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民事行政检察制度(简称民行检察制度),是人民检察院依法对民事、行政诉讼活动实行法律监督的制度,是检察机关法律监督职能在民事、行政诉讼活动中的体现。但是,随着民行检察制度的发展,其也备受各界的质疑和批评。比如,原最高人民法院副院长黄松有就认为,审判独立是国际上通行的规则,民行检察制度实质上是检察权对审判权的干涉,影响了审判独立\+①。针对上述观点,笔者认为,虽然我国民行检察制度在实践中确实面临着不少问题,但其发挥的法律监督职能作用却是非常重要的,我们应该在分析现行民事行政制度缺陷的基础上,探索完善该制度的措施。
一、 民行检察制度的必要性和重要性分析
首先,民行检察制度的设立是权力制衡的必然要求。检察权的产生就是分权制衡的结果,是防止司法审判权滥用的产物。民行检察制度则是这一理论在民事、行政诉讼审判监督领域的具体设置。
其次,民行检察制度的设立是司法公正的有力保障。司法活动作为适用法律解决纠纷的活动,就是要对社会中存在的遭到破坏和扭曲的权利义务关系加以矫正,对已经出现的冲突予以合理公正的解决,从而消除和预防冲突的发生\+②。民事、行政裁判作为国家处理民事、行政案件的结果理应符合公正理念,然而由于种种主客观因素的制约,某些生效的裁判存在不公却是不争的事实。实行民事、行政法律监督,维护公平正义,正是民行检察制度设立的基础,也是实现司法公正的最有力保障。
最后,民行检察制度的设立是司法权威的最后防线。审判权威应当建立在裁判公正的基础之上,不公正的裁判必然受到质疑,不可能具有权威性。国家的司法权威由审判机关的审判权威和检察机关的法律监督权威共同构成,两个权威相辅相成,缺一不可。片面地强调任何一种权威,都是对自身权威的削弱和破坏。只有审判权威和法律监督权威共同得到维护和保障,国家的司法权威才能够得到维护和保障。检察机关对民事、行政审判活动实行监督,其目的不是要削弱乃至损害审判权威,而是要维护和保障审判权威,通过自己有效的法律监督活动,在维护、提高审判权威的同时,提高自己的法律监督权威,最终提高和保障国家的司法权威\+③。
二、我国现行民行检察制度在实践中存在的问题
1、 民行检察监督范围狭窄,方式单一
根据我国《民事诉讼法》与《行政诉讼法》的规定,民行检察监督的范围是已经发生法律效力的判决、裁定,监督的方式是按照审判监督程序提出抗诉。未发生法律效力的判决、裁定不属于民行检察监督的范围。并且,规定的民行检察监督的方式是按照审判监督程序提出抗诉,且是基于审判监督程序的抗诉而非上诉程序的抗诉。可见,我国民行检察监督的范围狭窄,监督方式单一。比照前述一些大陆法系、英美法系国家的民行检察制度,我们可以看到,在多数国家中,检察机关的民行监督范围都远比我国规定的宽泛,并且在起诉和参与诉讼中,多享有上诉权利(或者抗诉、抗告权),监督方式多样化。
其实,从我国的司法实践中,我们也可以看到,大量侵犯当事人诉讼权利的违法行为并不是通过判决、裁定的形式作出。例如:应当开庭审理而未开庭审理的案件;应当通知当事人出庭而未通知当事人出庭应诉的案件;当组成合议庭进行审理而未组成合议庭的案件;法官依法应当回避而未回避的案件等等。这些都是在诉讼过程中出现的严重的程序不合法现象,它们侵犯甚至剥夺了当事人诉讼权利。但是,我国检察机关仅有的抗诉权限制在审判监督之中,这些问题如果不影响实体裁决,检察机关则不能行使抗诉权。这不得不说是,民行检察制度在实践中面临的最大问题。
2、 民行抗诉具体规定简略,可操作性不强
《民事诉讼法》仅有四个条文涉及抗诉问题,《行政诉讼法》仅有两个条文对检察院抗诉作出规定,并且都是原则性的条款,仅规定检察机关可以监督法院的民事审判和行政诉讼活动,但程序规则不明,缺乏具体可操作性的规定。表现在:
(1) 关于“审级”、“审限”问题:诉讼法虽然规定了“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院应当再审”,但由哪一级法院再审,则无明文规定。至于“审限”问题,更是因为法律没有规定迟迟得不到解决,抗诉案件被束之高阁、抗而不审、审而不理等情形不时发生。
(2) 关于“阅卷”问题:检察机关查阅当事人双方庭审时提供的证据材料和庭审情况,是全面了解案情,准确办理民事、行政抗诉案件的必要手段,但由于法律没有作出相应的规定,检察机关查阅审判卷宗受到不少限制,甚至出现不能复印、摘抄等情形。
(3)关于检察人员在法庭上的称谓问题和席位设置问题:法律上均无明文规定,导致实践中作法不一,缺乏统一性和严肃性。如关于检察人员的称谓,有的地方叫检察员,有的地方叫监诉人,有的地方叫抗诉人等。其他相关的证据收集问题也无明文规定。
3、抗诉案件的周期长,再审改判难
抗诉案件的周期长,再审改判难,一直是困扰民行检察工作的一个主要问题,也是人民群众对民行检察工作最不满意的问题。虽然现行法律规定对于检察机关抗诉的案件,人民法院应当再审,但由于立法技术的粗糙,使得人民法院在执行这一规定时有了很大的随意性。例如,1998年全年,全国检察机关共提出抗诉8438件,实际进行再审的仅有5306件\+④,2006年,全国检察机关共提出抗诉12669件,实际仅再审8941件\+⑤。
三、完善我国民行检察制度的对策分析
1、建立规范的民行检察监督法律体系
宪法确立人民检察院的法律监督地位,并通过对民事诉讼法和行政诉讼法的补充、修改,废止不相适应的有关规定,建立内部协调、内容完整、逻辑严密的法律规范体系。必须对现行的检察监督制度进行彻底的完善,对监督程序作出细化的、具有可操作性的规定,避免司法机关之间因对法律理解的不同而造成执法上的分歧。同时,通过强化民事行政检察监督制度的设置,细化具体的操作,规定检察机关的相应权利,明确审判机关具体的义务,使检察机关所享有的权利与其法律监督职能相适应。
2、完善民行检察监督方式,放宽民行检察监督的范围
从前述各国的民事行政诉讼制度中,我们可以看到,多数国家都有检察机关参与民事、行政诉讼的规定,只是在参与的范围的宽窄上有所区别。因此,解决我国民行检察监督方式体系不完备问题的一个重要方面,就是要解决好检察机关参与民事、行政诉讼的监督方式,建立和完善检察机关的起诉权和参诉权。同时,应赋予检察机关向人民法院提出检察意见权。在检察机关发现同级人民法院庭审出现严重程序违法或者生效判决、裁定确有错误时,通过协商的方式,提出检察意见,建议人民法院再审纠正错误。这种做法,有利于将矛盾消灭在基层,有利于检察机关和审判机关的合作,也实现了检察监督的效果。
同時,应扩大民行检察监督的范围。首先,检察机关的起诉与参诉应主要针对那些损害国家利益和社会公共利益的违法行为,大致应包括:第一类是侵犯国家对国有资产的所有权的事件;第二类是公害事件;第三类是涉及其他公共利益的事件,以及其他案
件\+⑥。其次,应把法院的执行工作纳入检察监督的范围。在当前“执行难”的背后其实隐藏着严重的“执行乱”问题,而且,仅靠法院自身的内部监督是无法克服的。检察机关作为法律监督机关,法律应明确检察机关对法院执行工作的监督职责。最后,检察意见权应贯彻整个民事、行政审判过程中。也就是,人民检察院在民事行政检察监督活动中,一旦发现人民法院、诉讼当事人和诉讼参与人以及与诉讼有关的单位或者个人,在诉讼活动中有不合法行为或对案件的处理出现的错误,应当就有权提出检察意见。
3、完善民事行政抗诉机制,赋予检察机关相关权利
(1)明确审级和审限
由于检察机关抗诉针对的是法院的错误裁判,由作出错误裁判的法院来纠正自己的错误,比由上级法院来纠正下级法院的错误要困难得多。因此,应当通过修改法律,明确民行抗诉案件须由接受抗诉的上级法院直接审理并作出裁判,防止原审法院自行再审。同时,对于抗诉案件,应当明确规定再审审限,建议参照民事诉讼法规定的起诉案件审限来确定,即人民法院应当自检察机关送达抗诉书之日起,十五日内启动再审程序,三个月内作出再审判决或者裁定;案情特别疑难、复杂的,经批准可延长至六个月。
(2)赋予调阅卷权
必须把检察机关办理民事行政案件过程中向人民法院调(借)卷阅卷的权利在法律上予以明确:检察机关应当享有调取卷宗的权利,有权调阅与本案有关的事实材料和证据材料,有权摘抄复制有关的民事行政案卷材料,人民法院不得以种种理由加以拒绝和阻挠,也不得收取额外的费用。
(3)赋予调查取证权
人民检察院在审查民行抗诉案件过程中,有权向有关的组织和个人调查取证,有权询问民事、行政诉讼的当事人,进行必要的勘验鉴定,有关人民法院和组织、个人不得拒绝。必须强调的是,检察官只能根据法官审查案件面对的证据,并在这些证据的基础上用法律、法规和司法解释规定的证据采信规则来评判认定事实的正误,也就是应当就原审案卷进行书面审查。非确有必要时,不应当进行调查。
(4) 明确规定检察机关出席再审法庭的称谓和职能
由于法律规定的缺失,各地对于检察机关出席再审法庭的称谓和职能采取了不一致的作法,因此必须在《民事诉讼法》中予以明确规定。笔者认为,检察人员出席再审法庭的称谓应是抗诉机关,检察人员出席再审法庭的任务是:①宣读抗诉书;②参与法庭调查;③发表出庭意见;④对庭审活动是否合法进行监督。同时,作为再审程序的启动者和参与者,《民事诉讼法》应当明确规定人民法院应当将再审判决书送达人民检察院,以便于检察机关对再审裁判结果进行监督。
注释:
①黄松有:《检察监督与审判独立》,载《法学研究》2000年第4期。
②王利明著:《司法改革研究》,法律出版社2000)年版,第11页。
③参见杨立新著:《民享行政检察教程》,法律出版社2002年版,第16页。
④王利明著:《司法改革研究》.法律出版社2000年版,第495页。
⑤《2006年全国民事行政检察工作报告》
⑥参见王利明:《司法改革研究》,法律出版社1999年版,第495页。
参考文献:
[1]江伟、邵明、陈刚:《民事诉权研究》[M],法律出版社2002年版
[2]张弯主编:《公诉问题研究》[M],中国人民公安大学出版社2000 年版
[3]刘海年等主编:《依法治国与廉政建设》[M],中国法制出版社1999年版
[4]高检院民行厅编:《民事行政检察论集》[M],中国政法大学出版社1998年版
[5]郝明编著:《民事检察实务》[M],人民法院出版社2001年版
[6]中国检察理论研究所编:《检察理论研究集粹》[M],中国检察出版社2001年版
[7]郝伟民主编:《检察工作热点难点问题对策研究》[M],中国检察出版社2001年版
[8]孙谦、郑成良主编:《司法改革报告:司法考试·司法官遴選·司法官培训制》[M],法律出版社2002年版
[9]蔡福华:《论民事检察监督的几个理论问题》[J],载孙谦编《检察改革与实践》,中国检察出版社,2002年2月第l版。
[10]胡洵贤:《论我国行政检察制度之完善》[J],湘潭大学学报2001年4月版
(作者通讯地址:广西桂平市人民检察院,广西 桂平 537200)
一、 民行检察制度的必要性和重要性分析
首先,民行检察制度的设立是权力制衡的必然要求。检察权的产生就是分权制衡的结果,是防止司法审判权滥用的产物。民行检察制度则是这一理论在民事、行政诉讼审判监督领域的具体设置。
其次,民行检察制度的设立是司法公正的有力保障。司法活动作为适用法律解决纠纷的活动,就是要对社会中存在的遭到破坏和扭曲的权利义务关系加以矫正,对已经出现的冲突予以合理公正的解决,从而消除和预防冲突的发生\+②。民事、行政裁判作为国家处理民事、行政案件的结果理应符合公正理念,然而由于种种主客观因素的制约,某些生效的裁判存在不公却是不争的事实。实行民事、行政法律监督,维护公平正义,正是民行检察制度设立的基础,也是实现司法公正的最有力保障。
最后,民行检察制度的设立是司法权威的最后防线。审判权威应当建立在裁判公正的基础之上,不公正的裁判必然受到质疑,不可能具有权威性。国家的司法权威由审判机关的审判权威和检察机关的法律监督权威共同构成,两个权威相辅相成,缺一不可。片面地强调任何一种权威,都是对自身权威的削弱和破坏。只有审判权威和法律监督权威共同得到维护和保障,国家的司法权威才能够得到维护和保障。检察机关对民事、行政审判活动实行监督,其目的不是要削弱乃至损害审判权威,而是要维护和保障审判权威,通过自己有效的法律监督活动,在维护、提高审判权威的同时,提高自己的法律监督权威,最终提高和保障国家的司法权威\+③。
二、我国现行民行检察制度在实践中存在的问题
1、 民行检察监督范围狭窄,方式单一
根据我国《民事诉讼法》与《行政诉讼法》的规定,民行检察监督的范围是已经发生法律效力的判决、裁定,监督的方式是按照审判监督程序提出抗诉。未发生法律效力的判决、裁定不属于民行检察监督的范围。并且,规定的民行检察监督的方式是按照审判监督程序提出抗诉,且是基于审判监督程序的抗诉而非上诉程序的抗诉。可见,我国民行检察监督的范围狭窄,监督方式单一。比照前述一些大陆法系、英美法系国家的民行检察制度,我们可以看到,在多数国家中,检察机关的民行监督范围都远比我国规定的宽泛,并且在起诉和参与诉讼中,多享有上诉权利(或者抗诉、抗告权),监督方式多样化。
其实,从我国的司法实践中,我们也可以看到,大量侵犯当事人诉讼权利的违法行为并不是通过判决、裁定的形式作出。例如:应当开庭审理而未开庭审理的案件;应当通知当事人出庭而未通知当事人出庭应诉的案件;当组成合议庭进行审理而未组成合议庭的案件;法官依法应当回避而未回避的案件等等。这些都是在诉讼过程中出现的严重的程序不合法现象,它们侵犯甚至剥夺了当事人诉讼权利。但是,我国检察机关仅有的抗诉权限制在审判监督之中,这些问题如果不影响实体裁决,检察机关则不能行使抗诉权。这不得不说是,民行检察制度在实践中面临的最大问题。
2、 民行抗诉具体规定简略,可操作性不强
《民事诉讼法》仅有四个条文涉及抗诉问题,《行政诉讼法》仅有两个条文对检察院抗诉作出规定,并且都是原则性的条款,仅规定检察机关可以监督法院的民事审判和行政诉讼活动,但程序规则不明,缺乏具体可操作性的规定。表现在:
(1) 关于“审级”、“审限”问题:诉讼法虽然规定了“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院应当再审”,但由哪一级法院再审,则无明文规定。至于“审限”问题,更是因为法律没有规定迟迟得不到解决,抗诉案件被束之高阁、抗而不审、审而不理等情形不时发生。
(2) 关于“阅卷”问题:检察机关查阅当事人双方庭审时提供的证据材料和庭审情况,是全面了解案情,准确办理民事、行政抗诉案件的必要手段,但由于法律没有作出相应的规定,检察机关查阅审判卷宗受到不少限制,甚至出现不能复印、摘抄等情形。
(3)关于检察人员在法庭上的称谓问题和席位设置问题:法律上均无明文规定,导致实践中作法不一,缺乏统一性和严肃性。如关于检察人员的称谓,有的地方叫检察员,有的地方叫监诉人,有的地方叫抗诉人等。其他相关的证据收集问题也无明文规定。
3、抗诉案件的周期长,再审改判难
抗诉案件的周期长,再审改判难,一直是困扰民行检察工作的一个主要问题,也是人民群众对民行检察工作最不满意的问题。虽然现行法律规定对于检察机关抗诉的案件,人民法院应当再审,但由于立法技术的粗糙,使得人民法院在执行这一规定时有了很大的随意性。例如,1998年全年,全国检察机关共提出抗诉8438件,实际进行再审的仅有5306件\+④,2006年,全国检察机关共提出抗诉12669件,实际仅再审8941件\+⑤。
三、完善我国民行检察制度的对策分析
1、建立规范的民行检察监督法律体系
宪法确立人民检察院的法律监督地位,并通过对民事诉讼法和行政诉讼法的补充、修改,废止不相适应的有关规定,建立内部协调、内容完整、逻辑严密的法律规范体系。必须对现行的检察监督制度进行彻底的完善,对监督程序作出细化的、具有可操作性的规定,避免司法机关之间因对法律理解的不同而造成执法上的分歧。同时,通过强化民事行政检察监督制度的设置,细化具体的操作,规定检察机关的相应权利,明确审判机关具体的义务,使检察机关所享有的权利与其法律监督职能相适应。
2、完善民行检察监督方式,放宽民行检察监督的范围
从前述各国的民事行政诉讼制度中,我们可以看到,多数国家都有检察机关参与民事、行政诉讼的规定,只是在参与的范围的宽窄上有所区别。因此,解决我国民行检察监督方式体系不完备问题的一个重要方面,就是要解决好检察机关参与民事、行政诉讼的监督方式,建立和完善检察机关的起诉权和参诉权。同时,应赋予检察机关向人民法院提出检察意见权。在检察机关发现同级人民法院庭审出现严重程序违法或者生效判决、裁定确有错误时,通过协商的方式,提出检察意见,建议人民法院再审纠正错误。这种做法,有利于将矛盾消灭在基层,有利于检察机关和审判机关的合作,也实现了检察监督的效果。
同時,应扩大民行检察监督的范围。首先,检察机关的起诉与参诉应主要针对那些损害国家利益和社会公共利益的违法行为,大致应包括:第一类是侵犯国家对国有资产的所有权的事件;第二类是公害事件;第三类是涉及其他公共利益的事件,以及其他案
件\+⑥。其次,应把法院的执行工作纳入检察监督的范围。在当前“执行难”的背后其实隐藏着严重的“执行乱”问题,而且,仅靠法院自身的内部监督是无法克服的。检察机关作为法律监督机关,法律应明确检察机关对法院执行工作的监督职责。最后,检察意见权应贯彻整个民事、行政审判过程中。也就是,人民检察院在民事行政检察监督活动中,一旦发现人民法院、诉讼当事人和诉讼参与人以及与诉讼有关的单位或者个人,在诉讼活动中有不合法行为或对案件的处理出现的错误,应当就有权提出检察意见。
3、完善民事行政抗诉机制,赋予检察机关相关权利
(1)明确审级和审限
由于检察机关抗诉针对的是法院的错误裁判,由作出错误裁判的法院来纠正自己的错误,比由上级法院来纠正下级法院的错误要困难得多。因此,应当通过修改法律,明确民行抗诉案件须由接受抗诉的上级法院直接审理并作出裁判,防止原审法院自行再审。同时,对于抗诉案件,应当明确规定再审审限,建议参照民事诉讼法规定的起诉案件审限来确定,即人民法院应当自检察机关送达抗诉书之日起,十五日内启动再审程序,三个月内作出再审判决或者裁定;案情特别疑难、复杂的,经批准可延长至六个月。
(2)赋予调阅卷权
必须把检察机关办理民事行政案件过程中向人民法院调(借)卷阅卷的权利在法律上予以明确:检察机关应当享有调取卷宗的权利,有权调阅与本案有关的事实材料和证据材料,有权摘抄复制有关的民事行政案卷材料,人民法院不得以种种理由加以拒绝和阻挠,也不得收取额外的费用。
(3)赋予调查取证权
人民检察院在审查民行抗诉案件过程中,有权向有关的组织和个人调查取证,有权询问民事、行政诉讼的当事人,进行必要的勘验鉴定,有关人民法院和组织、个人不得拒绝。必须强调的是,检察官只能根据法官审查案件面对的证据,并在这些证据的基础上用法律、法规和司法解释规定的证据采信规则来评判认定事实的正误,也就是应当就原审案卷进行书面审查。非确有必要时,不应当进行调查。
(4) 明确规定检察机关出席再审法庭的称谓和职能
由于法律规定的缺失,各地对于检察机关出席再审法庭的称谓和职能采取了不一致的作法,因此必须在《民事诉讼法》中予以明确规定。笔者认为,检察人员出席再审法庭的称谓应是抗诉机关,检察人员出席再审法庭的任务是:①宣读抗诉书;②参与法庭调查;③发表出庭意见;④对庭审活动是否合法进行监督。同时,作为再审程序的启动者和参与者,《民事诉讼法》应当明确规定人民法院应当将再审判决书送达人民检察院,以便于检察机关对再审裁判结果进行监督。
注释:
①黄松有:《检察监督与审判独立》,载《法学研究》2000年第4期。
②王利明著:《司法改革研究》,法律出版社2000)年版,第11页。
③参见杨立新著:《民享行政检察教程》,法律出版社2002年版,第16页。
④王利明著:《司法改革研究》.法律出版社2000年版,第495页。
⑤《2006年全国民事行政检察工作报告》
⑥参见王利明:《司法改革研究》,法律出版社1999年版,第495页。
参考文献:
[1]江伟、邵明、陈刚:《民事诉权研究》[M],法律出版社2002年版
[2]张弯主编:《公诉问题研究》[M],中国人民公安大学出版社2000 年版
[3]刘海年等主编:《依法治国与廉政建设》[M],中国法制出版社1999年版
[4]高检院民行厅编:《民事行政检察论集》[M],中国政法大学出版社1998年版
[5]郝明编著:《民事检察实务》[M],人民法院出版社2001年版
[6]中国检察理论研究所编:《检察理论研究集粹》[M],中国检察出版社2001年版
[7]郝伟民主编:《检察工作热点难点问题对策研究》[M],中国检察出版社2001年版
[8]孙谦、郑成良主编:《司法改革报告:司法考试·司法官遴選·司法官培训制》[M],法律出版社2002年版
[9]蔡福华:《论民事检察监督的几个理论问题》[J],载孙谦编《检察改革与实践》,中国检察出版社,2002年2月第l版。
[10]胡洵贤:《论我国行政检察制度之完善》[J],湘潭大学学报2001年4月版
(作者通讯地址:广西桂平市人民检察院,广西 桂平 537200)