息与休闲权利的重要体现。截至2012年年底，我国全年国内出游人数约30亿人次，国内旅游收入超过2万亿元，直接从事旅游业人员超过1350万，相关就业者达8000余万人，已成为全球国内旅游市场规模和出境旅游购买力第一大国。随着中国旅游业的蓬勃发展，建立一部保护旅游者权利，规范、监管和促进旅游市场，从全局高度协调各部门利益的全国性旅游立法的呼声日益高涨。经历了31年的漫长历程，2013年4月25日，第十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》），并将于10月1日施行。《旅游法》开篇总则中第1条、第3条明确了保障旅游者的合法权益为该法的立法宗旨，同时专设旅游者一章，从法律层面上将旅游者自主选择权、公平交易权、知悉真情权、合同履行请求权、受尊重权、特殊群体优待权、救助保护请求权、获得赔偿权等8项权利予以确认。
旅游者权利虽具有一般消费者权利的基本属性，但并不意味着关于旅游者权利的规定可以简单复制消费者权益保护法的规定，其具有旅游行业的特殊性质。首先，在旅游者的定义方面，《旅游法》采用扩大解释的方式。《旅游法》第二条规定“游览、度假、休闲等形式的旅行活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动，适用本法。”这隐含着《旅游法》所指的旅游者并不局限于参与旅行社团体旅游的消费者。通过将自助游、购物游乃至公务出差中发生的旅行活动等广泛于传统意义上旅游消费活动的概念囊括于旅游活动中，从而扩大了旅游者的界定范畴以及《旅游法》的适用广度。此外，《旅游法》第二章的8项权利虽存在如自主选择权、公平交易权、知悉真情权等与《消费者权益保护法》相重合的权利，但亦具有旅游行业自身特点的权利类型。其中，可分为基于旅游合同的旅游者权利、基于旅游经营活动的旅游者权利以及基于政府行业监管与公共服务职责的旅游者权利。
一、《旅游法》细化旅游者基于旅游合同的权利
旅游者与旅游经营者之间基于旅游合同建立的民事法律关系是最基础的旅游法律关系。因此，旅游者权利将集中体现于旅游合同签订、履行等过程之中。在立法体例方面，《旅游法》除了参照《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）在第二章第9至第12条中直接规定旅游者所享有的权利外，亦在具体制度中结合旅游行业的自身特点间接地明确了旅游合同中旅游者的权利。
旅游合同订立与履行方面的规定集中体现在第五章“旅游服务合同”的规范设置上。具体而言，《旅游法》第58条、第59条规定了旅游者在合同订立中对旅游行程、实际提供服务的旅行社、导游等基本信息的知情权。针对旅行社擅自“转团”、“拼团”问题，《旅游法》第63条、第69条则强调旅行社亲自履行的义务，仅在旅游者书面同意的情况下，旅行社才可将旅游服务或接待业务委托给其他旅行社，这实质上赋予了旅游者转团拼团的拒绝权。此外，在第65条中规定，在旅游行程结束前旅游者对旅游合同的任意解除权，这反映了《旅游法》保护旅游者权利的价值倾向，也为修订中的《消法》提供了具有借鉴意义的立法实践。
在旅游合同违约责任方面，依据旅游经营者的违约情形，《旅游法》第70条至第74条较为全面地规定了旅行社、地接社、履行辅助人、住宿经营者的违约责任。其中，关于旅行社违约责任的规定，《旅游法》第70条开创性地引入了惩罚性赔偿的概念，“旅行社具备履行条件，经旅游者要求仍拒绝履行合同，造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的，旅游者还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。”此外，该条对于给付瑕疵救济采取继续履行为主、赔偿损失为辅的救济方式，这充分考虑了旅游权利救济的特性。
二、《旅游法》规定基于旅游经营活动的旅游者权利
正如《旅游法》第6条规定，“旅游经营者应当诚信经营，公平竞争，承担社会责任，为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务”，旅游者权利的实现离不开规范、诚信的旅游经营活动。一个健康、规范的旅游市场不但有利于提升旅游产业的核心竞争力，也是旅游者权利保障的前提。具体而言，《旅游法》第四章“旅游经营”中设立了旅行社、相关从业人员的准入制度和行为准则。同时，为强化旅游者权利的保护，重点解决了旅游行业中“零负团费”、个人信息泄露、景区门票的定价和公示等问题。 针对“零负团费”即以成本价、甚至低于成本价招徕，通过诱骗、欺骗的方式强迫旅游者进行消费，导游从购物处索要回扣的怪象，《旅游法》第35条提出4个“不得”：不得以不合理的低价组织旅游活动诱骗旅游者以获取不正当利益，不得指定具体的消费场所，不得安排另行付费旅游项目，不得强迫消费。此外，在一些条款中亦对导游和领队的行为提出了如“不得索要小费”、“不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动”、“不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物”等禁止性条款，并配以严厉的行政处罚，以切实保护旅游活动中旅游者的合法权利。另外，《旅游法》第52条明确指出，旅游经营者应对经营活动中知悉的旅游者个人信息予以保密，这体现了《旅游法》对旅游者隐私权的保护。
近年来，受“涨价潮”影响的景区不在少数，尤其湖南凤凰古城“进城费”事件备受关注后，如何控制门票的价格幅度成为了保护旅游者权利的焦点问题。针对景区门票随意定价和价格过高等问题，《旅游法》第43条、第44条等规定：景区门票价格、另行收费项目价格、团体收费价格需公示在醒目的位置，提高门票价格需6个月前公布，合并出售门票价格不得高于单项门票之和。此外，利用公共资源建设的景区门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，通过举行听证会，征求旅游者、旅游经营者等社会各方的意见和建议。
三、《旅游法》明确基于政府行业监管与公共服务职责的旅游者权利
我国旅游业仍属于朝阳产业，其市场竞争与行业自治机制尚不成熟，政府适当的协调、监管旅游市场将有利于实现旅游产业与旅游者权利的双赢。目前，我国旅游业监管采取的是行政主管机构组织协调和行业自治相结合的治理模式。《旅游法》第7条首先强调国务院应对旅游业发展进行综合协调的职责，确立旅游工作的组织和领导机构为县级以上地方人民政府，并在第8条强调旅游行业的自治。同时，《旅游法》第七章“旅游监督管理”中，亦规定了旅游主管机关“依法实施监督检查”的法定职责。
值得一提的是，保证金制度乃旅游业行政监管制度的一大亮点。为解决旅游者在实际维权中面临因旅行社破产倒闭导致权利救济落空的困境，《旅游法》参照国务院此前颁布的《旅行社条例》相关规定，在第31条中明确“旅行社应当按照规定缴纳旅游服务质量保证金，用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。”政府通过事前强制旅行社缴纳保证金的方式，一方面强化旅游经营者的社会责任，另一方面为旅游者权利救济提供了最后的“安全网”。
此外，政府的公共服务职责主要体现在旅游安全与基础旅游设施建设两方面。“外出旅行，安全第一”，旅游安全不但植根于普通百姓的传统出行观念之中，亦是《旅游法》对旅游者人身财产权保障的最基本体现。而旅游作为一项不确定性和风险性颇高的活动，仅仅依靠旅游经营者，难以全面保证旅行安全，避免不必要的风险。因此，《旅游法》第六章规定了政府在旅游安全方面的公共服务职责，建立旅游安全监控管理体系，集中体现在第77条、第78条：县级以上人民政府负责旅游安全工作，建立旅游应急管理体系，制定应急预案以及设立旅游突发事件应对机制；由国务院主管部门会同有关部门划分旅游目的地安全风险提示的级别和实施程序，建立旅游目的地安全提示制度。第87条亦规定了在旅游者人身、财产安全遇有危险或陷于困境时，政府应承担及时救助和保护的义务，旅游者有请求政府协助、保护的权利。另外，《旅游法》第24条、第26条确立了政府加强旅游基础设施建设，建立公共信息平台和咨询平台，无偿提供信息、咨询服务，设置旅游咨询中心及指示标识等公共服务职责。
诚然，《旅游法》作为调整旅游法律关系、保护旅游者权利的基本法，不可能面面俱到。《旅游法》的落实有赖于后续细则与相关条例的制定与完善。另外，加大执法、监管力度，强化《旅游法》的宣传、培训工作，亦是决定《旅游法》实际效果的关键因素。
（于隽系北方工业大学文法学院讲师，陈成系中央民族大学法治政府与地方制度研究中心硕士研究生，熊文钊系中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任、教授、博士生导师；收稿日期：2013-05-28）
浅谈《旅游法》对旅游者安全的全方位保护机制 孔令学
旅游消费行为具有主体大众性、过程复杂性、种类多样性、时间持续性、空间跨越性等特点，由此造成的一个直接结果就是无安全则无旅游，旅游者安全问题是旅游行业的核心和基础问题。确保旅游安全，不但是旅游者的愿望和责任，也是旅游企业的追求和义务，更是旅游管理机关和其他相关部门的目标和职责。这些旅游安全目标、追求和职责、义务原来散见于《安全生产法》、《消费者权益保护法》、《旅行社条例》等法律法规之中，既缺乏系统性，也缺乏与旅游者安全管理的匹配性，在一定程度上削弱了旅游安全保护和管理的力度和强度，也是造成我国旅游者安全保护差强人意的重要原因。
三十年磨一剑。几番动议的《旅游法》终于由第十二届全国人民大会常务委员会第二次会议审议通过，并将自2013年10月1日起施行。《旅游法》不但专章规定了旅游安全的相关条款，而且从总则到法律责任，全部章节都规定了旅游者安全的保障机制，可以说撑起了一把旅游者安全的保护伞。
从内容上看，《旅游法》的旅游者安全规定条款基本涵盖了旅游者安全保护的方方面面，具体规定大致可以辨证地概括为六类十二性，可以比较形象地称之为共同构成了旅游者安全保护之伞的六根龙骨。
一是《旅游法》的安全规定兼具原则性和具体性。《旅游法》总则部分规定了《旅游法》的基本原则，其中，第3条国家依法保护旅游者权利的规定内含了旅游者的安全权利，第6条旅游经营者服务原则明确规定了旅游者安全问题，这些原则规定对整个《旅游法》的旅游者安全保障规定起到了纲举目张的统领作用。原则要落到实处，需要具体的条款来支撑，《旅游法》的112条规定中，约有52条直接或间接地规定了旅游者安全保障问题。如第80条规定，旅游经营者应当就旅游活动中的下列事项，以明示的方式事先向旅游者做出说明或者警示：（一）正确使用相关设施、设备的方法；（二）必要的安全防范和应急措施；（三）未向旅游者开放的经营、服务场所和设施、设备；（四）不适宜参加相关活动的群体；（五）可能危及旅游者人身、财产安全的其他情形。仅此一条，安全规定多达五类，其具体详细可见一斑。这种具体性和上述原则性结合在一起，共同构成了旅游者安全保护之伞的第一根龙骨。 二是《旅游法》的安全条款兼具现实性和超前性。保持法律规定相对稳定是立法的一项技术要求，更是我们大陆法系国家立法的基本要求。《旅游法》在旅游者安全规范方面较好地体现了现实性与超前性的有机统一。现实性主要是指《旅游法》要根据损害或影响我国旅游者安全的现实危险或危害因素来规定预防、减少或杜绝危险的相关条款。如《旅游法》第82条第1款规定，旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助。这一规定主要是根据我国旅游者发生安全事故由旅游目的地政府及其相关部门、旅游企业进行求助的现实情况做出的。同时，考虑到旅游者旅游行为的多样性和发展性，法律还对旅游安全做了相应的适度超前性安全保障设置。如《旅游法》第82条第2款规定，中国出境旅游者在境外陷于困境时，有权请求我国驻当地机构在其职责范围内给予协助和保护。法律通过规定外延较大的“我国驻当地机构”而不是“我国驻外使领馆”的遇困旅游者安全救助义务，就是通过适度超前规定来防止特殊情况下我国驻外使领馆无法有效履职的情况发生时，由我国其他机构进行施救，确保旅游者安全保护落到实处。这种现实性和超前性结合在一起，共同构成了旅游者安全保护之伞的第二根龙骨。
三是《旅游法》的安全内涵兼具人身性和财产性。游以安为乐，途以顺为福，安全是旅游者的最基本要求，旅游者安全问题是旅游行业生存和发展的基础问题之一。这里说的旅游者安全和其他消费者的安全从本质上是相同的，即包括人身安全和财产安全两个方面。人身安全权是旅游者基本人权的重要组成部分，又可分为生命安全权和健康安全权，是指旅游者的生命和身体不受其所接受的旅游服务或消费的相关商品危害的权利。财产安全权是旅游者的财产不因其所接受的旅游服务或消费的相关商品而遭受损失的权利，既包括财产的全部损失或部分损失，也包括财产的外观损毁或价值减少，即旅游者的私有财产处于其依法可以自由支配的状态，而且在价值计算标准不变的情况下，其名义价值大于或等于原始价值。《旅游法》中涉及的旅游者安全概念或安全规定，除了如第82条那样明确指出人身、财产安全的部分条款以外，其他的都是包括旅游者人身安全和财产安全的基本内涵，它们也共同构成了旅游者安全保护之伞的第三根龙骨。
四是《旅游法》的安全主体兼具市场性和行政性。旅游者是整个旅游活动的中心，旅游者安全保障责任不仅是旅游者的自我保护责任，更多地应该是旅游企业、旅游管理机关和相关部门或机构的法定责任。从主体的视角看，旅游者安全的责任主体既包括旅游者根据市场性原则对自己的安全自主负责，又包括旅游企业、旅游管理机关和相关部门或机构依行政性原则，根据法律的规定履行法定的旅游者安全保障义务。前者如《旅游法》第82条第3款之规定，“旅游者接受相关组织或者机构的救助后，应当支付应由个人承担的费用。”较之前者，《旅游法》的旅游者安全责任主体行政性规定相对来说更多、更全，也更具体，如《旅游法》第79条第1款规定，旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准，具备相应的安全生产条件，制定旅游者安全保护制度和应急预案。行政性的旅游安全责任主体和旅游者共同构成了旅游者安全保护之伞的第四根龙骨。
五是《旅游法》的安全责任兼具强制性和倡导性。旅游者安全不但需要旅游从业人员和旅游者有足够强的安全防控意识，还需要旅游企业和旅游管理机关有足够全的安全管理制度，更需要旅游企业要有足够强的安全设备设施。树立安全防控意识，制定安全管理制度，配置安全设备设施，不仅需要付出时间成本，更需要付出资金成本，所以《旅游法》本着强制性和倡导性并举的原则，既明确规定了旅游企业、旅游者和旅游管理机关的强制性安全责任，又设定了部分倡导性的安全规范。前者如《旅游法》第31条之规定，即旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金，用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。后者如《旅游法》第6条第2项之规定，即旅游经营者应当诚信经营，公平竞争，承担社会责任，为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。强制性和倡导性安全责任规定共同构成了旅游者安全保护伞的第五根龙骨。
六是《旅游法》的安全保障兼具全面性和重点性。旅游者安全问题涉及食、住、行、游、购、娱等各类旅游活动的方方面面，一部《旅游法》实质性规定虽然只有102条，但立法者本着兼顾全面性与重点性的原则妥善处理了旅游者的安全保障问题。一方面，《旅游法》从全面规范和整个旅游安全的角度规定了旅游安全和旅游者安全保障问题，如第76条规定，县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。另一方面，《旅游法》又根据我国旅游安全存在的重点和难点问题，有针对性地对旅游者安全权、旅行社及其导游人员安全责任、其他旅游经营者安全责任、地方政府及其旅游行政管理部门安全责任做了重点规定。如《旅游法》第77条第1款规定了旅游目的地安全风险提示制度，即“国家建立旅游目的地安全风险提示制度。旅游目的地安全风险提示的级别划分和实施程序，由国务院旅游主管部门会同有关部门制定。”全面性与重点性兼具的旅游安全规定构成了旅游者保护之伞的第六根龙骨。
不过，需要指出的是，虽然《旅游法》为旅游者提供了全方位的安全保护，但相关规定并不是完美无缺的，如没有一视同仁地对待旅游者安全和旅游企业安全问题。最近发生的故宫太和门大缸刻字事件和埃及卢克索神庙浮雕刻字事件都说明，旅游企业财产安全也同样需要法律的强力保护。同时，《旅游法》对旅游者安全责任边界的界定有的过于拘泥于现实条件，有的则缺乏操作性，这些都需要将来通过法律修订、制定《旅游法实施细则》或司法解释等途径加以补充和完善。
（作者系本院副教授；收稿日期：2013—06—17）
略谈旅游者权利分类及体系 傅林放
保护旅游者权利是《旅游法》的价值基础。《旅游法》一方面规定了旅游者大量的权利，另一方面设定各类制度以保障旅游者权利。将各项旅游者权利进行归类，并由此构建旅游者权利的体系，准确理解并正确运用旅游者权利，对于《旅游法》的贯彻实施以及各类配套制度的制定，都具有重要的指导意义。 一、法律理论层面的分类
所谓法律理论层面的分类，意指根据法学理论上一般的权利分类理论，对旅游者权利进行分类。这种分类适用于几乎所有权利领域。权利分类的标准较多，下面选择一些有助于认识旅游者权利的分类进行论述。
（一）直接规定的权利与通过义务设定的权利
《旅游法》规定的旅游者权利，按照设定权利的方式不同，一种是直接规定权利，一种是通过规定义务设定权利。对于前者，通常的表述有“旅游者有权……”，“旅游者有请求……的权利”，“旅游者可以……”等。对于后者，通常的表述有“旅游经营者不得……”，“旅游经营者应当……”等。这一分类有助于我们全面认识旅游者权利的存在形式。
需要说明的是，规定了经营者义务，并不必然存在相应的旅游者权利，义务对应的除了权利，还有单纯的利益。权利固然也是一种利益，但权利人能够行使权利，并能够向义务人提出主张和请求。单纯的利益主体却没有这种主张和请求的资格或可能。比如《旅游法》第61条规定，旅行社应当提示参加团队旅游的旅游者按照规定投保人身意外伤害保险。与旅行社的提示义务相应对应的并非旅游者的权利。理由是，法律之所以设定这一义务，是假定旅游者并不知道有关意外险购买的事宜，既然旅游者不知道，又何以可能主张或请求？旅行社若违反了该提示义务，旅游者的利益有可能受到损害，此时旅游者有权向旅行社主张一定的损害赔偿责任，但此时的“主张”是“利益”受损之后才产生的，而非该“利益”本身所具有的。可见旅行社意外险提示义务对应的是旅游者单纯的利益而非权利。
（二）积极权利与消极权利
旅游者权利还可以分为积极权利和消极权利。积极权利是旅游者可以提出主张，要求义务人积极作为的权利。消极权利是要求义务人不作为，但权利人一般不会主动提出要求“不作为”的主张，往往是义务人违反义务，实施了不应有的“作为”，权利人才会提出主张，因此消极权利主要是一种具有防御性功能的权利。
前述“旅游者有权……”这类正面规定的权利通常都是积极权利。通过规定义务设定的权利，有些也属于积极权利，通常表述为“旅游经营者应当……”，要求旅游经营者积极作为，实施一定行为。有些属于消极权利，通常表述为“旅游经营者不得……”，要求旅游经营者不实施一定的行为，即不作为。这一分类有助于我们判断旅游者权利的功能是积极主张，还是消极防御。
（三）原权利和救济权利
根据权利之间是否具有派生关系，可以将旅游者权利分为原权利和救济权利。原权利是法律所规定的旅游者所享有的客观权利，救济权利是在原权利被侵害时对原权利进行救济的权利。《旅游法》第12条的获得赔偿权，第35条的要求旅行社退款权，第68条要求旅行社承担返程费用的权利，第70条的获得惩罚性赔偿权等等都属于救济权利（救济请求权）。这一分类有助于我们判断旅游者权利行使的条件。救济权利的享有和行使，是以原权利被损害为前提的。
二、《旅游法》上的分类
《旅游法》并未明确规定旅游者权利的分类方式，但根据《旅游法》所规定的各项旅游者权利的性质，可以做出具有《旅游法》之特殊性的分类。它将旅游者权利分为旅游消费者权利、旅游者民事权利、旅游者公法权利。这种分类实质依据是公私权利二分的标准，仍然属于前述法律理论上的一般分类方式。但这一分类适合于构建旅游者权利体系，有助于理解《旅游法》的宗旨、体系、脉络等强大功能，因此姑且称之为《旅游法》上的分类。
（一）旅游消费者权利
旅游消费者权利，属于消费者权利类型，规定在《旅游法》第二章第9至12条，共有7项权利，分别是自主选择权、知情权、要求严格履约权、人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰受尊重权、特殊旅游者依法享受便利和优惠权、获得救助权、获得赔偿权等。
消费者权利是国家基于消费者弱势地位，为平衡消费者与经营者之间关系而设定的权利。它具有两个层面的内涵，或者说兼具两方面属性。首先，消费者权利是消费者针对经营者享有的特殊民事权利，属于债权。但它与一般民事权利不同，只有消费者基于消费活动才能享有；其次，它是消费者针对国家享有的权利，被认为属于人权，国家作为义务主体应当通过立法、行政、司法等各个层面保护消费者权利。旅游消费者权利同样具有上述两个层面的属性。
首先，旅游消费者权利是针对旅游经营者享有的特殊民事权利，是旅游者在旅游消费活动中享有的民事权利。该权利与下文论述的旅游服务合同中的权利相似，其义务主体都是旅游经营者。但两者的区别也很明显，从权利产生的基础看，旅游消费者权利是旅游者基于旅游消费活动而享有的权利；旅游服务合同权利是基于合法有效的合同而享有的权利。从权利存在的时间看，旅游服务合同权利存在合同订立之后，但旅游消费者权利也可以存在于双方合同订立之前，比如自主选择权、人格尊严受到尊重等权利。
需要特别注意的是，旅游者消费者权利当中，并非所有的权利都具有旅游民事权利的属性，比如《旅游法》第11条规定的特殊旅游者依法享受便利和优惠权，这种权利作为旅游民事权利的空间是极为狭窄，甚至难以存在的。经营者是否向特殊群体提供优惠，应当属于经营自由的范围，除非基于更为重要的公共利益考量，法律不宜强制排除该经营自由。这里的“便利和优惠”更多是针对国家旅游公共服务提供之义务而言。
其次，旅游消费者权利也是针对国家享有的权利，但由于国家不能成为诉讼主体，因此旅游者无法直接向国家主张该类权利。与该权利对应的是国家保护旅游消费者合法权益的义务，根据《旅游法》第一条，这也是该法的核心目标和立法宗旨之一。鉴于现实情况，旅游消费者权利的这一层面内涵尤其需要强调，需要凸显其重要性。
以《旅游法》第9条第二款规定的旅游者知情权为例，一方面，由于旅游经营者处于强势地位，仅以民事规范保护旅游者知情权，显然是不够的，为此第32条和第97条第一项规定了禁止旅行社虚假宣传以及相应的行政法律责任，第44条第一款和第106条规定了景区门票价格公示义务及相应行政法律责任，第48条规定了通过网络经营旅行社的旅游者知情权保障义务。另一方面，知情权的保障有时也是旅游经营者无能为力的，比如旅游目的地的旅游安全信息，特别是境外旅游目的地的安全信息，单靠旅行社的力量很难准确获取。对此，第77条规定国家建立旅游目的地安全风险提示制度，既是保障旅游者的安全利益，同时也是保障旅游者对旅游产品和服务之安全信息的知情权。可见，没有国家的积极介入、积极作为，旅游者的知情权将是十分脆弱的。因此，国家作为旅游消费者权利的义务主体，具有坚实的客观基础。此外，鉴于我国当前的发展导向是努力创建服务型政府，在这样的大背景，更应该强调旅游消费者权利的国家保护义务。 国家对旅游消费者权益的保护，充分体现在《旅游法》的各部分内容之中，自第三章到第九章，虽然也存在规范旅游市场秩序，保护旅游经营者合法权益，促进旅游产业健康发展等目标和追求，但不无例外地，也是从各个角度对旅游者权益的保护做出了规定。国家履行该义务的方式也是多样化的，《旅游法》本身就是国家通过立法权的行使，保护旅游者权益的体现，此外，还要求行政权通过制定行政法规、旅游规划，建立健全旅游管理体制，提供旅游公共服务，实行旅游市场监管，对旅游投诉进行行政调解等全方位的措施保护旅游者权益。正因此，旅游消费者权利被放在第二章，与第一章总则一并统领整部《旅游法》。由此可见，旅游消费者权利中，公法权利层面的价值和内涵远大于民事权利层面，换个角度理解，旅游消费者权利的主色调是国家权力积极介入保护，而非任由旅游者与旅游经营者自行博弈。
（二）旅游者民事权利
旅游者民事权利主要是旅游者针对旅游经营者享有的旅游服务合同权利，其义务人是旅游经营者，它包括法定权利和约定权利。其中，约定权利由旅游者与经营者在旅游服务合同中自行约定，法定权利由法律规定。下面按照“直接规定的权利与通过义务设定的权利”这一分类来讨论法定权利。
首先，直接规定的旅游者民事权利。该类权利多数规定在《旅游法》第五章，比如第64条合同转让权，第65条合同解除权，第70条获得惩罚性赔偿请求权，第71条赔偿责任主体的选择权等，此外，还有第六章第81条救助请求权。
其次，通过义务设定的旅游者民事权利。该类权利在数量上占据了绝对多数。在第五章中，第58条第二款规定的要求详细说明包价旅游合同条款权，第59条规定的要求按时提供旅游行程单的权利，第60条规定的要求在合同中载明委托社、地接社、导游服务费的权利，第62条规定的要求告知旅游相关事项的权利，第68条规定的协助返回请求权，第69条规定的要求严格履约权等等。在第六章中，第80条规定的要求以明示方式就相关安全事项做出说明或者警示的权利。
特别说明的是，规定在第四章中的权利。这一章属于行政法律规范，既是对旅游经营者及从业人员相关行为的规制，也是行政主管部门的行政监管依据。但其中也设定了旅游者的民事权利，比如从第32条到35条，该4个条文规定了旅行社的义务，这些义务既是行政法上义务，也构成了民事法律义务，并成为旅游者的民事权利。但这些权利多数为消极的防御性的权利，要求经营者不得实施某种行为的权利，比如不得虚假宣传、误导旅游者，不得安排参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动等。但其中也有积极权利，例如第35条第三款所规定的要求旅行社退款权，在旅行社违反该条前两款时，旅游者有权在旅游行程结束后30日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。该权利也属于救济权利，该条前两款规定了相应的原权利。
由行政法律规范所设定的旅游者民事权利与民事规范当中的旅游者权利相比，有一个明显的特点，权利所保护的旅游者利益往往比较重大或实践中受损害现象较为严重，从而有必要进行保护，采取更为有力的措施，对违反义务侵害权利的行为，既要承担民事责任，又要依据第九章的规定承担行政责任。处于这种法律关系中的旅游者权利，也就更不容易被损害。一方面，旅游者以行政不作为的责难甚至行政诉讼，促使相关主管部门积极监管；另一方面，旅游经营者迫于行政处罚的威慑，而不敢轻易损害旅游者权利，即使损害了旅游者权益，也很可能会积极给予赔偿，以避免行政处罚的风险。这构成了旅游者、行政主管部门、旅游经营者三方博弈的结构。
（三）旅游者公法权利
这里的旅游者公法权利与旅游消费者权利中的公法权利内涵是不同的，前者的义务主体是政府，后者的义务主体是国家，政府只是国家机关的一部分，行使国家行政权力；其次，政府作为义务主体，很多时候可以成为行政诉讼主体，但国家不能成为诉讼主体，因此前者存在诉讼救济的空间，后者不能通过诉讼获得救济。最后，与旅游者公法权利对应的政府义务，其履行方式通常表现为实施具体行政行为，与旅游消费者权利之公法权利内涵对应的国家义务，其履行方式则极为多样化，包括立法权行使、各种行政权力的行使等。
旅游者公法权利数量不多，主要有三项，分别是第78条第二款规定的协助返回请求权，第82条规定的获得救助保护权，第88条规定的投诉举报权。依据前两项权利，政府或其相关部门应当直接向特定旅游者提供所请求的服务。但投诉举报权比较特殊，旅游者诉请的并非获得相应服务，而是要求相关部门对损害旅游者权益的经营者依法做出处理。提出投诉是要求进行行政调解，解决旅游纠纷，获得损害赔偿。进行举报是希望主管部门对被举报企业实施行政监管，做出相应的行政处罚，并获得损害赔偿。
三、结语
基于前文论述，旅游者权利可以被分为旅游消费者权利、旅游者民事权利、旅游者公法权利三大类，《旅游法》上的旅游者权利可以分别被归入相应类别，并由此构建旅游者权利体系。不同类型的权利，义务主体不同，履行义务的方式也不同。其中，最重要、同时也最不易实现的是针对国家的权利。因为这类权利几乎不可能直接主张，它们主要依赖国家采取积极主动的作为，需要国家不同的权力部门依法采取措施，履行保护义务。尤其是行政权力部门，应当发挥核心的作用，比如积极制定配套制度，完善行政管理体制，出台促进和鼓励政策，提供必要的旅游公共服务，建立旅游安全保障与救助体系等。
在另一方面，虽然国家权力积极介入是旅游者权利保护所必须的，但权力行使必须在法律规范的基础上，在法治的轨道上运行。某些以保护旅游者权益为旗号，但却脱离法律规定的新举措、新发明，很可能侵害了旅游经营者的合法权益，甚至扭曲旅游市场运行机制，影响旅游业健康发展，最终损害了旅游者权益。
因此，国家和政府在旅游者权利保护上，担当了一个极为重要又颇微妙的角色。如何确保甚至监督国家和政府履行好职责、义务，是《旅游法》难以回答的问题。这对相关权力部门提出了很高的要求。如何在这微妙中实现平衡，既能积极主动，又能保守克制，这就需要对《旅游法》之权利保护的立法精神有鲜明准确的认识，更应遵循法治精神，依法行政。
[本期本栏责任编辑：吴巧红；责任校对：宋志伟]