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摘要：工程投资整个过程是一个由粗到细、由浅到深，各环节相互衔接，前者制约后者，后者补充前者。合理地设置目标，才能做到上一阶段控制下一阶段，实施中加强控制管理，才能做到目标的实现。
关键词：政府投资全过程控制
F830.59
工程项目建设管理的三大目标：投资控制、质量控制和进度控制。而投资控制是建设单位项目管理和监控的核心。一般情况下，为保证工程造价确定与控制的科学性，需要在不同阶段多次性计价。全多次性计价是个逐步深化、逐步细化和逐步接近实际造价的过程。其过程如下图所示：
控制总则：以设计阶段为重点、以合同为依据，实行建设全过程动态投资控制。
一、项目总概算的合理确定
项目经立项审批、可行性研究报告（后简称可研）审批后，建设单位方可委托具有相应资质的设计单位依照批准可研的要求开展初步设计和编制项目总概算的工作。项目总概算应当包括项目建设所需的一切费用。一般情况下，政府投资建设项目总概算是由建安工程费用、工程建设其他费用、预备费等组成的。科学、合理地确定项目总概算是实现建设项目全过程投资控制目标的基础和前提。所以，如何确保项目总概算的质量是此阶段投资控制的重点和关键。
设计概算的编制单位通常是设计单位。设计单位编制的设计概算完成后，建设单位应加强对其进行审核。必要时，可委托有经验的工程造价咨询单位对其进行全面复核，对于一些复杂的大型项目，也可组织专家对其进行重点评审，对设计概算进行必要的补充、调整和完善，以防止缺漏项、少算、计价错误或高估冒算等情况的出现，使设计概算真正符合工程建设实际情况，以保证整个工程建设得以顺利进行。概算复核的重点：
1、费用计算是否完整、准确地反映工程项目初步设计的全部内容，对于设计质量及深度不够等原因引起的误差，是否全面考虑并加以正确地修正。
2、是否严格执行国家有关的方针、政策和制度，实事求是地根据工程所在地的建设条件（包括自然条件、施工条件等影响造价的各种因素）。
3、按有关的依据性资料进行编制。
4、对设计文件及项目的现场情况是否有全面、深入的了解，对项目实施阶段可能遇到的风险及施工措施等引起的费用是否有正确的评估；
5、工程建设其他费用是否存在缺项或费用计算不足的情况。
6、预备费（包括基本预备费和涨价预备费）是否考虑充足等。
二、设计阶段的限额设计
经批准的初步设计及设计概算是施工图设计的依据。据分析，在建设项目总投资额中，设计费用约占工程造价的3％一5％，但项目建设过程中，设计环节对工程造价的影响程度却超70％一80％。所以批复概算下达后，如何有效落实限额设计成为防止预算超概算的关键。施工图设计应同时把握质量标准和造价标准，并做到两者协调一致。
从目前情况看，限额设计得不到有效落实，随意扩大建筑规模、提高建设标准、改变工程建设内容、不严格按下达批复概算调整设计内容或标准的情况时有发生，成为预算超概算的主要原因之一。
采取切实有效的措施, 全面落实限额设计管理。首先可从设计着手, 为保证做到技术与经济的统一，应要求设计单位在提交施工图纸的同时提交相应经济文件，这样设计单位才能养成“算着画”的好习惯，在设计过程中主动发现是否存在超概算情况，才能在出图前主动作出相应调整，做到防患未然。
三、项目实施阶段的造价控制
（一）招标投标阶段
在项目实施阶段，通过招标投标择优选定承包商、确定合理的中标价（合同价）是造价控制的重要手段和方法。所以根据项目特点并结合当时、当地招投标方面的政策文件编制高质量的招标文件、编制合理的标底造价是项目实施阶段造价控制的关键和保证。
一般情况下，施工招标文件主要内容包括：1、投标人须知及投标文件格式（含投标人须知、评标办法、商务标书格式、技术标书格式等）；2、合同条件及合同格式；3、工程技术要求；4、工程量清单；5、图纸等。建设单位应作好以下工作：
1、招标文件的编制
在选用合适招标文件范本基础上，根据拟招标工程的特点和实际情况，对上述招标文件的内容进行补充和完善，如投标人须知部分、评标办法、投标报价规定、合同条款、工程技术要求等。
范本的选择：（1）政府建设行政主管部门提供的招标文件示范文本和合同示范文本；（2）建设单位自行编制的招标文件示范文本和合同示范文本；如本文作者工作单位在吸收了国内外先进的工程管理经验、融合国际上通行的菲迪克条款合同文本的基础上，先后组织了合同、造价、施工、财务、法律等专家，反复论证，精心雕琢，编制了本单位的《施工招标文件》标准范本。在工程管理实践中，不断总结经验和教训，不断对该范本进行修正和完善。详尽和完善的条款，明确界定了合同双方在价格、质量、工期等问题上的责权利，对工程建设过程中可能遇到的各种问题和解决的办法均作出明确规定（如合同价格的调整原则、设计变更单价的确定原则、工程量变更结算调整原则、材料价格结算调整原则、工期延期结算调整原则、工程款支付原则、索赔与反索赔原则等诸多容易产生异议的地方均做了明确规定），避免了很多合同纠纷，具有很强的操作性。（3）借鉴其它单位编制的相同或类似工程的招标文件和合同。
2、工程量清单和标底的编制
委托有经验的造价咨询单位造价根据现行规范、定额和取费标准、招标文件、施工图纸、现场因素、工期等认真编制工程量清单及标底，并使标底控制在概算或预算内。合理的标底造价是工程质量的保证。
3、清标及合同签订
在确定中标候选人、发出中标通知书或签订合同前，建设单位可组织相关人员对对中标候选人的投标文件进行复核及澄清工作，目的是查清投标报价中是否有漏项、是否有过高或过低的报价、是否有哄抬造价和低于成本的报价等情况。对复核分析中发现的疑问和需要澄清、说明和补正的事项，经有关投标人作出澄清，说明和补正后，经发包人确认后可作为合同的组成部分。
（二）施工阶段的合同管理
施工阶段是把设计变成具有使用价值的实体的过程，也是实现工程造价有效控制、为合理确定工程造价提供原始依据的过程。此阶段投资控制的主要工作是合同管理，包括：
1、工程款的计量与支付
为合理控制建设資金、确保工程建设进度，应依据合同定期对工程进行验工计价并及时支付工程价款。工作重点：全面、系统、准确地复核承包人提交的计量支付申请，防止工程款超付。
2、工程变更的管理
工程变更包括设计变更、特殊情况下发生的且不是由于施工单位原因造成的现场签证及其他原因引起的索赔等。工程重点：依据合同对工程实施过程中所发生的工程变更进行严格审批，并实行事前控制、事后监督的动态管理。做到严把签证关，严格控制设计变更，尽量减少变更费用，全面、客观审核评估相关索赔等。
工程变更审批应包括技术评审、造价审核。技术评审是指对工程变更引起的合同工期、质量、进度等要素进行评审，评定工程变更是否满足技术上可行、可靠，不降低工程质量标准，满足使用功能要求和安全储备，对竣工后的使用和管理无不良影响；尽可能对工期、施工条件无不良影响并保证工程连续施工。造价审核是指根据合同约定，对工程变更所引起的工程量及价格的增减进行审核，评定工程变更是否增加工程成本投资及其经济合理性，评估工程变更对合同总价、工程结算价、项目总投资的影响。。变更项目的工程量计算规则、合同单价及新增单价计算按合同约定执行。
3、工程结算
工程结算是在施工完成已经竣工后编制的，反映了建设工程的实际造价。工程结算一般以单个合同为结算对象，工程竣工后应及时与施工单位办理工程结算。工程结算的前提条件：工程验收合格，取得验收合格证明书；具备完整有效的工程竣工档案（资料），如竣工图、图纸会审纪要、工程变更（包括设计变更、现场签证等）以及工程验收资料等。工程结算资料必须实事求是，真实准确，不得弄虚作假。
应根据各工程的招标文件及合同的约定对结算资料及造价进行公平、公正、严格、细致、全面地审核，严禁有意虚报、瞒报或高估冒算的不良行为。审查工作的重点：（1）审查结算资料的完整性、有效性；结算资料必须实事求是，真实准确，不得弄虚作假；（2）審核并确认施工图的版本是否正确、竣工图是否真实准确；（3）审核并确认合同工程量清单中实际完成的工程量；对于未实际完成部分要予以扣减；（4）对于各类工程变更（设计变更、现场签证等）要审核并确认：是否完成申报审批手续，并已经发包人审批同意；是否已按要求实际完成变更工程量，对于未实际完成的要予以扣减。（对于设计变更，应特别注意其对原合同清单的影响，即原合同清单是否存在重复和需要扣除的地方；部分设计变更会引起工程造价减少的，应注意是否已包括等）；（5）部分工程变更（设计变更、现场签证等）会引起造价减少的，应审查承包人是否已在结算中考虑等。
四、竣工决算及项目管理总结评价
（一）竣工决算
工程项目竣工时，应编制工程竣工财务决算。竣工决算是综合反应竣工项目从筹建开始到项目竣工交付使用为止的全部建设费用、建设成果和财务情况的总结性文件，是正确核算新增固定资产价值，考核分析投资效果，建立健全经济责任的依据，是反应建设项目实际造价和投资效果的文件。竣工决算要正确核定新增固定资产价值，考核投资效果。竣工决算是由竣工财务决算说明书、竣工财务决算报表、工程竣工图和工程竣工造价对比分析四部分组成。工程竣工财务决算资料必须实事求是，真实准确，不得弄虚作假。一般情况下，建设工程竣工决算的文件，由建设单位负责组织人员编写，上报主管部门审查。
（二）项目管理总结评价
项目竣工后，应对项目实施过程的管理进行评价，其目的是通过对项目实施过程的实际情况进行总结、分析研究和评价，既反映工程管理目标的完成情况，又全面总结项目管理过程中出现的经验教训，既能全面反映工程项目的投资完成情况，又能进一步提高管理和建设水平。工程项目管理总结评价应遵循客观、公正、全面、系统原则。总结评价的主要内容包括项目概况、工期目标实现情况、质量标准质量目标实现情况、安全目标实现情况、投资完成情况、各承包人（包括施工、监理、设计、咨询、供货等）履约情况及总结及评价等。
投资完成情况总结主要包括（1）合同签订及执行情况，主要分析：合同（含招标文件）的具体条款，特别是对工程有重大影响的合同（含招标文件）条款的表达和执行的利弊得失；合同风险控制的利弊得失；合同签订和执行过程中所遇到的特殊问题及处理办法；索赔处理和纠纷处理的经验教训，今后的合同管理工作中如何避免似类纠纷、如何妥善有效地处理类似纠纷等；（2）投资完成情况，项目投资是否控制在总概算内完成，总结全过程投资控制过程中的经验和教训；（3）主要经济指标分析等。
在工程项目建设过程中，投资控制是动态的，并贯穿建设全过程的各个阶段。投资控制的目标是在工程造价、质量和工期之间寻求平衡点，在建设程序的各个阶段，运用技术与经济相结合的手段，把工程造价控制在合理的范围内和核定的造价限额内。在建设项目管理实践，只有不断实践、不断探索、不断总结，才能更好地完成投资控制工作。
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。
关键词：政府投资全过程控制
F830.59
工程项目建设管理的三大目标：投资控制、质量控制和进度控制。而投资控制是建设单位项目管理和监控的核心。一般情况下，为保证工程造价确定与控制的科学性，需要在不同阶段多次性计价。全多次性计价是个逐步深化、逐步细化和逐步接近实际造价的过程。其过程如下图所示：
控制总则：以设计阶段为重点、以合同为依据，实行建设全过程动态投资控制。
一、项目总概算的合理确定
项目经立项审批、可行性研究报告（后简称可研）审批后，建设单位方可委托具有相应资质的设计单位依照批准可研的要求开展初步设计和编制项目总概算的工作。项目总概算应当包括项目建设所需的一切费用。一般情况下，政府投资建设项目总概算是由建安工程费用、工程建设其他费用、预备费等组成的。科学、合理地确定项目总概算是实现建设项目全过程投资控制目标的基础和前提。所以，如何确保项目总概算的质量是此阶段投资控制的重点和关键。
设计概算的编制单位通常是设计单位。设计单位编制的设计概算完成后，建设单位应加强对其进行审核。必要时，可委托有经验的工程造价咨询单位对其进行全面复核，对于一些复杂的大型项目，也可组织专家对其进行重点评审，对设计概算进行必要的补充、调整和完善，以防止缺漏项、少算、计价错误或高估冒算等情况的出现，使设计概算真正符合工程建设实际情况，以保证整个工程建设得以顺利进行。概算复核的重点：
1、费用计算是否完整、准确地反映工程项目初步设计的全部内容，对于设计质量及深度不够等原因引起的误差，是否全面考虑并加以正确地修正。
2、是否严格执行国家有关的方针、政策和制度，实事求是地根据工程所在地的建设条件（包括自然条件、施工条件等影响造价的各种因素）。
3、按有关的依据性资料进行编制。
4、对设计文件及项目的现场情况是否有全面、深入的了解，对项目实施阶段可能遇到的风险及施工措施等引起的费用是否有正确的评估；
5、工程建设其他费用是否存在缺项或费用计算不足的情况。
6、预备费（包括基本预备费和涨价预备费）是否考虑充足等。
二、设计阶段的限额设计
经批准的初步设计及设计概算是施工图设计的依据。据分析，在建设项目总投资额中，设计费用约占工程造价的3％一5％，但项目建设过程中，设计环节对工程造价的影响程度却超70％一80％。所以批复概算下达后，如何有效落实限额设计成为防止预算超概算的关键。施工图设计应同时把握质量标准和造价标准，并做到两者协调一致。
从目前情况看，限额设计得不到有效落实，随意扩大建筑规模、提高建设标准、改变工程建设内容、不严格按下达批复概算调整设计内容或标准的情况时有发生，成为预算超概算的主要原因之一。
采取切实有效的措施, 全面落实限额设计管理。首先可从设计着手, 为保证做到技术与经济的统一，应要求设计单位在提交施工图纸的同时提交相应经济文件，这样设计单位才能养成“算着画”的好习惯，在设计过程中主动发现是否存在超概算情况，才能在出图前主动作出相应调整，做到防患未然。
三、项目实施阶段的造价控制
（一）招标投标阶段
在项目实施阶段，通过招标投标择优选定承包商、确定合理的中标价（合同价）是造价控制的重要手段和方法。所以根据项目特点并结合当时、当地招投标方面的政策文件编制高质量的招标文件、编制合理的标底造价是项目实施阶段造价控制的关键和保证。
一般情况下，施工招标文件主要内容包括：1、投标人须知及投标文件格式（含投标人须知、评标办法、商务标书格式、技术标书格式等）；2、合同条件及合同格式；3、工程技术要求；4、工程量清单；5、图纸等。建设单位应作好以下工作：
1、招标文件的编制
在选用合适招标文件范本基础上，根据拟招标工程的特点和实际情况，对上述招标文件的内容进行补充和完善，如投标人须知部分、评标办法、投标报价规定、合同条款、工程技术要求等。
范本的选择：（1）政府建设行政主管部门提供的招标文件示范文本和合同示范文本；（2）建设单位自行编制的招标文件示范文本和合同示范文本；如本文作者工作单位在吸收了国内外先进的工程管理经验、融合国际上通行的菲迪克条款合同文本的基础上，先后组织了合同、造价、施工、财务、法律等专家，反复论证，精心雕琢，编制了本单位的《施工招标文件》标准范本。在工程管理实践中，不断总结经验和教训，不断对该范本进行修正和完善。详尽和完善的条款，明确界定了合同双方在价格、质量、工期等问题上的责权利，对工程建设过程中可能遇到的各种问题和解决的办法均作出明确规定（如合同价格的调整原则、设计变更单价的确定原则、工程量变更结算调整原则、材料价格结算调整原则、工期延期结算调整原则、工程款支付原则、索赔与反索赔原则等诸多容易产生异议的地方均做了明确规定），避免了很多合同纠纷，具有很强的操作性。（3）借鉴其它单位编制的相同或类似工程的招标文件和合同。
2、工程量清单和标底的编制
委托有经验的造价咨询单位造价根据现行规范、定额和取费标准、招标文件、施工图纸、现场因素、工期等认真编制工程量清单及标底，并使标底控制在概算或预算内。合理的标底造价是工程质量的保证。
3、清标及合同签订
在确定中标候选人、发出中标通知书或签订合同前，建设单位可组织相关人员对对中标候选人的投标文件进行复核及澄清工作，目的是查清投标报价中是否有漏项、是否有过高或过低的报价、是否有哄抬造价和低于成本的报价等情况。对复核分析中发现的疑问和需要澄清、说明和补正的事项，经有关投标人作出澄清，说明和补正后，经发包人确认后可作为合同的组成部分。
（二）施工阶段的合同管理
施工阶段是把设计变成具有使用价值的实体的过程，也是实现工程造价有效控制、为合理确定工程造价提供原始依据的过程。此阶段投资控制的主要工作是合同管理，包括：
1、工程款的计量与支付
为合理控制建设資金、确保工程建设进度，应依据合同定期对工程进行验工计价并及时支付工程价款。工作重点：全面、系统、准确地复核承包人提交的计量支付申请，防止工程款超付。
2、工程变更的管理
工程变更包括设计变更、特殊情况下发生的且不是由于施工单位原因造成的现场签证及其他原因引起的索赔等。工程重点：依据合同对工程实施过程中所发生的工程变更进行严格审批，并实行事前控制、事后监督的动态管理。做到严把签证关，严格控制设计变更，尽量减少变更费用，全面、客观审核评估相关索赔等。
工程变更审批应包括技术评审、造价审核。技术评审是指对工程变更引起的合同工期、质量、进度等要素进行评审，评定工程变更是否满足技术上可行、可靠，不降低工程质量标准，满足使用功能要求和安全储备，对竣工后的使用和管理无不良影响；尽可能对工期、施工条件无不良影响并保证工程连续施工。造价审核是指根据合同约定，对工程变更所引起的工程量及价格的增减进行审核，评定工程变更是否增加工程成本投资及其经济合理性，评估工程变更对合同总价、工程结算价、项目总投资的影响。。变更项目的工程量计算规则、合同单价及新增单价计算按合同约定执行。
3、工程结算
工程结算是在施工完成已经竣工后编制的，反映了建设工程的实际造价。工程结算一般以单个合同为结算对象，工程竣工后应及时与施工单位办理工程结算。工程结算的前提条件：工程验收合格，取得验收合格证明书；具备完整有效的工程竣工档案（资料），如竣工图、图纸会审纪要、工程变更（包括设计变更、现场签证等）以及工程验收资料等。工程结算资料必须实事求是，真实准确，不得弄虚作假。
应根据各工程的招标文件及合同的约定对结算资料及造价进行公平、公正、严格、细致、全面地审核，严禁有意虚报、瞒报或高估冒算的不良行为。审查工作的重点：（1）审查结算资料的完整性、有效性；结算资料必须实事求是，真实准确，不得弄虚作假；（2）審核并确认施工图的版本是否正确、竣工图是否真实准确；（3）审核并确认合同工程量清单中实际完成的工程量；对于未实际完成部分要予以扣减；（4）对于各类工程变更（设计变更、现场签证等）要审核并确认：是否完成申报审批手续，并已经发包人审批同意；是否已按要求实际完成变更工程量，对于未实际完成的要予以扣减。（对于设计变更，应特别注意其对原合同清单的影响，即原合同清单是否存在重复和需要扣除的地方；部分设计变更会引起工程造价减少的，应注意是否已包括等）；（5）部分工程变更（设计变更、现场签证等）会引起造价减少的，应审查承包人是否已在结算中考虑等。
四、竣工决算及项目管理总结评价
（一）竣工决算
工程项目竣工时，应编制工程竣工财务决算。竣工决算是综合反应竣工项目从筹建开始到项目竣工交付使用为止的全部建设费用、建设成果和财务情况的总结性文件，是正确核算新增固定资产价值，考核分析投资效果，建立健全经济责任的依据，是反应建设项目实际造价和投资效果的文件。竣工决算要正确核定新增固定资产价值，考核投资效果。竣工决算是由竣工财务决算说明书、竣工财务决算报表、工程竣工图和工程竣工造价对比分析四部分组成。工程竣工财务决算资料必须实事求是，真实准确，不得弄虚作假。一般情况下，建设工程竣工决算的文件，由建设单位负责组织人员编写，上报主管部门审查。
（二）项目管理总结评价
项目竣工后，应对项目实施过程的管理进行评价，其目的是通过对项目实施过程的实际情况进行总结、分析研究和评价，既反映工程管理目标的完成情况，又全面总结项目管理过程中出现的经验教训，既能全面反映工程项目的投资完成情况，又能进一步提高管理和建设水平。工程项目管理总结评价应遵循客观、公正、全面、系统原则。总结评价的主要内容包括项目概况、工期目标实现情况、质量标准质量目标实现情况、安全目标实现情况、投资完成情况、各承包人（包括施工、监理、设计、咨询、供货等）履约情况及总结及评价等。
投资完成情况总结主要包括（1）合同签订及执行情况，主要分析：合同（含招标文件）的具体条款，特别是对工程有重大影响的合同（含招标文件）条款的表达和执行的利弊得失；合同风险控制的利弊得失；合同签订和执行过程中所遇到的特殊问题及处理办法；索赔处理和纠纷处理的经验教训，今后的合同管理工作中如何避免似类纠纷、如何妥善有效地处理类似纠纷等；（2）投资完成情况，项目投资是否控制在总概算内完成，总结全过程投资控制过程中的经验和教训；（3）主要经济指标分析等。
在工程项目建设过程中，投资控制是动态的，并贯穿建设全过程的各个阶段。投资控制的目标是在工程造价、质量和工期之间寻求平衡点，在建设程序的各个阶段，运用技术与经济相结合的手段，把工程造价控制在合理的范围内和核定的造价限额内。在建设项目管理实践，只有不断实践、不断探索、不断总结，才能更好地完成投资控制工作。
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。