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社会主义和谐社会建设的总要求是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处(《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》)。根据这五个特征，和谐社会建设的目标应该是社会主义民主得到充分发挥，依法治国方略得到切实落实，公民的平等权利和各项民主权利得到真正保障，社会公平和正义得到切实维护和表现，全体人民平等友爱融洽相处，一切有利于社会进步的创造愿望、创造才能、创造成果得到尊重和肯定，社会机理完善，社会秩序良好，社会安定有序发展，人与自然和谐相处、和谐发展。人大在构建和谐社会中的职能作用，实际上就是如何通过发挥人大职能促使这一目标得以实现。党的十七大强调深化政治体制改革、扩大人民民主、坚持和完善人民代表大会制度，对进一步发挥人大职能作用、促进人民民主和社会和谐，提出了更高的要求。但如何认识和准确把握人大特别是地方人大在构建社会主义和谐社会中的角色和职能作用，人们有时存在疑惑：一方面，我国的人民代表大会从理论逻辑上来说是国家的权力机关，宪法和法律也赋予了全国人大和地方人大极其广泛和重要的权力，当然应当在和谐社会建设中发挥更大的更加至关重要的作用；而另一方面，人大在和谐社会建设中的作用并未得到足够的发挥，与人民群众的愿望和要求有很大的距离。如果仅从理论逻辑或法律条文出发立论，得出的结论往往是过于理想化的，与实践有相当距离；而理想化地要求人大立即实现所有的“法定”权能，现实说服力仍然不足，未必符合实际。但如果不是立足于我国的宪政框架和民主政治发展的大背景，仅从现状出发、就事论事地讨论人大的具体实践，这样得出的结论可能未必乐观；而作为人民的代议机关、人民行使国家权力的机关、负有民主法制建设重要职责的机关，人大每项职能和每项工作都很难说与构建和谐社会无关，但这样就事论事的叙述依然难以让我们厘清制度建设的方向。事实上，至今从宏观的角度对人大在构建和谐社会中的地位和职能有独到见解的探讨还很少[1]，而现实中人们的看法极易各执一端。笔者的看法是，要准确把握人大尤其是地方人大在构建社会主义和谐社会中的角色定位和职能作用，就要“叩其两端”，既从理论层面思考，又从实践层面观察，应置于文本与现实两个维度构成的坐标系中加以探讨。
以马克思主义代议制民主理论结合中国实践建立起来、在实践中不断发展完善的人民代表大会制度，作为我国根本政治制度，体现了我国政权的性质、特点和优点，体现了“一切权力属于人民”的执政理念和价值目标，这是理解人大职能作用的理论前提。一般认为，基于人民主权的至上性和不可分割性、公意的不可置疑这样的前提[2]，社会主义中国宪法和法律“合乎逻辑”地赋予人民行使国家权力的机关——人民代表大会比西方议会大得多的权力，拥有至高无上的权威和近乎“不受制约”的权力。总的来看，代议制度对政治社会和谐的作用主要体现为：树立和维护国家权威、确保政治合法，实现政治秩序的良性运作、确保政治和谐，实现社会利益的有机整合、确保政治稳定，实现人民主权、确保政治民主[3]；此外，还可以实现民主和科学决策、从而确保社会内部和谐和人与自然和谐。从理论上来说，拥有广泛权力的我国人大在保障政治社会和谐中无疑应发挥不同于西方议会的更大更好的作用；不仅如此，执政党提出的构建和谐社会的政策及部署，也只有经过人大法定程序才能成为国家的决策、决定，上升为法律法规，从程序上得到国家权力（人民权力）“合法”的确认、支持、保障、推动。地方人大是我国地方国家权力机关，其在国家政权中的地位是由宪法和法律所规定。所以，要从理论层面理解地方人大在构建和谐社会中的职能作用，得立足于宪法法律之文本。如地方组织法规定地方人大有权制定和颁布地方性法规，保证宪法法律的遵守执行，审查批准地方社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告，讨论决定本行政区域内的政治经济和教科文卫及环境资源等等工作的重大事项，选举、决定和任免“一府两院”及其组成部门领导人员，听取和审查“一府两院”工作报告，改变或者撤销不适当的决议、决定和命令等等[4]，这些规定表明地方人大在构建和谐社会中特别是在地方事务中担负重要责任，也为地方人大在构建和谐社会中发挥职能作用提供了法律支撑。从这个视角来看，地方人大及其常委会可以通过地方立法反映本区域经济社会协调发展的客观要求和地方特点，体现区域内人民群众的利益和要求；通过对地方国家领导人员的选举、任免和监督，保证“人民公仆”向人民负责，受人民监督，为人民办事，防止滥用权力和腐败失职；通过重大事项决定权的行使，对本行政区域内的关系国计民生的重大问题，及时作出有利于构建和谐的决议决定；通过对“一府两院”执法司法行为的监督，促进公正执法和公正司法，促进公共产品和公共服务的公平均衡，确保人民共享改革发展成果，促进社会关系的和谐；等等。从法律上或者理论上来说，在构建社会主义和谐社会中，地方国家权力机关“作为”的空间非常大。某种程度上，和谐社会目标的实现是以各级人大充分发挥作用为前提的。另一方面，法律对地方人大职权的规定同时也意味着划定了地方人大的权力边界，勾勒出了地方人大制度创新在体制内所能容纳的最大空间；突破基本制度框架的“探索”或越过法律边界的“创新”[5]，是不被容许的也是有损和谐的。对法律文本的解读，有助于我们从“应然”的角度把握和理解地方人大在构建和谐社会中应该发挥出怎样的作用和我们所要努力的方向及目标。
当然，对地方人大职能作用的研究不能仅仅限于理论上的探讨和法律文本的解读。不可否认的是，地方人大的法定职能在现实中难以完全落实，权威作用也难以真正发挥，这是社会主义初级阶段的特点所决定的。事实上文本“权能”并非现实“权能”，文本规定只是表明“应然”，而不是“实然”，是“理想状态”而不是“现实状态”。这种“应然”规定，更多的是宣示制度构建者或立法者的价值取向和目标，表达了发展的方向和路径可能。实践中地方人大地位和作用的实现程度，受制于极其复杂的因素，是体制的、机制的、观念的，甚至经济的和社会历史文化的多种变量交互作用的结果，是“理想状态”与“现实状态”的妥协结果，现实中运行的制度从来不可能是“理想状态”的。因此地方人大及其常委会某一职权的行使程度、行使方式、行使的效用存在很大的或然性；也常与权威领导人的看法和注意力以至作风、威望等非制度的因素关系很大。比如地方人大选举任免和人事监督的权力，如何与“党管干部”的原则协调统一起来，是必须考量的一个因素。如果对政治发展进程和制度变革的节奏无准确有效的把控，某一职能的“充分”行使（最大限度落实法律文本之规定）或“过度”行使（超越现实许可打破某种平衡）可能引起的政治结构的振荡及其社会效应，存在很大的不确定性；对是否会影响政治社会稳定、是否会导致与构建和谐社会目标南辕北辙的后果的担忧，使得决策者和行动者往往采取极其稳健的、规避风险的策略，甚至有的时候长时间原地踏步或者进两步退一步。以此而论，在可以预见的相当长的一段时期，地方人大文本权威和职能的落实，依然受到很大制约。再如地方人大决定地方重大事项的权力，当体制尚未理顺（党委与人大、政府职能关系的科学规范和合理界定等），国家权力和社会权力运行事实上是以行政（党委）主导时，无论对“重大事项”做细化列举以明确其外延，还是对“重大事项”进行定义以界定其内涵，该权力也只能是“抽象的可能”。值得关注的积极因素是，随着依法治国方略的实施和党内民主的发展、依法行政的推行，特别是构建社会主义和谐社会的客观要求，使地方人大重大事项决定权有可能逐渐成为“现实的可能”。地方人大特有的聚集民意、吸纳民意、反映民意的功能，使其就本行政区域关系国计民生和社会和谐重大事项作出决议决定，有不可替代性，有独特的优势，许多省市人大就此制定了地方性法规。但从目前来看，要行使好这一权力还要做不懈的努力。
总之，地方人大职能的行使在实践中并不平衡，有的职能如立法权行使得相对充分，有的职能如对财政预算的监督事实上存在很大的伸缩性，有的职能如监督权的许多规定能否落实取决于各种环境因素而非人大自身原因，甚至有的职能尚在文本中未被激活或仅限于形式上或程序上的行使，还有的仅仅因为程序欠缺或相关规定模糊而被长期搁置。正因为如此，对地方人大在构建和谐社会中的作用，要有准确的定位和恰当的期待。从实践维度观察和探讨地方人大在构建社会主义和谐社会中的职能，可以清晰地理解落实地方人大法定职能作用的复杂性艰巨性。分清“或然”和“必然”，区别“应然”和“实然”、“可能”和“现实”、“抽象的可能”和“现实的可能”，并不意味着“不作为”，恰恰相反，是要有的放矢、有步骤地进行制度建设， 努力创造条件，使“应然”成为“实然”、“抽象的可能”成为“现实的可能”；尤其是对于那些已经成为“现实的可能”的，必须要以十分积极的态度行使好职权。而且人民群众也寄望人大更好地发挥出构建和谐的作用，比如那些典型的违法拆迁案、腐败案、挪用社保基金案被披露后，总能听到“人大在哪里”的质问；与此同时，构建和谐社会的决策和实践对发挥人大职能作用产生了强烈的制度需求，也对不断实现地方人大法律地位、落实地方人大法定职权产生了强大的动力。
综上，文本的解读让我们明确人大制度前进的方向和目标，从而充分认识发挥地方人大职能作用的必然性和必要性；现实的考察让我们了解实现这一目标的复杂性和艰巨性，从而清楚理解充分发挥人大职能的渐进性和阶段性。唯有在文本与现实构成的坐标系中，才能清晰认识人大工作和人大制度建设中哪些是可以做而且能够做得更好的，哪些是需要继续创造条件逐步实现的，哪些是超越现实许可暂时无法做到的，哪些是已经超出宪法法律“边界”不符合根本制度或不利于构建和谐的；人大制度建设既得符合人民民主和和谐社会建设的方向，也得有现实的可能性，才能发挥出它的价值。也只有在这样的坐标中才能对多年来人大制度建设和工作探索的得失做出实事求是的评价和梳理[6]。循序渐进地推进民主政治是中国特色政治发展道路的重要特点。超越现实地理想化地要求发展民主是幼稚的，但更值得警惕的是，总是有人不愿承认实践的发展和条件的变化，消极静止地看问题，有意无意地夸大推进民主政治和发挥人大职能作用的各种制约因素，过分强调社会、文化、传统等原因，而不是积极地创造条件，建设民主法制和实现人大的权威；或者在条件已经成熟的时候，也不愿正视和积极应对；甚至忘记了人民代议制度的本质和目标，漠视社会主义民主建设的目的和方向。这对构建社会主义和谐社会是极为不利的，因为承认社会主义初级阶段的现实并不是要停留在初级阶段而是要向更高阶段跨越，我们追求的和谐应该是根本的和谐而不仅仅是面子上的光鲜，是减少不和谐的因素或化解影响和谐的问题，而不是掩盖问题回避矛盾。虚化和矮化人大的职能和地位，对人民民主和和谐社会建设的消极影响将是深远的和长期的。政治发展需要创新和突破，但有一点需要澄清，创新不一定非得突破现有的基本框架，至少从现阶段来看，体制内的空间很大，“越界”的“创新”只会损害法律和制度的权威，也不利政治和社会和谐，是不明智的和徒劳无益的[7]；况且，作为单一制国家的地方议会，不可能、也无力承担制度和体制建构的重负。当下的紧迫问题是如何落实法律规定的人大职能，实现人大的制度权威。实现这样的目标，也需要以巨大的创新精神，突破各种观念的和现实的条条框框的束缚。为此，必须始终不渝地坚持解放思想。本文的结论是，通过制度建设和工作创新，扩大公民有序政治参与，保障公民民主权利和各项权益，调整社会利益关系，保证国家机关协调运转，并且在法律上和制度上确认、保证和推动社会主义和谐社会的价值和目标实现，是地方人大制度建设的职责所系，也正是构建社会主义和谐社会的本质要求和重要内容。毫无疑问，只有充分发挥全国人大和地方人大的作用，扩大人民民主和构建和谐社会的目标才能实现；但要发挥好人大的作用，仍需要不断创造条件和做出艰苦的努力。
正是从这样的思路出发，笔者认为在构建和谐社会中，现阶段地方人大应通过制度建设和工作实践，努力在以下几个方面发挥作用：
（1）坚持以人为本，统筹立法，扭转长期以来地方立法不平衡状况，特别是经济立法与社会立法的不平衡。通过均衡立法，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展。当前要突出社会领域的立法，突出民生问题，突出对公民平等劳动权、救济权、社会保障权以及文化教育和医疗卫生等基本权利的保护，维护社会弱势阶层的生存及增进社会整体的福利，促进社会发展与经济发展相适应、相和谐。
（2）始终坚持开门立法，吸纳民意。建立、完善公布立法计划、公开征求立法建议和草案、立法调研、立法听证、立法座谈和论证、公民旁听常委会会议等各项民主立法制度，最大限度地调动和广泛吸纳公众参与地方立法，为不同利益诉求的充分表达和公正博弈提供平台，使地方立法真正起到调节经济社会关系和定纷止争的作用。
（3）在地方立法中贯彻社会主义公平正义原则，公平均衡地配置权力与权利、权力与责任、权利与义务，规范和制约行政权力，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。必须遏制地方立法中行政权力过大、部门利益倾向严重、公民权利保障不足等现象，体现公平立法和社会正义。
（4）完善法规备案审查制度，发挥法规备案审查的作用，避免或减少法律法规的相互冲突，维护社会主义国家法律体系和谐有序。坚持废、改、立并举，维护法制统一，使之发挥出其有效调整社会关系、促进社会和谐的最大效能。
（5）强化执法检查，保证法律法规的正确实施和有效实施。要从关系改革发展和稳定和谐的大局、关系人民切身利益、社会普遍关注的突出问题入手，检查执法部门的执法行为和执法工作，监督“一府两院”解决存在的问题，改进执法工作。要注重实效，切忌劳民伤财搞形式、走过场。
（6）加强对“非立法性”规范性文件备案审查，完善对不适当的规范性文件纠正或撤销的机制，保护公民、法人和其他组织的合法权利，促进依法行政、公正执法和构建法治政府。下力气解决“红头文件”侵犯公民、法人和其他组织的合法权利，影响法律实施等问题。
（7）以监督法的实施为契机，细化、完善审议专项工作报告的程序和办法措施。通过对“一府两院”专项工作报告的审议，就政府工作中的“三农”问题、义务教育、医疗卫生、资源环境、安全生产、社会保障、拆迁补偿等，以及“两院”工作中的执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等等影响社会和谐的热点问题和难点问题，进行有的放矢的监督和整改。
（8）完善预算审查监督的程序和手段，加强预算监督力度。特别是要关注调整和优化财政支出结构，加强经济社会发展的薄弱环节，确保公共财政的社会保障功能和社会服务功能，让全体人民共享改革发展的成果。总的来看，人大预算监督目前还很不理想，但加强预算监督在体制上的障碍不大，技术上的障碍也可以克服或作些弥补；要取得预算监督的成效，关键是要积极作为、敢于作为。
（9）推动民主选举制度的健康发展，进一步完善选举机制和技术。比如逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，考虑代表结构时提高一线劳动者的比例，选举各环节要透明公正，充分尊重选民的权利和意志，选举过程要引入竞争机制，对候选人的介绍要全面、平等；为此不仅需要人大自身积极“作为”，还需要推动全社会树立起长远的、根本的和全面的稳定观，而不能满足于暂时的、表面的和局部的“稳定”，放在发展人民民主和构建和谐社会的大背景下，从积极和宽容的心态理解和引导公众参与的热情，保障公民的政治参与权和民主选举权。
（10）加强和改善代表工作，建立代表与选民通畅的联系渠道。发挥代表深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智作用，建立健全代表依法履行职责的各项具体制度，保障代表的知情权，改进代表议案工作，提高代表建议、批评和意见提出及处理的质量，为代表活动提供必要的条件和保障，增强代表活动的实效。特别是根据我国代议制民主的特点尤其是代表制度的特点和优点，发挥人大代表在信访中的作用，通过制度创新构建和谐的社会纠纷解决机制，化解目前“信访”难题。
（11）按照扩大人民民主和构建和谐社会的要求，与时俱进地逐渐落实重大事项决定权，努力就本行政区域民主法制建设的重要部署、经济社会发展的重大改革方案、保护公民和法人等合法权益的重大措施、教育科学文化卫生等方面的发展规划、其他关系国计民生的重大举措以及人民群众普遍关心关注的热点难点重大问题，作出符合人民意愿、有利于构建和谐的决议决定；要落实地方人大的重大事项决定权，仅仅依赖立法是不够的，前提是理顺党政关系，要坚持用发展的观点观察问题和解决问题，人大可以在法制建设和程序建设上继续做不懈的努力，为进一步理顺党委、人大和政府的关系，以便有效行使重大事项决定权做好基础工作。
（12）立足于依法执政、民主执政、科学执政，从健全和完善国家机关领导人员选举任免程序入手，逐渐实现对选举任免干部的实质性监督。对国家机关领导人员的监督是实现人民民主和社会和谐的必然要求，因此对人事监督采取回避态度是不可取的。影响监督的因素除了体制和机制上的障碍，很大程度上是来自于观念上的束缚，必须与时俱进地探索理顺党管干部原则与人大依法监督和选举任免关系的途径。
（13）为了实现上述目标，还必须加强地方人大及其常委会自身建设，健全组织机构和工作机构，完善会议制度和工作制度，加强人员配备和队伍建设，改进审议方式和工作方法，提高议事能力和工作效率，努力发挥地方国家权力机关的法定权威和职能作用，推动民主法制和和谐社会建设。
注释：
[1]对人大在构建和谐社会中的作用，程湘清从和谐社会的制度保障，保障和促进经济平稳较快发展，建立有效的权力制约机制，充分发挥代表作用，把保护生态环境纳入法制轨道等五个方面作了论述（程湘清：《论人民代表大会在构建和谐社会中的地位和作用》，载《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2006年第3期）。朱明主要从发展民主政治、加强政治保障的作用，促进科学发展、增强物质基础的作用，维护公平主义、创造良好秩序的作用等三个方面进行论述（朱明：《人大要充分发挥在构建和谐社会中的作用》，载《前进》2007年第9期）。王波从建立和谐社会必备的良法体系、建立利益表达和协调机制、建立国家机关权力正确使用机制等三方面进行论述（王波：《发挥人大在构建和谐社会中的积极作用》，载《楚天主人》2006年第3期）。晋国群、胡大伟从为构建和谐社会的民主基础提供制度载体、保证国家机构和谐即权威性和谐、有利于促进56个民族的和谐、使社会形成安定有序的和谐政治局面等四个方面进行论述（晋国群、胡大伟：《浅析和谐社会语境下人大作用的发挥》，载《广州社会主义学院学报》2005年第2期）。
[2]启蒙思想家卢梭等人提出主权在民思想，认为人民主权具有至上性和不可分割性，人民整体意志即公意是不可置疑的。一般认为马克思人民代议制度的理论继承了卢梭人民主权思想成分，马克思总结巴黎公社经验时提出的“议行合一”的观点就是这一思想的体现。我国宪法明确宣示国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并赋予人民代表大会至高无上的不受其他国家机关制约的权力，其理论渊源与此有关。
[3]参见孙运德：《论人大在和谐社会构建中的作用》，载《人大研究》2007年第2期。
[4]《地方组织法》对地方人大及其常委会的职权做了详细列举，除地方立法权外，其中地方各级人民代表大会的职权共15项，地方各级人民代表大会常务委员会的职权共14项，乡镇人民代表大会的职权共13项。一般地，把人大及其常委会这些职权概括为立法权、选举权（任免权）、决定权、监督权，即所谓“四权”。
[5][6]上世纪80～90年代，地方人大和民主法制建设中出现了大量的探索“创新”，对其中很多的所谓“创新”，理论界和实务界均有不同看法，褒贬不一。本文认为，只有置于理论（文本）与实践（现实）两个维度构成的坐标系中加以探讨，才能对多年来制度建设和工作探索的得失作出恰当的评价。在这样的坐标中，不仅可以清晰地判断其“创新”是否符合社会主义民主法制建设的方向，是否突破了制度框架或越过了法律边界（像直选乡镇长、设立乡镇人大常委会诸如此类的“创新”，显然是越界了，被“叫停”也是必然的），而且可以理智地观察其“创新”是否具有现实的可能性和必要性，是否在实践中能够有效实施或取得理想的效果（比如对“个案监督”、“述职评议”这样的探索，就可以从这个角度观察，对此笔者在本系列文章中将会述及，故本文不再展开讨论）。
[7]补充一点：笔者深信理论无禁区，学术研究应该是宽容的和开放的。抽象地谈论某种“普世性”的价值观念和“通行于世”的制度规则，并非毫无意义。但就现实可能性而言，如果不是置于我国基本制度大前提之下，“乌托邦”式的讨论往往似“望梅止渴”，对当下中国地方人大的具体实践很可能于事无补。
（作者系甘肃省人大常委会《人大研究》副主编）
以马克思主义代议制民主理论结合中国实践建立起来、在实践中不断发展完善的人民代表大会制度，作为我国根本政治制度，体现了我国政权的性质、特点和优点，体现了“一切权力属于人民”的执政理念和价值目标，这是理解人大职能作用的理论前提。一般认为，基于人民主权的至上性和不可分割性、公意的不可置疑这样的前提[2]，社会主义中国宪法和法律“合乎逻辑”地赋予人民行使国家权力的机关——人民代表大会比西方议会大得多的权力，拥有至高无上的权威和近乎“不受制约”的权力。总的来看，代议制度对政治社会和谐的作用主要体现为：树立和维护国家权威、确保政治合法，实现政治秩序的良性运作、确保政治和谐，实现社会利益的有机整合、确保政治稳定，实现人民主权、确保政治民主[3]；此外，还可以实现民主和科学决策、从而确保社会内部和谐和人与自然和谐。从理论上来说，拥有广泛权力的我国人大在保障政治社会和谐中无疑应发挥不同于西方议会的更大更好的作用；不仅如此，执政党提出的构建和谐社会的政策及部署，也只有经过人大法定程序才能成为国家的决策、决定，上升为法律法规，从程序上得到国家权力（人民权力）“合法”的确认、支持、保障、推动。地方人大是我国地方国家权力机关，其在国家政权中的地位是由宪法和法律所规定。所以，要从理论层面理解地方人大在构建和谐社会中的职能作用，得立足于宪法法律之文本。如地方组织法规定地方人大有权制定和颁布地方性法规，保证宪法法律的遵守执行，审查批准地方社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告，讨论决定本行政区域内的政治经济和教科文卫及环境资源等等工作的重大事项，选举、决定和任免“一府两院”及其组成部门领导人员，听取和审查“一府两院”工作报告，改变或者撤销不适当的决议、决定和命令等等[4]，这些规定表明地方人大在构建和谐社会中特别是在地方事务中担负重要责任，也为地方人大在构建和谐社会中发挥职能作用提供了法律支撑。从这个视角来看，地方人大及其常委会可以通过地方立法反映本区域经济社会协调发展的客观要求和地方特点，体现区域内人民群众的利益和要求；通过对地方国家领导人员的选举、任免和监督，保证“人民公仆”向人民负责，受人民监督，为人民办事，防止滥用权力和腐败失职；通过重大事项决定权的行使，对本行政区域内的关系国计民生的重大问题，及时作出有利于构建和谐的决议决定；通过对“一府两院”执法司法行为的监督，促进公正执法和公正司法，促进公共产品和公共服务的公平均衡，确保人民共享改革发展成果，促进社会关系的和谐；等等。从法律上或者理论上来说，在构建社会主义和谐社会中，地方国家权力机关“作为”的空间非常大。某种程度上，和谐社会目标的实现是以各级人大充分发挥作用为前提的。另一方面，法律对地方人大职权的规定同时也意味着划定了地方人大的权力边界，勾勒出了地方人大制度创新在体制内所能容纳的最大空间；突破基本制度框架的“探索”或越过法律边界的“创新”[5]，是不被容许的也是有损和谐的。对法律文本的解读，有助于我们从“应然”的角度把握和理解地方人大在构建和谐社会中应该发挥出怎样的作用和我们所要努力的方向及目标。
当然，对地方人大职能作用的研究不能仅仅限于理论上的探讨和法律文本的解读。不可否认的是，地方人大的法定职能在现实中难以完全落实，权威作用也难以真正发挥，这是社会主义初级阶段的特点所决定的。事实上文本“权能”并非现实“权能”，文本规定只是表明“应然”，而不是“实然”，是“理想状态”而不是“现实状态”。这种“应然”规定，更多的是宣示制度构建者或立法者的价值取向和目标，表达了发展的方向和路径可能。实践中地方人大地位和作用的实现程度，受制于极其复杂的因素，是体制的、机制的、观念的，甚至经济的和社会历史文化的多种变量交互作用的结果，是“理想状态”与“现实状态”的妥协结果，现实中运行的制度从来不可能是“理想状态”的。因此地方人大及其常委会某一职权的行使程度、行使方式、行使的效用存在很大的或然性；也常与权威领导人的看法和注意力以至作风、威望等非制度的因素关系很大。比如地方人大选举任免和人事监督的权力，如何与“党管干部”的原则协调统一起来，是必须考量的一个因素。如果对政治发展进程和制度变革的节奏无准确有效的把控，某一职能的“充分”行使（最大限度落实法律文本之规定）或“过度”行使（超越现实许可打破某种平衡）可能引起的政治结构的振荡及其社会效应，存在很大的不确定性；对是否会影响政治社会稳定、是否会导致与构建和谐社会目标南辕北辙的后果的担忧，使得决策者和行动者往往采取极其稳健的、规避风险的策略，甚至有的时候长时间原地踏步或者进两步退一步。以此而论，在可以预见的相当长的一段时期，地方人大文本权威和职能的落实，依然受到很大制约。再如地方人大决定地方重大事项的权力，当体制尚未理顺（党委与人大、政府职能关系的科学规范和合理界定等），国家权力和社会权力运行事实上是以行政（党委）主导时，无论对“重大事项”做细化列举以明确其外延，还是对“重大事项”进行定义以界定其内涵，该权力也只能是“抽象的可能”。值得关注的积极因素是，随着依法治国方略的实施和党内民主的发展、依法行政的推行，特别是构建社会主义和谐社会的客观要求，使地方人大重大事项决定权有可能逐渐成为“现实的可能”。地方人大特有的聚集民意、吸纳民意、反映民意的功能，使其就本行政区域关系国计民生和社会和谐重大事项作出决议决定，有不可替代性，有独特的优势，许多省市人大就此制定了地方性法规。但从目前来看，要行使好这一权力还要做不懈的努力。
总之，地方人大职能的行使在实践中并不平衡，有的职能如立法权行使得相对充分，有的职能如对财政预算的监督事实上存在很大的伸缩性，有的职能如监督权的许多规定能否落实取决于各种环境因素而非人大自身原因，甚至有的职能尚在文本中未被激活或仅限于形式上或程序上的行使，还有的仅仅因为程序欠缺或相关规定模糊而被长期搁置。正因为如此，对地方人大在构建和谐社会中的作用，要有准确的定位和恰当的期待。从实践维度观察和探讨地方人大在构建社会主义和谐社会中的职能，可以清晰地理解落实地方人大法定职能作用的复杂性艰巨性。分清“或然”和“必然”，区别“应然”和“实然”、“可能”和“现实”、“抽象的可能”和“现实的可能”，并不意味着“不作为”，恰恰相反，是要有的放矢、有步骤地进行制度建设， 努力创造条件，使“应然”成为“实然”、“抽象的可能”成为“现实的可能”；尤其是对于那些已经成为“现实的可能”的，必须要以十分积极的态度行使好职权。而且人民群众也寄望人大更好地发挥出构建和谐的作用，比如那些典型的违法拆迁案、腐败案、挪用社保基金案被披露后，总能听到“人大在哪里”的质问；与此同时，构建和谐社会的决策和实践对发挥人大职能作用产生了强烈的制度需求，也对不断实现地方人大法律地位、落实地方人大法定职权产生了强大的动力。
综上，文本的解读让我们明确人大制度前进的方向和目标，从而充分认识发挥地方人大职能作用的必然性和必要性；现实的考察让我们了解实现这一目标的复杂性和艰巨性，从而清楚理解充分发挥人大职能的渐进性和阶段性。唯有在文本与现实构成的坐标系中，才能清晰认识人大工作和人大制度建设中哪些是可以做而且能够做得更好的，哪些是需要继续创造条件逐步实现的，哪些是超越现实许可暂时无法做到的，哪些是已经超出宪法法律“边界”不符合根本制度或不利于构建和谐的；人大制度建设既得符合人民民主和和谐社会建设的方向，也得有现实的可能性，才能发挥出它的价值。也只有在这样的坐标中才能对多年来人大制度建设和工作探索的得失做出实事求是的评价和梳理[6]。循序渐进地推进民主政治是中国特色政治发展道路的重要特点。超越现实地理想化地要求发展民主是幼稚的，但更值得警惕的是，总是有人不愿承认实践的发展和条件的变化，消极静止地看问题，有意无意地夸大推进民主政治和发挥人大职能作用的各种制约因素，过分强调社会、文化、传统等原因，而不是积极地创造条件，建设民主法制和实现人大的权威；或者在条件已经成熟的时候，也不愿正视和积极应对；甚至忘记了人民代议制度的本质和目标，漠视社会主义民主建设的目的和方向。这对构建社会主义和谐社会是极为不利的，因为承认社会主义初级阶段的现实并不是要停留在初级阶段而是要向更高阶段跨越，我们追求的和谐应该是根本的和谐而不仅仅是面子上的光鲜，是减少不和谐的因素或化解影响和谐的问题，而不是掩盖问题回避矛盾。虚化和矮化人大的职能和地位，对人民民主和和谐社会建设的消极影响将是深远的和长期的。政治发展需要创新和突破，但有一点需要澄清，创新不一定非得突破现有的基本框架，至少从现阶段来看，体制内的空间很大，“越界”的“创新”只会损害法律和制度的权威，也不利政治和社会和谐，是不明智的和徒劳无益的[7]；况且，作为单一制国家的地方议会，不可能、也无力承担制度和体制建构的重负。当下的紧迫问题是如何落实法律规定的人大职能，实现人大的制度权威。实现这样的目标，也需要以巨大的创新精神，突破各种观念的和现实的条条框框的束缚。为此，必须始终不渝地坚持解放思想。本文的结论是，通过制度建设和工作创新，扩大公民有序政治参与，保障公民民主权利和各项权益，调整社会利益关系，保证国家机关协调运转，并且在法律上和制度上确认、保证和推动社会主义和谐社会的价值和目标实现，是地方人大制度建设的职责所系，也正是构建社会主义和谐社会的本质要求和重要内容。毫无疑问，只有充分发挥全国人大和地方人大的作用，扩大人民民主和构建和谐社会的目标才能实现；但要发挥好人大的作用，仍需要不断创造条件和做出艰苦的努力。
正是从这样的思路出发，笔者认为在构建和谐社会中，现阶段地方人大应通过制度建设和工作实践，努力在以下几个方面发挥作用：
（1）坚持以人为本，统筹立法，扭转长期以来地方立法不平衡状况，特别是经济立法与社会立法的不平衡。通过均衡立法，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展。当前要突出社会领域的立法，突出民生问题，突出对公民平等劳动权、救济权、社会保障权以及文化教育和医疗卫生等基本权利的保护，维护社会弱势阶层的生存及增进社会整体的福利，促进社会发展与经济发展相适应、相和谐。
（2）始终坚持开门立法，吸纳民意。建立、完善公布立法计划、公开征求立法建议和草案、立法调研、立法听证、立法座谈和论证、公民旁听常委会会议等各项民主立法制度，最大限度地调动和广泛吸纳公众参与地方立法，为不同利益诉求的充分表达和公正博弈提供平台，使地方立法真正起到调节经济社会关系和定纷止争的作用。
（3）在地方立法中贯彻社会主义公平正义原则，公平均衡地配置权力与权利、权力与责任、权利与义务，规范和制约行政权力，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。必须遏制地方立法中行政权力过大、部门利益倾向严重、公民权利保障不足等现象，体现公平立法和社会正义。
（4）完善法规备案审查制度，发挥法规备案审查的作用，避免或减少法律法规的相互冲突，维护社会主义国家法律体系和谐有序。坚持废、改、立并举，维护法制统一，使之发挥出其有效调整社会关系、促进社会和谐的最大效能。
（5）强化执法检查，保证法律法规的正确实施和有效实施。要从关系改革发展和稳定和谐的大局、关系人民切身利益、社会普遍关注的突出问题入手，检查执法部门的执法行为和执法工作，监督“一府两院”解决存在的问题，改进执法工作。要注重实效，切忌劳民伤财搞形式、走过场。
（6）加强对“非立法性”规范性文件备案审查，完善对不适当的规范性文件纠正或撤销的机制，保护公民、法人和其他组织的合法权利，促进依法行政、公正执法和构建法治政府。下力气解决“红头文件”侵犯公民、法人和其他组织的合法权利，影响法律实施等问题。
（7）以监督法的实施为契机，细化、完善审议专项工作报告的程序和办法措施。通过对“一府两院”专项工作报告的审议，就政府工作中的“三农”问题、义务教育、医疗卫生、资源环境、安全生产、社会保障、拆迁补偿等，以及“两院”工作中的执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等等影响社会和谐的热点问题和难点问题，进行有的放矢的监督和整改。
（8）完善预算审查监督的程序和手段，加强预算监督力度。特别是要关注调整和优化财政支出结构，加强经济社会发展的薄弱环节，确保公共财政的社会保障功能和社会服务功能，让全体人民共享改革发展的成果。总的来看，人大预算监督目前还很不理想，但加强预算监督在体制上的障碍不大，技术上的障碍也可以克服或作些弥补；要取得预算监督的成效，关键是要积极作为、敢于作为。
（9）推动民主选举制度的健康发展，进一步完善选举机制和技术。比如逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，考虑代表结构时提高一线劳动者的比例，选举各环节要透明公正，充分尊重选民的权利和意志，选举过程要引入竞争机制，对候选人的介绍要全面、平等；为此不仅需要人大自身积极“作为”，还需要推动全社会树立起长远的、根本的和全面的稳定观，而不能满足于暂时的、表面的和局部的“稳定”，放在发展人民民主和构建和谐社会的大背景下，从积极和宽容的心态理解和引导公众参与的热情，保障公民的政治参与权和民主选举权。
（10）加强和改善代表工作，建立代表与选民通畅的联系渠道。发挥代表深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智作用，建立健全代表依法履行职责的各项具体制度，保障代表的知情权，改进代表议案工作，提高代表建议、批评和意见提出及处理的质量，为代表活动提供必要的条件和保障，增强代表活动的实效。特别是根据我国代议制民主的特点尤其是代表制度的特点和优点，发挥人大代表在信访中的作用，通过制度创新构建和谐的社会纠纷解决机制，化解目前“信访”难题。
（11）按照扩大人民民主和构建和谐社会的要求，与时俱进地逐渐落实重大事项决定权，努力就本行政区域民主法制建设的重要部署、经济社会发展的重大改革方案、保护公民和法人等合法权益的重大措施、教育科学文化卫生等方面的发展规划、其他关系国计民生的重大举措以及人民群众普遍关心关注的热点难点重大问题，作出符合人民意愿、有利于构建和谐的决议决定；要落实地方人大的重大事项决定权，仅仅依赖立法是不够的，前提是理顺党政关系，要坚持用发展的观点观察问题和解决问题，人大可以在法制建设和程序建设上继续做不懈的努力，为进一步理顺党委、人大和政府的关系，以便有效行使重大事项决定权做好基础工作。
（12）立足于依法执政、民主执政、科学执政，从健全和完善国家机关领导人员选举任免程序入手，逐渐实现对选举任免干部的实质性监督。对国家机关领导人员的监督是实现人民民主和社会和谐的必然要求，因此对人事监督采取回避态度是不可取的。影响监督的因素除了体制和机制上的障碍，很大程度上是来自于观念上的束缚，必须与时俱进地探索理顺党管干部原则与人大依法监督和选举任免关系的途径。
（13）为了实现上述目标，还必须加强地方人大及其常委会自身建设，健全组织机构和工作机构，完善会议制度和工作制度，加强人员配备和队伍建设，改进审议方式和工作方法，提高议事能力和工作效率，努力发挥地方国家权力机关的法定权威和职能作用，推动民主法制和和谐社会建设。
注释：
[1]对人大在构建和谐社会中的作用，程湘清从和谐社会的制度保障，保障和促进经济平稳较快发展，建立有效的权力制约机制，充分发挥代表作用，把保护生态环境纳入法制轨道等五个方面作了论述（程湘清：《论人民代表大会在构建和谐社会中的地位和作用》，载《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2006年第3期）。朱明主要从发展民主政治、加强政治保障的作用，促进科学发展、增强物质基础的作用，维护公平主义、创造良好秩序的作用等三个方面进行论述（朱明：《人大要充分发挥在构建和谐社会中的作用》，载《前进》2007年第9期）。王波从建立和谐社会必备的良法体系、建立利益表达和协调机制、建立国家机关权力正确使用机制等三方面进行论述（王波：《发挥人大在构建和谐社会中的积极作用》，载《楚天主人》2006年第3期）。晋国群、胡大伟从为构建和谐社会的民主基础提供制度载体、保证国家机构和谐即权威性和谐、有利于促进56个民族的和谐、使社会形成安定有序的和谐政治局面等四个方面进行论述（晋国群、胡大伟：《浅析和谐社会语境下人大作用的发挥》，载《广州社会主义学院学报》2005年第2期）。
[2]启蒙思想家卢梭等人提出主权在民思想，认为人民主权具有至上性和不可分割性，人民整体意志即公意是不可置疑的。一般认为马克思人民代议制度的理论继承了卢梭人民主权思想成分，马克思总结巴黎公社经验时提出的“议行合一”的观点就是这一思想的体现。我国宪法明确宣示国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并赋予人民代表大会至高无上的不受其他国家机关制约的权力，其理论渊源与此有关。
[3]参见孙运德：《论人大在和谐社会构建中的作用》，载《人大研究》2007年第2期。
[4]《地方组织法》对地方人大及其常委会的职权做了详细列举，除地方立法权外，其中地方各级人民代表大会的职权共15项，地方各级人民代表大会常务委员会的职权共14项，乡镇人民代表大会的职权共13项。一般地，把人大及其常委会这些职权概括为立法权、选举权（任免权）、决定权、监督权，即所谓“四权”。
[5][6]上世纪80～90年代，地方人大和民主法制建设中出现了大量的探索“创新”，对其中很多的所谓“创新”，理论界和实务界均有不同看法，褒贬不一。本文认为，只有置于理论（文本）与实践（现实）两个维度构成的坐标系中加以探讨，才能对多年来制度建设和工作探索的得失作出恰当的评价。在这样的坐标中，不仅可以清晰地判断其“创新”是否符合社会主义民主法制建设的方向，是否突破了制度框架或越过了法律边界（像直选乡镇长、设立乡镇人大常委会诸如此类的“创新”，显然是越界了，被“叫停”也是必然的），而且可以理智地观察其“创新”是否具有现实的可能性和必要性，是否在实践中能够有效实施或取得理想的效果（比如对“个案监督”、“述职评议”这样的探索，就可以从这个角度观察，对此笔者在本系列文章中将会述及，故本文不再展开讨论）。
[7]补充一点：笔者深信理论无禁区，学术研究应该是宽容的和开放的。抽象地谈论某种“普世性”的价值观念和“通行于世”的制度规则，并非毫无意义。但就现实可能性而言，如果不是置于我国基本制度大前提之下，“乌托邦”式的讨论往往似“望梅止渴”，对当下中国地方人大的具体实践很可能于事无补。
（作者系甘肃省人大常委会《人大研究》副主编）