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摘要：本文以西部某3县为研究对象，通过对“省直管县”财政体制改革前后3县财政收支数据对比分析，发现改革措施对保障县级财力产生的积极影响和存在的不足，针对县级财力保障存在的问题提出了体制机制方面应该采取的对策。
关键词：财政体制；改革；县级财力
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）08-0-01
2009年，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（简称《意见》），明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。《意见》中明确，资金往来方面，省与市、县之间建立财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。此项改革旨在减少财政层次，通过推行省直管县、乡财县管与乡镇综合改革等改革措施，形成中央、省、市县的三级财政架构。
本文以西部某省为研究目标，从该省选择3个县作为对象，分析3县实施“省管县”财政体制改革前后财力变化情况。该省从2007至2011年开始分三批完成了省直管县财政管理体制改革，所选3县都是2009年实施改革的，截至2009年该省实施了“省直管县”财政体制改革的县占全省县（区）总数的48%。
一、“省直管县”财政体制改革显著增加了县级总体财政收入规模
2008年，3县政府性收入分别为87573万元、97035万元、58204万元，2009年当年3县同时被省级财政纳入“省管县”财政体制改革范围，改革当年3县收入分别为119413万元、125226万元、81230万元，比上年增长36.36%、29.05%、39.56%。改革后的2010年3县财政收入分别比2009年增长27.06%、12.27%、19.47%，财政收入增幅回落，回归正常水平。以上数据显示，“省直管县”财政体制改革增加了县级总体财政收入规模。
二、改革后县级财政收到上级补助收入比改革前大幅增加，但专项转移支付增加额占总体收入增加额的比例较高，县级政府财政调控能力并未加强
推行“省直管县”改革当年，3个县收到的上级补助收入分别为9.3亿元、11亿元、7.3亿元，分别比2008年增长39.05%、28.46%、39.53%。 2009年，3县收到的专项转移支付额度分别比2008年增长72.48%、41.32%、82.3%，充分说明，省管县改革措施的实施增加了县级财政收到的专项转移支付额度。专项转移支付增加额占总体收入增加额的比例较高，2009年增加的专项转移支付占总收入增加额的比例分别为64.28%、61.81%、62.15%，剔除专项转移支付后，3县实际可支配财力增加额分别为1.03亿元、1.17亿元、0.87亿元。
三、改革后县级财政自身收入能力并未提高，“省直管县”财政体制改革对促进县域经济发展效果有待观察
从改革后3县税收收入增长并不稳定。2009年至2011年，A县税收收入比上年增长67%、36%、32%，增长幅度持续下降；B县税收收入比上年增长17%、46%、26%，呈先扬后抑的山峰走势；C县税收收入比上年增长18%、21%、209%。 2009年至2011年，全国税收收入分别比上年增长10%、30%、24%，该省全省税收收入增长率分别为8%、25%、29%。“省直管县”财政体制改革减少了财政拨款级次，财政资金拨付更加流畅，有力保障了中央财政资金向县级倾斜的政策意图。
四、改革后县级财政投向民生支出比例逐渐增高，公共财政职能进一步落实
通过对2008年至2009年3个县在教育、社会保障和就业、医疗卫生、农林水事务4个民生投入数据分析，改革后县级财政投向民生支出比例迅速增长。2008年，3县投入到上述4个民生项目的资金分别为5.1亿元、6亿元、3.4亿元，2009年，投入分别达到7.6亿元、7.3亿元、4.8亿元，分别增长49%、22%、41%，均超过了当年3县收入增长幅度和支出增长幅度，这在一定程度上较好体现了公共财政的职能，发挥了公共财政保障民生、维护国家和人民的根本利益的作用。
五、保障县级财力扶持县域经济科学发展的对策和建议
（一）调整中央同地方收入分享比例，进一步促进事权与财力相匹配
调查的3个县2011年县域内实现的税收在中央、省、县的分成分别为13888.79万元、8066.54万元、24485.72万元，中央财政集中收入占全部收入的29.87%，省级财政分成仅占全部收入的17.35%。收入分享制度的不科学，造成一方面省级财政分成比例相对较低，影响了省级财政均衡所辖县际间财力水平的能力；另一方面县级财政为了增加收入，倾向于通过招商引资扩大税基，或是获得土地出让收入等独享收入，影响了县级政府性收入质量。
（二）降低专项转移支付比例，扩大均衡性转移支付额度，增强地方财政自主支配能力
2011年，调查的3个县收到专项转移支付20.29亿元，占全部转移支付的47.4%，由于专项转移支付县级政府无法根据当地经济社会发展需要安排使用，严重影响县级财政的自主性，只有增加均衡性转移支付，才能引导各地方政府因地制宜地投向适合该地区经济社会发展的重点领域，推动地方政府稳步建立科学、合理地经济发展机制。
（三）加快财税体制改革，推动建立地方主体税种
目前地方政府独享税种数量多，但每个税种税收规模较小，起主导作用的税种仅有营业税，无主体税种导致地方财政收入规模较小且来源不稳定，某种程度上逼迫地方政府采取卖地等不可持续性方式增加财源。从市场经济发达国家的税制设计来看，地方主体税种的建立是是财政收入分配所采用的普遍常规化手段，而转移支付仅是特殊手段，我国应加快税制改革步伐，建立以财产税或不动产税为主体的地方税体系，改变目前财权向上集中而事权不断下沉导致的不均衡状况，给予地方政府稳定的收入来源，破除阻碍地方经济发展的体制壁垒。
注：本文所有数据均来自财政部、省财政厅、县财政局及其他相关网站。
关键词：财政体制；改革；县级财力
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）08-0-01
2009年，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（简称《意见》），明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。《意见》中明确，资金往来方面，省与市、县之间建立财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。此项改革旨在减少财政层次，通过推行省直管县、乡财县管与乡镇综合改革等改革措施，形成中央、省、市县的三级财政架构。
本文以西部某省为研究目标，从该省选择3个县作为对象，分析3县实施“省管县”财政体制改革前后财力变化情况。该省从2007至2011年开始分三批完成了省直管县财政管理体制改革，所选3县都是2009年实施改革的，截至2009年该省实施了“省直管县”财政体制改革的县占全省县（区）总数的48%。
一、“省直管县”财政体制改革显著增加了县级总体财政收入规模
2008年，3县政府性收入分别为87573万元、97035万元、58204万元，2009年当年3县同时被省级财政纳入“省管县”财政体制改革范围，改革当年3县收入分别为119413万元、125226万元、81230万元，比上年增长36.36%、29.05%、39.56%。改革后的2010年3县财政收入分别比2009年增长27.06%、12.27%、19.47%，财政收入增幅回落，回归正常水平。以上数据显示，“省直管县”财政体制改革增加了县级总体财政收入规模。
二、改革后县级财政收到上级补助收入比改革前大幅增加，但专项转移支付增加额占总体收入增加额的比例较高，县级政府财政调控能力并未加强
推行“省直管县”改革当年，3个县收到的上级补助收入分别为9.3亿元、11亿元、7.3亿元，分别比2008年增长39.05%、28.46%、39.53%。 2009年，3县收到的专项转移支付额度分别比2008年增长72.48%、41.32%、82.3%，充分说明，省管县改革措施的实施增加了县级财政收到的专项转移支付额度。专项转移支付增加额占总体收入增加额的比例较高，2009年增加的专项转移支付占总收入增加额的比例分别为64.28%、61.81%、62.15%，剔除专项转移支付后，3县实际可支配财力增加额分别为1.03亿元、1.17亿元、0.87亿元。
三、改革后县级财政自身收入能力并未提高，“省直管县”财政体制改革对促进县域经济发展效果有待观察
从改革后3县税收收入增长并不稳定。2009年至2011年，A县税收收入比上年增长67%、36%、32%，增长幅度持续下降；B县税收收入比上年增长17%、46%、26%，呈先扬后抑的山峰走势；C县税收收入比上年增长18%、21%、209%。 2009年至2011年，全国税收收入分别比上年增长10%、30%、24%，该省全省税收收入增长率分别为8%、25%、29%。“省直管县”财政体制改革减少了财政拨款级次，财政资金拨付更加流畅，有力保障了中央财政资金向县级倾斜的政策意图。
四、改革后县级财政投向民生支出比例逐渐增高，公共财政职能进一步落实
通过对2008年至2009年3个县在教育、社会保障和就业、医疗卫生、农林水事务4个民生投入数据分析，改革后县级财政投向民生支出比例迅速增长。2008年，3县投入到上述4个民生项目的资金分别为5.1亿元、6亿元、3.4亿元，2009年，投入分别达到7.6亿元、7.3亿元、4.8亿元，分别增长49%、22%、41%，均超过了当年3县收入增长幅度和支出增长幅度，这在一定程度上较好体现了公共财政的职能，发挥了公共财政保障民生、维护国家和人民的根本利益的作用。
五、保障县级财力扶持县域经济科学发展的对策和建议
（一）调整中央同地方收入分享比例，进一步促进事权与财力相匹配
调查的3个县2011年县域内实现的税收在中央、省、县的分成分别为13888.79万元、8066.54万元、24485.72万元，中央财政集中收入占全部收入的29.87%，省级财政分成仅占全部收入的17.35%。收入分享制度的不科学，造成一方面省级财政分成比例相对较低，影响了省级财政均衡所辖县际间财力水平的能力；另一方面县级财政为了增加收入，倾向于通过招商引资扩大税基，或是获得土地出让收入等独享收入，影响了县级政府性收入质量。
（二）降低专项转移支付比例，扩大均衡性转移支付额度，增强地方财政自主支配能力
2011年，调查的3个县收到专项转移支付20.29亿元，占全部转移支付的47.4%，由于专项转移支付县级政府无法根据当地经济社会发展需要安排使用，严重影响县级财政的自主性，只有增加均衡性转移支付，才能引导各地方政府因地制宜地投向适合该地区经济社会发展的重点领域，推动地方政府稳步建立科学、合理地经济发展机制。
（三）加快财税体制改革，推动建立地方主体税种
目前地方政府独享税种数量多，但每个税种税收规模较小，起主导作用的税种仅有营业税，无主体税种导致地方财政收入规模较小且来源不稳定，某种程度上逼迫地方政府采取卖地等不可持续性方式增加财源。从市场经济发达国家的税制设计来看，地方主体税种的建立是是财政收入分配所采用的普遍常规化手段，而转移支付仅是特殊手段，我国应加快税制改革步伐，建立以财产税或不动产税为主体的地方税体系，改变目前财权向上集中而事权不断下沉导致的不均衡状况，给予地方政府稳定的收入来源，破除阻碍地方经济发展的体制壁垒。
注：本文所有数据均来自财政部、省财政厅、县财政局及其他相关网站。