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[摘 要]近年来，随着分税制改革的深入，地方在公共建设过程中，出现资金缺口，发行公债成为地方政府筹集资金的重要途径，但如此一来，却为国民经济带来新的风险。文章将通过对地方政府发行公债的必要性和风险性进行简要分析，在对地方发行公债存在风险控制的制度缺失分析基础上，提出完善的措施和政策建议，以期裨益我国地方发行公债风险与法律控制的制度建设。
[关键词]地方政府；公债；风险分析
一、国地方公债发行现状与问题
（一）地方公债的内涵
公债是指的是政府为筹措财政资金，“以其信用为基础，按照债的一般原则，通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系。”①即政府凭其信誉按照一定程序向债权人出具的，承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的一种格式化的债权债务凭证。根据公债发行主体不同，可分为中央债（国债）和地方债。我国地方政府无权以自身名义发行债务，故人们常将地方公债与国债等同起来。
作为政府可以运用的一种极为重要的宏观调控手段，公债是现代国家的收入主要来自税收，当国家税收“入不敷出”时，举债就成为最方便快捷的融资途。有学者指出，当代国家正在从租税国家走向债国家。②但是，国家的债务过重将导致国家破产，而威胁到人民的生活。
（二）我国地方公债发行问题与现状
根据初步的统计，截至2009年，中国国债余额大约为6.2万亿元，按照国际标准，尚在安全范围之内。但是，近一年来积聚膨胀的地方政府债务令人担忧。
央行调研结果显示，截至2009年5月末地方政府的3800多家投融资平台总资产近9万亿元，负债升至5.26万亿元，平均资产负债率约为60%。5.26万亿元的负债相当于去年全国GDP的15.7%，全国财政收入的76.8%，地方本级财政收入的161.35%。在政府融资平台贷款中，项目贷款余额在6万亿元以上，超过全部融资平台贷款比例的80%。从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比来看，债务率为97.8%，部分城市地方平台融资贷款债务率超过200%。据报道，某地市级融资平台2008年末贷款余额仅有12亿元，2009年迅猛上升到60亿元，为上一年的5倍。尤其是许多县级平台公司的融资来源中，银行贷款占90%以上。
同时，我们必须面对这样的事实是：在当前我国财政体制框架下，地方政府并不是独立的财政主体，缺乏独立的财政收入，其独立身份和义务主体地位也值得商榷，因此也就没有独立承担公债发行所带来的法律责任。强烈的举债冲动和地方政府自身缺失的内在制约，日益庞大的地方公债所带来的巨大风险最终要中央承担。
二、我国发行地方公债存在的风险分析
（一）我国地方政府发行公债的必要性分析
随着城市化进程的不断推进，长期以来，我国城市基础设施建设资金主要来自于中央和地方财政、商业银行、政策性银行以及资本市场。而无论是中央财政还是地方财政，增加对基础设施建设的投入都存在很大的困难。商业银行对城市基础设施项目提供贷款也有诸多局限性，其资金来源以短期存款为主，而基础设施具有建设周期长、微利经营、现金回流慢等特点，从而限制了一般商业性资金的投入；政策性银行的资金来源也有限，且贷款对象侧重于全国性基础设施项目；资本市场应是市政建设筹资的重要渠道，并且我国己经开始利用国际资本市场为城市基础设施建设筹措资金，但国内资本市场还远未有效的利用起来。因此，改变我国基础设施落后、投入不足的现状，必须转变思路，按市场经济的要求，逐步建立多元化、多渠道、多层次的资金筹措新体制。③地方政府发行公债筹集资金主要是用于私人资本无力或不愿兴办的城市基础设施建设，如修建公路、铁路等社会公用设施等。城市基础设施建设靠发行公债筹集资金，既不会给税收在特定年份带来突然增加的压力，又为基础设施建设提供了资金来源。由于城市政府的举债收入大多是用于能带来收益的基础设施建设项目，收益本身就可偿还一部分债务，因此如果在相当程度上可实现公债基金本身的良性循环，则不会给地方政府的财政造成很大负担。
（二）我国地方政府发行公债的风险性分析
地方政府债券虽然是以政府信用为担保，用当地基础设施和社会公益性项目建设的有价证券，但仍不能避免风险的存在。地方政府债券行，一方面作为地方政府的融资工具，另一方面又是金融市场的投资产品，联结财政和金融两大领域，具有独特的风险特征。
首先是信用风险。地方政府公债偿还的潜在风险。
从某种意义上，可以说地方政府不愿或不能偿还债务,是地方政府债券发行所面临的最大问题。一方面,虽然《预算法》明令地方政府不得举借债务，但各级地方政府或通过组建城市建设投融资公司，或通过委托建设，或通过其下属企事业单位出面筹资等方式负债运营已成为不争的事实，且呈現明显的隐性化趋势。另一方面，我国目前对于地方政府缺乏健全的责任约束机制，而且由于“条块分割、多头举债、多头管理”的局面还未被打破，加之缺乏相应的预警系统和必要的信息披露机制，内部监督松弛，财务管理不规范，也降低了清偿能力，致使债务清偿可能出现困难。
地方政府债券分为一般责任债券和收益债券两种类型，一般责任债券是以地方财政收入作为偿债来源；收益债券则是以项目的实际收益进行债券本息的偿还。但不管是地方财政收入还是投资项目的收益水平，都会存在若干不确定因素，从而造成发债主体不能履行其对本金或利息的契约性支付，构成信用风险。信用风险即使是在债券市场非常成熟的美国，也仍然存在。如美国1975年发生了22.5亿美元的地方政府债券违约——纽约市票据违约，是历史上最大的地方政府债券违约案之一；又如美国次级债危机所引发的多米诺骨牌效应对美国地方政府债券市场的打压使得美国地方政府债券市场出现疲软。所有这些都引发了众多投资者对地方政府债券信用的质疑。因此,在我国发行地方政府债券，首先要做好对信用风险的防范和控制。
其次是财政风险。地方政府发行公债构成了地方政府的或有负债，地方财政要相应地承担连带责任，我们把这种风险称为财政风险,它实际是地方政府债券在发行、运作及管理等各个环节的风险的一种累积和转移,一旦爆发,必然加重地方政府的负担。财政风险是地方政府债券面临的特有风险，中国作为单一制国家,地方财政风险最终将转嫁给中央政府，形成中央的财政压力，尤其当地方政府出于政绩的考虑过度举债时,财政风险将不可避免地成为中央政府现实的财政负担。 第三，操作风险。地方政府债券的操作风险主要表现在地方政府债券在发行过程中的暗箱操作、募集资金使用过程中的不透明、违规挪用等等。操作风险往往最难察觉和防范，尤其当发债主体是地方政府时,公众对于政府往往难以形成有效监督，更加剧了操作风险。
（三）我国地方政府发行公债的风险控制缺失的制度分析
首先，地方政府的发行主体资格分析。
我国《预算法》第28条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。由此可见，我国法(中央)发行公债(限于建设公债)，但对公债采取一般禁止的态度，除非有法律和确规定。
这即是说：我国的《预算法》虽然在规定地方政府预算不列赤字的同时，亦规定地方政府不得发债。但在具体实践中，这句话被理解为地方财政不得举借债务。为了不违反这一规定，地方政府是通过指定一个代理企业来举债，而由地方政府对债务提供担保。《担保法》规定，国家行政机关不得对外提供担保。此规定是有一定道理的，因为国家的行政机关从国家财政预算得到的拨款是履行其行政职能的必要经费，如果行政机关对外提供了担保，一旦需要履行担保的代偿义务，其行政经费就要发生亏空，就无力正常履行其行政职能了。然而在实际的政策解释和司法实践中，财政部门把这项条款理解成为各级财政也不得提供担保，并规定各级地方政府不得对外提供担保。因此，地方政府也不允许对城市基础设施建设投资的负债提供担保。这样一来，地方政府负债建设城市基础设施的行为就没有了法律和国家政策的依据。
但另一方面，为使城市建设债券顺利发行，在对实际发债额度进行审批时，国家有关部门对发行主体未作严格限制，这使法律和实际操作有很大的距离，从而给债券的信用等级、债券担保人、债券利息税等问题都留下了很大的隐患。
其次，地方政府公债发行规模分析。
一方面，由于地方主义思想的存在、区域之间的财政竞争压力以及居民的偏好，一些地方政府往往过分强调本地区经济发展的速度，在经济迅速发展的过程中必然导致这些地方政府超负荷大量举债，而一旦债务到期无力偿还债务，则会危及地方财政，乃至产生地方政府破产的危险。但由于我国现行财政体制，中央政府财政不可能让地方政府破产，从而使中央财政被迫为其债务买单，对中央财政构成威胁。另一方面，在“风险大锅饭”的体制环境下，地方政府发债的风险几乎都可以通过外部解决，如上一级财政为下一级财政兜底，下一届政府来承担上一届政府的未尝还债务等，这样，在没有强有力约束机制的情况下，地方政府可能就会产生无限制发债的倾向，产生较高的地方债务规模失控风险。
第三，地方政府公债收益运用效率分析。
一方面，我国政府职能比较多样化，地方政府职能缺位现象普遍存在，其本应履行的公共职能未能有效履行，容易造成发行债券所融来的资金未能得以合理高效的配置使用。而且我国地方政府人员较多，开支也多，很难保证债券发行收入能合理运用而不被挪用。
另一方面，在我国实践中，地方政府的责任常被等同于地方政府官员的责任，一些地方政府的政策及信用易因主要领导的人事变动而受影响，从而使得这些地方政府的政策缺乏连续性，朝令夕改，难以保证地方政府债券资金的运用效率。
三、对控制地方政府发行公债风险的措施和政策建议
（一）完善地方政府发行公债政策法律保障体系
首先是修订《预算法》。《预算法》第二十八条已经成为阻碍了我国现行条件下地方政府发行公债的法律障碍与制约。在我国城市基础设施建设中出现的所谓准市政债券，就是为规避该条规定而产生的一种融资方式，其运作的难度及成本远远超过了地方公债。准市政债券的出现足以说明地方公债在我国的可行性、必要性及适用性。准市政债券的出现使《预算法》第二十八条的现实意义逐渐弱化，我国应根据现实的需要，对该条内容进行修订。2009年2月17日十一常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》首次在公开文件中提及地方公债。次日下发了《2009年地方政府债券预算管理公债进入实质发行程序。从制度层面认可了地方发行公债的主体性。因此，是需要对《预算法》作修订，就可以使地方公债发行在不违反《预算法》的基础上合法运作。此举可为地方公债发行的运作清除法律障碍。
其次是建立地方公债发行的专项法律。目前，我国的地方公债发行运作基本上遵循着《企业债券管理条例》和《企业债券发行与转让管理办法》，这样按照企业债券的模式在一定程度上影响了地方公债发行的正常运作，因而有必要建立地方公债发行的专项法律。随着财政体制改革的逐步深入和相应条件的逐渐成熟，可以考虑制定《地方公债法》，对地方公债的发行、承销、担保、登记与托管、信息披露以及罚则做出相应的规定，使地方公债发行运作有法可依，并使其整个运作过程有明确的法律保障，全面禁止“赤字债”现象的发生，确保地方公债发行资金主要用于城市基础设施建设，而非弥补经常性收入的不足。
第三是完善配套政策法律。一是通过市场化的手段，确定地方公债发行的利率，并报有关部门备案；二是对地方公债发行的投资收益制订具体的减免税政策；三是向商业银行开放地方公债发行市场，在政策上允许商业银行
投资地方公债发行；四是允许地方公债发行在全国性证券交易市场上交易，并创造条件开办地方公债发行的场外交易，提高地方公债发行的流动性，降低其投资风险。
（二）完善分税制制度
地方政府发行公债的关键是地方政府要有独立的举债权和财产权，这需要建立在以“中央与地方政府的责权分开”为特征的规范的财政体制基础上。为了避免允许地方政府发债而造成债券市场紊乱，最好的办法是深化分税制改革，将中央政府与地方政府的事权与财权彻底分开。可以先在中央和省两级财政之间进行财权和事权的界定，从而实现中央和省两级政府的事权与财权独立，之后再理顺与地市级政府的关系。要实现中央与地方政府财政关系的独立，还需要建立地方财政破产制度。我国原有高度集权的财政体制，導致了地方政府对中央政府的过度依赖，不解决这一问题就很难抑制地方政府过度发债的冲动，而解决办法就是通过地方财政破产制度，实现地方政府财政的真正独立。
（三）建立规范的地方政府公债发行监督机制
首先是由地方政府成立地方公债发行部，与中央财政、计划部门统一安排地方公债的发行。对发债项目认真考察，控制额度，建立完善的信用考评体系。
其次是项目选择和利率确定都十分重要。在项目选择上要尽量选择发行那些现金流充足的项目，如公路、桥梁、机场基础设施，因为其建成后便会有较稳定收入；地方债券的利率可稍高于国债，因为国债的风险相对要小。
第三是建设地方公债发行的监控机制。我国可实行地方公债监管方案的制定、审批和实施相分离，即我国地方政府债券的监控机制应由中央政府、地方权力机关、地方审计部门组成，对是否发行地方公债，其规模、期限、利率、偿还办法以及具体的用途及效益等进行全面的监控，以增强监管的科学性和有效性，避免监管中的单一性和片面性。
四、结语
随着城市化进程的深入推进，国内地方政府发行的公债的冲动依然不减，其风险的积聚与膨胀日渐显明。但是对于地方政府发行公债的权限、责任与义务，风险的分析与控制各项法律与制度仍不完善，因此，通过完善地方政府发行公债政策法律保障体系、分税制制度，建立规范的地方政府公债发行监督机制，对于各地发行公债依法进行风险评估，明确风险责任，具有现实的意义。
[注释]
①刘建文、熊伟著：《财政税收法》，法律出版社，2007:71。
②蔡茂寅：《论公债的宪法课题》，《李鸿禧教授六秩华诞祝贺论文集——现代国家与宪法》，月旦出版社股份有限公司，1997:1405。
③贾康，李炜光，刘军民《关于发展中国地方政府公债融资的研究》，经济社会体制比较，2002,(5)。
[作者简介]代大为（1979—），男，安徽阜阳人，安徽大学法学院研究生，安徽理工大学人文社会科学学院，讲师，研究方向：经济法学。
[关键词]地方政府；公债；风险分析
一、国地方公债发行现状与问题
（一）地方公债的内涵
公债是指的是政府为筹措财政资金，“以其信用为基础，按照债的一般原则，通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系。”①即政府凭其信誉按照一定程序向债权人出具的，承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的一种格式化的债权债务凭证。根据公债发行主体不同，可分为中央债（国债）和地方债。我国地方政府无权以自身名义发行债务，故人们常将地方公债与国债等同起来。
作为政府可以运用的一种极为重要的宏观调控手段，公债是现代国家的收入主要来自税收，当国家税收“入不敷出”时，举债就成为最方便快捷的融资途。有学者指出，当代国家正在从租税国家走向债国家。②但是，国家的债务过重将导致国家破产，而威胁到人民的生活。
（二）我国地方公债发行问题与现状
根据初步的统计，截至2009年，中国国债余额大约为6.2万亿元，按照国际标准，尚在安全范围之内。但是，近一年来积聚膨胀的地方政府债务令人担忧。
央行调研结果显示，截至2009年5月末地方政府的3800多家投融资平台总资产近9万亿元，负债升至5.26万亿元，平均资产负债率约为60%。5.26万亿元的负债相当于去年全国GDP的15.7%，全国财政收入的76.8%，地方本级财政收入的161.35%。在政府融资平台贷款中，项目贷款余额在6万亿元以上，超过全部融资平台贷款比例的80%。从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比来看，债务率为97.8%，部分城市地方平台融资贷款债务率超过200%。据报道，某地市级融资平台2008年末贷款余额仅有12亿元，2009年迅猛上升到60亿元，为上一年的5倍。尤其是许多县级平台公司的融资来源中，银行贷款占90%以上。
同时，我们必须面对这样的事实是：在当前我国财政体制框架下，地方政府并不是独立的财政主体，缺乏独立的财政收入，其独立身份和义务主体地位也值得商榷，因此也就没有独立承担公债发行所带来的法律责任。强烈的举债冲动和地方政府自身缺失的内在制约，日益庞大的地方公债所带来的巨大风险最终要中央承担。
二、我国发行地方公债存在的风险分析
（一）我国地方政府发行公债的必要性分析
随着城市化进程的不断推进，长期以来，我国城市基础设施建设资金主要来自于中央和地方财政、商业银行、政策性银行以及资本市场。而无论是中央财政还是地方财政，增加对基础设施建设的投入都存在很大的困难。商业银行对城市基础设施项目提供贷款也有诸多局限性，其资金来源以短期存款为主，而基础设施具有建设周期长、微利经营、现金回流慢等特点，从而限制了一般商业性资金的投入；政策性银行的资金来源也有限，且贷款对象侧重于全国性基础设施项目；资本市场应是市政建设筹资的重要渠道，并且我国己经开始利用国际资本市场为城市基础设施建设筹措资金，但国内资本市场还远未有效的利用起来。因此，改变我国基础设施落后、投入不足的现状，必须转变思路，按市场经济的要求，逐步建立多元化、多渠道、多层次的资金筹措新体制。③地方政府发行公债筹集资金主要是用于私人资本无力或不愿兴办的城市基础设施建设，如修建公路、铁路等社会公用设施等。城市基础设施建设靠发行公债筹集资金，既不会给税收在特定年份带来突然增加的压力，又为基础设施建设提供了资金来源。由于城市政府的举债收入大多是用于能带来收益的基础设施建设项目，收益本身就可偿还一部分债务，因此如果在相当程度上可实现公债基金本身的良性循环，则不会给地方政府的财政造成很大负担。
（二）我国地方政府发行公债的风险性分析
地方政府债券虽然是以政府信用为担保，用当地基础设施和社会公益性项目建设的有价证券，但仍不能避免风险的存在。地方政府债券行，一方面作为地方政府的融资工具，另一方面又是金融市场的投资产品，联结财政和金融两大领域，具有独特的风险特征。
首先是信用风险。地方政府公债偿还的潜在风险。
从某种意义上，可以说地方政府不愿或不能偿还债务,是地方政府债券发行所面临的最大问题。一方面,虽然《预算法》明令地方政府不得举借债务，但各级地方政府或通过组建城市建设投融资公司，或通过委托建设，或通过其下属企事业单位出面筹资等方式负债运营已成为不争的事实，且呈現明显的隐性化趋势。另一方面，我国目前对于地方政府缺乏健全的责任约束机制，而且由于“条块分割、多头举债、多头管理”的局面还未被打破，加之缺乏相应的预警系统和必要的信息披露机制，内部监督松弛，财务管理不规范，也降低了清偿能力，致使债务清偿可能出现困难。
地方政府债券分为一般责任债券和收益债券两种类型，一般责任债券是以地方财政收入作为偿债来源；收益债券则是以项目的实际收益进行债券本息的偿还。但不管是地方财政收入还是投资项目的收益水平，都会存在若干不确定因素，从而造成发债主体不能履行其对本金或利息的契约性支付，构成信用风险。信用风险即使是在债券市场非常成熟的美国，也仍然存在。如美国1975年发生了22.5亿美元的地方政府债券违约——纽约市票据违约，是历史上最大的地方政府债券违约案之一；又如美国次级债危机所引发的多米诺骨牌效应对美国地方政府债券市场的打压使得美国地方政府债券市场出现疲软。所有这些都引发了众多投资者对地方政府债券信用的质疑。因此,在我国发行地方政府债券，首先要做好对信用风险的防范和控制。
其次是财政风险。地方政府发行公债构成了地方政府的或有负债，地方财政要相应地承担连带责任，我们把这种风险称为财政风险,它实际是地方政府债券在发行、运作及管理等各个环节的风险的一种累积和转移,一旦爆发,必然加重地方政府的负担。财政风险是地方政府债券面临的特有风险，中国作为单一制国家,地方财政风险最终将转嫁给中央政府，形成中央的财政压力，尤其当地方政府出于政绩的考虑过度举债时,财政风险将不可避免地成为中央政府现实的财政负担。 第三，操作风险。地方政府债券的操作风险主要表现在地方政府债券在发行过程中的暗箱操作、募集资金使用过程中的不透明、违规挪用等等。操作风险往往最难察觉和防范，尤其当发债主体是地方政府时,公众对于政府往往难以形成有效监督，更加剧了操作风险。
（三）我国地方政府发行公债的风险控制缺失的制度分析
首先，地方政府的发行主体资格分析。
我国《预算法》第28条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。由此可见，我国法(中央)发行公债(限于建设公债)，但对公债采取一般禁止的态度，除非有法律和确规定。
这即是说：我国的《预算法》虽然在规定地方政府预算不列赤字的同时，亦规定地方政府不得发债。但在具体实践中，这句话被理解为地方财政不得举借债务。为了不违反这一规定，地方政府是通过指定一个代理企业来举债，而由地方政府对债务提供担保。《担保法》规定，国家行政机关不得对外提供担保。此规定是有一定道理的，因为国家的行政机关从国家财政预算得到的拨款是履行其行政职能的必要经费，如果行政机关对外提供了担保，一旦需要履行担保的代偿义务，其行政经费就要发生亏空，就无力正常履行其行政职能了。然而在实际的政策解释和司法实践中，财政部门把这项条款理解成为各级财政也不得提供担保，并规定各级地方政府不得对外提供担保。因此，地方政府也不允许对城市基础设施建设投资的负债提供担保。这样一来，地方政府负债建设城市基础设施的行为就没有了法律和国家政策的依据。
但另一方面，为使城市建设债券顺利发行，在对实际发债额度进行审批时，国家有关部门对发行主体未作严格限制，这使法律和实际操作有很大的距离，从而给债券的信用等级、债券担保人、债券利息税等问题都留下了很大的隐患。
其次，地方政府公债发行规模分析。
一方面，由于地方主义思想的存在、区域之间的财政竞争压力以及居民的偏好，一些地方政府往往过分强调本地区经济发展的速度，在经济迅速发展的过程中必然导致这些地方政府超负荷大量举债，而一旦债务到期无力偿还债务，则会危及地方财政，乃至产生地方政府破产的危险。但由于我国现行财政体制，中央政府财政不可能让地方政府破产，从而使中央财政被迫为其债务买单，对中央财政构成威胁。另一方面，在“风险大锅饭”的体制环境下，地方政府发债的风险几乎都可以通过外部解决，如上一级财政为下一级财政兜底，下一届政府来承担上一届政府的未尝还债务等，这样，在没有强有力约束机制的情况下，地方政府可能就会产生无限制发债的倾向，产生较高的地方债务规模失控风险。
第三，地方政府公债收益运用效率分析。
一方面，我国政府职能比较多样化，地方政府职能缺位现象普遍存在，其本应履行的公共职能未能有效履行，容易造成发行债券所融来的资金未能得以合理高效的配置使用。而且我国地方政府人员较多，开支也多，很难保证债券发行收入能合理运用而不被挪用。
另一方面，在我国实践中，地方政府的责任常被等同于地方政府官员的责任，一些地方政府的政策及信用易因主要领导的人事变动而受影响，从而使得这些地方政府的政策缺乏连续性，朝令夕改，难以保证地方政府债券资金的运用效率。
三、对控制地方政府发行公债风险的措施和政策建议
（一）完善地方政府发行公债政策法律保障体系
首先是修订《预算法》。《预算法》第二十八条已经成为阻碍了我国现行条件下地方政府发行公债的法律障碍与制约。在我国城市基础设施建设中出现的所谓准市政债券，就是为规避该条规定而产生的一种融资方式，其运作的难度及成本远远超过了地方公债。准市政债券的出现足以说明地方公债在我国的可行性、必要性及适用性。准市政债券的出现使《预算法》第二十八条的现实意义逐渐弱化，我国应根据现实的需要，对该条内容进行修订。2009年2月17日十一常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》首次在公开文件中提及地方公债。次日下发了《2009年地方政府债券预算管理公债进入实质发行程序。从制度层面认可了地方发行公债的主体性。因此，是需要对《预算法》作修订，就可以使地方公债发行在不违反《预算法》的基础上合法运作。此举可为地方公债发行的运作清除法律障碍。
其次是建立地方公债发行的专项法律。目前，我国的地方公债发行运作基本上遵循着《企业债券管理条例》和《企业债券发行与转让管理办法》，这样按照企业债券的模式在一定程度上影响了地方公债发行的正常运作，因而有必要建立地方公债发行的专项法律。随着财政体制改革的逐步深入和相应条件的逐渐成熟，可以考虑制定《地方公债法》，对地方公债的发行、承销、担保、登记与托管、信息披露以及罚则做出相应的规定，使地方公债发行运作有法可依，并使其整个运作过程有明确的法律保障，全面禁止“赤字债”现象的发生，确保地方公债发行资金主要用于城市基础设施建设，而非弥补经常性收入的不足。
第三是完善配套政策法律。一是通过市场化的手段，确定地方公债发行的利率，并报有关部门备案；二是对地方公债发行的投资收益制订具体的减免税政策；三是向商业银行开放地方公债发行市场，在政策上允许商业银行
投资地方公债发行；四是允许地方公债发行在全国性证券交易市场上交易，并创造条件开办地方公债发行的场外交易，提高地方公债发行的流动性，降低其投资风险。
（二）完善分税制制度
地方政府发行公债的关键是地方政府要有独立的举债权和财产权，这需要建立在以“中央与地方政府的责权分开”为特征的规范的财政体制基础上。为了避免允许地方政府发债而造成债券市场紊乱，最好的办法是深化分税制改革，将中央政府与地方政府的事权与财权彻底分开。可以先在中央和省两级财政之间进行财权和事权的界定，从而实现中央和省两级政府的事权与财权独立，之后再理顺与地市级政府的关系。要实现中央与地方政府财政关系的独立，还需要建立地方财政破产制度。我国原有高度集权的财政体制，導致了地方政府对中央政府的过度依赖，不解决这一问题就很难抑制地方政府过度发债的冲动，而解决办法就是通过地方财政破产制度，实现地方政府财政的真正独立。
（三）建立规范的地方政府公债发行监督机制
首先是由地方政府成立地方公债发行部，与中央财政、计划部门统一安排地方公债的发行。对发债项目认真考察，控制额度，建立完善的信用考评体系。
其次是项目选择和利率确定都十分重要。在项目选择上要尽量选择发行那些现金流充足的项目，如公路、桥梁、机场基础设施，因为其建成后便会有较稳定收入；地方债券的利率可稍高于国债，因为国债的风险相对要小。
第三是建设地方公债发行的监控机制。我国可实行地方公债监管方案的制定、审批和实施相分离，即我国地方政府债券的监控机制应由中央政府、地方权力机关、地方审计部门组成，对是否发行地方公债，其规模、期限、利率、偿还办法以及具体的用途及效益等进行全面的监控，以增强监管的科学性和有效性，避免监管中的单一性和片面性。
四、结语
随着城市化进程的深入推进，国内地方政府发行的公债的冲动依然不减，其风险的积聚与膨胀日渐显明。但是对于地方政府发行公债的权限、责任与义务，风险的分析与控制各项法律与制度仍不完善，因此，通过完善地方政府发行公债政策法律保障体系、分税制制度，建立规范的地方政府公债发行监督机制，对于各地发行公债依法进行风险评估，明确风险责任，具有现实的意义。
[注释]
①刘建文、熊伟著：《财政税收法》，法律出版社，2007:71。
②蔡茂寅：《论公债的宪法课题》，《李鸿禧教授六秩华诞祝贺论文集——现代国家与宪法》，月旦出版社股份有限公司，1997:1405。
③贾康，李炜光，刘军民《关于发展中国地方政府公债融资的研究》，经济社会体制比较，2002,(5)。
[作者简介]代大为（1979—），男，安徽阜阳人，安徽大学法学院研究生，安徽理工大学人文社会科学学院，讲师，研究方向：经济法学。