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上世纪８０年代以来，我国基础教育经历了多次大的调整改革，其基本动因主要有两个：提升弱势学校，缩小发展差距；抑制应试倾向，追求全面发展。然而，目前我们所看到的实际成效却与预期目标相去甚远，基础教育城乡、地区、学校之间发展差距继续扩大，应试倾向越发严重。出现这种结果有多方面的原因，其中最根本的是管理目标迷失，制度、规则设计背离基础教育的本质与要求。
一、基础教育发展失衡、片面应试的原因
１．地方负责。基础教育“地方负责，分级管理”，作为原则无可厚非，问题是原则之下没有根据实际可能具体划分各级政府的责任，也没有制定保证每一级政府都去负责任的具体措施。事实上，不是每个地方的基层政府都有能力负责，更不是每个地方的基层政府都肯积极负责，这势必造成各地基础教育办学条件、教育质量的差距。
２．城乡分制。城市和农村人口和地理条件不同，经济社会发展状况不同，教育发展自然趋向不平衡。本来政府的责任是通过宏观调控促进教育均衡发展，而我们却恰恰相反，城乡教育发展环境条件不同，就用不同的“办”法，办“不同”的教育。城市基础教育按统一标准办，农村基础教育多种形式办；城市“普九”高标准，农村“普九”低标准。在这种情况下，基础教育根本不可能均衡发展。
３．因地制宜。我们国家过去贫穷落后，没有条件普及标准化的教育，倡导因地制宜多种形式办学，有利于尽快扫除文盲，但在经济社会有了长足进步之后仍然强调因地制宜则明显不利于教育发展。其突出表现，一是和标准化办学相佐，拖普及义务教育的后腿，二是和因陋就简办学纠缠，制约教育质量的提高。义务教育阶段辍学率在许多地方达到两位数，主要是因为那里的办学条件差、教育质量低，学生学不到起码的知识。
４．扶强抑弱。集中力量办重点学校，确实有利于人才培养，但也确实有碍于国民素质的普遍提高。为了减少教育经费支出，政府给重点学校以特殊的人财物支持和政策倾斜，使其通过办“校中校”、招“择校生”、索“赞助费”等方式向学生筹资。而对占绝大多数的一般学校，非但不能满足其基本办学需求，还要允许重点学校同它们争师资、争生源，致使许多原本不错的学校变得越来越薄弱。
这些原则之所以被长期坚持并广泛制度化，根本原因在于我们始终把培养人才、造就精英作为基础教育管理的最高目标。
二、基础教育改革的目标定位
基础教育管理要实现什么样的目标，取决于基础教育的性质和任务。关于基础教育，国际公认的规定是向每个人提供在现代社会中生存和继续学习所需要的最低限度的知识、观点、社会准则和经验的教育。［１］这首先强调基础教育在本质上是公平的普及性教育，它面向全体公民，平等对待每一个学生；其次强调基础教育的根本任务是普遍提供一种适合所有人的教育。［２］因此，政府对基础教育的管理必须以教育机会均等、国民素质普遍提高为核心价值目标。这一目标具体表现为以下几方面。
１．基础教育资源分布合理。基础教育的公益性决定了政府必须尽可能公平合理地分配教育资源，努力缩小各种原因造成的教育发展差距和机会不平等。作为教育管理目标的公平，一是区域布局设点均匀，不因地理位置自然条件好坏而多寡不均。二是学校办学条件统一，不因地区发展程度不同而有优劣之分。三是学生受教育机会平等，不因身份、贫富影响接受教育的质量和数量。
２．基础教育发展总体均衡。基础教育均衡发展的最终目标，就是要合理配置教育资源，办好每一所学校，教好每一个学生［３］ ，尽可能做到义务教育阶段学校基础设施“无差别”、学校资金投入“无差别”、学校师资力量“无差别”［４］。均衡发展绝不是理想和愿望，而是基础教育的本质要求，也是社会主义教育事业的本质要求［５］，是政府必须承担的现实责任。实现基础教育均衡发展，目前应该并且能够做的是废除重点学校制度，取消学校等级划分，统一办学标准，消除城乡学校差距。
３．基础教育系统运作有效。长期以来，我国基础教育在价值取向上的一个根本性失误是忽视人的发展。其突出表现是为造就精英而设重点，因设重点而层层选拔，因选拔而重应试；由于应试，基础教育异化为抑制学生健康成长，造就“考试机器”的残酷训练。基础教育以选拔培养人才为价值取向，以分数和升学率为管理目标，必然导致极少数学校垄断优质教育资源，绝大多学校在应试中处于劣势而生存艰难，绝大多数学生因升学无望而成为学业失败者，因而必然造成教育资源大面积浪费，教育效益普遍低下。基础教育既然是提高民族素质的奠基工程［６］，那么惟有促进学生全体发展、全面发展、主动发展才是其正确的价值取向，惟有使大多数人公平享受必要的教育才能实现效益最大化。
只有当我们真正搞清楚究竟为什么办基础教育和必须怎样办基础教育的时候，管理改革才不会左顾右盼裹足不前，也才能少走弯路降低成本。
三、基础教育管理改革的基本取向
１．经费投入主体重心上移，投入结构重心下移。基础教育以均衡发展为管理目标，必须实现教育经费投入的两个根本转变：投入主体由以县、乡为主到以中央、省为主的转变，投入结构由以非义务教育为重心到以义务教育为重心的转变。我国地区之间财政收入差距大，县乡两级财政在国家总财政收入中所占份额少，有６０％左右的县级财政无力保证义务教育支出，６０％以上的县市教育支出超过财政支出的４０％［７］，经费投入只有以中央、省为主才有可能提高财政性教育经费所占ＧＤＰ的比重，增加教育经费的总量，也才有可能在更大范围内统一配置教育资源，实现基础教育均衡发展。义务教育是整个教育事业的基础，小学教育是教育基础的基础，经费投入义务教育优先、小学教育优先，才能更大限度地提高效益，实现教育机会平等。
２．办学标准统一，教学条件均等。现在有一种观点，主张通过制定最低办学标准促进基础教育均衡发展。其实，现行的“普九”标准就是最低标准。“普九”之后“择校”之风禁而不止，“应试”之弊愈演愈烈，是缘于极少数学校垄断优质教育资源超标准办学，而并非因为大多数学校办学条件多么差。实现基础教育均衡发展，必须按同一标准办所有的学校，使每一所学校都具备标准的办学条件。这种标准应该基于现实需要和可能，必须达到而又不可以随意超出。
３．师资集中管理，合理调配。师资管理改革必须上升到制度层面，废除教师学校所有制和教师岗位终身制，以利于教师流动；扩大教师资源统筹调配范围，集中教师资源管理权力，以利于教师在更大的范围内流动；规范和提高教师的待遇，严格控制城乡、地区、学校之间教师工资收入差距，以利于教师向落后地区、薄弱学校流动；实行规范统一的校长任期制度、教师定期轮换制度，以利于教师流动制度化。
４．效益评价多元化，多样化。基础教育以普遍提高国民素质为价值目标，必须废除以应试为特征的效益评价体系，构建体现全面发展、均衡发展的效益评价体系。评价内容应该具有全面性，不能单纯以学生认知方面的发展状况分优劣；评价标准应该多元化，不能单纯以考试分数和升学率论成败；评价方式应该多样化，不能单纯由政府评价学校，学校评价教师，教师评价学生。我国基础教育总是摆脱不了应试的困扰，并非效益评价体系转换本身多么困难，而是因为整个管理系统固守精英教育的价值目标。随着基础教育重心由选拔到普及、由突出重点到均衡发展的转变，建立新的效益评价体系就不会像现在这样处处掣肘。
基础教育管理改革，最具根本性的不外以上几个方面。惟其根本，才必须改革，而且必须彻底改革。绕道而行，或者修修补补，用应试教育的套路实施素质教育，在精英教育的框架内推进均衡发展，不可能把基础教育引向健康发展的轨道。
参考文献
［１］ 谢宁．面向２１世纪的基础教育和民族教育．北京：气象出版社，１９９２．
［２］ 国际２１世纪教育委员会．教育——财富蕴藏其中．北京：教育科学出版社，１９９６．
［３］ 汪明．基础教育均衡发展与对策．光明日报，２００２－０７－２５（１）．
［４］ 徐鸣．推行“无差别教育”致力实现教育平等．中国青年报，２００４－０２－２５（５）．
［５］ 鲍东明．强化政府责任促进基础教育均衡发展．中国教育报，２００２－０５－３１（１）．
［６］ 中华人民共和国国务院．中国教育改革与发展纲要．
［７］ 转型期中国教育重大政策案例研究课题组．缩小差距：中国教育政策的重大命题．北京：人民教育出版社，２００５．
（责任编辑付一静）
一、基础教育发展失衡、片面应试的原因
１．地方负责。基础教育“地方负责，分级管理”，作为原则无可厚非，问题是原则之下没有根据实际可能具体划分各级政府的责任，也没有制定保证每一级政府都去负责任的具体措施。事实上，不是每个地方的基层政府都有能力负责，更不是每个地方的基层政府都肯积极负责，这势必造成各地基础教育办学条件、教育质量的差距。
２．城乡分制。城市和农村人口和地理条件不同，经济社会发展状况不同，教育发展自然趋向不平衡。本来政府的责任是通过宏观调控促进教育均衡发展，而我们却恰恰相反，城乡教育发展环境条件不同，就用不同的“办”法，办“不同”的教育。城市基础教育按统一标准办，农村基础教育多种形式办；城市“普九”高标准，农村“普九”低标准。在这种情况下，基础教育根本不可能均衡发展。
３．因地制宜。我们国家过去贫穷落后，没有条件普及标准化的教育，倡导因地制宜多种形式办学，有利于尽快扫除文盲，但在经济社会有了长足进步之后仍然强调因地制宜则明显不利于教育发展。其突出表现，一是和标准化办学相佐，拖普及义务教育的后腿，二是和因陋就简办学纠缠，制约教育质量的提高。义务教育阶段辍学率在许多地方达到两位数，主要是因为那里的办学条件差、教育质量低，学生学不到起码的知识。
４．扶强抑弱。集中力量办重点学校，确实有利于人才培养，但也确实有碍于国民素质的普遍提高。为了减少教育经费支出，政府给重点学校以特殊的人财物支持和政策倾斜，使其通过办“校中校”、招“择校生”、索“赞助费”等方式向学生筹资。而对占绝大多数的一般学校，非但不能满足其基本办学需求，还要允许重点学校同它们争师资、争生源，致使许多原本不错的学校变得越来越薄弱。
这些原则之所以被长期坚持并广泛制度化，根本原因在于我们始终把培养人才、造就精英作为基础教育管理的最高目标。
二、基础教育改革的目标定位
基础教育管理要实现什么样的目标，取决于基础教育的性质和任务。关于基础教育，国际公认的规定是向每个人提供在现代社会中生存和继续学习所需要的最低限度的知识、观点、社会准则和经验的教育。［１］这首先强调基础教育在本质上是公平的普及性教育，它面向全体公民，平等对待每一个学生；其次强调基础教育的根本任务是普遍提供一种适合所有人的教育。［２］因此，政府对基础教育的管理必须以教育机会均等、国民素质普遍提高为核心价值目标。这一目标具体表现为以下几方面。
１．基础教育资源分布合理。基础教育的公益性决定了政府必须尽可能公平合理地分配教育资源，努力缩小各种原因造成的教育发展差距和机会不平等。作为教育管理目标的公平，一是区域布局设点均匀，不因地理位置自然条件好坏而多寡不均。二是学校办学条件统一，不因地区发展程度不同而有优劣之分。三是学生受教育机会平等，不因身份、贫富影响接受教育的质量和数量。
２．基础教育发展总体均衡。基础教育均衡发展的最终目标，就是要合理配置教育资源，办好每一所学校，教好每一个学生［３］ ，尽可能做到义务教育阶段学校基础设施“无差别”、学校资金投入“无差别”、学校师资力量“无差别”［４］。均衡发展绝不是理想和愿望，而是基础教育的本质要求，也是社会主义教育事业的本质要求［５］，是政府必须承担的现实责任。实现基础教育均衡发展，目前应该并且能够做的是废除重点学校制度，取消学校等级划分，统一办学标准，消除城乡学校差距。
３．基础教育系统运作有效。长期以来，我国基础教育在价值取向上的一个根本性失误是忽视人的发展。其突出表现是为造就精英而设重点，因设重点而层层选拔，因选拔而重应试；由于应试，基础教育异化为抑制学生健康成长，造就“考试机器”的残酷训练。基础教育以选拔培养人才为价值取向，以分数和升学率为管理目标，必然导致极少数学校垄断优质教育资源，绝大多学校在应试中处于劣势而生存艰难，绝大多数学生因升学无望而成为学业失败者，因而必然造成教育资源大面积浪费，教育效益普遍低下。基础教育既然是提高民族素质的奠基工程［６］，那么惟有促进学生全体发展、全面发展、主动发展才是其正确的价值取向，惟有使大多数人公平享受必要的教育才能实现效益最大化。
只有当我们真正搞清楚究竟为什么办基础教育和必须怎样办基础教育的时候，管理改革才不会左顾右盼裹足不前，也才能少走弯路降低成本。
三、基础教育管理改革的基本取向
１．经费投入主体重心上移，投入结构重心下移。基础教育以均衡发展为管理目标，必须实现教育经费投入的两个根本转变：投入主体由以县、乡为主到以中央、省为主的转变，投入结构由以非义务教育为重心到以义务教育为重心的转变。我国地区之间财政收入差距大，县乡两级财政在国家总财政收入中所占份额少，有６０％左右的县级财政无力保证义务教育支出，６０％以上的县市教育支出超过财政支出的４０％［７］，经费投入只有以中央、省为主才有可能提高财政性教育经费所占ＧＤＰ的比重，增加教育经费的总量，也才有可能在更大范围内统一配置教育资源，实现基础教育均衡发展。义务教育是整个教育事业的基础，小学教育是教育基础的基础，经费投入义务教育优先、小学教育优先，才能更大限度地提高效益，实现教育机会平等。
２．办学标准统一，教学条件均等。现在有一种观点，主张通过制定最低办学标准促进基础教育均衡发展。其实，现行的“普九”标准就是最低标准。“普九”之后“择校”之风禁而不止，“应试”之弊愈演愈烈，是缘于极少数学校垄断优质教育资源超标准办学，而并非因为大多数学校办学条件多么差。实现基础教育均衡发展，必须按同一标准办所有的学校，使每一所学校都具备标准的办学条件。这种标准应该基于现实需要和可能，必须达到而又不可以随意超出。
３．师资集中管理，合理调配。师资管理改革必须上升到制度层面，废除教师学校所有制和教师岗位终身制，以利于教师流动；扩大教师资源统筹调配范围，集中教师资源管理权力，以利于教师在更大的范围内流动；规范和提高教师的待遇，严格控制城乡、地区、学校之间教师工资收入差距，以利于教师向落后地区、薄弱学校流动；实行规范统一的校长任期制度、教师定期轮换制度，以利于教师流动制度化。
４．效益评价多元化，多样化。基础教育以普遍提高国民素质为价值目标，必须废除以应试为特征的效益评价体系，构建体现全面发展、均衡发展的效益评价体系。评价内容应该具有全面性，不能单纯以学生认知方面的发展状况分优劣；评价标准应该多元化，不能单纯以考试分数和升学率论成败；评价方式应该多样化，不能单纯由政府评价学校，学校评价教师，教师评价学生。我国基础教育总是摆脱不了应试的困扰，并非效益评价体系转换本身多么困难，而是因为整个管理系统固守精英教育的价值目标。随着基础教育重心由选拔到普及、由突出重点到均衡发展的转变，建立新的效益评价体系就不会像现在这样处处掣肘。
基础教育管理改革，最具根本性的不外以上几个方面。惟其根本，才必须改革，而且必须彻底改革。绕道而行，或者修修补补，用应试教育的套路实施素质教育，在精英教育的框架内推进均衡发展，不可能把基础教育引向健康发展的轨道。
参考文献
［１］ 谢宁．面向２１世纪的基础教育和民族教育．北京：气象出版社，１９９２．
［２］ 国际２１世纪教育委员会．教育——财富蕴藏其中．北京：教育科学出版社，１９９６．
［３］ 汪明．基础教育均衡发展与对策．光明日报，２００２－０７－２５（１）．
［４］ 徐鸣．推行“无差别教育”致力实现教育平等．中国青年报，２００４－０２－２５（５）．
［５］ 鲍东明．强化政府责任促进基础教育均衡发展．中国教育报，２００２－０５－３１（１）．
［６］ 中华人民共和国国务院．中国教育改革与发展纲要．
［７］ 转型期中国教育重大政策案例研究课题组．缩小差距：中国教育政策的重大命题．北京：人民教育出版社，２００５．
（责任编辑付一静）