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摘要所谓宪政(constitutionlism)是指一种在宪法之下使政治运作法律化的理念或理想状态,“其基本内涵就是用宪法这一根本大法的形式把已经取得的民主事实确定下来,用法治的精神发展和完善这种事实,以此保障公民权利”。宪政的目的在于保障公民,而其作用的形态则是规制政府的艺术。
关键词宪政 规制政府 公民权利
中图分类号:D916 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-110-02
行政侵犯司法,特别是侵犯法官的独立,在任何时代都是一个问题。
——许茨
一、前言
现代民主的国家的建设,就是要建立一套完备而固定化的法律制度来规制政府,并使这种规制由概念走向实践。“徒法不足以自行”(孟子语),“法治的理想必须落到具体的制度和技术层面。没有具体的制度和技术保障,任何伟大的理想都不仅不可能实现,反而可能出现重大的失误”。因此,法律和法律的原则要通过国家系统中一个独立的机构来发挥和完成,这便是司法。“司法对于当代中国的法制形成和发展更具有重要意义”,司法设立的重要目的之一即在于以宪政下的固定的法律来规制政府,而任何制约的力量都不能同时来自制约对象本身,因此,司法必须独立于行政系统之外。
二、问题
实事求是地讲,当前我们国家的司法是不独立的,至少是不真正独立的。因为无论从我们的实际感受来说,还是从《十七大报告》的整体性评价来看——“中国特色社会主义法律体系基本形成……行政管理体制,司法体制改革不断深化。”——我国的法律体系建设才达到“基本形成”的层面,而司法体制改革还有“深化”的必要。因此笔者以上的论断并不是和谐社会下的杞人忧天,完全是实际的也是必要的。
我认为存在以下三个方面(当然不止)的原因:
(一)政府权力对司法的干预
现实中往往有来自政府的“红头文件”来“指导”司法工作,实际上这样的“指导”为法院独立铺设了难以清理的障碍。司法本身是一项专业性很强的活动,需要一种固态的智慧,因此门外汉很难提供有意义的指导,更可能因之给司法工作带来不必要的负担。马克思有一句名言:“法官除了法律之外没有别的上司”,而根据我国《法官法》的规定,法官只需“严格遵守宪法和法律”,概无服从上级命令的義务。
此外,各级法院受制于当地政府的情况严重。地方法院的财政主要来源于当地政府的拨款,同时,当地法院还需要当地政府的保护。法官的任免、考评、工资发放乃至责任追究,都与行政权紧紧捆绑。这样的制约关系从根本上决定了司法不可能实现独立。
(二)司法机构内部垂直化的行政组织模式
在中国,上级法院实际上对下级法院具有相当大的影响力(或者说是支配力)。我们可以看到,每当一个振动全国的案件出来以后,都少不了最高法院的身影,它总要若隐若现地给审判当地的法院指示,让它们按指示办事(这种做法或许保持了法律执行的一致性,但是无疑弱化了当地法院的自主权和独立性)。
在一级法院内部,法官们也都有个“你高我低”,院长、副院长与各庭法官无疑是“领导被领导”的关系。所以,对于一个案件往往是“审案的不定案,定案的不审案”,关键时候还是领导说了算。“他她会倾向于揣摩‘领导意图’;而庭长、院长有时也会利用这种给定的权力格局对案件处理施加影响。”④而审判委员会制度更为这种弊病的存在提供了长期担保,一旦案件出了问题,审判委员会集体负责,结果是谁都不负责。
(三)公安部门的消极作用严重干预法院的判决
许多刑事案件,公安部门提供什么样的材料法院就得接受什么样的材料,在某种程度上讲,公安机关甚至可以决定着这类案件的结论。因为法院是消极中立的,法院不可能自侦自审,它必须严格依赖于公安机关的侦查结果。对此司法界形象的说法是,“公安局是做饭的,检察院是端饭的,法院是吃饭的。”听上去好像法院很“省心”、做到了消极中立,但是问题在于,公安机关可以完全不考虑法院的口味,它做什么,法院也就只能吃什么。这种情况并不是直接的干预司法,而是间接的消极制约,我称之为“非典型干预”。
三、司法独立的制度设想
宪政的精髓就是要确保宪法在国家政治体系中的至高地位,然而宪法又不可能独立的规制政府的行为和建立人民信仰的预期,因此,必须首先确立宪法的权威和信仰,达成一种普遍的“共同的认同”。我认为,只有在宪政的前提下才能够实现司法的真正独立,因为只有宪政才能约束政府,才有合理的依据和权威让政府权力退出司法领域,同时确立和稳固司法在国家政治系统中的独立和崇高。所以,司法独立实现的关键性措施在于宪政建设。
然而,一个国家的宪政建设终究是漫长而艰苦卓绝的探索。因此,在宪政建设这个根本的前提下,在当前我国的司法现状下,我们可以也需要(恐怕也必须)从其他方面做一些有效且有益的努力和尝试。在此有必要指出的是,我所要做的如下方面的的分析,并不是否认或者弱化宪政建设的根本性,甚至在另一个更为宽阔的视界来看,这些举措也可以纳入到国家宪政建设的完整系统和历史推移中来。
(一)进行法院整体系统和法院内部系统的体制改革
改变现在法院系统和法院内部的行政化管理模式,建立一种平等交流(上下级法院)和平级对话(法院内部的领导与各庭法官)的运行体制。在法院内部,消除院长、庭长与普通法官在行政级别上的差别,建立适当的保障法官独立审判的制度,消除因职位高低而胁迫和干预其他法官审判的情况。因此要尤其重视法官任免权和调动权的制度安排,只有当法官面对审判的时候没有任何不利局面的担忧,他她才能拥抱独立。
同时,真正解除上级法院与下级法院之间实质上存在的管理被管理、领导被领导的关系,使下级法院和下级法院的法官可以按照自己的是非判断小心翼翼的适用法律。“法官的独立审判体现在,法官在其司法事务中,对于他所处理的案件享有排他性的权利,没有人可以干预他对案件事实的论证,以及对案件适用法律的取舍。”法官的独立是司法独立的重要标志。
但是,我在强调上下级法院的平等交流关系的同时并不否认也不想否认上级法院对下级法院的审判工作的监督审查,因为这样的监督审查是必要且有益的。但是这种监督审查又必须限制也仅能限制在对审判工作的监督审查,而不能够扩大。
(二)发挥新闻媒体的社会监督力
在现代社会,新闻媒体成为社会信息传播的最主要途径,人们想要了解某种信息或者说某种信息要最及时的为人们所了解,主要是通过媒体的报道传播。人民大众要想发挥监督司法(从某种意义上讲可算作是一种被动的参与)的作用,首先必须要知道什么样的案件由于什么样的理由判处了什么样的结果,如果没有这样一个前提,监督无从谈起。而媒体恰恰提供了这样一种可能。所以,新闻媒体的监督与人民大众的监督是一而二,二而一的(尽管存在某种严格意义上的差别)。因此,要努力扩大新闻自由,使新闻媒体既是民众了解事实的途径又是发挥监督的方式。
(三)法院判决书公开化和判决理由明了化
因为“法是确定的、公认的理想,而非我们通常所称的“长官意志”或者个人灵机一动的狂想”,法律就是要实现人民价值观念中所预期的公正待遇,因此,法律的结果必须接受人民的监督和评价。可是,“人民并非法学者,关于公断的一切限制和方法是他们所不懂的。所以应该只向他们提出一个目标,一个事实,一个简单的事实,让他们只需觉得应该定罪、免罪或是延期判决”。法院判决书公开化和判决理由明了化能够使大众更好的监督司法、亲近司法,这样不仅能够有效杜绝法官个人的腐败,同时更重要的是,它有效的震慑和监督着其他力量对司法审判的干预——因为司法正置于我们的视界内。
(四)须加强检察院对公安机关的侦查工作的监督
检察院作为国家法律的监督机关,主要任务是依法履行监督职能,保证国家法律的统一和正确实施。由于公安机关向法院提供的审讯材料直接关系到司法审判结果的真实公正,关系到法律的正确启动和实施,所以加强检察院对公安机关的侦查工作的监督,以确保犯罪证据的完整真实和司法结论的公平公正,无疑是十分重要的。
四、结语
笔者探讨宪政下的司法独立,一个根本思路仍是权力制约(包括监督),而尽管我经常警示自己“西方的思想和中国任何先哲的思想都可以研究,记住了,他们是我们的资源,但决不是我们的根据”。因为根据孟德斯鸠的推理:假定1:“一切有权利的人都容易滥用权力”。假定2:“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。结论:“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”。所以在我看来,问题的关键并不在于几权分立,而在于为权力划定界限。可能这是一个老生常谈的进路,但关键在于老生能不能谈出新内容,而同时这新内容又是否具有现实意义。因为从某种意义上讲,我们毕竟是在做着“我们的前人从来没有做过的极其光荣伟大的事业”。
“不管由理想通往现实的路怎样遥远、艰难,理想的提出本身就是一个不可抹杀的功绩。”我相信我们的设想和努力会深深镌在历史的这个时刻。
注释:
周叶中.宪法(第二版).高等教育出版社.2008年版.第183页.
苏力.送法下乡.中国政法大学出版社.2000年版.第2页.
苏力.送法下乡.中国政法大学出版社.2000年版.第4页.
苏力.送法下乡.中国政法大学出版社.2000年版.第78页.
贺卫方.人大监督与法官独立审判.北大法律信息网.
龚祥瑞.比较宪法与行政法.法律出版社.1985年版.第81页.
孟德斯鸠.论法的精神(上册).商务印书馆.1959年版.第81、82页.
梁治平.法辨.中国政法大学出版社.2002年版.第226页.
参考文献:
[1]苏力.道路通向城市——转型中国的法治.法律出版社.2004年版.
关键词宪政 规制政府 公民权利
中图分类号:D916 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-110-02
行政侵犯司法,特别是侵犯法官的独立,在任何时代都是一个问题。
——许茨
一、前言
现代民主的国家的建设,就是要建立一套完备而固定化的法律制度来规制政府,并使这种规制由概念走向实践。“徒法不足以自行”(孟子语),“法治的理想必须落到具体的制度和技术层面。没有具体的制度和技术保障,任何伟大的理想都不仅不可能实现,反而可能出现重大的失误”。因此,法律和法律的原则要通过国家系统中一个独立的机构来发挥和完成,这便是司法。“司法对于当代中国的法制形成和发展更具有重要意义”,司法设立的重要目的之一即在于以宪政下的固定的法律来规制政府,而任何制约的力量都不能同时来自制约对象本身,因此,司法必须独立于行政系统之外。
二、问题
实事求是地讲,当前我们国家的司法是不独立的,至少是不真正独立的。因为无论从我们的实际感受来说,还是从《十七大报告》的整体性评价来看——“中国特色社会主义法律体系基本形成……行政管理体制,司法体制改革不断深化。”——我国的法律体系建设才达到“基本形成”的层面,而司法体制改革还有“深化”的必要。因此笔者以上的论断并不是和谐社会下的杞人忧天,完全是实际的也是必要的。
我认为存在以下三个方面(当然不止)的原因:
(一)政府权力对司法的干预
现实中往往有来自政府的“红头文件”来“指导”司法工作,实际上这样的“指导”为法院独立铺设了难以清理的障碍。司法本身是一项专业性很强的活动,需要一种固态的智慧,因此门外汉很难提供有意义的指导,更可能因之给司法工作带来不必要的负担。马克思有一句名言:“法官除了法律之外没有别的上司”,而根据我国《法官法》的规定,法官只需“严格遵守宪法和法律”,概无服从上级命令的義务。
此外,各级法院受制于当地政府的情况严重。地方法院的财政主要来源于当地政府的拨款,同时,当地法院还需要当地政府的保护。法官的任免、考评、工资发放乃至责任追究,都与行政权紧紧捆绑。这样的制约关系从根本上决定了司法不可能实现独立。
(二)司法机构内部垂直化的行政组织模式
在中国,上级法院实际上对下级法院具有相当大的影响力(或者说是支配力)。我们可以看到,每当一个振动全国的案件出来以后,都少不了最高法院的身影,它总要若隐若现地给审判当地的法院指示,让它们按指示办事(这种做法或许保持了法律执行的一致性,但是无疑弱化了当地法院的自主权和独立性)。
在一级法院内部,法官们也都有个“你高我低”,院长、副院长与各庭法官无疑是“领导被领导”的关系。所以,对于一个案件往往是“审案的不定案,定案的不审案”,关键时候还是领导说了算。“他她会倾向于揣摩‘领导意图’;而庭长、院长有时也会利用这种给定的权力格局对案件处理施加影响。”④而审判委员会制度更为这种弊病的存在提供了长期担保,一旦案件出了问题,审判委员会集体负责,结果是谁都不负责。
(三)公安部门的消极作用严重干预法院的判决
许多刑事案件,公安部门提供什么样的材料法院就得接受什么样的材料,在某种程度上讲,公安机关甚至可以决定着这类案件的结论。因为法院是消极中立的,法院不可能自侦自审,它必须严格依赖于公安机关的侦查结果。对此司法界形象的说法是,“公安局是做饭的,检察院是端饭的,法院是吃饭的。”听上去好像法院很“省心”、做到了消极中立,但是问题在于,公安机关可以完全不考虑法院的口味,它做什么,法院也就只能吃什么。这种情况并不是直接的干预司法,而是间接的消极制约,我称之为“非典型干预”。
三、司法独立的制度设想
宪政的精髓就是要确保宪法在国家政治体系中的至高地位,然而宪法又不可能独立的规制政府的行为和建立人民信仰的预期,因此,必须首先确立宪法的权威和信仰,达成一种普遍的“共同的认同”。我认为,只有在宪政的前提下才能够实现司法的真正独立,因为只有宪政才能约束政府,才有合理的依据和权威让政府权力退出司法领域,同时确立和稳固司法在国家政治系统中的独立和崇高。所以,司法独立实现的关键性措施在于宪政建设。
然而,一个国家的宪政建设终究是漫长而艰苦卓绝的探索。因此,在宪政建设这个根本的前提下,在当前我国的司法现状下,我们可以也需要(恐怕也必须)从其他方面做一些有效且有益的努力和尝试。在此有必要指出的是,我所要做的如下方面的的分析,并不是否认或者弱化宪政建设的根本性,甚至在另一个更为宽阔的视界来看,这些举措也可以纳入到国家宪政建设的完整系统和历史推移中来。
(一)进行法院整体系统和法院内部系统的体制改革
改变现在法院系统和法院内部的行政化管理模式,建立一种平等交流(上下级法院)和平级对话(法院内部的领导与各庭法官)的运行体制。在法院内部,消除院长、庭长与普通法官在行政级别上的差别,建立适当的保障法官独立审判的制度,消除因职位高低而胁迫和干预其他法官审判的情况。因此要尤其重视法官任免权和调动权的制度安排,只有当法官面对审判的时候没有任何不利局面的担忧,他她才能拥抱独立。
同时,真正解除上级法院与下级法院之间实质上存在的管理被管理、领导被领导的关系,使下级法院和下级法院的法官可以按照自己的是非判断小心翼翼的适用法律。“法官的独立审判体现在,法官在其司法事务中,对于他所处理的案件享有排他性的权利,没有人可以干预他对案件事实的论证,以及对案件适用法律的取舍。”法官的独立是司法独立的重要标志。
但是,我在强调上下级法院的平等交流关系的同时并不否认也不想否认上级法院对下级法院的审判工作的监督审查,因为这样的监督审查是必要且有益的。但是这种监督审查又必须限制也仅能限制在对审判工作的监督审查,而不能够扩大。
(二)发挥新闻媒体的社会监督力
在现代社会,新闻媒体成为社会信息传播的最主要途径,人们想要了解某种信息或者说某种信息要最及时的为人们所了解,主要是通过媒体的报道传播。人民大众要想发挥监督司法(从某种意义上讲可算作是一种被动的参与)的作用,首先必须要知道什么样的案件由于什么样的理由判处了什么样的结果,如果没有这样一个前提,监督无从谈起。而媒体恰恰提供了这样一种可能。所以,新闻媒体的监督与人民大众的监督是一而二,二而一的(尽管存在某种严格意义上的差别)。因此,要努力扩大新闻自由,使新闻媒体既是民众了解事实的途径又是发挥监督的方式。
(三)法院判决书公开化和判决理由明了化
因为“法是确定的、公认的理想,而非我们通常所称的“长官意志”或者个人灵机一动的狂想”,法律就是要实现人民价值观念中所预期的公正待遇,因此,法律的结果必须接受人民的监督和评价。可是,“人民并非法学者,关于公断的一切限制和方法是他们所不懂的。所以应该只向他们提出一个目标,一个事实,一个简单的事实,让他们只需觉得应该定罪、免罪或是延期判决”。法院判决书公开化和判决理由明了化能够使大众更好的监督司法、亲近司法,这样不仅能够有效杜绝法官个人的腐败,同时更重要的是,它有效的震慑和监督着其他力量对司法审判的干预——因为司法正置于我们的视界内。
(四)须加强检察院对公安机关的侦查工作的监督
检察院作为国家法律的监督机关,主要任务是依法履行监督职能,保证国家法律的统一和正确实施。由于公安机关向法院提供的审讯材料直接关系到司法审判结果的真实公正,关系到法律的正确启动和实施,所以加强检察院对公安机关的侦查工作的监督,以确保犯罪证据的完整真实和司法结论的公平公正,无疑是十分重要的。
四、结语
笔者探讨宪政下的司法独立,一个根本思路仍是权力制约(包括监督),而尽管我经常警示自己“西方的思想和中国任何先哲的思想都可以研究,记住了,他们是我们的资源,但决不是我们的根据”。因为根据孟德斯鸠的推理:假定1:“一切有权利的人都容易滥用权力”。假定2:“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。结论:“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”。所以在我看来,问题的关键并不在于几权分立,而在于为权力划定界限。可能这是一个老生常谈的进路,但关键在于老生能不能谈出新内容,而同时这新内容又是否具有现实意义。因为从某种意义上讲,我们毕竟是在做着“我们的前人从来没有做过的极其光荣伟大的事业”。
“不管由理想通往现实的路怎样遥远、艰难,理想的提出本身就是一个不可抹杀的功绩。”我相信我们的设想和努力会深深镌在历史的这个时刻。
注释:
周叶中.宪法(第二版).高等教育出版社.2008年版.第183页.
苏力.送法下乡.中国政法大学出版社.2000年版.第2页.
苏力.送法下乡.中国政法大学出版社.2000年版.第4页.
苏力.送法下乡.中国政法大学出版社.2000年版.第78页.
贺卫方.人大监督与法官独立审判.北大法律信息网.
龚祥瑞.比较宪法与行政法.法律出版社.1985年版.第81页.
孟德斯鸠.论法的精神(上册).商务印书馆.1959年版.第81、82页.
梁治平.法辨.中国政法大学出版社.2002年版.第226页.
参考文献:
[1]苏力.道路通向城市——转型中国的法治.法律出版社.2004年版.