【摘要】区域行政法律冲突是指在我国大陆地区内享有地方法制定权的两个以上互不包容的行政区域之间的行政法律冲突，区域行政法律冲突存在是阻碍各区域经济一体化快速发展的障碍之一。而目前我国解决区域行政法律冲突的立法是滞后的，并且缺乏系统化和完整性。该文借鉴解决国际法律冲突的做法，以国际私法和国际法的相关规定为参照，提出了制定区域行政法律冲突法、促进区域行政合作等解决途径。
　　
　　【关键词】区域行政法律冲突 冲突法 区域行政合作
　　
　　国内各区域经济一体化的快速发展，要求消除用以保护地方利益为目标的地方立法之间的冲突，区域行政法律冲突研究因此应运而生。区域行政法律冲突是指我国大陆地区享有地方法制定权的两个以上互不包容的行政区域之间的行政法律冲突。区域行政法中的“区域”是指有权制定地方性法规和地方政府规章的行政区域，而非“区域经济”中所指的具有紧密文化、经济和地缘关系的多省、市地区的联合区域。也不同于一国境内不同法域之间的区际法律冲突。①“行政法”一般是指规定国家行政管理活动，调整行政关系的法律规范的总称。②而构成区域行政法律冲突的“行政法”仅指具有地方法制定权的地方政府机关所制定的地方性行政法规和地方政府规章。
　　产生区域行政法律冲突的原因主要有：立法主体多元化的存在；各行政区域政治、经济、文化、生活等差异的存在；行政区域边界划分不明确和跨边界行政事务的大量存在等。区域行政法律冲突的存在损害了国家法制的统一，动摇了法律权威，给执法、守法、司法造成混乱，同时也破坏了我国统一的社会主义市场经济，并造成了不必要的资源浪费，最重要的是直接给公民利益造成严重损害。
　　
　　我国关于解决区域行政法律冲突的立法现状
　　
　　尽管实践中区域行政法律冲突已经给国家、社会和公民的发展、利益造成严重损害，但我国关于解决区域行政法律冲突的法律规定少之又少，而且非常不明确。除了在立法法中规定了各个地方制定的法规在本地区实施，各部门制定的规章和地方政府规章在各自权限范围内实施外，就是在行政处罚法、公司登记管理条例、婚姻登记条例、收养法、担保法、土地管理法、行政救助制度、流动人员计划生育工作管理办法等行政法规中对于行政管辖冲突分别作出了由行为发生地行政机关管辖、行政相对人所在地行政机关管辖、不动产所在地行政机关管辖、行政救助的地域管辖、计划生育行政事务的地域管辖等原则。显然立法对于法律冲突的规定是非常有限的，除了作出“地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例仅在本行政区域内实施”的一般性规定外，没有真正意义上的法律选择法规定。而且是否确定了地域管辖就意味着确定了适用的法律？该管辖机关是否必须适用其本行政区域的地方法？是否存在适用其他区域的地方法更合适的机会？这些问题都值得研究。
　　
　　解决我国区域行政法律冲突的建议
　　
　　针对法律冲突，国际私法中的解决途径有两种：一种是制定统一的实体法规范，但这种方式对于我们解决国内区域行政法冲突是不合适的。因为制定统一的中央实体法就违背了地方法存在的积极意义，也就与发挥地方积极性和创造性背道而驰。我们只能比照国际私法的另外一种主要方法，那就是采用区域行政冲突规范去缓和地方法冲突，这种方式既能发挥地方的积极效用，又能克服法制不统一而产生的消极影响。在某些方面，也可以效仿国际法的相关规定，采用行政协助和行政合作等手段从根本上解决法律冲突。
　　制定区域行政法律冲突法。冲突法是国际私法独有的法律制度，是指明某一法律关系应当适用何种法律的法律选择法。杨解君、孟红老师在其著作里将区域行政冲突法称为区域行政法。③但作者认为区域行政法应当包括所有解决区域法律冲突的行政立法，除了包括冲突法以外，还应包括区域行政合作所订立的统一立法。
　　区域行政冲突规范可以针对不同的行政法律关系有不同的规定，作为对于该问题的初步研究，作者在此也只能提出一些法律适用或选择的原则：
　　属人原则。该原则是依法律关系中当事人的居所作为标准的原则。在国际私法中，属人法是作为一项系属公式，主要以当事人的国籍、住所或习惯居所作为连结点。在区域行政冲突规范中属人原则应当包括行政相对人的住所和行政机关所在地两种标准。比照国际私法的做法，针对有关行政相对人的身份、能力、资格等方面，因各地具体情况不同导致法律规定的不同，而在选择法律时考虑到身份、能力、资格往往是与行政相对人所处地方关系较为密切的原因，一般适用行政相对人的住所地法律是较为合适的。
　　物之所在地原则。“物之所在地法”是国际私法上较早产生也是较为普遍适用的一项系属。这一原则能够广泛适用是因为它既符合物之所在地的利益需要，也方便了对于物权的控制和保护。在我国各个地方的行政立法中也有对于土地的使用权转让和房屋的所有权转让的不同规定。
　　行政相对人的行为地或事件发生地原则。“行为地法”在国际私法中是指法律行为发生地所属国的法律，它起源于“场所支配行为”这一法律古谚。因为法律行为的多样性导致国际私法中“行为地法”内容的丰富多彩。比如包括“合同缔结地法”、“合同履行地法”、“婚姻举行地法”、“侵权行为地法”等。行政相对人所作的行为一般都是由行为地的行政机关管辖并且适用当地的地方性行政法律规范。所以行为地原则在区域行政法规范中因受到行政法自身的羁束性和强制性的影响，主要表现为行政相对人的行为地原则的普遍适用。
　　意思自治原则和最密切联系原则。这两项原则属于主观连结点，比起其他客观连结点具有灵活的优点，但同时主观能动性过大会造成滥用的可能。所以，在国际私法中对这两项原则既鼓励发展又作出相应的限制。因此，有学者认为它们会赋予行政机关过大自由裁量权而造成滥用，而且由行政相对人自行挑选应适用的法律是不可想象的④，所以否定意思自治原则和最密切联系原则在行政法中的适用。但笔者却认为不尽其然，这两项原则虽然不能在国际私法中广泛适用，但在解决区域行政管辖冲突中还是有适用意义的。如在解决行政地域管辖冲突的规则中有协定管辖，即由冲突双方协定管辖区域，比如跨区域环境污染案件的管辖。同时还有选择管辖，即由行政人选择确定管辖。不管是协定管辖还是选择管辖，冲突的双方在协定管辖时必然也会考虑到最密切联系原则。在指定管辖中，由冲突双方的共同上级机关指定管辖时，根据行政职权法定性要求，上级机关的指定也必须依据一定法律标准，而作者认为在法律上设立最密切联系原则应当是比较恰当的。
　　区域行政合作。行政合作在一国内部和区际、国际行政主体之间广泛存在，对于实现行政执法、发展经济这两大行政职能都具有十分重要的意义。我国很早就开始着手勾画中国区域经济发展蓝图，到“十一五”初期基本完成总体战略布局。而“十二五”规划建议也将“区域发展”列为“重头戏”。如前所述，此“区域”是指具有紧密文化、经济和地缘关系的多省、市地区的联合经济区域，而非我们所讲的具有地方立法权的独立省、省会城市或较大城市的法律区域概念。联合区域的经济发展离不开法律区域之间的行政合作，以合作化解区域冲突，以互利增进各自优势，进而形成既有利于充分调动各地区积极性，又有利于各地优势互补、共同发展的利益格局。一国内的区域行政合作比较国家之间的国际合作更具有共同性和趋同性，所以合作的广度和深度更宽泛、更深入。
　　跨区域行政立法合作。对于跨区域行政立法合作，本文认为可采用两种方式，一是由各个区域行政主体之间通过签订协议进行立法，协议本身就是法律。换句话说，当本地立法与所签订的政府间协议存在冲突时，应当优先适用协议。具体到立法，如行政主体签订协议的法律依据，签订内容的范围限制、签订程序及协议的效力、执行问题还需进一步研究。有学者提出制定统一的区域合作开发法，以保障区域合作的顺利实施。⑤二是在国内区域经济一体化的背景下，可以在经济区域内部成立立法委员会，可效仿国际组织的做法。委员由各行政主体选派，立法委员会可以对于区域内的行政事务统一立法，还可在各个行政主体对于立法产生分歧时进行解释，负责清理各行政主体制定的与立法委员会立法相抵触的规定，还可对于区域行政法律冲突提供纠纷解决机制。当然，对于区域间行政立法委员会的立法权限、范围、所立法律的效力、位阶以及立法程序和法律监督体制等问题还需进一步讨论。
　　跨区域行政执法合作。在跨区域的行政事务中，当两个以上互不隶属的行政主体都具有管辖权时，一般由最先受理案件的行政主体管辖，其他行政主体就应当负有协助义务。包括协助调查情况，协助送达、执行行政决定等。对于行政协助的程序、可以申请协助的主体、申请条件、行政协助的费用及行政协助的责任等问题可参照司法协助的相关立法制定。
　　区域经济一体化的迅猛发展和某些行政事务的不可分割性使我国实践中大量存在区域行政合作行为，如长江三角洲区域合作组织、泛珠三角区域合作组织等，但这些区域合作组织制度化程度很低，基本上没有相应立法，这也就违背了政府行为必须有法律依据的原则。所以，在促进区域行政合作的同时必须注意立法的完善。
　　（作者单位为：安阳师范学院政法学院）
　　
　　注释
　　①韩德培：《国际私法新论》，武汉：武汉大学出版社，2006年，第301页。
　　②周佑勇：《行政法原论（修订本）》，北京：中国方正出版社，2004年，第１页。
　　③杨解君，孟红：《特别行政法问题研究》，北京：北京大学出版社，2005年，第102页。
　　④王诚：“行政区域法律冲突研究”，武大研究生毕业论文，2004年，第4页。
　　⑤徐文东，华国庆：“中国区域协调发展立法体系研究”，《大连大学学报》，2009年第５期。