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职务犯罪是一种严重的渎职行为,是腐败现象的集中体现,它不仅严重危害国家政治经济管理秩序,侵犯公私财产,也严重危害社会风气和社会道德,已经是一个非常严重的社会问题和政治问题\+①。所谓预防职务犯罪,就是指调动社会一切积极因素,运用社会性和专门性的各种手段,采取各种有效的防范措施,限制、消除国家工作人员利用职务进行犯罪的原因与社会环境,以达到防止、控制和减少职务犯罪发生的目的\+②。随着预防职务犯罪理念的增强和转变,检察机关的职务犯罪工作从单纯追求打击,走向边打击边防范,打防并举,集事前预防和事后惩治为一体,职务犯罪预防工作日趋成熟,并取得了显著的成效。但是,当前检察机关预防工作也存在一些函待解决的问题。
一、当前检察机关预防职务犯罪工作中存在的主要问题
1.检察监督机关受制于地方政府,缺乏独立性,直接影响职务犯罪预防工作的有效性。依据我国宪法的有关规定,检察院与法院和政府从属于本级人大及其常委会,三者是并列关系,各级人民检察院应独立行使检察权,不受行政机关的干涉。但在实践中,检察机关的财政权、人事权均归当地政府领导管理,办案经费和人员工资由当地财政支付,检察机关经常在许多方面受制于同级政府,致使其独立性相当有限,检察机关经常处于“吃人饭跟人转”的无奈境界。由于实际地位缺乏独立性,其应有的法律监督职能有时就很难得到充分发挥,职务犯罪预防工作往往流于形式。
2.预防职务犯罪的法律体系有待完善。正如古典犯罪学派的创始人贝卡里亚所说:“预防犯罪比惩罚犯罪更高明,这乃是一切优秀立法的主要目的。”\+③检察机关预防职务犯罪,应该是“惩罚”和“防范”两方面的结合,需要同时进行事前防范和事后纠正,这也是法律监督的内在要求。只有法律规范完备,才能使预防工作具有权威。但我国现行法律,对于职务犯罪预防中的事前防范工作还存在立法不足的缺陷。譬如,依我国现行法律来看,检察机关的法律监督仅局限于打击惩治或事后监督。所以,我们有必要对预防职务犯罪的相关法律认真研究完善,使事前防范工作也做到有法可依。
3.预防观念亟需转变。近年来,检察机关提出了标本兼治、重在治本的工作思路,而且各级检察机关也相继成立了职务犯罪预防机构。但在实际的预防工作中,许多检察人员仍然受传统思想的影响,口头上重视事前防范,行动上偏重事后打击与惩治。在不少基层检察院,预防与办案、法律监督仍然存在严重脱节。
二、完善检察机关预防职务犯罪体系的思考
(一)检察机关预防职务犯罪的基本原则
1、依靠党委统一领导原则
职务犯罪是多种因素共同作用的结果,表现形式也纷繁复杂,因此就决定了预防职务犯罪是一个全方位、多渠道的社会系统工程,涉及社会的方方面面。開展这项工作,一定要从中国的国情出发,在党中央和各级党委的统一领导下,遵从国家和各级政府的的统一部署,采取政治、经济、法律、文化、教育、行政等各种手段,调动全社会的力量,进行综合防治,建立一个能充分发挥整体效能的预防职务犯罪系统。
2、立足检察职能原则
检察机关预防职务犯罪工作的实践是对检察职能的丰富和发展,是检察机关的一项“朝阳”业务。要保证预防职务犯罪工作的顺利开展,检察机关首先必须坚持立足检察职能,要把开展预防职务犯罪工作同查办职务犯罪案件和行使各项检察职能结合起来,把预防职务犯罪工作贯穿于检察工作全过程,落实到检察业务工作的各个环节。
3、依靠公众支持和参与原则
社会公众的积极支持和参与,对检察机关开展的预防职务犯罪工作尤为重要。首先,公众参与预防职务犯罪具有最直接性,任何将人民赋予的公共权力非法用来谋取私利的端倪都很难逃脱人民群众的监控视野。公众对检察机关预防职务犯罪工作的支持和参与,能将他们直接了解的情况及时反映到检察机关,促使预防工作的措施和方法更贴近实际,更具超前性。其次,社会公众支持和参与检察机关预防犯罪工作,还能通过公众舆论对职务犯罪的强大抑制力量体现出来。这种强大的舆论张力,能够弱化部分职务犯罪行为的生成,甚至还能促使徘徊于犯罪边缘的这一游离群体消除犯罪的欲望\+④。
(二)检察机关预防职务犯罪的主要工作模式
检察预防方式是指检察机关开展预防职务犯罪工作所采取的主要工作形式。我国各级检察机关在多年实践中已逐步摸索出多种行之有效的工作方式,并且不断总结和完善,形成了相对固定的工作流程,主要有:
1、 个案预防
个案预防是结合职务犯罪个案的查办开展的预防工作。这是人民检察院运用检察职能最为广泛的预防方式,旨在通过个案的办理,深入剖析犯罪发生的原因,找出单位在制度和管理方面存在的漏洞和暴露的问题,有针对性地提出整章建制的检察建议,并督促落实整改,防止类似案件的再度发生,起到“打击一个,教育一片,治理一方”的预防效果。个案预防是检察机关预防的立足点和介入点,专项、系统和网络预防是在个案预防的基础上延伸和拓展的。个案预防在实践中具体操作起来有五个方面,即“一案一立项,一案一调查,一案一建议,一案一堂课(悔过),一案一回访”。“一案一立项”就是说在办理职务犯罪案件过程中,对有影响的案件都必须进行个案预防的立项,由案件承办人填写《×××案件立项审批表》,报主管检察长批准,由预防部门统一编号,启动个案预防程序;“一案一调查”即由个案预防承办人通过在案发单位召开座谈会、提审犯罪嫌疑人、查阅案卷、走访单位职工群众等多种形式对职务犯罪案件的案件事实、发案原因、单位在管理方面存在的漏洞等进行深入调查剖析,为检察建议的形成打下基础;“一案一建议”就是预防工作人员针对职务犯罪发生的原因,针对发案单位规章制度、经营管理中暴露的问题和存在的漏洞,提出健全制度、加强管理并进行整改的建议;“一案一堂课(悔过)”就是在职务犯罪案件办理过程中,检察机关运用查办的案件,以案示法,采取上法制课、进行法律咨询、制作宣传图片等方式在发案单位的干部职工中进行法制宣传教育,还可以召开案情通报会,动员有类似违法犯罪行为的主动交代问题,按自首从轻处理等等,还有的则针对职务犯罪分子本人进行“特殊预防”——即对犯罪分子进行法制教育,使其深刻认识犯罪行为给个人、家庭和社会带来的诸多危害,对自己的犯罪行为进行深刻的忏悔,这就是“一案一悔过”;“一案一回访”就是检察机关预防部门定期对发案单位进行考察,了解整改措施和检察建议的落实情况,以保证取得良好的预防效果。
2、专项预防
专项预防是指检察机关同有关项目主管部门对专门项目实施的职务犯罪预防。专门项目既可以是工程项目,也可以是其他专门项目,一般是选择由国家投资较大,关系国计民生或在当地经济建设中有着重要意义的重大工程项目或专门项目。检察机关参与进来,与项目主管部门一起研究部署整个项目的预防方案和措施,尤其对工程中的招投标、物资采购、资金管理、质量验收等容易发生职务犯罪的关键环节和部位进行重点监督,建立健全有关规章制度,同时开展形式多样的预防宣传教育活动,同时,对于重大活动,检察机关派预防工作人员进行现场监督和预防指导\+⑤。检察机关开展专项预防不同于个案预防的地方在于,重大工程项目中尚未发生职务犯罪之时检察机关就介入了。有人认为这似乎与高检院所要求的预防工作要紧密结合办案不相符。其实这样理解是片面的,结合办案开展预防工作不是指该项目发生职务犯罪案件才能进行预防,而是针对整个检察机关办案的整体情况而言。一个工程中暴露出来的职务犯罪危害工程建设的问题,可以也应当运用于其他类似工程的预防,防止类似工程的职务犯罪再度发生,并不是等到工程项目已经发生了职务犯罪才进行预防,这样就使预防失去了本来的意义。开展预防工作时检察机关应做到参与不干预、服务不代替,介入不包揽,保证“工程优良、干部优秀”的双优目标的实现。
3、 系统预防
系统预防即在某行业或系统开展的预防职务犯罪工作。根据贪污贿赂案件的特点,认真分析发案原因和对策,在个案预防的基础上,注意研究行业性犯罪规律,举一反三,触类旁通,把预防工作从发案单位拓展到所在的系统和行业(即个案预防由点向面的延伸)。与该行业或系统建立预防联系点,通过召开联席会议等形式分析研究该行业、系统职务犯罪的动态和规律,研究制定相应的预防对策,或采取以案示法、预防公益宣传、警示教育以及对掌握人、财、物的重点岗位和关键人员进行重点监督和检查,完善和规范工作制度等等多种形式的预防活动,或者针对某系统或行业的职务犯罪问题比较严重的情况,认真分析,剖析案情,及时提出针对性强的检察建议,进行整章建制,防止系统内部再次发生类似案件。
注释:
①参见何秉松主编:《职务犯罪的预防与惩治》,北京:中国方正出版社,1999年版,第3页。
②周洲、滕志强:《职务犯罪预防》,中国检察出版社,2004年版,第2页。
③[意]貝卡里亚:《论犯罪与刑罚》,黄风译,北京:中国法制出版社2002年版,第119页。
④[新西兰]杰瑞米·波普:《制约腐败—建构国家廉政体系》,清华大学公共管理学院廉政研究室译,中国方正出版社,2003年版,第172页。
⑤最高人民检察院:关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定,最高人民检察院公报,2000年6月
参考文献:
[1]何秉松主编:《职务犯罪的预防与惩治》[M],北京:中国方正出版社,1999年版。
[2]孙谦主编:《国家工作人员职务犯罪研究》[M],北京:法律出版社,1998年版。
[3]马克昌主编:《犯罪通论》[M],武汉:武汉大学出版社,2003年版。
[4]陈忠林主编:《刑法(总论)》[M],北京:中国人民大学出版社,2000年版。
[5]胡鞍钢、过勇:《转型期防治腐败的综合战略与制度设计》,中国犯罪研究会预防职务犯罪专业委员会编:《中国职务犯罪预防调查报告》[M],北京:中国民主法制出版社,2004年版。
[6][法]孟德斯鸿:《论法的精神》上册[M],孙立坚等译,陕西:陕西人民出版社,1999年版。
[7]徐景峰主编:《联合国预防犯罪和刑事司法领域活动与文献纵览》[M],北京:法律出版社,1992年版。
[8]陈兴良主编:《职务犯罪认定与处理实务全书》[M],中国方正出版社,1996年第1版。
[9]冯云翔主编:《职务犯罪及其预防》[M],中国检察出版社,2005年第1版。
[10]参见孟霆:《国家公务员职务犯罪的分析及预防研究》[N],哈尔滨工程大学,2004年硕士学位论文。
(作者通讯地址:广西桂平市人民检察院,广西 桂平 537200)
一、当前检察机关预防职务犯罪工作中存在的主要问题
1.检察监督机关受制于地方政府,缺乏独立性,直接影响职务犯罪预防工作的有效性。依据我国宪法的有关规定,检察院与法院和政府从属于本级人大及其常委会,三者是并列关系,各级人民检察院应独立行使检察权,不受行政机关的干涉。但在实践中,检察机关的财政权、人事权均归当地政府领导管理,办案经费和人员工资由当地财政支付,检察机关经常在许多方面受制于同级政府,致使其独立性相当有限,检察机关经常处于“吃人饭跟人转”的无奈境界。由于实际地位缺乏独立性,其应有的法律监督职能有时就很难得到充分发挥,职务犯罪预防工作往往流于形式。
2.预防职务犯罪的法律体系有待完善。正如古典犯罪学派的创始人贝卡里亚所说:“预防犯罪比惩罚犯罪更高明,这乃是一切优秀立法的主要目的。”\+③检察机关预防职务犯罪,应该是“惩罚”和“防范”两方面的结合,需要同时进行事前防范和事后纠正,这也是法律监督的内在要求。只有法律规范完备,才能使预防工作具有权威。但我国现行法律,对于职务犯罪预防中的事前防范工作还存在立法不足的缺陷。譬如,依我国现行法律来看,检察机关的法律监督仅局限于打击惩治或事后监督。所以,我们有必要对预防职务犯罪的相关法律认真研究完善,使事前防范工作也做到有法可依。
3.预防观念亟需转变。近年来,检察机关提出了标本兼治、重在治本的工作思路,而且各级检察机关也相继成立了职务犯罪预防机构。但在实际的预防工作中,许多检察人员仍然受传统思想的影响,口头上重视事前防范,行动上偏重事后打击与惩治。在不少基层检察院,预防与办案、法律监督仍然存在严重脱节。
二、完善检察机关预防职务犯罪体系的思考
(一)检察机关预防职务犯罪的基本原则
1、依靠党委统一领导原则
职务犯罪是多种因素共同作用的结果,表现形式也纷繁复杂,因此就决定了预防职务犯罪是一个全方位、多渠道的社会系统工程,涉及社会的方方面面。開展这项工作,一定要从中国的国情出发,在党中央和各级党委的统一领导下,遵从国家和各级政府的的统一部署,采取政治、经济、法律、文化、教育、行政等各种手段,调动全社会的力量,进行综合防治,建立一个能充分发挥整体效能的预防职务犯罪系统。
2、立足检察职能原则
检察机关预防职务犯罪工作的实践是对检察职能的丰富和发展,是检察机关的一项“朝阳”业务。要保证预防职务犯罪工作的顺利开展,检察机关首先必须坚持立足检察职能,要把开展预防职务犯罪工作同查办职务犯罪案件和行使各项检察职能结合起来,把预防职务犯罪工作贯穿于检察工作全过程,落实到检察业务工作的各个环节。
3、依靠公众支持和参与原则
社会公众的积极支持和参与,对检察机关开展的预防职务犯罪工作尤为重要。首先,公众参与预防职务犯罪具有最直接性,任何将人民赋予的公共权力非法用来谋取私利的端倪都很难逃脱人民群众的监控视野。公众对检察机关预防职务犯罪工作的支持和参与,能将他们直接了解的情况及时反映到检察机关,促使预防工作的措施和方法更贴近实际,更具超前性。其次,社会公众支持和参与检察机关预防犯罪工作,还能通过公众舆论对职务犯罪的强大抑制力量体现出来。这种强大的舆论张力,能够弱化部分职务犯罪行为的生成,甚至还能促使徘徊于犯罪边缘的这一游离群体消除犯罪的欲望\+④。
(二)检察机关预防职务犯罪的主要工作模式
检察预防方式是指检察机关开展预防职务犯罪工作所采取的主要工作形式。我国各级检察机关在多年实践中已逐步摸索出多种行之有效的工作方式,并且不断总结和完善,形成了相对固定的工作流程,主要有:
1、 个案预防
个案预防是结合职务犯罪个案的查办开展的预防工作。这是人民检察院运用检察职能最为广泛的预防方式,旨在通过个案的办理,深入剖析犯罪发生的原因,找出单位在制度和管理方面存在的漏洞和暴露的问题,有针对性地提出整章建制的检察建议,并督促落实整改,防止类似案件的再度发生,起到“打击一个,教育一片,治理一方”的预防效果。个案预防是检察机关预防的立足点和介入点,专项、系统和网络预防是在个案预防的基础上延伸和拓展的。个案预防在实践中具体操作起来有五个方面,即“一案一立项,一案一调查,一案一建议,一案一堂课(悔过),一案一回访”。“一案一立项”就是说在办理职务犯罪案件过程中,对有影响的案件都必须进行个案预防的立项,由案件承办人填写《×××案件立项审批表》,报主管检察长批准,由预防部门统一编号,启动个案预防程序;“一案一调查”即由个案预防承办人通过在案发单位召开座谈会、提审犯罪嫌疑人、查阅案卷、走访单位职工群众等多种形式对职务犯罪案件的案件事实、发案原因、单位在管理方面存在的漏洞等进行深入调查剖析,为检察建议的形成打下基础;“一案一建议”就是预防工作人员针对职务犯罪发生的原因,针对发案单位规章制度、经营管理中暴露的问题和存在的漏洞,提出健全制度、加强管理并进行整改的建议;“一案一堂课(悔过)”就是在职务犯罪案件办理过程中,检察机关运用查办的案件,以案示法,采取上法制课、进行法律咨询、制作宣传图片等方式在发案单位的干部职工中进行法制宣传教育,还可以召开案情通报会,动员有类似违法犯罪行为的主动交代问题,按自首从轻处理等等,还有的则针对职务犯罪分子本人进行“特殊预防”——即对犯罪分子进行法制教育,使其深刻认识犯罪行为给个人、家庭和社会带来的诸多危害,对自己的犯罪行为进行深刻的忏悔,这就是“一案一悔过”;“一案一回访”就是检察机关预防部门定期对发案单位进行考察,了解整改措施和检察建议的落实情况,以保证取得良好的预防效果。
2、专项预防
专项预防是指检察机关同有关项目主管部门对专门项目实施的职务犯罪预防。专门项目既可以是工程项目,也可以是其他专门项目,一般是选择由国家投资较大,关系国计民生或在当地经济建设中有着重要意义的重大工程项目或专门项目。检察机关参与进来,与项目主管部门一起研究部署整个项目的预防方案和措施,尤其对工程中的招投标、物资采购、资金管理、质量验收等容易发生职务犯罪的关键环节和部位进行重点监督,建立健全有关规章制度,同时开展形式多样的预防宣传教育活动,同时,对于重大活动,检察机关派预防工作人员进行现场监督和预防指导\+⑤。检察机关开展专项预防不同于个案预防的地方在于,重大工程项目中尚未发生职务犯罪之时检察机关就介入了。有人认为这似乎与高检院所要求的预防工作要紧密结合办案不相符。其实这样理解是片面的,结合办案开展预防工作不是指该项目发生职务犯罪案件才能进行预防,而是针对整个检察机关办案的整体情况而言。一个工程中暴露出来的职务犯罪危害工程建设的问题,可以也应当运用于其他类似工程的预防,防止类似工程的职务犯罪再度发生,并不是等到工程项目已经发生了职务犯罪才进行预防,这样就使预防失去了本来的意义。开展预防工作时检察机关应做到参与不干预、服务不代替,介入不包揽,保证“工程优良、干部优秀”的双优目标的实现。
3、 系统预防
系统预防即在某行业或系统开展的预防职务犯罪工作。根据贪污贿赂案件的特点,认真分析发案原因和对策,在个案预防的基础上,注意研究行业性犯罪规律,举一反三,触类旁通,把预防工作从发案单位拓展到所在的系统和行业(即个案预防由点向面的延伸)。与该行业或系统建立预防联系点,通过召开联席会议等形式分析研究该行业、系统职务犯罪的动态和规律,研究制定相应的预防对策,或采取以案示法、预防公益宣传、警示教育以及对掌握人、财、物的重点岗位和关键人员进行重点监督和检查,完善和规范工作制度等等多种形式的预防活动,或者针对某系统或行业的职务犯罪问题比较严重的情况,认真分析,剖析案情,及时提出针对性强的检察建议,进行整章建制,防止系统内部再次发生类似案件。
注释:
①参见何秉松主编:《职务犯罪的预防与惩治》,北京:中国方正出版社,1999年版,第3页。
②周洲、滕志强:《职务犯罪预防》,中国检察出版社,2004年版,第2页。
③[意]貝卡里亚:《论犯罪与刑罚》,黄风译,北京:中国法制出版社2002年版,第119页。
④[新西兰]杰瑞米·波普:《制约腐败—建构国家廉政体系》,清华大学公共管理学院廉政研究室译,中国方正出版社,2003年版,第172页。
⑤最高人民检察院:关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定,最高人民检察院公报,2000年6月
参考文献:
[1]何秉松主编:《职务犯罪的预防与惩治》[M],北京:中国方正出版社,1999年版。
[2]孙谦主编:《国家工作人员职务犯罪研究》[M],北京:法律出版社,1998年版。
[3]马克昌主编:《犯罪通论》[M],武汉:武汉大学出版社,2003年版。
[4]陈忠林主编:《刑法(总论)》[M],北京:中国人民大学出版社,2000年版。
[5]胡鞍钢、过勇:《转型期防治腐败的综合战略与制度设计》,中国犯罪研究会预防职务犯罪专业委员会编:《中国职务犯罪预防调查报告》[M],北京:中国民主法制出版社,2004年版。
[6][法]孟德斯鸿:《论法的精神》上册[M],孙立坚等译,陕西:陕西人民出版社,1999年版。
[7]徐景峰主编:《联合国预防犯罪和刑事司法领域活动与文献纵览》[M],北京:法律出版社,1992年版。
[8]陈兴良主编:《职务犯罪认定与处理实务全书》[M],中国方正出版社,1996年第1版。
[9]冯云翔主编:《职务犯罪及其预防》[M],中国检察出版社,2005年第1版。
[10]参见孟霆:《国家公务员职务犯罪的分析及预防研究》[N],哈尔滨工程大学,2004年硕士学位论文。
(作者通讯地址:广西桂平市人民检察院,广西 桂平 537200)