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摘 要：在中国建立排污权交易市场，是有效控制环境污染、保证国民经济可持续发展的必然选择。目前，作为一种权利形态的排污权还未获得我国立法的承认，排污权交易缺乏相应的法律法规支持，没有作为一项制度建立起来，这不利于排污权交易制度的发展。我国环境污染形势的严峻以及大量“排污权交易”实践活动的开展使以法律手段规制该制度变得极为迫切。本文在分析排污权交易制度的现状的基础上，为构建我国的排污权交易制度提出了相关意见。
关键词：排污权交易制度 排污权交易制度现状 完善排污权交易制度意见
一、排污权交易制度概述
（一）排污权交易制度的涵义、起源和发展
所谓“排污权交易”制度，是指在实施排污许可证管理及污染物排放总量控制的前提下，激励企业通过技术进步和污染治理节约污染排放指标，这种指标作为“环境容量资源”“有价资源”或“储存”起来以备企业扩大生产规模之需，或在企业之间进行有偿转让的一种制度。
排污权交易起源于美国，最先是由美国经济学家戴尔斯于1968年提出，又称买卖许可证交易制度，是指确定一个地区污染物排放总量，在不超过该排放总量的前提下，允许各排污单位通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而减少排污量以保护环境的制度。它是把环境容量转化为一种商品，即出卖环境的纳污能力，并将其纳入价格机制的一种环境经济手段。[1]
德国、澳大利亚、英国等国家相继进行了排污权交易的实践。我国从1991年就已经开始了排污权交易试点的工作，已经积累了一定的经验。排污权交易是当前深受各国关注的环境经济发展政策，它通过赋予环境容量资源价值，确定产权，并允许产权自由转让的方式，通过有效配置环境容量资源，降低污染控制的社会成本，成为实施总量控制的有效方法。
（二）构建的排污权交易制度意义
首先，有利于提高企业防治污染的积极性。在我国，排污许可证制度是1989年起开始实施的中国环境管理“五项制度”提出，从实践情况来看，我国的排污权交易起到了节省治理费用，保护环境质量的效果。[2]在排污权交易中，污染物的排放指标是一种有价值的资源，企业通过技术进步和污染治理最大限度地减少排放总量，用节约下来的污染排放指标，由企业“储存”起来以自身扩大发展之需，还可以在企业之间进行商业交换，获取不菲的交易费。[3]这就促进了企业防治污染的积极性。
其次，有利于企业发展，形成合理工业布局。在一个社会排污总量限定的情况下，排污权交易有利于促进企业研究开发、采用先进的污染防治技术，排污权交易有利于形成无污染、低污染的工业布局，也有利于遏制环境行政管理机关的“寻租”行为，而且排污权交易市场的存在有利于公民表达自己的意愿，扩大环保的群众基础。[4]
最后，有利于减少治污的成本，促进效率。实现排污权交易的途径是建立可转让的排污许可市场，通过排污许可市场提高分配治理费用的效益。专家普遍认为，排污权交易这种市场化手段，将有效地促使排污者向有利于自身发展的方向主动减少排污，削减污染物排放总量，使社会总体削减费用大规模下降，降低污染治理成本。
二、我国排污权交易制度的现状
（一）排污权交易制度的运行无法律规定
1984年，《中华人民共和国水污染法》中规定，直接或间接排放污染物的企事业单位，需要向环保主管部门申报登记；1989年，国务院又进一步批准了污染排放许可证制度。而相对于排污交易，国内只有地方性规定，缺乏高位阶、高效力的全国人大立法（太湖的试点也只是国家财政部环境总局的一个行政批复）。2005年年初，国家环保总局曾经透露正在酝酿制定“排权交易条例”，但是，该条例因各种利益主体难以达成一致而没有出台。从法律层面讲，要推行排污权交易、建立排污权转让市场，首先从法律上确认排污权，目前我国在法律上没有明确承认环境权，更不用说排污权。鉴于当前环境保护问题的严峻性，我们有必要将环境权写入国家的根本大法，从法律上确认排污权，保障可用于交易的富余排污权和其它市场经济体制下的物品交易一样；从法律上保障有权出售富余排污权的卖方和有需要购买排污权的买方，以及从法律上规定排污权交易的市场规则和管理机构。因此，排污权交易制度要想顺利的建立并有效实施，必须制定或修改相关法律法规，从立法层面上给排污权交易制度相应的法律地位。
（二）排污权交易市场机制不完善
从国外实践经验来看，他们是把排污权交易市场分为一级市场和二级市场。一级市场是政府与排污者之间的交易， 首先由环境主管部门根据某区域的环境质量准、污染排放状况、经济技术水平等因素综合考虑来确定排污总量，然后由政府以招标、拍卖、定价出售、无偿划拨等形式将排污权发放到排污者手中，完成排污权的初始分配也就是排污权的初始分配过程。一级市场一般不需固定的交易地点，交易时间由政府主管部门临时确定。二级市场是排污者之间的交易场所，是实现排污权优化配置的关键环节。二级市场一般需要有相对固定场所、固定时间和固定交易方式等。但我国目前的二级市场相对比较混乱，没有相关的法律法规予以明确的规范。且我国现行的排污权交易制度尚存在较多传统计划经济的影子，市场经济的调节作用力度不大。
（三）环境监督体制不健全
我国的监督管理机制没有在各环节都制定一系列制度来保障该政策的实施。政府监管不力，排污被罚成本低，造成企业偷排废物。2003年国家环保总局暗访发现某大型企业偷排超标废水，仅2002年就偷漏排污费l000万元，而罚款的数额极其有限。该企业投入115亿元建设的污水治理设备却闲置不用，不少企业的污染处理设备仅仅是应付检查的道具。我国对环境违法者的制裁一般也只是责令停工、限期整改，低额罚款对于大型企业起不到威慑作用。违法排污成本低是造成这企业偷排污的主要原因。另外，监测设备不能提供有效数据，企业购买排污权的数量没有依据。例如，火电厂作为二氧化硫的重点排放企业，近年来，我国有180家火电厂安装了近400套烟气排放连续监测装置，但目前运行正常的只占20%，80%因质量问题间断运行或不能运行。这是由于在购买设备时，排污费申请使用与指定产品挂钩，用户根本不关心产品的质量、功能，只要安装上就行，此外购买监测设备时还存在招投标不规范的现象。 四、完善和构建我国排污权交易制度的建议
（一）制定相关法律法规
“任何一种新规制手段的运用都会带来新的法律问题，而这些问题往往不可能在该制度真正付诸实践前被遇见”。 [5]第一，立法上应明确排污权及排污权的私权利性质。目前我国环境主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权是一种行政性的个人公权利，不具可自由转让交易的私权性质。[6]第二，排污权交易是建立在市场经济体制和将环境容量作为一种资源管理基础上的，只有具备了完善的排污权交易和配套制度的法律法规，才能确保排污权的合法性、保障企业在排污权交易市场中自由买卖、信息共享，促进市场中的公平竞争。因此，国家立法机关将排污权交易制度写入环境法，以法律形式明确环境是可利用的资源，同时由地方政府或环保部门制定具体操作细则，促进污染物排放总量控制工作和环境质量的改善。
（二）完善排污权交易市场机制
在我国，可以借鉴国外经验把排污权交易市场分为一级市场和二级市场。一般来说，对社会公用事业、排污量小且不超过一定排放标准的排污者，可以采取无偿给予或低价出售的办法。而对于经营性单位、排污量大的排污者，多采取拍卖或其他市场方式出售。我国应在试点的基础上，结合实践经验，积极培植交易市场，探索公平、合理的排污权初始分配方法，建立公平合理的交易机制和专门的排污权交易市场，一方面，在排污权交易制度的设计过程中必须充分尊重市场的主导地位。具体而言就是排污交易的价格应由市场决定，政府的主要任务是确定总量控制的目标和初始量的分配。另一方面，扩大排污权交易的区域和主体范围。在市场经济条件下，只要是排污者，都有资格根据自身需要在市场进行排污权的交易，自然人、法人和其他组织都应享有交易排污权的权利，运用市场机制对污染物进行控制管理，把环境保护同市场经济有机地结合起来。
（三）加强政府对排污权交易监管力度
现在的环境监管产生于这样一个理念：如果没有环境监管，生产者就会将其环境花费外部化，即将此花费转嫁给政府或社会公众。[7]所以在法律上制定准确的排污总量，以确保政府削减污染物排出总量目标的实现。此外，要在法律上对排污总量控制的目标、总量设计、调查和检测、总量分布等做出明确的规定；规范初始排污权的分配，加强监管，杜绝“寻租”行为。转变政府职能，积极合理地发挥政府的作用。政府必须从过去直接发放排污权额度的主导者转变成为排污权市场交易的监督、保护者。政府要在重点污染源建立排污交易政策，实施监督管理系统，努力提高维护和管理排污权市场竞争交易秩序的能力。此外，通过买卖排污权来保护环境，将使政府环境保护职能部门尤其是直接经办交易的工作人员权力扩大，其行为在一定程度上可左右排污市场，进而影响整个环境保护事业，因此，对有关工作人员的行为进行有效监督，防止他们利用许可证的买卖谋取私利，是实现政府有效监督管理的重要保障。
五、结论
在环境质量状况日益恶化的情况下，探讨新的环境管理与环境保护机制，是各国在应对全球气候变化的大环境下的一种积极举措。我国政府在针对全球积极保护环境的背景下，提出了可持续发展目标。排污权交易制度对我国的环境保护工作将带来很大契机。因此，立足本国国情，在坚持借鉴和吸收国际社会立法经验的基础上，大胆革新立法技术和立法观念，一切从实际出发，努力探究问题的本质，是完善我国排污权交易制度的科学途径。
（作者单位：湖南师范大学法学院）
参考文献：
[1]高小棠.我国排污权交易制度浅析[J].中国环境报，2007，（8）：23.
[2]高长思.关于排污权变易制度的若干思考[J].兰州报，2007，（3）：32.
[3]马红.论排污权交易制度的法律化[J].企业家天地，2006，（10）：15.
[4]李剑.排污权交易的优越性不容置疑[J].人民日报海外版，2003，（11）：23
[5]Maria Lee，Emissions Trading as a New Dimension to European Environment Law，London： Butterworth Ltd，2003，P54.
[6]曹明德.排污权交易制度探析[J].西北政法学院学报，2004，（4）：9.
[7]张梓太.污染权交易立法构想[J].中国法学，1998，（5）：12.
关键词：排污权交易制度 排污权交易制度现状 完善排污权交易制度意见
一、排污权交易制度概述
（一）排污权交易制度的涵义、起源和发展
所谓“排污权交易”制度，是指在实施排污许可证管理及污染物排放总量控制的前提下，激励企业通过技术进步和污染治理节约污染排放指标，这种指标作为“环境容量资源”“有价资源”或“储存”起来以备企业扩大生产规模之需，或在企业之间进行有偿转让的一种制度。
排污权交易起源于美国，最先是由美国经济学家戴尔斯于1968年提出，又称买卖许可证交易制度，是指确定一个地区污染物排放总量，在不超过该排放总量的前提下，允许各排污单位通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而减少排污量以保护环境的制度。它是把环境容量转化为一种商品，即出卖环境的纳污能力，并将其纳入价格机制的一种环境经济手段。[1]
德国、澳大利亚、英国等国家相继进行了排污权交易的实践。我国从1991年就已经开始了排污权交易试点的工作，已经积累了一定的经验。排污权交易是当前深受各国关注的环境经济发展政策，它通过赋予环境容量资源价值，确定产权，并允许产权自由转让的方式，通过有效配置环境容量资源，降低污染控制的社会成本，成为实施总量控制的有效方法。
（二）构建的排污权交易制度意义
首先，有利于提高企业防治污染的积极性。在我国，排污许可证制度是1989年起开始实施的中国环境管理“五项制度”提出，从实践情况来看，我国的排污权交易起到了节省治理费用，保护环境质量的效果。[2]在排污权交易中，污染物的排放指标是一种有价值的资源，企业通过技术进步和污染治理最大限度地减少排放总量，用节约下来的污染排放指标，由企业“储存”起来以自身扩大发展之需，还可以在企业之间进行商业交换，获取不菲的交易费。[3]这就促进了企业防治污染的积极性。
其次，有利于企业发展，形成合理工业布局。在一个社会排污总量限定的情况下，排污权交易有利于促进企业研究开发、采用先进的污染防治技术，排污权交易有利于形成无污染、低污染的工业布局，也有利于遏制环境行政管理机关的“寻租”行为，而且排污权交易市场的存在有利于公民表达自己的意愿，扩大环保的群众基础。[4]
最后，有利于减少治污的成本，促进效率。实现排污权交易的途径是建立可转让的排污许可市场，通过排污许可市场提高分配治理费用的效益。专家普遍认为，排污权交易这种市场化手段，将有效地促使排污者向有利于自身发展的方向主动减少排污，削减污染物排放总量，使社会总体削减费用大规模下降，降低污染治理成本。
二、我国排污权交易制度的现状
（一）排污权交易制度的运行无法律规定
1984年，《中华人民共和国水污染法》中规定，直接或间接排放污染物的企事业单位，需要向环保主管部门申报登记；1989年，国务院又进一步批准了污染排放许可证制度。而相对于排污交易，国内只有地方性规定，缺乏高位阶、高效力的全国人大立法（太湖的试点也只是国家财政部环境总局的一个行政批复）。2005年年初，国家环保总局曾经透露正在酝酿制定“排权交易条例”，但是，该条例因各种利益主体难以达成一致而没有出台。从法律层面讲，要推行排污权交易、建立排污权转让市场，首先从法律上确认排污权，目前我国在法律上没有明确承认环境权，更不用说排污权。鉴于当前环境保护问题的严峻性，我们有必要将环境权写入国家的根本大法，从法律上确认排污权，保障可用于交易的富余排污权和其它市场经济体制下的物品交易一样；从法律上保障有权出售富余排污权的卖方和有需要购买排污权的买方，以及从法律上规定排污权交易的市场规则和管理机构。因此，排污权交易制度要想顺利的建立并有效实施，必须制定或修改相关法律法规，从立法层面上给排污权交易制度相应的法律地位。
（二）排污权交易市场机制不完善
从国外实践经验来看，他们是把排污权交易市场分为一级市场和二级市场。一级市场是政府与排污者之间的交易， 首先由环境主管部门根据某区域的环境质量准、污染排放状况、经济技术水平等因素综合考虑来确定排污总量，然后由政府以招标、拍卖、定价出售、无偿划拨等形式将排污权发放到排污者手中，完成排污权的初始分配也就是排污权的初始分配过程。一级市场一般不需固定的交易地点，交易时间由政府主管部门临时确定。二级市场是排污者之间的交易场所，是实现排污权优化配置的关键环节。二级市场一般需要有相对固定场所、固定时间和固定交易方式等。但我国目前的二级市场相对比较混乱，没有相关的法律法规予以明确的规范。且我国现行的排污权交易制度尚存在较多传统计划经济的影子，市场经济的调节作用力度不大。
（三）环境监督体制不健全
我国的监督管理机制没有在各环节都制定一系列制度来保障该政策的实施。政府监管不力，排污被罚成本低，造成企业偷排废物。2003年国家环保总局暗访发现某大型企业偷排超标废水，仅2002年就偷漏排污费l000万元，而罚款的数额极其有限。该企业投入115亿元建设的污水治理设备却闲置不用，不少企业的污染处理设备仅仅是应付检查的道具。我国对环境违法者的制裁一般也只是责令停工、限期整改，低额罚款对于大型企业起不到威慑作用。违法排污成本低是造成这企业偷排污的主要原因。另外，监测设备不能提供有效数据，企业购买排污权的数量没有依据。例如，火电厂作为二氧化硫的重点排放企业，近年来，我国有180家火电厂安装了近400套烟气排放连续监测装置，但目前运行正常的只占20%，80%因质量问题间断运行或不能运行。这是由于在购买设备时，排污费申请使用与指定产品挂钩，用户根本不关心产品的质量、功能，只要安装上就行，此外购买监测设备时还存在招投标不规范的现象。 四、完善和构建我国排污权交易制度的建议
（一）制定相关法律法规
“任何一种新规制手段的运用都会带来新的法律问题，而这些问题往往不可能在该制度真正付诸实践前被遇见”。 [5]第一，立法上应明确排污权及排污权的私权利性质。目前我国环境主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权是一种行政性的个人公权利，不具可自由转让交易的私权性质。[6]第二，排污权交易是建立在市场经济体制和将环境容量作为一种资源管理基础上的，只有具备了完善的排污权交易和配套制度的法律法规，才能确保排污权的合法性、保障企业在排污权交易市场中自由买卖、信息共享，促进市场中的公平竞争。因此，国家立法机关将排污权交易制度写入环境法，以法律形式明确环境是可利用的资源，同时由地方政府或环保部门制定具体操作细则，促进污染物排放总量控制工作和环境质量的改善。
（二）完善排污权交易市场机制
在我国，可以借鉴国外经验把排污权交易市场分为一级市场和二级市场。一般来说，对社会公用事业、排污量小且不超过一定排放标准的排污者，可以采取无偿给予或低价出售的办法。而对于经营性单位、排污量大的排污者，多采取拍卖或其他市场方式出售。我国应在试点的基础上，结合实践经验，积极培植交易市场，探索公平、合理的排污权初始分配方法，建立公平合理的交易机制和专门的排污权交易市场，一方面，在排污权交易制度的设计过程中必须充分尊重市场的主导地位。具体而言就是排污交易的价格应由市场决定，政府的主要任务是确定总量控制的目标和初始量的分配。另一方面，扩大排污权交易的区域和主体范围。在市场经济条件下，只要是排污者，都有资格根据自身需要在市场进行排污权的交易，自然人、法人和其他组织都应享有交易排污权的权利，运用市场机制对污染物进行控制管理，把环境保护同市场经济有机地结合起来。
（三）加强政府对排污权交易监管力度
现在的环境监管产生于这样一个理念：如果没有环境监管，生产者就会将其环境花费外部化，即将此花费转嫁给政府或社会公众。[7]所以在法律上制定准确的排污总量，以确保政府削减污染物排出总量目标的实现。此外，要在法律上对排污总量控制的目标、总量设计、调查和检测、总量分布等做出明确的规定；规范初始排污权的分配，加强监管，杜绝“寻租”行为。转变政府职能，积极合理地发挥政府的作用。政府必须从过去直接发放排污权额度的主导者转变成为排污权市场交易的监督、保护者。政府要在重点污染源建立排污交易政策，实施监督管理系统，努力提高维护和管理排污权市场竞争交易秩序的能力。此外，通过买卖排污权来保护环境，将使政府环境保护职能部门尤其是直接经办交易的工作人员权力扩大，其行为在一定程度上可左右排污市场，进而影响整个环境保护事业，因此，对有关工作人员的行为进行有效监督，防止他们利用许可证的买卖谋取私利，是实现政府有效监督管理的重要保障。
五、结论
在环境质量状况日益恶化的情况下，探讨新的环境管理与环境保护机制，是各国在应对全球气候变化的大环境下的一种积极举措。我国政府在针对全球积极保护环境的背景下，提出了可持续发展目标。排污权交易制度对我国的环境保护工作将带来很大契机。因此，立足本国国情，在坚持借鉴和吸收国际社会立法经验的基础上，大胆革新立法技术和立法观念，一切从实际出发，努力探究问题的本质，是完善我国排污权交易制度的科学途径。
（作者单位：湖南师范大学法学院）
参考文献：
[1]高小棠.我国排污权交易制度浅析[J].中国环境报，2007，（8）：23.
[2]高长思.关于排污权变易制度的若干思考[J].兰州报，2007，（3）：32.
[3]马红.论排污权交易制度的法律化[J].企业家天地，2006，（10）：15.
[4]李剑.排污权交易的优越性不容置疑[J].人民日报海外版，2003，（11）：23
[5]Maria Lee，Emissions Trading as a New Dimension to European Environment Law，London： Butterworth Ltd，2003，P54.
[6]曹明德.排污权交易制度探析[J].西北政法学院学报，2004，（4）：9.
[7]张梓太.污染权交易立法构想[J].中国法学，1998，（5）：12.