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【摘要】《降低和优化政府成本》一书围绕政府的制度成本、决策成本、运行成本、公信力成本、政府会计、国库集中支付、电子政务和绩效预算八个方面进行了深入浅出而精辟的阐述,并对降低政府成本提出了全面具体、有针对性和可操作性的对策。
【关键词】政府成本 宏观思维 经世致用
当前,随着我国改革开放战略的发展和深化,社会主义市场经济已初具规模,经济体制改革成就斐然,但政治体制改革却相对滞后,计划经济体制下的陈旧观念还在时刻影响着政府的治理和运行。政府管理效率低下,管理成本连年攀升,政府占用的资源过多等,已影响到社会主义市场经济的健康发展。国家行政学院许正中教授和财政部行政政法司副司长张更华同志合著的《降低和优化政府成本》一书(此书已由国家行政学院出版社出版)围绕政府的制度成本、决策成本、运行成本、公信力成本、政府会计、国库集中支付、电子政务和绩效预算八个方面对如何降低政府成本进行了深入浅出而精辟的阐述,立意高远且政策措施到位。
一般人看问题,或者很难把问题看得透彻,或者很难宏观上把握问题的全貌,这有如对“点”和“面”的理解和把握,而能同时理解和把握“点”和“面”的人可以说是寥寥无几。政府成本是什么?有的人可能回答:不就是政府花的钱吗?这答案不能说完全错误,但只是答对了一部分。看完《降低和优化政府成本》,读者会发现原来还有制度、决策和政府公信力等方面的隐性成本,而且背后还隐藏着许许多多政府管理上的问题。发现问题已相当不易,能把问题如数家珍来剖析并逐一提供对策更是难上加难。没有对问题的深入分析和宏观战略思维应该是无法做到的,这也体现出了作者深厚的学术理论功底和多年的行政管理研究经验。
体现了对政府成本研究的理论高度与前瞻性
本书体现出作者对政府成本研究的理论高度和前瞻性。国家竞争力的测度和影响因素、政府公信力与社会复合资本累积机制、国库集中收付与财政透明度、信息化与电子政务、绩效预算对政府成本的控制阀作用等新理论在本书中一一得到了详尽的剖析。例如在分析法治和人治两种不同的政府治理理念决定着政府运行成本的大小时,作者指出,法治偏重于庞大的法律组织,人治需要投资庞大的官僚组织。法治主要是靠外在的政治法律制度的强大威慑力来约束人们的行为,使其符合政府管理的需要。在法治的条件下,一整套刚性的法律制度、法律规范和国家机器的强制推行以及建立完备的法治模式,都要消耗一定的资源。在人治模式的政府治理中,要维持统治者的权威不受外来威胁而动摇,强大而有力的官僚体系是不可或缺的,这需要政府支付庞大的官僚体系的组织成本、执行成本和监督成本。人治权威的维持成本要大大超过法律的强制成本,由于统治者决策失误带来的社会动荡成本和学习成本也是法治模式所没有的,所以,法治是政府治理的发展趋势。
作者在研究政府转变职能的难度时溯源到了中国传统文化,引用了世界著名汉学家、美国哈佛大学教授费正清的研究,把我国的传统文化描述成典型的“水稻文化”,指出这一文化对我国的制度、价值观和社会具有某种“核心作用”以及与这种文化相适应的经济制度带来的惰性。很多人弯腰弓背的劳作变成了公认的常规,旨在节省劳动力的发明活动则是凤毛麟角。一年一年地就形成了中国人“君子安贫,达人知命”的传统,人们不善于独立思考、习惯于对群体和政府的依附。作者认为我国的政府和公民都习惯于计划经济式和行政命令式的习惯思维,极大地增加了政府转变职能的难度。另外,书中“政府超市”、“决策听证”、“政府悖论”、“数字地球”和“专业化制衡”等等概念开阔了甚至是最挑剔的读者的眼界。
对中国目前政府成本的现实判断准确而全面
作者对我国当前的制度成本、决策成本、政府运行成本和公信力成本等都有深入的分析。例如,在研究我国政府制度成本时,从四个方面阐述了制度设计问题导致政府成本增加的情况。首先从资源配置角度来看,我国的政府与市场之间大量地存在“缺位”、“越位”和“错位”的现象,政府与市场的边界混乱,导致资源配置效率低下。其次,认为我国传统社会的宗法制度客观上形成了我国“强政府、弱社会、虚化个人”的基本格局,使得政府与个人、社会的边界模糊,导致社会运行效能较低。然后,论述我国始终没有建立起权力制衡机制,使得官员自主裁量权过大。最后,认为我国不少政府管理制度带有临时性、应急性特点,没有经过深思熟虑、周密规划,政出多门,甚至会出现相互矛盾的严重问题,制度设计缺乏科学性,导致政府成本升高。
在分析我国政府运行成本存在的问题时,指出政府成本的总量过大和结构中人力成本比重较大:“2004年,我国有4500多万行政官员和公共事业单位人员要靠国家财政供养。按该年党政机关10043元的平均工资及为其提供的办公设施、住房、医疗保障、养老保险等,若将这些考虑进去,每增加一个人,一年至少财政支出2万元。据此推算,近年来财政每年需要增加工资性支出达900亿元,占国家新增财力的60%。”“1978年,政府机关人员占总从业人员的比例为1.16%,2001年上升到15.1%,增长13倍。”“文山会海”、“上面来一个,下面陪一桌”,政府公款吃喝接待费用高直接导致了政府运行的高成本。既有详细的数据分析又有定性的经验分析,让读者能容易而且全面地理解当前政府成本的问题。
对全球先发国家治理经验的借鉴得当
在论述国外制度创新经验时,该书分析了以美国为代表的一些国家在三大领域推进政府管理改革:功能定位市场化、政府服务输出市场化和内部管理的放松规制取向,1993年克林顿总统的“联邦政府内部革命”以及西方国家学习型政府的实践。在分析国内外电子政务对于政府改革与发展具有催化作用时,说到了以流程为中心重建政府组织的变化:以流程为主代替分工、决策点置于工作进行处、以扁平式组织结构代替分权化组织结构、管理人员由监督者变为教练等理念,认为电子政务是建立在信息科技和管理“双轮驱动”基础上的。
特别是在借鉴美国、英国和澳大利亚三国以绩效预算降低政府成本的实践时,该书介绍了各国绩效预算改革案例的方法和取得的成果。对美国的绩效预算改革研究了副总统戈尔的“重塑政府运动”和《政府绩效与结果法案》,以及布什总统将私营部门的绩效管理理念引入联邦政府管理的降低政府成本实践,使得“2000年美国联邦支出降到了GDP的19%,达到了1970年的水平;联邦人员减少了36.5万人,联邦雇员比例降到了1933年以来的最低水平”。英国绩效预算评估改革从以经济效益为中心转为以服务质量和顾客为中心的绩效评估,以及财务管理新方案中设立经济、效率和效益3E的标准体系,也为英国在1994年到1998年节约了72900万英镑。澳大利亚的预算权责制改革将政府各部门的业务划分为由政府承担的核心业务和由私人承担的非核心业务,并确立了政府与各部门之间的商业化运作关系,使得“澳大利亚公共部门的员工总数从1986年的180893人下降到了2002年的12350人”,精简政府的同时改善了政府的财政绩效。可以说,书中每一个专题模块都有国际上先发国家加强政府治理和降低政府成本的先进经验,让读者大开眼界。
提出全面具体和具有可操作性的对策
在对策方面,该书提出的对策既全面具体,又具有针对性和很好的可操作性。例如在第七章论述构建我国国库集中收付体系降低成本时,从专业化制衡政府的管理架构、降低政府成本和风险、科学理财预防腐败、健全法规体系、改革会计核算办法、国库业务电子网络化和健全监督制约机制七个方面进行全面和具体的论述。其中提出需要修订《中华人民共和国国家金库条例》等法规,政府会计逐步引入权责发生制以及财政部门、人民银行、审计部门要配合联动共同构筑严密的监督制约机制的对策都非常具体。在第四章构建政府运行成本专业化制衡制度框架的分析中指出,专业化制衡包含三个层次的体系:“信息流、资金流和物流”三分离制衡;预算、政府绩效、政府会计的协调制衡;预算立法机构、预算执行机构与预算绩效评估机构的制衡。三个体系逐层递进,共同构成我国政府成本控制的专业化制衡体系,这些思想对策也都很精辟。
在论述控制政府决策成本的对策建议中提出:以决策法制化、民主集中制和责任追究制来加强和完善政府的决策机制和制度保障;以听证会扩大民众对政府决策的参与程度;因地制宜扩大基层政府决策权;尊重市场选择和自然选择的科学性;发挥非政府组织对政府决策的作用;提高政府对危机的处理能力;发挥科学技术在政府决策中的作用;重视降低政府决策成本的配套措施的建立和完善等。这些对策即全面又具体,对降低政府成本实践应该有很好的现实指导意义。
该书文笔流畅洒脱,内容通俗易懂。作者融政、经、史、管于一体,看似在写政府成本,实则在写社会演变及国家治理方略,读后让人很受启发。作者指出,“任何一项改革若只考虑单项突破,要么社会发展出现断裂,要么这次改革的成果成为下一次改革的对象。”立意高远而寓意深刻,体现出作者的宏观战略思维。阅读此书不仅能使读者对当前我国政府成本过高的原因有全面和深刻的认识,而且对读者的宏观思维能力也是很好的锻炼。(作者为天津大学管理学院教授、博导)
【关键词】政府成本 宏观思维 经世致用
当前,随着我国改革开放战略的发展和深化,社会主义市场经济已初具规模,经济体制改革成就斐然,但政治体制改革却相对滞后,计划经济体制下的陈旧观念还在时刻影响着政府的治理和运行。政府管理效率低下,管理成本连年攀升,政府占用的资源过多等,已影响到社会主义市场经济的健康发展。国家行政学院许正中教授和财政部行政政法司副司长张更华同志合著的《降低和优化政府成本》一书(此书已由国家行政学院出版社出版)围绕政府的制度成本、决策成本、运行成本、公信力成本、政府会计、国库集中支付、电子政务和绩效预算八个方面对如何降低政府成本进行了深入浅出而精辟的阐述,立意高远且政策措施到位。
一般人看问题,或者很难把问题看得透彻,或者很难宏观上把握问题的全貌,这有如对“点”和“面”的理解和把握,而能同时理解和把握“点”和“面”的人可以说是寥寥无几。政府成本是什么?有的人可能回答:不就是政府花的钱吗?这答案不能说完全错误,但只是答对了一部分。看完《降低和优化政府成本》,读者会发现原来还有制度、决策和政府公信力等方面的隐性成本,而且背后还隐藏着许许多多政府管理上的问题。发现问题已相当不易,能把问题如数家珍来剖析并逐一提供对策更是难上加难。没有对问题的深入分析和宏观战略思维应该是无法做到的,这也体现出了作者深厚的学术理论功底和多年的行政管理研究经验。
体现了对政府成本研究的理论高度与前瞻性
本书体现出作者对政府成本研究的理论高度和前瞻性。国家竞争力的测度和影响因素、政府公信力与社会复合资本累积机制、国库集中收付与财政透明度、信息化与电子政务、绩效预算对政府成本的控制阀作用等新理论在本书中一一得到了详尽的剖析。例如在分析法治和人治两种不同的政府治理理念决定着政府运行成本的大小时,作者指出,法治偏重于庞大的法律组织,人治需要投资庞大的官僚组织。法治主要是靠外在的政治法律制度的强大威慑力来约束人们的行为,使其符合政府管理的需要。在法治的条件下,一整套刚性的法律制度、法律规范和国家机器的强制推行以及建立完备的法治模式,都要消耗一定的资源。在人治模式的政府治理中,要维持统治者的权威不受外来威胁而动摇,强大而有力的官僚体系是不可或缺的,这需要政府支付庞大的官僚体系的组织成本、执行成本和监督成本。人治权威的维持成本要大大超过法律的强制成本,由于统治者决策失误带来的社会动荡成本和学习成本也是法治模式所没有的,所以,法治是政府治理的发展趋势。
作者在研究政府转变职能的难度时溯源到了中国传统文化,引用了世界著名汉学家、美国哈佛大学教授费正清的研究,把我国的传统文化描述成典型的“水稻文化”,指出这一文化对我国的制度、价值观和社会具有某种“核心作用”以及与这种文化相适应的经济制度带来的惰性。很多人弯腰弓背的劳作变成了公认的常规,旨在节省劳动力的发明活动则是凤毛麟角。一年一年地就形成了中国人“君子安贫,达人知命”的传统,人们不善于独立思考、习惯于对群体和政府的依附。作者认为我国的政府和公民都习惯于计划经济式和行政命令式的习惯思维,极大地增加了政府转变职能的难度。另外,书中“政府超市”、“决策听证”、“政府悖论”、“数字地球”和“专业化制衡”等等概念开阔了甚至是最挑剔的读者的眼界。
对中国目前政府成本的现实判断准确而全面
作者对我国当前的制度成本、决策成本、政府运行成本和公信力成本等都有深入的分析。例如,在研究我国政府制度成本时,从四个方面阐述了制度设计问题导致政府成本增加的情况。首先从资源配置角度来看,我国的政府与市场之间大量地存在“缺位”、“越位”和“错位”的现象,政府与市场的边界混乱,导致资源配置效率低下。其次,认为我国传统社会的宗法制度客观上形成了我国“强政府、弱社会、虚化个人”的基本格局,使得政府与个人、社会的边界模糊,导致社会运行效能较低。然后,论述我国始终没有建立起权力制衡机制,使得官员自主裁量权过大。最后,认为我国不少政府管理制度带有临时性、应急性特点,没有经过深思熟虑、周密规划,政出多门,甚至会出现相互矛盾的严重问题,制度设计缺乏科学性,导致政府成本升高。
在分析我国政府运行成本存在的问题时,指出政府成本的总量过大和结构中人力成本比重较大:“2004年,我国有4500多万行政官员和公共事业单位人员要靠国家财政供养。按该年党政机关10043元的平均工资及为其提供的办公设施、住房、医疗保障、养老保险等,若将这些考虑进去,每增加一个人,一年至少财政支出2万元。据此推算,近年来财政每年需要增加工资性支出达900亿元,占国家新增财力的60%。”“1978年,政府机关人员占总从业人员的比例为1.16%,2001年上升到15.1%,增长13倍。”“文山会海”、“上面来一个,下面陪一桌”,政府公款吃喝接待费用高直接导致了政府运行的高成本。既有详细的数据分析又有定性的经验分析,让读者能容易而且全面地理解当前政府成本的问题。
对全球先发国家治理经验的借鉴得当
在论述国外制度创新经验时,该书分析了以美国为代表的一些国家在三大领域推进政府管理改革:功能定位市场化、政府服务输出市场化和内部管理的放松规制取向,1993年克林顿总统的“联邦政府内部革命”以及西方国家学习型政府的实践。在分析国内外电子政务对于政府改革与发展具有催化作用时,说到了以流程为中心重建政府组织的变化:以流程为主代替分工、决策点置于工作进行处、以扁平式组织结构代替分权化组织结构、管理人员由监督者变为教练等理念,认为电子政务是建立在信息科技和管理“双轮驱动”基础上的。
特别是在借鉴美国、英国和澳大利亚三国以绩效预算降低政府成本的实践时,该书介绍了各国绩效预算改革案例的方法和取得的成果。对美国的绩效预算改革研究了副总统戈尔的“重塑政府运动”和《政府绩效与结果法案》,以及布什总统将私营部门的绩效管理理念引入联邦政府管理的降低政府成本实践,使得“2000年美国联邦支出降到了GDP的19%,达到了1970年的水平;联邦人员减少了36.5万人,联邦雇员比例降到了1933年以来的最低水平”。英国绩效预算评估改革从以经济效益为中心转为以服务质量和顾客为中心的绩效评估,以及财务管理新方案中设立经济、效率和效益3E的标准体系,也为英国在1994年到1998年节约了72900万英镑。澳大利亚的预算权责制改革将政府各部门的业务划分为由政府承担的核心业务和由私人承担的非核心业务,并确立了政府与各部门之间的商业化运作关系,使得“澳大利亚公共部门的员工总数从1986年的180893人下降到了2002年的12350人”,精简政府的同时改善了政府的财政绩效。可以说,书中每一个专题模块都有国际上先发国家加强政府治理和降低政府成本的先进经验,让读者大开眼界。
提出全面具体和具有可操作性的对策
在对策方面,该书提出的对策既全面具体,又具有针对性和很好的可操作性。例如在第七章论述构建我国国库集中收付体系降低成本时,从专业化制衡政府的管理架构、降低政府成本和风险、科学理财预防腐败、健全法规体系、改革会计核算办法、国库业务电子网络化和健全监督制约机制七个方面进行全面和具体的论述。其中提出需要修订《中华人民共和国国家金库条例》等法规,政府会计逐步引入权责发生制以及财政部门、人民银行、审计部门要配合联动共同构筑严密的监督制约机制的对策都非常具体。在第四章构建政府运行成本专业化制衡制度框架的分析中指出,专业化制衡包含三个层次的体系:“信息流、资金流和物流”三分离制衡;预算、政府绩效、政府会计的协调制衡;预算立法机构、预算执行机构与预算绩效评估机构的制衡。三个体系逐层递进,共同构成我国政府成本控制的专业化制衡体系,这些思想对策也都很精辟。
在论述控制政府决策成本的对策建议中提出:以决策法制化、民主集中制和责任追究制来加强和完善政府的决策机制和制度保障;以听证会扩大民众对政府决策的参与程度;因地制宜扩大基层政府决策权;尊重市场选择和自然选择的科学性;发挥非政府组织对政府决策的作用;提高政府对危机的处理能力;发挥科学技术在政府决策中的作用;重视降低政府决策成本的配套措施的建立和完善等。这些对策即全面又具体,对降低政府成本实践应该有很好的现实指导意义。
该书文笔流畅洒脱,内容通俗易懂。作者融政、经、史、管于一体,看似在写政府成本,实则在写社会演变及国家治理方略,读后让人很受启发。作者指出,“任何一项改革若只考虑单项突破,要么社会发展出现断裂,要么这次改革的成果成为下一次改革的对象。”立意高远而寓意深刻,体现出作者的宏观战略思维。阅读此书不仅能使读者对当前我国政府成本过高的原因有全面和深刻的认识,而且对读者的宏观思维能力也是很好的锻炼。(作者为天津大学管理学院教授、博导)