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[摘 要]改革开放以来，我国农村金融供给体系经历了四次重大的改革，变迁的基本特征是自上而下的强制性制度变迁，这与农村经济体制自上而下的诱致型制度变迁不吻合。同时体系还存在着合作金融功能定位不明确、商业金融支农面临着风险与成本挑战等方面的问题，农村金融供给体系还存在着优化的空间。优化农村金融供给体系的基本思路是构建“以小额信贷为基础，以政策性金融为保障，以商业性金融为支撑，以良好农村金融生态环境为支持”的新型农村金融供给体系，即通过整合小额信贷资源来充分发挥小额信贷的基础作用；通过拓宽政策性金融支持范围来充分发挥政策性金融的保障作用；通过改善现有农村金融机构的支农功能来发挥商业性金融的支撑作用；通过着力改善农村地区金融生态环境来发挥良好金融生态环境的支持作用。
[关键词]农村金融；供给体系；制度变迁；体系优化
[中图分类号]F832.3 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）40-0093-04
“三农”问题事关改革发展的全局，十八大报告明确指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重”。金融是现代经济的核心，构建支持实体经济发展的现代金融体系是十八大确定的全面深化经济体制改革的重要内容。1978年以来，我国对农村金融体制进行了四次重大改革，但始终没有建立起有效的农村金融服务体系，农村金融浅化、农民贷款难的现象仍然存在。本文试图以需求诱致型制度变迁理论为指导，在分析农村金融供给体系变迁的基础上，探寻优化农村金融供给体系的方向与措施。
1 农村金融供给体系的变迁
改革开放以来，随着农村金融体制改革的深化，农村金融供给体系共经历了四次重大的改革变迁过程。
1.1 1978—1993年：以（农）行（信用）社为核心的农村金融供给体系
第一轮改革的重点是农业银行，成果是恢复了农业银行并将农村信用社改造成农业银行的基层机构。1978年之前，我国没有真正单独为农村服务的正规金融供给主体，下放给人民公社管理的农村信用社等金融部门，只是储蓄动员的机构。随着家庭联产承包责任制的推行，2亿多农户成为农村经济的主体，原有的城乡合一、动员储蓄的金融供给主体无法适应这种变化。1979年，国务院出台政策恢复了农业银行，并将农村信用社改造成为农业银行的基层机构，农村信用社走上“官办”道路。但农村信用社变革的结果与政策初衷并不一致，1984年国务院提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，恢复合作金融的“三性”原则（组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性），农村信用社的实力得到明显增强，存贷业务占当时农村金融市场的六成以上。但由于行政色彩日趋浓厚，恢复“三性”未能得到有效落实。1996年农信社的存贷比由1984年的0.41下降到0.22，农信社从农村“抽血”的局面初步形成[1]。由于正规金融供给主体提供的金融服务远不能满足农村融资需求，民间借贷得到了迅速发展，当时的中央政府肯定了民间借贷的作用，农村合作基金会得到政府的批准而大量成立。
1.2 1994—2002年：“三驾马车”的农村金融供给体系
首先，1994年成立了中国农业发展银行，承担从农业银行剥离出来的政策性金融业务，成为农村金融市场上政策性金融供给主体。其次，中国农业银行由专业银行向国有商业银行转型。最后，重新赋予农村信用社“民办合作金融”的性质。1996年，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，由中国人民银行监管，逐步改为“由农民入股、由社会民主管理、主要为社员服务的合作性金融组织”。按照改革的设计意图，中国农业银行发放商业性贷款，农业发展银行发放政策性贷款，农村信用社则按照合作制原则发放小额农户贷款，形成商业金融、政策金融、合作金融三位一体、分工合作、符合农村融资需求的金融体系。
但改革的结果与政策意图大相径庭，表现为商业化了的农业银行出于成本收益和风险管理的考虑不断“离农”；农发行业务范围不断收缩，政策支农作用的发挥极为有限；服务“三农”重任大部分落在了农村信用社身上，农信社兼有商业信贷和政策信贷的双重责任，但因其自身存在的体制缺陷及资金来源有限的约束，难以完成“一农支三农”的艰巨任务。
这一时期，国家出于金融稳定的考虑还改革了城市信用社，将大部分县市的农村信用社改造成为城市商业银行。同时，国家对民间金融的态度也发生了很大变化，为防范金融风险维持社会稳定采取各种措施打压民间金融，突出的表现就是1999年撤并清理农村合作基金会。
1.3 2003—2005年：农村信用社重构
“三驾马车”改革实践与预期目标相距甚远，农村信用社成为唯一坚守农村阵地的正规金融供给主体，因而第三轮改革的重点是农村信用社。深化农村信用社的改革体现在两个方面：一是以法人为单位，改革农村信用社的产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构；二是改革农村信用社的管理体制，将农村信用社的管理权交给省级政府，成立农村信用社省（市）级联社。2003年中国银监会成立，农村信用社的监管职能由人民银行转入银监会。农信社的新一轮改革取得了突破性的进展，农村信用社多种产权制度得到确立，2004年全国农村信用社在整体亏损10年后首次实现赢利。
1.4 2006年以来：构建新型农村金融机构
2006年12月银监会发布了《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，首次允许产业资本和民间资本到农村地区设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类金融机构。截至2011年年末，全国已组建新型农村金融机构786家，其中村镇银行726家，贷款公司10家，农村资金互助社50家[2]。新型农村金融机构的成立，充实了农村金融供给体系，扩大了农村金融资金供给。截至2011年年末，已开业新型农村金融机构各项贷款余额1316亿元，80%以上是用于“三农”和小企业，其中农户贷款余额435.5亿元，小企业贷款余额631.5亿元，中西部贷款农户数占到全部贷款农户数的70%以上[3]。 新型农村金融机构和民间金融的日渐活跃，推动了邮政储蓄的改革发展。2007年5月，邮政储蓄银行正式成立，只存不贷的历史宣告结束，定期存单小额质押贷款等服务农村的业务已在全国铺开，作为一家新兴的全功能商业银行，邮政储蓄银行锁定“支农支小”、“以小搏大”的特色发展之路。截至2012年2月末，邮储银行支持“三农”及小微企业的贷款累计投放超过8800亿元，惠及农户、小微企业580多万家[4]。
2 优化农村金融供给体系的必要性
目前我国正规农村金融供给体系是农村信用社为主体、中国农业银行和中国农业发展银行为辅助、邮政储蓄银行和新型农村金融机构为补充的多层次供给体系。这种供给体系总体来看较合理，但仍存在许多问题，主要表现在：①农村合作金融的功能定位不明确，农村信用社支农力度不够，实施小额信贷的动力不足，省级联社政企合一的性质与市场经济的运行规则不一致，尚未形成“权、责、利” 相统一的机制，股权结构非农化倾向严重[5]。②农业银行等商业性金融服务“三农”面临挑战[6]：一是农业生产的弱质性造成农户的低收入和收入的不稳定，大型商业银行服务“三农”面临风险性考验。二是大型商业银行为“三农”客户提供贷款，需要投入的成本远远高于城市业务，大型商业银行服务“三农”面临成本考验。三是我国农村人口众多，居住分散，交通不便，信息相对闭塞，开展“三农”金融服务需要采取“点多面广、分散经营”的业务模式。这与大型商业银行正在实施的管理集中化改革模式存在较大矛盾和冲突。四是商业银行服务“三农”方式值得探讨。大型商业银行基于自身的功能定位，肩负服务“三农”的社会责任，会造成股东价值和社会责任的冲突。③农业政策金融与商业金融的业务范围不明确，农业银行还承担着的扶贫贷款和支持农村基础设施建设的政策性贷款；农业发展银行经营非效益化倾向严重，业务运行成本较高[7]。④新型农村金融机构数量不足，支农效果有限，实践中扶持对象偏离“三农”现象较为严重。
3 优化农村金融供给体系的思路与对策——基于农户融资需求的视角
3.1 优化农村金融供给体系的总体思路
我国农村金融供给体系的变迁是自上而下的强制性变迁，这与我国农村经济体制自下而上的诱致型制度变迁路径背道而驰。内生于农村金融中的诱致型的制度变迁是农村金融组织诞生壮大的重要制度之源，政府自上而下的强制性制度变迁其结果是农村金融市场融资制度供给严重不足，农村融资制度缺乏效率，农户的融资利益和需求被严重忽视。不过，我们欣喜地看到，新一轮的农村金融改革中，政府逐步重视诱致型制度变迁的重要性，允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行，开放农村金融市场。新的改革思路能够为我们创新农村金融组织，构建以小额信贷为基础，进而满足广大农户融资需求的新农村金融体系框架提供政策背景，这是本文研究的主要目的。
新制度经济学制度变迁理论与农户融资制度供给的现实，决定了小额贷款应当成为农户融资金融体系的基础。但小额贷款与银行商业化经营原则不相吻合，小额贷款特别是小额信用贷款运行中存在着天然的低效率，且农户与银行之间存在严重的信息不对称，导致该金融产品存在较高的交易成本，因此发挥小额贷款的基础作用，一方面要借鉴国外小额信贷的微观运行机制，降低交易成本，另一方面要创新农村小额信贷机构，提高小额信贷量的支持作用，同时，政府的保障作用不容忽视，应充分发挥政策性金融的保障作用、财政税收的激励作用以及农村物权、土地流转的支持作用，构建起农村地区良好的金融生态环境。鉴于当前存在农村信用社农村地区金融服务的垄断地位，出于竞争和效率角度考虑，适当发挥商业性金融的支农作用，有利于培育有竞争性的农村金融市场，提高整个农村金融体系的运行效率。
基于以上考虑，我们认为，当前我国农村金融体系存在优化的空间，应当建立起“以小额信贷为基础，以政策性金融为保障，以商业性金融为支撑，以良好农村金融生态环境为支持”的农村金融供给体系。
3.2 优化农村金融供给体系的对策
3.2.1 整合小额信贷资源，充分发挥小额信贷的基础作用
完善的小额信贷体系应该包括：生产资金互助合作社、金融机构小额信贷业务（主要包括农村信用社、农业银行、邮政储蓄银行、新型农村金融机构）、小额贷款公司以及扶贫小额信贷[8]。其中，生产资金互助合作社主要服务合作社内的农户，金融机构小额信贷业务、小额贷款公司主要服务非合作社内农户和农业大户，扶贫小额信贷主要服务贫困农户。
（1）构建生产资金互助合作社。大力发展农民专业合作社是今后发展农业生产的重要形式。依托农民专业合作社，发展“生产资金+资金合作”的生产资金互助合作社，在生产合作的同时加强资金合作，一方面促进农业生产，另一方面扶持真正的互助合作金融，进行资金互助，有效解决农户生产经营中的资金难题。与银行业金融机构相比，生产资金互助合作社具有以下优势：一是服务对象直接定位为农户。银行业金融机构服务对象主要是农村中小企业、农业产业化龙头企业、农村资金需求量大的个体生产经营户，而生产资金互助社服务对象就是社内农户。二是管理成本低。与银行业金融机构外生于农村经济不同，生产资金互助社内生于农村经济，借贷信息对称，交易成本低。三是机制灵活，手续简便。与农村信用社相比，生产资金互助社是建立在合作制原则之上的农民自己的农村互助合作金融组织。现在的农村信用社，没有入社自愿、退社自由的机制，没有一人一票的决策机制和法人治理结构，没有盈余返还的分配办法，实质上是一个官办的商业金融机构。而生产资金互助社完全符合“进退自由、一人一票、盈余返还”的原则，更受农户欢迎，更具市场生命力。
（2）积极促进小额贷款公司健康发展。小额贷款公司作为农村金融组织，能够发挥小额信贷作用，满足农户“小额、分散”资金需求特点，解决农户融资难题。一是坚持农村金融机构的市场定位。中国人民银行和中国银监会出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定，小额贷款公司应坚持“小额、分散”的原则，面向农户和微型企业提供信贷服务，“三农”贷款的比例不低于70%。但在实际运营中，小额贷款公司贷款结构大多达不到这个比例，多用于满足城市居民和非农小企业小额信贷需求，脱离了农村金融组织属性，甚至有的小额贷款公司直接设立在地级市内，如河南省信阳市万家灯火小额贷款公司。因此，促进小额贷款公司健康发展，首要任务在于还原小额贷款公司是农村金融组织的本质，服务对象限定于“三农”，且“三农贷款”比例不得低于规定的70%。地方政府和监管部门在批准设立小额贷款公司时，要坚持其农村金融本质，要求其设立在县及以下区域，同时出台相关监管措施保证贷款结构达到要求。二是政府出台扶持措施。对小额贷款公司发放的“三农贷款”给予一定比例的税收返还，对于扶持“三农”效果好的公司给予奖励，用市场引导的方式鼓励小额贷款公司明确市场定位，坚持服务“三农”的方向[9]。三是开辟后续资金来源渠道。鼓励小额贷款公司从其他银行业金融机构融资，吸收社会捐赠资金和扶贫资金，鼓励股东扩大投资，以进一步增强小额贷款公司资金实力，提高其服务“三农”的能力。 （3）在农村的国有大银行设立专门为“三农”服务的小额信贷专营机构或建立农村发展专项基金。鼓励在农村设有分支机构的国有大银行设立小额信贷专营机构，明确其支农服务方向，可以进一步弥补现有小额信贷支持力度弱的问题，最大限度满足农户融资需求。为防止资金脱离“三农”，要规定专营机构涉农小额贷款余额不得低于总贷款余额的一定比例。
（4）完善扶贫贴息小额贷款制度，满足贫困农户资金需求。小额信贷扶贫是面向贫困农户的政府扶贫贷款项目，是解决贫困农户贷款难的重要手段。一是要改革信贷扶贫机制。发展壮大小额信贷机构，以小额信贷扶贫。二是引导小额扶贫贷款坚持商业化、可持续性经营的方向，减少行政干预。坚持市场化的利率定价模式，有效覆盖风险和成本。三是将贷款贴息转为贷款担保。以财政贴息资金为基础，以地方政府、金融机构支持为辅助，在扶贫开发重点县（市）建立小额农贷担保基金，用于贫困农户贷款担保和贷款风险损失补偿。
3.2.2 拓宽政策性金融支持范围，充分发挥政策性金融的保障作用
农业发展银行作为我国唯一的农业政策性银行，应专注于从事农业政策性业务，少从事商业性业务，其商业性业务应集中在为农户提供长期信贷。
（1）拓宽政策性金融内涵。我国农业发展银行进行了多次的调整与改革，但其政策性的作用还主要体现在粮、棉、油流通企业的支持和补贴方面，对于政策性银行应从事的农业开发和农村基础设施建设信贷业务尚未开展，难以体现农发行作为农业政策性银行的地位。下一步，农业发展银行应着力发展农业开发和农村基础设施建设贷款，改善农村地区生产经营条件，为农户的生产和生活提供良好的环境。
（2）拓宽政策性金融服务范围。与美国等其他国家不同，我国只有一个农业政策性银行。农业发展银行不仅要从事粮棉油收购贷款，还要从事农村基础设施建设贷款。目前，农村土地承包已经从30年不变进一步明确为长久不变，随着土地流转制度的推行，土地承包经营权的价值逐步体现，农业发展银行可以开展土地承包经营权抵押长期贷款，为农户生产提供长期资金支持。
3.2.3 改善现有农村金融机构的支农功能，发挥商业性金融的支撑作用
（1）加快农业银行“三农事业部”的改革。农业银行作为一家发轫于农村的大型商业银行，服务“三农”是义不容辞的责任。在国家统筹城乡发展的大背景下，“三农”和县域都面临着巨大的发展机遇，蕴藏着巨量的金融需求。积极抢占“三农” 和县域金融市场是农业银行建立独特竞争优势的必然要求。农业银行应紧紧围绕增强农业发展支撑能力、促进农民多渠道就业、新农村建设、小城镇发展等任务，制定专门服务方案，提供针对性的金融服务，不断加大“三农”信贷投放，确保“三农”和县域的新增贷款占其新增存款的比例持续保持在50%以上。推进内部体制机制改革，尽快在农业银行县级机构设立“三农事业部”，保障有专门的组织、机构、人员、资源，专注于服务“三农”，进一步提升精细化管理水平，形成完整的、单独的“三农”信贷政策制度体系，简化业务流程，提高服务效率。
（2）农村信用社改革发展方向——社区银行。目前，对农村信用社的改革有很多争论。有些官员和学者指出，农村信用社应该组建省级银行模式，建立起“大型区域银行+分支行”的经营模式，有些主张设立农村商业银行，然后做大做强。本文认为，目前，大型银行和区域性银行市场相对饱和，农村信用社如果组建大型银行，现有的经营管理能力无法与成熟的大型银行竞争，必将面临较为突出的市场竞争压力。目前，农村中小企业和农户的融资问题较为突出，急需小银行的支持。基于此，我们认为，农村信用社的改革方向应该是立足小型银行，专职于服务地方经济和农村经济，既不要重组为大型区域银行，也不要立足于做大做强，要借鉴美国社区银行模式，鼓励农信社成为服务所属农村地区的社区银行。
（3）规范和扶持村镇银行发展。一是废除对民间资本入股村镇银行的比例限制。为鼓励民间资本积极设立村镇银行，应放宽村镇银行中法人银行最低出资比例的限制，允许非银行民间资本发起设立或控股村镇银行。二是村镇银行设立区域限定在乡镇及以下地区。现有的村镇银行大多设立在县及县以上城市，脱离了新型农村金融机构服务“三农”的轨道。因此，设立村镇银行时，监管当局要限定其在乡镇及以下地区。三是村镇银行应办成单一制银行。如果村镇银行建立总分制银行体系，随着资本和地域的扩大，就不会热衷于支农，也不会热衷于小额贷款。四是政府扶持。首先是在法律中明确规定村镇银行可以享受的税收优惠政策。其次是政府积极推动村镇银行的设立。政府在村镇银行设立初期直接参与，能起到示范引导和鼓舞投资者信心的作用。当前，政府在村镇银行的设立上并没有提供有效的服务，仅是提供一些原则性与方向性的指导意见，不利于村镇银行的设立与发展。五是明确支农义务。本文建议，单笔流出农村的贷款达到一定比例、同一非农贷款人贷款达到一定比例、非农贷款总量达到一定比例的需要报告监管部门备案，监管部门以此作为评价村镇银行的依据。监管部门应制定出详细的评估标准和相应的奖惩机制，资金流出农村过多的机构要受到处罚，甚至勒令退出农村金融市场。六是完善融资机制。当前，村镇银行资金实力不足，制约着其支农能力。应建立起大型商业银行与村镇银行之间的融资机制，一方面可以解决村镇银行资金不足问题；另一方面，也可以为大型银行参与农村金融服务与开辟新的信贷业务提供平台。
3.2.4 着力改善农村地区金融生态环境，发挥良好金融生态环境支持作用
（1）完善和发展农村信用担保体系。一是加快农村征信体系建设。进一步扩大个人信用信息基础数据库在农村地区的信息征信和使用范围，改善借贷双方信息不对称的状况。二是发展农村信用担保体系。按照政府扶持、多方参与、市场运作的原则，组建和发展政策性、商业性和互助性等多元化的贷款担保机构和担保组织。鼓励和引导社会资金参股、做大做强政府主导组建的政策性农村信用担保机构。大力推动农户联保、互保、保证等担保方式，提高农户贷款覆盖面。三是加强农村诚信宣传和诚信建设。积极推进“信用户”、“信用村”、“信用乡”建设。各级政府应在保护银行债权方面营造有利环境，严厉打击逃废债行为，提高失信成本，营造良好的信用环境。 （2）增强服务功能，改善农村金融生态的社会环境。一是加快农村土地流转体制改革。依法完善农村土地管理制度，由县级以上人民政府核发农村土地承包经营权证，做好土地确权、登记、颁证工作，规范流转行为。搭建流转平台，在县域建立土地流转有形市场，培育土地专业合作社、土地交易市场，加强土地流转中介服务。建立土地流转价值评估机构，规范土地承包经营权价值评估。丰富流转方式，鼓励引导农户以转包、出租、互换、转让等多种形式流转土地承包经营权。二是深化林权及流转制度改革。政府部门要做好森林资源的勘察、确权、登记工作，保证林权证的真实性、合法性。建立林权流转交易中心，推进林业专业评估机构建设，为林权抵押提供制度和机制保障。林权证登记管理部门要简化林权证办理手续，降低相关费用。三是推进农村宅基地和房屋流转制度改革。建立农村宅基地、房屋有偿流转制度。通过土地管理制度改革，加强宅基地确权登记发证工作，明晰宅基地产权，但要注意杜绝把耕地转为宅基地进行抵押的行为。建立规范的农村宅基地流转市场，在宅基地使用权和房屋能够依法规范流转的前提下，作为贷款担保物进行抵押贷款。
参考文献：
[1]谢志忠.农村金融理论与实践[M].北京：北京大学出版社，2011.
[2]人民网. 银监会：2011年年末已组建村镇银行726家[EB/OL].http：//finance. Peo-ple.com.cn/bank/GB/17168038.html.
[3]中国金融网. 包容性增长下新型农村金融机构发展探析[EB/OL].http：//www. zgjrw.com/News/20121126/home/916309323400. shtml.
[4]人民网.邮储银行累计投放三农、小微企业贷款超8800亿[EB/OL]. http：//finance.people.com.cn/money/GB/17747153.html.
[5][7]张永波，程晓娟，史保金.农村金融体系问题研究[J].学术论坛，2010（3）：112-116.
[6]何学松.农户融资供给制度变迁及评价[J].中国市场，2012（35）：55-57.
[8]贾蕊.优化村镇银行的金融生态问题探析[J].信阳师范学院学报（哲学社会科学版），2011（1）：51-55.
[9]何学松.小额贷款公司发展绩效与运行机制创新[J].信阳师范学院学报（哲学社会科学版），2013（2）：55.
[关键词]农村金融；供给体系；制度变迁；体系优化
[中图分类号]F832.3 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）40-0093-04
“三农”问题事关改革发展的全局，十八大报告明确指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重”。金融是现代经济的核心，构建支持实体经济发展的现代金融体系是十八大确定的全面深化经济体制改革的重要内容。1978年以来，我国对农村金融体制进行了四次重大改革，但始终没有建立起有效的农村金融服务体系，农村金融浅化、农民贷款难的现象仍然存在。本文试图以需求诱致型制度变迁理论为指导，在分析农村金融供给体系变迁的基础上，探寻优化农村金融供给体系的方向与措施。
1 农村金融供给体系的变迁
改革开放以来，随着农村金融体制改革的深化，农村金融供给体系共经历了四次重大的改革变迁过程。
1.1 1978—1993年：以（农）行（信用）社为核心的农村金融供给体系
第一轮改革的重点是农业银行，成果是恢复了农业银行并将农村信用社改造成农业银行的基层机构。1978年之前，我国没有真正单独为农村服务的正规金融供给主体，下放给人民公社管理的农村信用社等金融部门，只是储蓄动员的机构。随着家庭联产承包责任制的推行，2亿多农户成为农村经济的主体，原有的城乡合一、动员储蓄的金融供给主体无法适应这种变化。1979年，国务院出台政策恢复了农业银行，并将农村信用社改造成为农业银行的基层机构，农村信用社走上“官办”道路。但农村信用社变革的结果与政策初衷并不一致，1984年国务院提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，恢复合作金融的“三性”原则（组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性），农村信用社的实力得到明显增强，存贷业务占当时农村金融市场的六成以上。但由于行政色彩日趋浓厚，恢复“三性”未能得到有效落实。1996年农信社的存贷比由1984年的0.41下降到0.22，农信社从农村“抽血”的局面初步形成[1]。由于正规金融供给主体提供的金融服务远不能满足农村融资需求，民间借贷得到了迅速发展，当时的中央政府肯定了民间借贷的作用，农村合作基金会得到政府的批准而大量成立。
1.2 1994—2002年：“三驾马车”的农村金融供给体系
首先，1994年成立了中国农业发展银行，承担从农业银行剥离出来的政策性金融业务，成为农村金融市场上政策性金融供给主体。其次，中国农业银行由专业银行向国有商业银行转型。最后，重新赋予农村信用社“民办合作金融”的性质。1996年，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，由中国人民银行监管，逐步改为“由农民入股、由社会民主管理、主要为社员服务的合作性金融组织”。按照改革的设计意图，中国农业银行发放商业性贷款，农业发展银行发放政策性贷款，农村信用社则按照合作制原则发放小额农户贷款，形成商业金融、政策金融、合作金融三位一体、分工合作、符合农村融资需求的金融体系。
但改革的结果与政策意图大相径庭，表现为商业化了的农业银行出于成本收益和风险管理的考虑不断“离农”；农发行业务范围不断收缩，政策支农作用的发挥极为有限；服务“三农”重任大部分落在了农村信用社身上，农信社兼有商业信贷和政策信贷的双重责任，但因其自身存在的体制缺陷及资金来源有限的约束，难以完成“一农支三农”的艰巨任务。
这一时期，国家出于金融稳定的考虑还改革了城市信用社，将大部分县市的农村信用社改造成为城市商业银行。同时，国家对民间金融的态度也发生了很大变化，为防范金融风险维持社会稳定采取各种措施打压民间金融，突出的表现就是1999年撤并清理农村合作基金会。
1.3 2003—2005年：农村信用社重构
“三驾马车”改革实践与预期目标相距甚远，农村信用社成为唯一坚守农村阵地的正规金融供给主体，因而第三轮改革的重点是农村信用社。深化农村信用社的改革体现在两个方面：一是以法人为单位，改革农村信用社的产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构；二是改革农村信用社的管理体制，将农村信用社的管理权交给省级政府，成立农村信用社省（市）级联社。2003年中国银监会成立，农村信用社的监管职能由人民银行转入银监会。农信社的新一轮改革取得了突破性的进展，农村信用社多种产权制度得到确立，2004年全国农村信用社在整体亏损10年后首次实现赢利。
1.4 2006年以来：构建新型农村金融机构
2006年12月银监会发布了《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，首次允许产业资本和民间资本到农村地区设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类金融机构。截至2011年年末，全国已组建新型农村金融机构786家，其中村镇银行726家，贷款公司10家，农村资金互助社50家[2]。新型农村金融机构的成立，充实了农村金融供给体系，扩大了农村金融资金供给。截至2011年年末，已开业新型农村金融机构各项贷款余额1316亿元，80%以上是用于“三农”和小企业，其中农户贷款余额435.5亿元，小企业贷款余额631.5亿元，中西部贷款农户数占到全部贷款农户数的70%以上[3]。 新型农村金融机构和民间金融的日渐活跃，推动了邮政储蓄的改革发展。2007年5月，邮政储蓄银行正式成立，只存不贷的历史宣告结束，定期存单小额质押贷款等服务农村的业务已在全国铺开，作为一家新兴的全功能商业银行，邮政储蓄银行锁定“支农支小”、“以小搏大”的特色发展之路。截至2012年2月末，邮储银行支持“三农”及小微企业的贷款累计投放超过8800亿元，惠及农户、小微企业580多万家[4]。
2 优化农村金融供给体系的必要性
目前我国正规农村金融供给体系是农村信用社为主体、中国农业银行和中国农业发展银行为辅助、邮政储蓄银行和新型农村金融机构为补充的多层次供给体系。这种供给体系总体来看较合理，但仍存在许多问题，主要表现在：①农村合作金融的功能定位不明确，农村信用社支农力度不够，实施小额信贷的动力不足，省级联社政企合一的性质与市场经济的运行规则不一致，尚未形成“权、责、利” 相统一的机制，股权结构非农化倾向严重[5]。②农业银行等商业性金融服务“三农”面临挑战[6]：一是农业生产的弱质性造成农户的低收入和收入的不稳定，大型商业银行服务“三农”面临风险性考验。二是大型商业银行为“三农”客户提供贷款，需要投入的成本远远高于城市业务，大型商业银行服务“三农”面临成本考验。三是我国农村人口众多，居住分散，交通不便，信息相对闭塞，开展“三农”金融服务需要采取“点多面广、分散经营”的业务模式。这与大型商业银行正在实施的管理集中化改革模式存在较大矛盾和冲突。四是商业银行服务“三农”方式值得探讨。大型商业银行基于自身的功能定位，肩负服务“三农”的社会责任，会造成股东价值和社会责任的冲突。③农业政策金融与商业金融的业务范围不明确，农业银行还承担着的扶贫贷款和支持农村基础设施建设的政策性贷款；农业发展银行经营非效益化倾向严重，业务运行成本较高[7]。④新型农村金融机构数量不足，支农效果有限，实践中扶持对象偏离“三农”现象较为严重。
3 优化农村金融供给体系的思路与对策——基于农户融资需求的视角
3.1 优化农村金融供给体系的总体思路
我国农村金融供给体系的变迁是自上而下的强制性变迁，这与我国农村经济体制自下而上的诱致型制度变迁路径背道而驰。内生于农村金融中的诱致型的制度变迁是农村金融组织诞生壮大的重要制度之源，政府自上而下的强制性制度变迁其结果是农村金融市场融资制度供给严重不足，农村融资制度缺乏效率，农户的融资利益和需求被严重忽视。不过，我们欣喜地看到，新一轮的农村金融改革中，政府逐步重视诱致型制度变迁的重要性，允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行，开放农村金融市场。新的改革思路能够为我们创新农村金融组织，构建以小额信贷为基础，进而满足广大农户融资需求的新农村金融体系框架提供政策背景，这是本文研究的主要目的。
新制度经济学制度变迁理论与农户融资制度供给的现实，决定了小额贷款应当成为农户融资金融体系的基础。但小额贷款与银行商业化经营原则不相吻合，小额贷款特别是小额信用贷款运行中存在着天然的低效率，且农户与银行之间存在严重的信息不对称，导致该金融产品存在较高的交易成本，因此发挥小额贷款的基础作用，一方面要借鉴国外小额信贷的微观运行机制，降低交易成本，另一方面要创新农村小额信贷机构，提高小额信贷量的支持作用，同时，政府的保障作用不容忽视，应充分发挥政策性金融的保障作用、财政税收的激励作用以及农村物权、土地流转的支持作用，构建起农村地区良好的金融生态环境。鉴于当前存在农村信用社农村地区金融服务的垄断地位，出于竞争和效率角度考虑，适当发挥商业性金融的支农作用，有利于培育有竞争性的农村金融市场，提高整个农村金融体系的运行效率。
基于以上考虑，我们认为，当前我国农村金融体系存在优化的空间，应当建立起“以小额信贷为基础，以政策性金融为保障，以商业性金融为支撑，以良好农村金融生态环境为支持”的农村金融供给体系。
3.2 优化农村金融供给体系的对策
3.2.1 整合小额信贷资源，充分发挥小额信贷的基础作用
完善的小额信贷体系应该包括：生产资金互助合作社、金融机构小额信贷业务（主要包括农村信用社、农业银行、邮政储蓄银行、新型农村金融机构）、小额贷款公司以及扶贫小额信贷[8]。其中，生产资金互助合作社主要服务合作社内的农户，金融机构小额信贷业务、小额贷款公司主要服务非合作社内农户和农业大户，扶贫小额信贷主要服务贫困农户。
（1）构建生产资金互助合作社。大力发展农民专业合作社是今后发展农业生产的重要形式。依托农民专业合作社，发展“生产资金+资金合作”的生产资金互助合作社，在生产合作的同时加强资金合作，一方面促进农业生产，另一方面扶持真正的互助合作金融，进行资金互助，有效解决农户生产经营中的资金难题。与银行业金融机构相比，生产资金互助合作社具有以下优势：一是服务对象直接定位为农户。银行业金融机构服务对象主要是农村中小企业、农业产业化龙头企业、农村资金需求量大的个体生产经营户，而生产资金互助社服务对象就是社内农户。二是管理成本低。与银行业金融机构外生于农村经济不同，生产资金互助社内生于农村经济，借贷信息对称，交易成本低。三是机制灵活，手续简便。与农村信用社相比，生产资金互助社是建立在合作制原则之上的农民自己的农村互助合作金融组织。现在的农村信用社，没有入社自愿、退社自由的机制，没有一人一票的决策机制和法人治理结构，没有盈余返还的分配办法，实质上是一个官办的商业金融机构。而生产资金互助社完全符合“进退自由、一人一票、盈余返还”的原则，更受农户欢迎，更具市场生命力。
（2）积极促进小额贷款公司健康发展。小额贷款公司作为农村金融组织，能够发挥小额信贷作用，满足农户“小额、分散”资金需求特点，解决农户融资难题。一是坚持农村金融机构的市场定位。中国人民银行和中国银监会出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定，小额贷款公司应坚持“小额、分散”的原则，面向农户和微型企业提供信贷服务，“三农”贷款的比例不低于70%。但在实际运营中，小额贷款公司贷款结构大多达不到这个比例，多用于满足城市居民和非农小企业小额信贷需求，脱离了农村金融组织属性，甚至有的小额贷款公司直接设立在地级市内，如河南省信阳市万家灯火小额贷款公司。因此，促进小额贷款公司健康发展，首要任务在于还原小额贷款公司是农村金融组织的本质，服务对象限定于“三农”，且“三农贷款”比例不得低于规定的70%。地方政府和监管部门在批准设立小额贷款公司时，要坚持其农村金融本质，要求其设立在县及以下区域，同时出台相关监管措施保证贷款结构达到要求。二是政府出台扶持措施。对小额贷款公司发放的“三农贷款”给予一定比例的税收返还，对于扶持“三农”效果好的公司给予奖励，用市场引导的方式鼓励小额贷款公司明确市场定位，坚持服务“三农”的方向[9]。三是开辟后续资金来源渠道。鼓励小额贷款公司从其他银行业金融机构融资，吸收社会捐赠资金和扶贫资金，鼓励股东扩大投资，以进一步增强小额贷款公司资金实力，提高其服务“三农”的能力。 （3）在农村的国有大银行设立专门为“三农”服务的小额信贷专营机构或建立农村发展专项基金。鼓励在农村设有分支机构的国有大银行设立小额信贷专营机构，明确其支农服务方向，可以进一步弥补现有小额信贷支持力度弱的问题，最大限度满足农户融资需求。为防止资金脱离“三农”，要规定专营机构涉农小额贷款余额不得低于总贷款余额的一定比例。
（4）完善扶贫贴息小额贷款制度，满足贫困农户资金需求。小额信贷扶贫是面向贫困农户的政府扶贫贷款项目，是解决贫困农户贷款难的重要手段。一是要改革信贷扶贫机制。发展壮大小额信贷机构，以小额信贷扶贫。二是引导小额扶贫贷款坚持商业化、可持续性经营的方向，减少行政干预。坚持市场化的利率定价模式，有效覆盖风险和成本。三是将贷款贴息转为贷款担保。以财政贴息资金为基础，以地方政府、金融机构支持为辅助，在扶贫开发重点县（市）建立小额农贷担保基金，用于贫困农户贷款担保和贷款风险损失补偿。
3.2.2 拓宽政策性金融支持范围，充分发挥政策性金融的保障作用
农业发展银行作为我国唯一的农业政策性银行，应专注于从事农业政策性业务，少从事商业性业务，其商业性业务应集中在为农户提供长期信贷。
（1）拓宽政策性金融内涵。我国农业发展银行进行了多次的调整与改革，但其政策性的作用还主要体现在粮、棉、油流通企业的支持和补贴方面，对于政策性银行应从事的农业开发和农村基础设施建设信贷业务尚未开展，难以体现农发行作为农业政策性银行的地位。下一步，农业发展银行应着力发展农业开发和农村基础设施建设贷款，改善农村地区生产经营条件，为农户的生产和生活提供良好的环境。
（2）拓宽政策性金融服务范围。与美国等其他国家不同，我国只有一个农业政策性银行。农业发展银行不仅要从事粮棉油收购贷款，还要从事农村基础设施建设贷款。目前，农村土地承包已经从30年不变进一步明确为长久不变，随着土地流转制度的推行，土地承包经营权的价值逐步体现，农业发展银行可以开展土地承包经营权抵押长期贷款，为农户生产提供长期资金支持。
3.2.3 改善现有农村金融机构的支农功能，发挥商业性金融的支撑作用
（1）加快农业银行“三农事业部”的改革。农业银行作为一家发轫于农村的大型商业银行，服务“三农”是义不容辞的责任。在国家统筹城乡发展的大背景下，“三农”和县域都面临着巨大的发展机遇，蕴藏着巨量的金融需求。积极抢占“三农” 和县域金融市场是农业银行建立独特竞争优势的必然要求。农业银行应紧紧围绕增强农业发展支撑能力、促进农民多渠道就业、新农村建设、小城镇发展等任务，制定专门服务方案，提供针对性的金融服务，不断加大“三农”信贷投放，确保“三农”和县域的新增贷款占其新增存款的比例持续保持在50%以上。推进内部体制机制改革，尽快在农业银行县级机构设立“三农事业部”，保障有专门的组织、机构、人员、资源，专注于服务“三农”，进一步提升精细化管理水平，形成完整的、单独的“三农”信贷政策制度体系，简化业务流程，提高服务效率。
（2）农村信用社改革发展方向——社区银行。目前，对农村信用社的改革有很多争论。有些官员和学者指出，农村信用社应该组建省级银行模式，建立起“大型区域银行+分支行”的经营模式，有些主张设立农村商业银行，然后做大做强。本文认为，目前，大型银行和区域性银行市场相对饱和，农村信用社如果组建大型银行，现有的经营管理能力无法与成熟的大型银行竞争，必将面临较为突出的市场竞争压力。目前，农村中小企业和农户的融资问题较为突出，急需小银行的支持。基于此，我们认为，农村信用社的改革方向应该是立足小型银行，专职于服务地方经济和农村经济，既不要重组为大型区域银行，也不要立足于做大做强，要借鉴美国社区银行模式，鼓励农信社成为服务所属农村地区的社区银行。
（3）规范和扶持村镇银行发展。一是废除对民间资本入股村镇银行的比例限制。为鼓励民间资本积极设立村镇银行，应放宽村镇银行中法人银行最低出资比例的限制，允许非银行民间资本发起设立或控股村镇银行。二是村镇银行设立区域限定在乡镇及以下地区。现有的村镇银行大多设立在县及县以上城市，脱离了新型农村金融机构服务“三农”的轨道。因此，设立村镇银行时，监管当局要限定其在乡镇及以下地区。三是村镇银行应办成单一制银行。如果村镇银行建立总分制银行体系，随着资本和地域的扩大，就不会热衷于支农，也不会热衷于小额贷款。四是政府扶持。首先是在法律中明确规定村镇银行可以享受的税收优惠政策。其次是政府积极推动村镇银行的设立。政府在村镇银行设立初期直接参与，能起到示范引导和鼓舞投资者信心的作用。当前，政府在村镇银行的设立上并没有提供有效的服务，仅是提供一些原则性与方向性的指导意见，不利于村镇银行的设立与发展。五是明确支农义务。本文建议，单笔流出农村的贷款达到一定比例、同一非农贷款人贷款达到一定比例、非农贷款总量达到一定比例的需要报告监管部门备案，监管部门以此作为评价村镇银行的依据。监管部门应制定出详细的评估标准和相应的奖惩机制，资金流出农村过多的机构要受到处罚，甚至勒令退出农村金融市场。六是完善融资机制。当前，村镇银行资金实力不足，制约着其支农能力。应建立起大型商业银行与村镇银行之间的融资机制，一方面可以解决村镇银行资金不足问题；另一方面，也可以为大型银行参与农村金融服务与开辟新的信贷业务提供平台。
3.2.4 着力改善农村地区金融生态环境，发挥良好金融生态环境支持作用
（1）完善和发展农村信用担保体系。一是加快农村征信体系建设。进一步扩大个人信用信息基础数据库在农村地区的信息征信和使用范围，改善借贷双方信息不对称的状况。二是发展农村信用担保体系。按照政府扶持、多方参与、市场运作的原则，组建和发展政策性、商业性和互助性等多元化的贷款担保机构和担保组织。鼓励和引导社会资金参股、做大做强政府主导组建的政策性农村信用担保机构。大力推动农户联保、互保、保证等担保方式，提高农户贷款覆盖面。三是加强农村诚信宣传和诚信建设。积极推进“信用户”、“信用村”、“信用乡”建设。各级政府应在保护银行债权方面营造有利环境，严厉打击逃废债行为，提高失信成本，营造良好的信用环境。 （2）增强服务功能，改善农村金融生态的社会环境。一是加快农村土地流转体制改革。依法完善农村土地管理制度，由县级以上人民政府核发农村土地承包经营权证，做好土地确权、登记、颁证工作，规范流转行为。搭建流转平台，在县域建立土地流转有形市场，培育土地专业合作社、土地交易市场，加强土地流转中介服务。建立土地流转价值评估机构，规范土地承包经营权价值评估。丰富流转方式，鼓励引导农户以转包、出租、互换、转让等多种形式流转土地承包经营权。二是深化林权及流转制度改革。政府部门要做好森林资源的勘察、确权、登记工作，保证林权证的真实性、合法性。建立林权流转交易中心，推进林业专业评估机构建设，为林权抵押提供制度和机制保障。林权证登记管理部门要简化林权证办理手续，降低相关费用。三是推进农村宅基地和房屋流转制度改革。建立农村宅基地、房屋有偿流转制度。通过土地管理制度改革，加强宅基地确权登记发证工作，明晰宅基地产权，但要注意杜绝把耕地转为宅基地进行抵押的行为。建立规范的农村宅基地流转市场，在宅基地使用权和房屋能够依法规范流转的前提下，作为贷款担保物进行抵押贷款。
参考文献：
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[2]人民网. 银监会：2011年年末已组建村镇银行726家[EB/OL].http：//finance. Peo-ple.com.cn/bank/GB/17168038.html.
[3]中国金融网. 包容性增长下新型农村金融机构发展探析[EB/OL].http：//www. zgjrw.com/News/20121126/home/916309323400. shtml.
[4]人民网.邮储银行累计投放三农、小微企业贷款超8800亿[EB/OL]. http：//finance.people.com.cn/money/GB/17747153.html.
[5][7]张永波，程晓娟，史保金.农村金融体系问题研究[J].学术论坛，2010（3）：112-116.
[6]何学松.农户融资供给制度变迁及评价[J].中国市场，2012（35）：55-57.
[8]贾蕊.优化村镇银行的金融生态问题探析[J].信阳师范学院学报（哲学社会科学版），2011（1）：51-55.
[9]何学松.小额贷款公司发展绩效与运行机制创新[J].信阳师范学院学报（哲学社会科学版），2013（2）：55.