论文部分内容阅读
摘要：当前我国城市社区的转型与发展明显受制于城市社区治理运作机制的不健全。元治理理论范式与当前我国城市社区治理具有高度契合性。该范式强调了政府在治理网络中的主导地位，政府的角色定位是“协调者”、“责任人”与“监督者”。同时，元治理视阈下的城市社区治理还应重视多元治理主体的共同参与，旨在构建由协调机制、责任机制和监督机制所组成的整体性运作机制。协调机制保证政府权能与治理弹性；责任机制提升社区治理互信与协作；监督机制摆脱治理困境与治理风险。在元治理理论指导下完善条块化协调机制、互补性责任机制与常态化监督机制，是优化我国城市社区治理运作机制的绝佳路径。
关键词：元治理；城市社区治理；运作机制
中图分类号：D630
文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.01.0017
作为一种社区管理机制，社区治理已得到社会各界的广泛认同，成为推动社区建设的重要方式。当前，我国城市社区建设进入稳步发展阶段，与此同时，各地区在社区管理、社区治理、社区服务等方面已探索出诸多特征鲜明的城市社区发展模式。但不可否认的是，目前的社区治理运作机制也存在明显的缺陷。政府、社区居民、社区居委会、社会组织、驻区单位等治理主体之间的沟通与互动欠缺，呈现出一种“集体失联”的形态，各主体在参与社区治理时缺乏必要的积极性和有效性。社区治理运作机制的碎片化困境已成为制约社区实现善治的瓶颈。在此背景下，如何克服城市社区治理运作机制的缺陷、摆脱困境，就成为完善社区治理、走向社区善治的重要命题。
一、文献综述与问题的提出
元治理理论在提出后的20多年时间内，以其独到的解释力被广泛运用于不同国家诸多领域的治理进程之中。它在各种治理范式框架中具有代表性，既能在宏观层面重塑政府、市场与社会之间的关系，又能在微观层面上指导某一具体领域的治理行为。元治理理论范式与当前我国城市社区治理的现状具有高度契合性。通过构建元治理模型，用于指导我国城市社区治理实践，并完善其运作机制，是实现城市社区善治的绝佳路径。
（一）城市社区治理
德国社会学家斐迪南·滕尼斯早在《共同体与社会》这部著作中最先使用了“社区”（community）一词，用于描述那些存在于前工业社会的、具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富有人情味的社会关系和社会利益共同体。国内学界将社区界定为地域性社会，其中既有社区研究历史方面的渊源，同时也是社区研究在中国现代化进程中应用与实践的必然结果。[1]自“社区”的概念引入国内学界以来，学者们对社区的理解和阐释普遍具有地域性因素。例如，徐勇认为，“社区是指由聚居在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体，是由一定的人口、地域、设施、管理机构、文化现象和社区意识等要素构成的小社会”[2]。又如，唐忠新认为，“社区指的是由居住在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动而构成的社会区域生活共同体”[3]。就“社区”的一般内涵来说，“社”即为人群，“区”就是地区、空间、环境，可以简单将其理解为聚居在一定地域上的人群生活的共同体。城市社区是相对于农村社区而言的，是指在一定的城市地域范围内，由一定规模的人群按照某种社会关系组成的、具有综合性社会功能的社会区域共同体。
治理理论早先由英国学者罗德·罗茨提出，他认为治理“意味着统治的含义发生变化，意味着一种新的统治过程得以产生，意味着有序统治的条件已和以往大相径庭，是以新的手段来统治社会”[4]。法国管理学家让-皮埃尔·戈丹认为，“治理可以用来破除陈规，冲破保护官僚主义的围墙；治理具有现代性，它对旧有的社会关系提出质疑，同时，治理可以代替公共干预主义”[5]。美国管理学家库伊曼和范·弗利埃特指出，“治理所构建的社会结构与秩序不能依赖外部强加，它需要依靠诸多行为者之间的互动来发挥作用”[6]。可见，治理理论旨在重新调整和塑造政府、市场与社会等治理主体之间的关系，它为治理过程中的角色定位和利益分配等体制性问题的解决提供了理论指导。参考治理的内涵来界定社区治理，我们可以将社区治理理解为治理主体共同参与社区治理事务，为社区提供公共产品和公共服务的行为。
1.关于城市社区治理的规范研究。学者们从不同的角度对城市社区治理展开规范研究。例如，吴光芸、杨龙基于社会资本的视角来解读社区治理问题，他们认为，“社区居民之间互惠的、普遍的信任，以及通过社区组织而构建起来的社会参与网络构成了社区的社会资本；社区治理的实质就是信任、互惠与合作；社会资本理论范式下的社区治理包括三个维度：社会网络、互惠规范和激励监督”[7]。张洪武聚焦于社区治理的秩序问题，他指出，“社区治理的多中心秩序不仅依赖于社区之外更高层次的顶层设计和制度供给，还依赖于社区内部各治理主体之间通过互动博弈所构建的规则体系；由公共责任理念指导、公共规则约束的社区多中心治理秩序，是摆脱‘公地困境’、改善集体行动并实现社区善治的基本前提”[8]。陈伟东、吴恒同探讨了城市社区的治理方法和路径选择，他们认为，“建国后，城市社区治理方法实现了由经验方法向行政方法的过渡，当前仍以行政方法为主；社会结构的变迁和国家治理理念的转型，使得缺乏弹性的行政方法已无法有效完成社区治理与居民自治的使命；基于居民需求结构和特点，当代城市社区治理应选择以精细化和理性化为特征的专业化道路”[9]。张平、隋永强在元治理视阈下论述了中国城市社区治理的主体结构，在他们看来，“中国城市社区治理主体结构呈现出‘一核多元’的特点，‘一核’是指中国共产党是唯一的领导核心，‘多元’主体包括政府、社区居委会、社区社会组织、驻区单位和社区居民等；依据元治理理论范式，在党的领导与政府主导下，构建社区治理主体协同共治的局面”[10]。隋玉杰從社会系统理论、需要理论和抗逆力、充权与优势理论出发，对当前社区治理结构方面的某些创新性举措进行审视，探求其背后的运作机制、动力机制和可持续性发展机制；他将当前社区治理结构划分为功能对位型、需求满足型和自力更生型等，并指出理想型社区治理结构的构建需权衡各种治理结构类型的利弊[11]。陈亚辉着眼于社区治理的模式，他认为，“随着社区治理方式的转型，网络化伙伴关系已成为社区发展的大势所趋；社区网络化治理的关键是通过管理网络使社区快速反映公民诉求，提供高质量的公共产品和公共服务；未来的社区发展应注重实现社区公共价值，连接社区公共服务伙伴关系，强化政府责任，提升社区公共服务能力”[12]。 2.关于城市社区治理的实证研究。近年来，实证研究已成为城市社区治理领域研究的热点。例如，唐文玉基于社区个案研究城市社区中的权威效能治理指出，“‘权威效能治理’展现了社区中国家力量和社会力量之间的‘权威—服从’关系，社会力量充当着国家渗透社会生活的功能性和结构性的‘基础设施’；在‘权威效能治理’范式下建构起来的是一种有限社会公共性和能动性的‘管理型公共领域’，其职能主要是拓宽国家提供公共服务的范围，以便国家对社区实施‘柔性控制’” [13]。冯猛以北京东城区6号院的环境整治行动为例，从社区治理的基本要素出发，构建了一个研究社区治理困境的分析框架；这一框架基于社区困境发生的原因，针对治理行动规则、行动结构和行动过程，提出本质困境、结构困境和过程困境三种理论范畴，并提出摆脱以上困境的若干途径[14]。张红、张再生在问卷调查的基础上，运用AMOS 17.0软件对调查数据与假设模型进行了结构方程的拟合检验，在他们看来，“完善居民社区治理参与的条件，提高居民参与社区治理的便利度，提升社区治理参与的效率，是推进社区治理、实现社区善治的有效路径”[15]。吴晓林基于台湾台北市社区的调查，指出“台湾城市社区治理呈现出以半官方性质的‘里组织’、社区发展协会和官方力量为主体的三角结构，这种治理结构打破了‘恩庇关系’对社区的影响，试图将微观层面的政府干预赶出社区，为社区自主发展创造更多空间”[16]。李晓壮从政府、市场、社会三维分析框架出发，通过对北京市社区调查来分析政府、市场和社会三大社区治理主体之间的相互关系，发现其处于非良性的运行状态之中，存在“社区居委会行政化趋于严重、行政区划体制改革滞后城镇化、社區共享部位产权不清晰等比较突出的体制性问题”[17]，进而指出体制改革创新是破解社区治理问题的当然路径。
（二）元治理理论
目前，“元治理”（Metagovernance）已日益成为国内外学界讨论的热点理论之一。英国学者鲍勃·杰索普是最早提出并界定“元治理”概念的学者之一。关于元治理兴起的原因，杰索普指出，“元治理是为了克服治理失灵而进行的对自我管理的管理或自我组织的组织，追求科层制、市场和网络三种治理的协调”[18]。杰索普将自组织作为一种治理机制，认为公私合营企业和其他形式的自组织比传统的立法等级机构和行政手段更为有效。同时，他还指出自组织也可能出现治理失灵，进而提出“元治理”目标：设计更合适的制度规范，设想更合适的远景，从而促进各个领域的自组织发展，协调组织之间的目标、空间和时间尺度、行动及后果等。由此杰索普提出国家在治理中依然发挥相当重要的作用，比如制定规章制度、督促制度实施、创新制度等，但国家必须提供治理的基本规则，保证不同治理机制与规制的兼容[19]。元治理旨在寻求控制和自治的平衡。治理意味着分权、自治、多中心与公民参与等要素，元治理则是对这种去权威化、去中心化的治理趋势的控制。凯里·多贝斯泰恩指出，“元治理要求在治理体系内确保政府的影响力、控制和命令；元治理的掌舵功能指的是国家为实现各治理主体的利益和权力的平衡制定基本规则”[20]。
元治理理论引入国内学界之后，学者们结合中国治理现状对其进行了本土化的理解和阐释。例如，于水等在元治理视域下研究政府的治道逻辑和治理能力，他们指出，“现代政府的治理应以政府的‘元治’为主体范式，以政府和社会的良性互动为前提条件，以政府能力的提升和善治为目标；元治理范式力图通过国家治理体系的建构，重塑政府、市场与社会的三维关系，探求提升政府治理能力的可行路径”[21]。唐任伍等在元治理视阈下研究中国环境治理的策略选择问题，他们指出，“在我国环境治理的传统模式下，政府以‘统领’而非‘治理’的姿态出现，各种治理模式、市场与社会网络机制无法有效运行；根据元治理范式，强化自治理，强调与政府权力相对应的责任，通过保持治理模式的多样性来增加治理弹性，从而有效应对环境治理这个复杂系统”[22]。郭永园等认为，“强调国家在公共治理中的重要作用的元治理理论相比于治理理论更契合中国‘强政府’的现状以及对科层治理传统偏好，可以充分发挥中国特色社会主义的制度优势”[23]。李剑在元治理视角下探讨地方政府创新问题时指出，“‘元治理’范式重塑了政府在社会治理中的中轴角色，但必须明确的是，这种对国家（政府）作用的推崇并非是向科层等级治理模式的回归，更不是传统的‘国家中心论’的重复，元治理提出的‘将国家请回中心’的理念更加侧重于政府的责任而非权力”[24]。
通过梳理和归纳国内外学者关于元治理理论的研究，我们可以将“元治理”的内涵界定为：在多个治理主体所构建起的治理网络中，政府充当“协调者”、“责任人”与“监督者”的角色，政府利用科学合理的议程设定、良好的沟通协调以及精心设计的组织安排，构建一个健康而有序的治理机制，进而实现公共价值和公共事务的善治。
二、中国城市社区治理运作机制的元治理模型
我国城市社区治理模式和结构变化的基本趋势是从单一治理主体逐步转向多元主体协同共治。城市社区治理本质上就是在城市社区范围内，依托多元治理主体和多元化的治理方式，协同治理社区公共事务，进而增强社区凝聚力，实现社区善治。为了克服治理失灵的风险，元治理理论旨在对政府、市场和公民社会等治理形式、机制或力量进行一种宏观把握和设计，调整各种治理机制之间的平衡，重新整合各种治理机制之间的复杂合作。
（一）元治理视阈下城市社区治理主体结构
元治理视阈下的城市社会治理主体包括政府、社区居委会、社会组织、驻区单位和社区居民（如图1）。
1.政府。面对一个多元治理主体并存的治理体系，政府首先要适应元治理的角色定位，它是社会制度与机构完善以及社会凝聚力的责任承担者。“元治理不可混同于一个至高无上、控制一切治理安排的政府，相反，它担当制度设计、提出远景设想的任务，从而促进不同领域的自组织。”[25]改革开放以来，我国城市社区发展路径是通过自上而下的社会计划来推行的政府推进模式，地方政府的基层组织是推行新政策的重要主体。社区党组织在社区发展中仍居于主导地位。十八大报告明确提出，在城乡社区治理中，要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理体制。在我国城市社区治理中，党和政府是社区元治理的核心。 2.社区居委会。元治理理论强调政府的核心地位，但并不意味着否定其他治理主体功能的发挥。社区居委会作为群众性的自治组织，要在党和政府的支持和帮助下，充分发挥自治功能，为社区居民提供公共服务，实现“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”。社区居委会是居民会议执行机构与社区治理的重要依托，党和政府只有借助于社区居委会这一载体才可能完成社区治理的任务。
3.社会组织。城市社区社会组织是在社区范围内从事活动，以实现居民利益诉求、为居民提供服务、推进社区发展为宗旨的服务性、公益性和自治性的社会组织。元治理视阈下的社区社会组织接受党和政府的领导和扶持，进而发挥在社区治理中的能动作用。社区社会组织以自组织的方式集合与表达居民的权利意识和利益诉求，通过沟通、协调、调解等方式，集结整合居民意愿，为党和政府的科学决策提供有效参考。
4.驻区单位。驻区单位是指在社区范围内营利或非营利的企业、行政机关、事业单位等组织的总称。尽管驻区单位与社区之间不存在隶属关系，但它作为城市社区治理的重要支撑，其设施、场地、人才、资金等资源优势构成元治理中党和政府治理资源的补充，提升社区资源的利用效率。
5.社区居民。社区居民是社区治理的根基所在，广大居民积极参与社区治理是实现社区可持续发展的力量和源泉。社区居民通过主动参与社区民主选举与民主决策，进行民主管理，并践行民主监督，以保证社区公共精神的弘扬与社区凝聚力的集聚。
图1城市社区治理元治理模型图
（二）城市社区的元治理运作机制
城市社区元治理运作机制中的“协调机制”、“责任机制”与“监督机制”是一个紧密互动的整体，构成元治理范式下城市社区治理运作机制的三个子系统（如图2）。政府在其中分别承担着“协调者”、“责任人”和“监督者”的角色。
1. “协调机制”：保证政府权能与治理弹性。政府权能是指政府管理公共事务的权威；治理弹性则是指政府在各种治理模式之间进行有效的选择或组合，强调对社会指导的能力。“协调机制”旨在保证政府权能与治理弹性。“治理与元治理的本质区别在于，前者强调政治组织脱离政府和国家的过程，而后者则明确注重保证政府在治理制度中的影响力、指挥力和控制力的实践和过程。”[26]多中心治理将政府看作是多元治理主体中平等的“一元”，这种治理模式削弱了政府权能，它无法有效解决多元治理主体之间的利益冲突和目标分化问题，缺乏必要的整合与协调力量，容易导致多元治理的失效。元治理范式所构建的治理机制虽然也强调了各治理主体的互动和参与，但政府的权威仍居于主导地位。在元治理中，政府的功能主要表现为制定规则与协调行动，进而推动自组织和各治理主体的发展，既实现“元治”，又不毁坏“自治”。“协调机制”是城市社区元治理运作的前提和基础。随着城市社区治理的发展和深入，将不同治理主体所承担的治理任务进行协调与整合是改善社区治理的关键，整合过程也是不断明确各治理主体功能界限的过程。就社区治理而言，要肯定党和政府的力量在社区建设中的主导性，不断加强党组织建设，发挥执政党的组织优势以及在社区工作中的政治核心作用。其具体任务包括推动和领导社区自组织、社区社会组织与社区服务体系建设，增强治理弹性，构建新型社区管理机制。
2. “责任机制”：提升社区治理互信与协作。元治理强调了政府及其他治理主体的责任意识，“元治理需要在透明的环境中运作，培育多主体之间的信任和更有效的协作。只有具备了以上条件才能达到预期的效果”[27]。可见，承担各自的责任是实现各治理主体互信与协作的前提。基层政府组织作为社区治理主体系统中的主导力量，其主要职责是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；基层社区群众性组织是社区主体中的基础性力量，充分发挥其利益协调、解决冲突的功能，以及提供公共服务、反映诉求和规范行为的作用，协助基层党组织和政府组织做好社会管理工作，是构建新型社区的重要特征。在城市社区治理中，元治理视阈下“一核多元”的治理主体都将提供公共产品和公共服务作为职责所在。“公共产品和公共服务的制度逻辑导向了一个合作主义的政策领域时代。在合作主义的政策框架中，政府谋求与社会其他组织建立伙伴关系，构建公共服务的政策网络。”[28]社区治理主体之所以展开协作，是因为它们能够切实感受到共同的价值观念，这种观念就是推进社区治理走向善治的责任观念。因此，构建社区责任机制，是社区治理互信与协作的保证。
3. “监督机制”：摆脱治理困境与治理风险。任何治理范式和社会组织都需要有效的管理和有力的监督才能健康发展，城市社区作为与广大居民利益息息相关的组织单位更应如此。如果失去应有的政府行政监督和社会民主监督，容易导致职权滥用、社会失序等后果，陷入治理困境和治理风险之中，进而严重影响政府的公信力与合法性。当前，我国城市社区治理的监督机制不完善主要表现在以下几个方面：第一，社区自组织由于缺乏明确的指导，导致社区成员在内心难以形成对社区的认同感与责任感，这势必造成社区组织自我监督的不力；第二，尽管城市社区的监督主体诸多，但由于监督机制的不健全不完善，多元主体难以形成监督合力，无法起到应有的监督效果；第三，在社区内部供给公共产品和公共服务的过程中，由于缺乏统一的约束与协调机制，导致协调失灵，利益冲突难以有效化解。“元治理意味着政府应该在治理的监管、驾驭和协调方面发挥关键的作用，动员治理中所必要的资源，有效促成治理中的合法性与责任性。”[29]总之，在当前的城市社区治理中，政府“元治理”的监督功能无法得到有效的发挥，并未承载起构建新型社区运作机制、特别是监督机制的重任。
总而言之，结合我国社区治理的实际运作状况，笔者将社区元治理运作机制构建成“协调机制”、“责任机制”与“监督机制”所联结成的一个有机整体。“协调机制”是各主體在参与城市社区治理的过程中明确职能分工、表达诉求、梳理和调整利益分配的过程，它是实现城市社区治理良性运转的前提条件；“责任机制”是城市社区治理的“粘合剂”，它是各治理主体之间达成互信与合作的保证；“监督机制”旨在化解各治理主体之间的利益冲突，它是维持城市社区治理良性运转的最后一道“安全阀门”。就社区元治理的三个运作机制而言，元治理对政府所应发挥的功能与承担的责任提出了更高的要求。政府在保证自身权能与治理有效性的同时，还要提升其他治理主体参与社区治理的积极性，在摆脱治理碎片化困境的任务中必须处于主导地位。 图2元治理运作机制示意图
三、基于元治理模型的案例分析与治理机制优化路径
模式往往表示特定的制度设计、组织结构、机制和运行方式的结合，以此从整体上展示类型学的意义。社区治理中的模式是基于社区实践进行总结和反思而得出的具有代表性的治理形式。它是社区治理主体之间的特定关系、运作机制、制度规范与实践逻辑，体现着国家与社会之间的特定关系。从近些年的社区治理实践来看，在全国范围内陆续涌现出依据元治理模型而探索出的城市社区治理新模式，诸如上海的“街道街区模式”、武汉的“江汉模式”、沈阳的“社区自治组织模式”、宁波模式、成都锦江模式、北京鲁谷街道模式、青岛浮山后模式、深圳盐田模式等等。它们基于元治理的视阈以制度创新的形式重新分配权力，发挥基层党组织和政府组织的主导功能，协调社区治理主体间的关系，培育责任意识，完善监督机制，进而大大提高了社区管理与服务能力。在此，本文列举若干元治理实践案例，以期对优化城市社区治理机制有所启示和借鉴。
（一）强化政府主导，构建条块化协调机制
以“上海模式”为例，上海社区治理的基本思路是，以“两级政府、三级管理”为主线，以街道辖区为操作单位，形成“条包块管、以块为主”的管理格局。“两级政府、三级管理”的主要涵义是，扩大和落实街道的管理权力和财力。在目前街道党工委、街道办事处分别作为区委、区政府派出机关性质不变的前提下，街道办事处在街道党工委的领导下，依据法律法规和区政府的授权，对辖区内的城区管理、社区服务、社会治安综合治理、精神文明建设、街道经济组织，行使组织领导、整合协调、监督检查的行政管理职能。“条包块管、以块为主”，主要是指理顺区政府职能部门的专业管理（条管）与街道综合管理（块管）之间的关系，要求基层公安、工商、市政等专业职能部门接受上级职能部门和街道党工委、办事处的双重领导。简言之，就是把市、区两级政府的一部分职能分离出来向街道层面集中，加强第三级管理，实现街道与居委会一体化。政府治理重心下移，将街道行政权力的中心转移到街道办，放权于街道，使治理资源在街道有效合理地分配。
“上海模式”强化了政府在城市社区治理中的主导功能，政府对社会性、地区性和公益性的社区事务充当协调者和监督者的角色。这种模式贯彻了元治理理论所强调的政府处于核心地位的基本理念，其主要特点就是突出了街道办事处在社区治理中的地位和效能，使它在城市基层政权管理中处于承上启下的关键位置。上海社区治理机制的改革，克服了旧有治理体制条块分割、协调失灵的弊端，是元治理理论在城市社区治理实践中的成功运用。
（二）明确职能分工，构建互补型的责任机制
以“江汉模式”为例，武汉江汉区社区治理的优势在于，将政府行政调控机制与社区自治相结合，实现了政府行政职能与社区自治功能、政府责任与社会组织责任的互补。江汉区的社区治理改革主要历经三个阶段：第一阶段（2000—2002年），这一时期的改革重点是转变政府职能，理顺政府与社区的关系。明确规定街道负责行政任务，承担行政责任；社区享有充分自治权，在实践中居委会和街道办不再是上下级的行政关系，居委会有权拒绝行政摊派任务。但第一阶段的改革导致新架构的社区治理机制与传统的行政体制不断摩擦，无法有效摆脱资源配置、社区自治、合作行动三大困境[30]。第二阶段（2003—2007年），这一时期的改革侧重于提升社区自治功能，构建社区协作机制。具体做法是：建立健全社区事务分类管理和准入制度，进而减轻社区居委会工作负担，解除“行政捆绑”。在明确各治理主体职责划分的基础上，使居委会真正从繁琐的行政事务中抽离出来。第三阶段（2008年至今），2008年之后，江汉区启动新一轮改革，这次改革的重点是推进政府社会职能协作化过程，解决城市社区治理和公共服务供给过程中效率低下的问题。具体做法是：进一步理顺社区业务，明确社会居委会责任。江汉区将社区工作事务划分为两类，一是综合协管业务类，包括治安、市容、环保、交通协管；另一类是社会保障业务方面，如劳保、社保、医保、低保等申请、资格审查等。
“江汉模式”成功的经验在于运用元治理范式将政府行动与社会行动进行有效的衔接。通过梳理各治理主体的职责，明确责任划分，实现治理功能互补。互补性责任机制的构建既增强了社区治理各主体间的协调互动，也提高了社区治理的效率，同时还为社区良性发展提供了广阔的空间。武汉江汉区经过长期的探索构建了新型城市社区治理模式，实现了基层政府与社区自治机制的成功接洽，转变了城市社区治理格局。
（三）鼓励社区评议，构建常态化监督机制
以“鲁谷模式”为例，其主要特点之一是发挥社区民主评议监督职能，培育社区民间组织。以鲁谷社区为例，该社区建立了一个街道层次的社区成员代表会议，由200多名居民代表、驻社区单位代表和社区内的地方人大代表和政协委员组成，并且设立了社区委员会及其办公室作为社区成员代表会议的协调机构和执行机构。鲁谷社区定期召开社区成员代表会议，实行社区代表重大事项巡视制度、听证制度、评议制度，定期组织社区成员对政府有关职能部门及派驻机构与人员进行民主评议考核。考核结果上报上级主管单位和区委组织部备案，作为干部任免和评优的重要依据。社区评议制度的完善实现了社区监督机制常态化。
从“鲁谷模式”来看，社区治理常态化监督机制的构建关键在于党组织和政府组織能否切实发挥“元治理”的功能。健全常态化监督机制需要以党和政府的监督为中心，将党内监督依托于社会力量，培育社区社会组织和社会成员的自我监督，以群众监督的面目出现。此外，以社区居民监督委员会这一形式实现社区层面监督的夹缝链接，在社区发展的关键转型期引导其逐步走向自治善治。社区居民监督委员会应由民主选举产生，向社区成员负责，接受社区成员评议。元治理视阈下的社区治理监督机制是通过党内监督与党外监督、班子内部监督与外部群众监督相互沟通、互为依托、形成合力的监督体制来实现的。 四、结语
治理理念若想发挥实效，需要相配套的运作机制与之契合。每种机制要想维持自身的有效性，也需要对其自身不断加以完善。各地的城市社区治理实践已证明，城市社区元治理运作机制有效克服了治理过程中的诸多难题。城市社区治理作为政府与其他治理主体对社区生活的合作管理，需强调多元社会主体的共同参与，更应重视政府在其中所具有的元治理的特殊角色和作用。元治理并不意味着建立一套一成不变的治理方式，它所体现的是治理模式与治理主体多元关系的管理，政府仍只是多元系统中的成员之一，但在政府担负保护该社会的制度机构完善与社会凝聚力的责任时，政府元治理职权的行使可以发挥其他治理主体所不具备的治理机制协调与监督作用。这不仅可以为自组织治理提供制度保障，而且在治理模式失效的情况下，政府可作为最后手段采取补救措施。元治理范式下的城市社区治理协调机制、责任机制和监督机制的构建，有效克服了当前城市社区治理运作机制的不足，在发挥基层政府主导作用的同时，也有效维护了多元治理的有效性，对实现社区善治具有重要意义。
[参考文献]
[1]姜振华，胡鸿保.社区概念发展的历程[J].中国青年政治学院学报，2002（4）：121124.
[2]徐勇，陈伟东.社区工作实务[M].北京：高等教育出版社，2003：1.
[3]唐忠新.城市社会整合与社区建设[M].北京：中国言实出版社，2000：3.
[4]Rod Rhodes. The New Governance：Governing Without Government[J]. Political Studies，1997，44（4）：652667.
[5]让皮埃尔·戈丹.何谓治理[M].钟震宇，译.北京：社会科学文献出版社，2010：3.
[6]Kooiman J.， Vliet. Modern Governance：Government Society Interactions[M]. London：Sage，1993：12.
[7]吴光芸，杨龙.社会资本视角下的社区治理[J].城市发展研究，2006（4）：2529.
[8]张洪武.社区治理的多中心秩序与制度安排[J].广东社会科学，2007（1）：182187.
[9]陈伟东，吴恒同.论城市社区治理的专业化道路[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2015（5）：2128.
[10]张平，隋永强.一核多元：元治理视域下的中国城市社区治理主体结构[J].江苏行政学院学报，2015（5）：4955.
[11]隋玉杰.城市社区治理结构：三种理论视角的探讨[J].探索，2014（4）：131134.
[12]陈亚辉.社区网络化治理模式研究[J].人民论坛，2015（20）：140142.
[13]唐文玉.城市社区中的权威效能治理：基于T社区的个案研究[J].浙江社会科学，2013（4）：8694.
[14]冯猛.城市社区治理的困境及其解决之道：北京东城区6号院的启示[J].甘肃行政学院学报，2013（5）：1527.
[15]张红，张再生.基于计划行为理论的居民参与社区治理行为影响因素分析：以天津市为例[J].天津大学学报：社会科学版，2015（6）：523528.
[16]吴晓林.台湾城市社区的治理结构及其“去代理化”逻辑：一个来自台北市的调查[J].公共管理学报，2015（1）：4657.
[17]李晓壮.城市社区治理体制改革创新研究：基于北京市中关村街道东升园社区的调查[J].城市发展研究，2015（1）：94101.
[18]Jessop B.The Rise of Governance and the Risks of Failure： the Case of Economic Development[J].International Social Science Journal，1998，50（155）：2945.
[19]Jessop B. The regulation approach， governance and postFordism： alternative perspectives on economic and political change？ [J].Economy and Society，1995，24（3）：307334.
[20]Doberstein C.，Metagovernance of Urban Governance Networks in Canada：In Pursuit of Legitimacy and Accountability[J].Canadian Public Administration，2013，56（4）：584609.
[21]于水，查榮林，帖明.元治理视域下政府治道逻辑与治理能力提升[J].江苏社会科学，2014（4）：139145.
[22]唐任伍，李澄.元治理视阈下中国环境治理的策略选择[J].中国人口·资源与环境，2014（2）：1822.
[23]郭永园，彭福扬.元治理：现代国家治理体系的理论参照[J].湖南大学学报：社会科学版，2015（2）：105109.
[24]李剑.地方政府创新中的“治理”与“元治理”[J].厦门大学学报：哲学社会科学报，2015（3）：128134.
[25]郁建兴.治理与国家建构的张力[J].马克思主义与现实，2008（1）：8693.
[26]Whitehead M. In the Shadow of Hierarchy： Metagovernance，Policy Reform and Urban Regeneration in the West Midlands[J].Area，2003，35（1）：614.
[27]Stephen B. and Alex P. The Problematic Metagovernance of Networks：Water Reform in New South Wales[J]. Journal of Public Policy，2006，26（1）：6383.
[28]王家峰，孔繁斌.政府与社会的双重建构：公共治理的实践命题[J].南京社会科学，2010（4）：7783.
[29]孙珠峰，胡近.“元治理”理论研究：内涵、工具与评价[J].上海交通大学学报：哲学社会科学版，2016（3）：4550.
[30]卢爱国，陈伟东.“江汉模式”新一轮改革：破解基层社会管理的体制瓶颈[J].领导科学，2012（5）：1115.
（责任编辑王婷婷）
关键词：元治理；城市社区治理；运作机制
中图分类号：D630
文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.01.0017
作为一种社区管理机制，社区治理已得到社会各界的广泛认同，成为推动社区建设的重要方式。当前，我国城市社区建设进入稳步发展阶段，与此同时，各地区在社区管理、社区治理、社区服务等方面已探索出诸多特征鲜明的城市社区发展模式。但不可否认的是，目前的社区治理运作机制也存在明显的缺陷。政府、社区居民、社区居委会、社会组织、驻区单位等治理主体之间的沟通与互动欠缺，呈现出一种“集体失联”的形态，各主体在参与社区治理时缺乏必要的积极性和有效性。社区治理运作机制的碎片化困境已成为制约社区实现善治的瓶颈。在此背景下，如何克服城市社区治理运作机制的缺陷、摆脱困境，就成为完善社区治理、走向社区善治的重要命题。
一、文献综述与问题的提出
元治理理论在提出后的20多年时间内，以其独到的解释力被广泛运用于不同国家诸多领域的治理进程之中。它在各种治理范式框架中具有代表性，既能在宏观层面重塑政府、市场与社会之间的关系，又能在微观层面上指导某一具体领域的治理行为。元治理理论范式与当前我国城市社区治理的现状具有高度契合性。通过构建元治理模型，用于指导我国城市社区治理实践，并完善其运作机制，是实现城市社区善治的绝佳路径。
（一）城市社区治理
德国社会学家斐迪南·滕尼斯早在《共同体与社会》这部著作中最先使用了“社区”（community）一词，用于描述那些存在于前工业社会的、具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富有人情味的社会关系和社会利益共同体。国内学界将社区界定为地域性社会，其中既有社区研究历史方面的渊源，同时也是社区研究在中国现代化进程中应用与实践的必然结果。[1]自“社区”的概念引入国内学界以来，学者们对社区的理解和阐释普遍具有地域性因素。例如，徐勇认为，“社区是指由聚居在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体，是由一定的人口、地域、设施、管理机构、文化现象和社区意识等要素构成的小社会”[2]。又如，唐忠新认为，“社区指的是由居住在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动而构成的社会区域生活共同体”[3]。就“社区”的一般内涵来说，“社”即为人群，“区”就是地区、空间、环境，可以简单将其理解为聚居在一定地域上的人群生活的共同体。城市社区是相对于农村社区而言的，是指在一定的城市地域范围内，由一定规模的人群按照某种社会关系组成的、具有综合性社会功能的社会区域共同体。
治理理论早先由英国学者罗德·罗茨提出，他认为治理“意味着统治的含义发生变化，意味着一种新的统治过程得以产生，意味着有序统治的条件已和以往大相径庭，是以新的手段来统治社会”[4]。法国管理学家让-皮埃尔·戈丹认为，“治理可以用来破除陈规，冲破保护官僚主义的围墙；治理具有现代性，它对旧有的社会关系提出质疑，同时，治理可以代替公共干预主义”[5]。美国管理学家库伊曼和范·弗利埃特指出，“治理所构建的社会结构与秩序不能依赖外部强加，它需要依靠诸多行为者之间的互动来发挥作用”[6]。可见，治理理论旨在重新调整和塑造政府、市场与社会等治理主体之间的关系，它为治理过程中的角色定位和利益分配等体制性问题的解决提供了理论指导。参考治理的内涵来界定社区治理，我们可以将社区治理理解为治理主体共同参与社区治理事务，为社区提供公共产品和公共服务的行为。
1.关于城市社区治理的规范研究。学者们从不同的角度对城市社区治理展开规范研究。例如，吴光芸、杨龙基于社会资本的视角来解读社区治理问题，他们认为，“社区居民之间互惠的、普遍的信任，以及通过社区组织而构建起来的社会参与网络构成了社区的社会资本；社区治理的实质就是信任、互惠与合作；社会资本理论范式下的社区治理包括三个维度：社会网络、互惠规范和激励监督”[7]。张洪武聚焦于社区治理的秩序问题，他指出，“社区治理的多中心秩序不仅依赖于社区之外更高层次的顶层设计和制度供给，还依赖于社区内部各治理主体之间通过互动博弈所构建的规则体系；由公共责任理念指导、公共规则约束的社区多中心治理秩序，是摆脱‘公地困境’、改善集体行动并实现社区善治的基本前提”[8]。陈伟东、吴恒同探讨了城市社区的治理方法和路径选择，他们认为，“建国后，城市社区治理方法实现了由经验方法向行政方法的过渡，当前仍以行政方法为主；社会结构的变迁和国家治理理念的转型，使得缺乏弹性的行政方法已无法有效完成社区治理与居民自治的使命；基于居民需求结构和特点，当代城市社区治理应选择以精细化和理性化为特征的专业化道路”[9]。张平、隋永强在元治理视阈下论述了中国城市社区治理的主体结构，在他们看来，“中国城市社区治理主体结构呈现出‘一核多元’的特点，‘一核’是指中国共产党是唯一的领导核心，‘多元’主体包括政府、社区居委会、社区社会组织、驻区单位和社区居民等；依据元治理理论范式，在党的领导与政府主导下，构建社区治理主体协同共治的局面”[10]。隋玉杰從社会系统理论、需要理论和抗逆力、充权与优势理论出发，对当前社区治理结构方面的某些创新性举措进行审视，探求其背后的运作机制、动力机制和可持续性发展机制；他将当前社区治理结构划分为功能对位型、需求满足型和自力更生型等，并指出理想型社区治理结构的构建需权衡各种治理结构类型的利弊[11]。陈亚辉着眼于社区治理的模式，他认为，“随着社区治理方式的转型，网络化伙伴关系已成为社区发展的大势所趋；社区网络化治理的关键是通过管理网络使社区快速反映公民诉求，提供高质量的公共产品和公共服务；未来的社区发展应注重实现社区公共价值，连接社区公共服务伙伴关系，强化政府责任，提升社区公共服务能力”[12]。 2.关于城市社区治理的实证研究。近年来，实证研究已成为城市社区治理领域研究的热点。例如，唐文玉基于社区个案研究城市社区中的权威效能治理指出，“‘权威效能治理’展现了社区中国家力量和社会力量之间的‘权威—服从’关系，社会力量充当着国家渗透社会生活的功能性和结构性的‘基础设施’；在‘权威效能治理’范式下建构起来的是一种有限社会公共性和能动性的‘管理型公共领域’，其职能主要是拓宽国家提供公共服务的范围，以便国家对社区实施‘柔性控制’” [13]。冯猛以北京东城区6号院的环境整治行动为例，从社区治理的基本要素出发，构建了一个研究社区治理困境的分析框架；这一框架基于社区困境发生的原因，针对治理行动规则、行动结构和行动过程，提出本质困境、结构困境和过程困境三种理论范畴，并提出摆脱以上困境的若干途径[14]。张红、张再生在问卷调查的基础上，运用AMOS 17.0软件对调查数据与假设模型进行了结构方程的拟合检验，在他们看来，“完善居民社区治理参与的条件，提高居民参与社区治理的便利度，提升社区治理参与的效率，是推进社区治理、实现社区善治的有效路径”[15]。吴晓林基于台湾台北市社区的调查，指出“台湾城市社区治理呈现出以半官方性质的‘里组织’、社区发展协会和官方力量为主体的三角结构，这种治理结构打破了‘恩庇关系’对社区的影响，试图将微观层面的政府干预赶出社区，为社区自主发展创造更多空间”[16]。李晓壮从政府、市场、社会三维分析框架出发，通过对北京市社区调查来分析政府、市场和社会三大社区治理主体之间的相互关系，发现其处于非良性的运行状态之中，存在“社区居委会行政化趋于严重、行政区划体制改革滞后城镇化、社區共享部位产权不清晰等比较突出的体制性问题”[17]，进而指出体制改革创新是破解社区治理问题的当然路径。
（二）元治理理论
目前，“元治理”（Metagovernance）已日益成为国内外学界讨论的热点理论之一。英国学者鲍勃·杰索普是最早提出并界定“元治理”概念的学者之一。关于元治理兴起的原因，杰索普指出，“元治理是为了克服治理失灵而进行的对自我管理的管理或自我组织的组织，追求科层制、市场和网络三种治理的协调”[18]。杰索普将自组织作为一种治理机制，认为公私合营企业和其他形式的自组织比传统的立法等级机构和行政手段更为有效。同时，他还指出自组织也可能出现治理失灵，进而提出“元治理”目标：设计更合适的制度规范，设想更合适的远景，从而促进各个领域的自组织发展，协调组织之间的目标、空间和时间尺度、行动及后果等。由此杰索普提出国家在治理中依然发挥相当重要的作用，比如制定规章制度、督促制度实施、创新制度等，但国家必须提供治理的基本规则，保证不同治理机制与规制的兼容[19]。元治理旨在寻求控制和自治的平衡。治理意味着分权、自治、多中心与公民参与等要素，元治理则是对这种去权威化、去中心化的治理趋势的控制。凯里·多贝斯泰恩指出，“元治理要求在治理体系内确保政府的影响力、控制和命令；元治理的掌舵功能指的是国家为实现各治理主体的利益和权力的平衡制定基本规则”[20]。
元治理理论引入国内学界之后，学者们结合中国治理现状对其进行了本土化的理解和阐释。例如，于水等在元治理视域下研究政府的治道逻辑和治理能力，他们指出，“现代政府的治理应以政府的‘元治’为主体范式，以政府和社会的良性互动为前提条件，以政府能力的提升和善治为目标；元治理范式力图通过国家治理体系的建构，重塑政府、市场与社会的三维关系，探求提升政府治理能力的可行路径”[21]。唐任伍等在元治理视阈下研究中国环境治理的策略选择问题，他们指出，“在我国环境治理的传统模式下，政府以‘统领’而非‘治理’的姿态出现，各种治理模式、市场与社会网络机制无法有效运行；根据元治理范式，强化自治理，强调与政府权力相对应的责任，通过保持治理模式的多样性来增加治理弹性，从而有效应对环境治理这个复杂系统”[22]。郭永园等认为，“强调国家在公共治理中的重要作用的元治理理论相比于治理理论更契合中国‘强政府’的现状以及对科层治理传统偏好，可以充分发挥中国特色社会主义的制度优势”[23]。李剑在元治理视角下探讨地方政府创新问题时指出，“‘元治理’范式重塑了政府在社会治理中的中轴角色，但必须明确的是，这种对国家（政府）作用的推崇并非是向科层等级治理模式的回归，更不是传统的‘国家中心论’的重复，元治理提出的‘将国家请回中心’的理念更加侧重于政府的责任而非权力”[24]。
通过梳理和归纳国内外学者关于元治理理论的研究，我们可以将“元治理”的内涵界定为：在多个治理主体所构建起的治理网络中，政府充当“协调者”、“责任人”与“监督者”的角色，政府利用科学合理的议程设定、良好的沟通协调以及精心设计的组织安排，构建一个健康而有序的治理机制，进而实现公共价值和公共事务的善治。
二、中国城市社区治理运作机制的元治理模型
我国城市社区治理模式和结构变化的基本趋势是从单一治理主体逐步转向多元主体协同共治。城市社区治理本质上就是在城市社区范围内，依托多元治理主体和多元化的治理方式，协同治理社区公共事务，进而增强社区凝聚力，实现社区善治。为了克服治理失灵的风险，元治理理论旨在对政府、市场和公民社会等治理形式、机制或力量进行一种宏观把握和设计，调整各种治理机制之间的平衡，重新整合各种治理机制之间的复杂合作。
（一）元治理视阈下城市社区治理主体结构
元治理视阈下的城市社会治理主体包括政府、社区居委会、社会组织、驻区单位和社区居民（如图1）。
1.政府。面对一个多元治理主体并存的治理体系，政府首先要适应元治理的角色定位，它是社会制度与机构完善以及社会凝聚力的责任承担者。“元治理不可混同于一个至高无上、控制一切治理安排的政府，相反，它担当制度设计、提出远景设想的任务，从而促进不同领域的自组织。”[25]改革开放以来，我国城市社区发展路径是通过自上而下的社会计划来推行的政府推进模式，地方政府的基层组织是推行新政策的重要主体。社区党组织在社区发展中仍居于主导地位。十八大报告明确提出，在城乡社区治理中，要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理体制。在我国城市社区治理中，党和政府是社区元治理的核心。 2.社区居委会。元治理理论强调政府的核心地位，但并不意味着否定其他治理主体功能的发挥。社区居委会作为群众性的自治组织，要在党和政府的支持和帮助下，充分发挥自治功能，为社区居民提供公共服务，实现“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”。社区居委会是居民会议执行机构与社区治理的重要依托，党和政府只有借助于社区居委会这一载体才可能完成社区治理的任务。
3.社会组织。城市社区社会组织是在社区范围内从事活动，以实现居民利益诉求、为居民提供服务、推进社区发展为宗旨的服务性、公益性和自治性的社会组织。元治理视阈下的社区社会组织接受党和政府的领导和扶持，进而发挥在社区治理中的能动作用。社区社会组织以自组织的方式集合与表达居民的权利意识和利益诉求，通过沟通、协调、调解等方式，集结整合居民意愿，为党和政府的科学决策提供有效参考。
4.驻区单位。驻区单位是指在社区范围内营利或非营利的企业、行政机关、事业单位等组织的总称。尽管驻区单位与社区之间不存在隶属关系，但它作为城市社区治理的重要支撑，其设施、场地、人才、资金等资源优势构成元治理中党和政府治理资源的补充，提升社区资源的利用效率。
5.社区居民。社区居民是社区治理的根基所在，广大居民积极参与社区治理是实现社区可持续发展的力量和源泉。社区居民通过主动参与社区民主选举与民主决策，进行民主管理，并践行民主监督，以保证社区公共精神的弘扬与社区凝聚力的集聚。
图1城市社区治理元治理模型图
（二）城市社区的元治理运作机制
城市社区元治理运作机制中的“协调机制”、“责任机制”与“监督机制”是一个紧密互动的整体，构成元治理范式下城市社区治理运作机制的三个子系统（如图2）。政府在其中分别承担着“协调者”、“责任人”和“监督者”的角色。
1. “协调机制”：保证政府权能与治理弹性。政府权能是指政府管理公共事务的权威；治理弹性则是指政府在各种治理模式之间进行有效的选择或组合，强调对社会指导的能力。“协调机制”旨在保证政府权能与治理弹性。“治理与元治理的本质区别在于，前者强调政治组织脱离政府和国家的过程，而后者则明确注重保证政府在治理制度中的影响力、指挥力和控制力的实践和过程。”[26]多中心治理将政府看作是多元治理主体中平等的“一元”，这种治理模式削弱了政府权能，它无法有效解决多元治理主体之间的利益冲突和目标分化问题，缺乏必要的整合与协调力量，容易导致多元治理的失效。元治理范式所构建的治理机制虽然也强调了各治理主体的互动和参与，但政府的权威仍居于主导地位。在元治理中，政府的功能主要表现为制定规则与协调行动，进而推动自组织和各治理主体的发展，既实现“元治”，又不毁坏“自治”。“协调机制”是城市社区元治理运作的前提和基础。随着城市社区治理的发展和深入，将不同治理主体所承担的治理任务进行协调与整合是改善社区治理的关键，整合过程也是不断明确各治理主体功能界限的过程。就社区治理而言，要肯定党和政府的力量在社区建设中的主导性，不断加强党组织建设，发挥执政党的组织优势以及在社区工作中的政治核心作用。其具体任务包括推动和领导社区自组织、社区社会组织与社区服务体系建设，增强治理弹性，构建新型社区管理机制。
2. “责任机制”：提升社区治理互信与协作。元治理强调了政府及其他治理主体的责任意识，“元治理需要在透明的环境中运作，培育多主体之间的信任和更有效的协作。只有具备了以上条件才能达到预期的效果”[27]。可见，承担各自的责任是实现各治理主体互信与协作的前提。基层政府组织作为社区治理主体系统中的主导力量，其主要职责是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；基层社区群众性组织是社区主体中的基础性力量，充分发挥其利益协调、解决冲突的功能，以及提供公共服务、反映诉求和规范行为的作用，协助基层党组织和政府组织做好社会管理工作，是构建新型社区的重要特征。在城市社区治理中，元治理视阈下“一核多元”的治理主体都将提供公共产品和公共服务作为职责所在。“公共产品和公共服务的制度逻辑导向了一个合作主义的政策领域时代。在合作主义的政策框架中，政府谋求与社会其他组织建立伙伴关系，构建公共服务的政策网络。”[28]社区治理主体之所以展开协作，是因为它们能够切实感受到共同的价值观念，这种观念就是推进社区治理走向善治的责任观念。因此，构建社区责任机制，是社区治理互信与协作的保证。
3. “监督机制”：摆脱治理困境与治理风险。任何治理范式和社会组织都需要有效的管理和有力的监督才能健康发展，城市社区作为与广大居民利益息息相关的组织单位更应如此。如果失去应有的政府行政监督和社会民主监督，容易导致职权滥用、社会失序等后果，陷入治理困境和治理风险之中，进而严重影响政府的公信力与合法性。当前，我国城市社区治理的监督机制不完善主要表现在以下几个方面：第一，社区自组织由于缺乏明确的指导，导致社区成员在内心难以形成对社区的认同感与责任感，这势必造成社区组织自我监督的不力；第二，尽管城市社区的监督主体诸多，但由于监督机制的不健全不完善，多元主体难以形成监督合力，无法起到应有的监督效果；第三，在社区内部供给公共产品和公共服务的过程中，由于缺乏统一的约束与协调机制，导致协调失灵，利益冲突难以有效化解。“元治理意味着政府应该在治理的监管、驾驭和协调方面发挥关键的作用，动员治理中所必要的资源，有效促成治理中的合法性与责任性。”[29]总之，在当前的城市社区治理中，政府“元治理”的监督功能无法得到有效的发挥，并未承载起构建新型社区运作机制、特别是监督机制的重任。
总而言之，结合我国社区治理的实际运作状况，笔者将社区元治理运作机制构建成“协调机制”、“责任机制”与“监督机制”所联结成的一个有机整体。“协调机制”是各主體在参与城市社区治理的过程中明确职能分工、表达诉求、梳理和调整利益分配的过程，它是实现城市社区治理良性运转的前提条件；“责任机制”是城市社区治理的“粘合剂”，它是各治理主体之间达成互信与合作的保证；“监督机制”旨在化解各治理主体之间的利益冲突，它是维持城市社区治理良性运转的最后一道“安全阀门”。就社区元治理的三个运作机制而言，元治理对政府所应发挥的功能与承担的责任提出了更高的要求。政府在保证自身权能与治理有效性的同时，还要提升其他治理主体参与社区治理的积极性，在摆脱治理碎片化困境的任务中必须处于主导地位。 图2元治理运作机制示意图
三、基于元治理模型的案例分析与治理机制优化路径
模式往往表示特定的制度设计、组织结构、机制和运行方式的结合，以此从整体上展示类型学的意义。社区治理中的模式是基于社区实践进行总结和反思而得出的具有代表性的治理形式。它是社区治理主体之间的特定关系、运作机制、制度规范与实践逻辑，体现着国家与社会之间的特定关系。从近些年的社区治理实践来看，在全国范围内陆续涌现出依据元治理模型而探索出的城市社区治理新模式，诸如上海的“街道街区模式”、武汉的“江汉模式”、沈阳的“社区自治组织模式”、宁波模式、成都锦江模式、北京鲁谷街道模式、青岛浮山后模式、深圳盐田模式等等。它们基于元治理的视阈以制度创新的形式重新分配权力，发挥基层党组织和政府组织的主导功能，协调社区治理主体间的关系，培育责任意识，完善监督机制，进而大大提高了社区管理与服务能力。在此，本文列举若干元治理实践案例，以期对优化城市社区治理机制有所启示和借鉴。
（一）强化政府主导，构建条块化协调机制
以“上海模式”为例，上海社区治理的基本思路是，以“两级政府、三级管理”为主线，以街道辖区为操作单位，形成“条包块管、以块为主”的管理格局。“两级政府、三级管理”的主要涵义是，扩大和落实街道的管理权力和财力。在目前街道党工委、街道办事处分别作为区委、区政府派出机关性质不变的前提下，街道办事处在街道党工委的领导下，依据法律法规和区政府的授权，对辖区内的城区管理、社区服务、社会治安综合治理、精神文明建设、街道经济组织，行使组织领导、整合协调、监督检查的行政管理职能。“条包块管、以块为主”，主要是指理顺区政府职能部门的专业管理（条管）与街道综合管理（块管）之间的关系，要求基层公安、工商、市政等专业职能部门接受上级职能部门和街道党工委、办事处的双重领导。简言之，就是把市、区两级政府的一部分职能分离出来向街道层面集中，加强第三级管理，实现街道与居委会一体化。政府治理重心下移，将街道行政权力的中心转移到街道办，放权于街道，使治理资源在街道有效合理地分配。
“上海模式”强化了政府在城市社区治理中的主导功能，政府对社会性、地区性和公益性的社区事务充当协调者和监督者的角色。这种模式贯彻了元治理理论所强调的政府处于核心地位的基本理念，其主要特点就是突出了街道办事处在社区治理中的地位和效能，使它在城市基层政权管理中处于承上启下的关键位置。上海社区治理机制的改革，克服了旧有治理体制条块分割、协调失灵的弊端，是元治理理论在城市社区治理实践中的成功运用。
（二）明确职能分工，构建互补型的责任机制
以“江汉模式”为例，武汉江汉区社区治理的优势在于，将政府行政调控机制与社区自治相结合，实现了政府行政职能与社区自治功能、政府责任与社会组织责任的互补。江汉区的社区治理改革主要历经三个阶段：第一阶段（2000—2002年），这一时期的改革重点是转变政府职能，理顺政府与社区的关系。明确规定街道负责行政任务，承担行政责任；社区享有充分自治权，在实践中居委会和街道办不再是上下级的行政关系，居委会有权拒绝行政摊派任务。但第一阶段的改革导致新架构的社区治理机制与传统的行政体制不断摩擦，无法有效摆脱资源配置、社区自治、合作行动三大困境[30]。第二阶段（2003—2007年），这一时期的改革侧重于提升社区自治功能，构建社区协作机制。具体做法是：建立健全社区事务分类管理和准入制度，进而减轻社区居委会工作负担，解除“行政捆绑”。在明确各治理主体职责划分的基础上，使居委会真正从繁琐的行政事务中抽离出来。第三阶段（2008年至今），2008年之后，江汉区启动新一轮改革，这次改革的重点是推进政府社会职能协作化过程，解决城市社区治理和公共服务供给过程中效率低下的问题。具体做法是：进一步理顺社区业务，明确社会居委会责任。江汉区将社区工作事务划分为两类，一是综合协管业务类，包括治安、市容、环保、交通协管；另一类是社会保障业务方面，如劳保、社保、医保、低保等申请、资格审查等。
“江汉模式”成功的经验在于运用元治理范式将政府行动与社会行动进行有效的衔接。通过梳理各治理主体的职责，明确责任划分，实现治理功能互补。互补性责任机制的构建既增强了社区治理各主体间的协调互动，也提高了社区治理的效率，同时还为社区良性发展提供了广阔的空间。武汉江汉区经过长期的探索构建了新型城市社区治理模式，实现了基层政府与社区自治机制的成功接洽，转变了城市社区治理格局。
（三）鼓励社区评议，构建常态化监督机制
以“鲁谷模式”为例，其主要特点之一是发挥社区民主评议监督职能，培育社区民间组织。以鲁谷社区为例，该社区建立了一个街道层次的社区成员代表会议，由200多名居民代表、驻社区单位代表和社区内的地方人大代表和政协委员组成，并且设立了社区委员会及其办公室作为社区成员代表会议的协调机构和执行机构。鲁谷社区定期召开社区成员代表会议，实行社区代表重大事项巡视制度、听证制度、评议制度，定期组织社区成员对政府有关职能部门及派驻机构与人员进行民主评议考核。考核结果上报上级主管单位和区委组织部备案，作为干部任免和评优的重要依据。社区评议制度的完善实现了社区监督机制常态化。
从“鲁谷模式”来看，社区治理常态化监督机制的构建关键在于党组织和政府组織能否切实发挥“元治理”的功能。健全常态化监督机制需要以党和政府的监督为中心，将党内监督依托于社会力量，培育社区社会组织和社会成员的自我监督，以群众监督的面目出现。此外，以社区居民监督委员会这一形式实现社区层面监督的夹缝链接，在社区发展的关键转型期引导其逐步走向自治善治。社区居民监督委员会应由民主选举产生，向社区成员负责，接受社区成员评议。元治理视阈下的社区治理监督机制是通过党内监督与党外监督、班子内部监督与外部群众监督相互沟通、互为依托、形成合力的监督体制来实现的。 四、结语
治理理念若想发挥实效，需要相配套的运作机制与之契合。每种机制要想维持自身的有效性，也需要对其自身不断加以完善。各地的城市社区治理实践已证明，城市社区元治理运作机制有效克服了治理过程中的诸多难题。城市社区治理作为政府与其他治理主体对社区生活的合作管理，需强调多元社会主体的共同参与，更应重视政府在其中所具有的元治理的特殊角色和作用。元治理并不意味着建立一套一成不变的治理方式，它所体现的是治理模式与治理主体多元关系的管理，政府仍只是多元系统中的成员之一，但在政府担负保护该社会的制度机构完善与社会凝聚力的责任时，政府元治理职权的行使可以发挥其他治理主体所不具备的治理机制协调与监督作用。这不仅可以为自组织治理提供制度保障，而且在治理模式失效的情况下，政府可作为最后手段采取补救措施。元治理范式下的城市社区治理协调机制、责任机制和监督机制的构建，有效克服了当前城市社区治理运作机制的不足，在发挥基层政府主导作用的同时，也有效维护了多元治理的有效性，对实现社区善治具有重要意义。
[参考文献]
[1]姜振华，胡鸿保.社区概念发展的历程[J].中国青年政治学院学报，2002（4）：121124.
[2]徐勇，陈伟东.社区工作实务[M].北京：高等教育出版社，2003：1.
[3]唐忠新.城市社会整合与社区建设[M].北京：中国言实出版社，2000：3.
[4]Rod Rhodes. The New Governance：Governing Without Government[J]. Political Studies，1997，44（4）：652667.
[5]让皮埃尔·戈丹.何谓治理[M].钟震宇，译.北京：社会科学文献出版社，2010：3.
[6]Kooiman J.， Vliet. Modern Governance：Government Society Interactions[M]. London：Sage，1993：12.
[7]吴光芸，杨龙.社会资本视角下的社区治理[J].城市发展研究，2006（4）：2529.
[8]张洪武.社区治理的多中心秩序与制度安排[J].广东社会科学，2007（1）：182187.
[9]陈伟东，吴恒同.论城市社区治理的专业化道路[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2015（5）：2128.
[10]张平，隋永强.一核多元：元治理视域下的中国城市社区治理主体结构[J].江苏行政学院学报，2015（5）：4955.
[11]隋玉杰.城市社区治理结构：三种理论视角的探讨[J].探索，2014（4）：131134.
[12]陈亚辉.社区网络化治理模式研究[J].人民论坛，2015（20）：140142.
[13]唐文玉.城市社区中的权威效能治理：基于T社区的个案研究[J].浙江社会科学，2013（4）：8694.
[14]冯猛.城市社区治理的困境及其解决之道：北京东城区6号院的启示[J].甘肃行政学院学报，2013（5）：1527.
[15]张红，张再生.基于计划行为理论的居民参与社区治理行为影响因素分析：以天津市为例[J].天津大学学报：社会科学版，2015（6）：523528.
[16]吴晓林.台湾城市社区的治理结构及其“去代理化”逻辑：一个来自台北市的调查[J].公共管理学报，2015（1）：4657.
[17]李晓壮.城市社区治理体制改革创新研究：基于北京市中关村街道东升园社区的调查[J].城市发展研究，2015（1）：94101.
[18]Jessop B.The Rise of Governance and the Risks of Failure： the Case of Economic Development[J].International Social Science Journal，1998，50（155）：2945.
[19]Jessop B. The regulation approach， governance and postFordism： alternative perspectives on economic and political change？ [J].Economy and Society，1995，24（3）：307334.
[20]Doberstein C.，Metagovernance of Urban Governance Networks in Canada：In Pursuit of Legitimacy and Accountability[J].Canadian Public Administration，2013，56（4）：584609.
[21]于水，查榮林，帖明.元治理视域下政府治道逻辑与治理能力提升[J].江苏社会科学，2014（4）：139145.
[22]唐任伍，李澄.元治理视阈下中国环境治理的策略选择[J].中国人口·资源与环境，2014（2）：1822.
[23]郭永园，彭福扬.元治理：现代国家治理体系的理论参照[J].湖南大学学报：社会科学版，2015（2）：105109.
[24]李剑.地方政府创新中的“治理”与“元治理”[J].厦门大学学报：哲学社会科学报，2015（3）：128134.
[25]郁建兴.治理与国家建构的张力[J].马克思主义与现实，2008（1）：8693.
[26]Whitehead M. In the Shadow of Hierarchy： Metagovernance，Policy Reform and Urban Regeneration in the West Midlands[J].Area，2003，35（1）：614.
[27]Stephen B. and Alex P. The Problematic Metagovernance of Networks：Water Reform in New South Wales[J]. Journal of Public Policy，2006，26（1）：6383.
[28]王家峰，孔繁斌.政府与社会的双重建构：公共治理的实践命题[J].南京社会科学，2010（4）：7783.
[29]孙珠峰，胡近.“元治理”理论研究：内涵、工具与评价[J].上海交通大学学报：哲学社会科学版，2016（3）：4550.
[30]卢爱国，陈伟东.“江汉模式”新一轮改革：破解基层社会管理的体制瓶颈[J].领导科学，2012（5）：1115.
（责任编辑王婷婷）