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摘要：农村基层治理问题，关系到国家稳定和社会发展，随着市场经济的发展，特别是伴随新时期社会主义新农村建设，农村基层治理问题凸显，农村基层治理的好坏，直接关系着农村的经济发展、政治稳定以及民主制度的有效运行。基于新农村建设的视角，结合实地调查的结果，通过对贵州省当前农村基层治理现状的分析，探索其存在的问题，并提出新农村建设基层治理的举措。
关键词：新农村建设；乡村；基层治理；贵州
中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）14-0135-02
作者简介：罗应萍（1989-），女，汉族，贵州黄平人，贵州大学公共管理学院硕士，研究方向：地方政府与城市管理。
一、问题的提出
我国农村发展正在发生新的变革，农村基层治理也面临着很多新矛盾和新挑战。在我国农村曾实行“乡政村治”的治理体制，它主要以“村民自治”为主要载体的乡村治理机制，加强了我国农村经济的自我发展和政治稳定，在我国农村实行己有二十多年的时间里，给我国农村带来了翻天覆地的变化。在社会主义新农村建设中，新农村建设的基层治理机制的完善及加强乡村文化、农村民主政治的建设是社会主义新农村建设的重要保障。随着新型城镇化的持续深入推进，我国大部分的乡村在经济结构、人口结构、社会结构等都发生了巨大变化。在社会主义新农村建设中，乡村基层治理问题引发了各界的热点话题，得到了党和国家等的关注。完善农村基层治理，是建设社会主义新农村的有力保障，结合当前我国农村基层治理中存在的问题，应从以下几个方面着手：一要做好“改造”农村治理主体；二要打下为改革和完善乡村治理结构的物质和文化基层，对政府提供的公共服务所需建立覆盖城乡的公共财政体制。三要提高农民的组织化水平，在完善农村治理机制中充分的扮演好农村社会组织的角色和发挥的作用。
二、相关概念的界定
（一）治理
“治理”一词最初出现在世界银行于1992年发布的《治理与发展》（Governance and Development）报告中。治理的英文翻译是“governance”，最初的意思是引导、支配、控制和服从，治理理念被引入我国后，学术界持续地研究思考以及现实变革的需求，共同推动了我国公共治理领域的革新。它主要是在基层政府所拥有的公共权力下，对其所提供的基层社会公共服务进行管理，在20世纪90年代以来，许多学者提出了治理是一种寻求善治的过程，对公共部门、私人部门及社会公众等权利主体的协调过程，在西方及其它学者都给出了治理不同的定义，大多的治理运用在政治活动或国家公共事务等管理活动中，不是原有的控制、服从的概念，而是涉及多个权利主体的一种协调过程，是各种公共的、私人的、个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。
（二）乡村基层治理
乡村治理在社会学意义上，指基层社会，包含多个乡村治理主体：各级政府、村治组织、村干部与农民群众，是国家和社会治理的基本单位。在管理学上，基层治理是对诸多管理方式的总和，对乡村的自主管理及有序发展，增加乡村社会供给利益等一系列目标而互相合作、共同参与有关乡村各类事务的组织、管理和调控的过程。它是中国地方治理的基础，是以乡镇、村或城市的邻里社区为基本范围，处理公共事务的各种问题，维持乡村社会政治稳定。
乡村基层治理是国家和社会所认可而形成的公共权威下，涉及各个利益相关者，为达到增进乡村利益和发展乡村社会的共同目标，实现对乡村社会调控和治理的动态过程。有政府的统治、村民自治、法律法规及村规条例等的环境，又有国家和村民的参与、谈判、协调的持续互动过程，是一种复杂的社会政治现象。
（三）新农村建设概述
新农村建设，是指在社会主义制度下，按照新时代的要求，它不是一个新概念，包括了农村文化、经济、政治和社会建设，并最终实现目标的农村建设成为文明和谐、环境优美设、设施完善、经济繁荣的社会主义新农村的目标。在新的历史背景下，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村具有更深远的意义和更全面的要求。新农村基层治理既是国家实现政治与社会管理的目标需要，也是基层社会充满活力与持续发展的根本保障。中国经济在迅速发展，在国际地位不断提高，但一个国家的发展离不开农村的发展，农村的发展就像叠罗汉，基础打扎实才能稳固，所以要建设新农村，顺应时代的发展，而在建设过程中难免出现问题。我国社会主义新农村建设的最大目标是从根本上解决“三农”问题，它政府以往的支农、惠农对政策很大不同。政府对农村、农业、农民的发展给予更多的关注和支持，投入的资源也更多。
三、贵州省新农村建设的乡村基层治理现状
从80年代初开始，贵州各个地区都逐步建立了村民委员会，并对所在村庄事务行使自治权，进入21世纪以来，伴随着农村社会经济发展的变化，农村的基层治理显现出一些新的发展变化和趋势。新农村基层治理的提出，既是完善了农村发展体制和实现国家政治、社会管理目标的需要，又是对乡村基层社会经济、文化等方面持续发展的根本保障。中国治理变革沿着一条从一元治理到多元治理，从集权到分权，从人治到法治，从管制政府到服务政府，从党内民主到社会民主的治理轨迹进行。这些变化也总结出了中国基层治理模式的几个特点：（1）条块状治理格局；（2）核心价值为稳定压倒一切；（3）人治与法治同时作用的治理方式。贵州省农村基层治理体系的发展改革及社会转型的复杂性，面临着城乡治理格局和模式的现实困境，影响到乡村基层的有效治理和乡村实现城市化的发展进程。首先随着新农村建设经济发展脚步的加快，对构建城乡一体的治理制度和机制需要对乡村基层治理资源的整合。其次政府在新农村建设基层治理层面权责不清，由于政府权责划分不完善，政府行为的“三位”（错位、缺位、越位）现象普遍存在。最后，村民自治遭遇不同程度困难，在新农村建设下，由于上级党组织或行政机关的过度干预和基层民众的政治参与素质的提高，严重制约了基层自治组织治理功能的发挥。 四、贵州省新农村建设基层治理存在的主要问题
（一）群众沟通渠道不畅
一些干部的意识薄弱、工作作风不足，在切身利益的公益事业发展和造福人民为人民的实施政策上，大众传播力度欠缺，出现“为民做决定”的现象。一部分村干部就算真的为民服务，但是村民对工作不知道，不明白，不支持，也经常被误解，导致群众和村干部之间的不理解，形成对立。
（二）工作监督不到位
部分干部，仍有“大人制”作风，通过人情、主观意识做事，村庄事务的生产和管理的过程中，涉及群众的切身利益、不通过召开群众会议，不按制度程序走，导致不透明的基层管理实现、提出的决策不民主，过程结果并不开放，使之缺少有力的监督。绝大多数村的账务实行封闭式，而透明的账务却不清不楚，甚至有些不明去向。还有一些基层评选出来的低保户是通过人情、关系等等得到的，让真正贫困的家庭失去机会。
（三）基层政府各部门关系：村委会与党组织关系不和谐
政府各部门之间工作不和谐的关系，失速现象严重，很多问题存在，导致工作的死角没人管，一些事务重叠。一些村委会人员认为自己是群众推举出来的，民心所向，具有决定权，因此，盲目自大，做想做的事，不尊重党支部领导的决定；而一些村里的党支部认为基层领导的核心就是基层党组织，就可以独揽大权，阻碍了正常的村委会权力。
五、新农村建设中基层治理问题的原因分析
（一）大局意识不强
在兴建农村公益事业的当前社会，既要群众自给自足也要依靠国家的优惠政策支持、指导。但能够承担大局的意识、公民意识不强的群众还是占了不少，只享受不承担，可能使农村的发展变慢，乡村债务增加，尖锐的矛盾，干部和群众，群众和群众不和谐因素就更愈演愈烈。
（二）综合素质不高
现在大部分村干部普遍年学历偏低，年龄偏大，综合素质都不高，现代基层治理理念有所欠缺。部分干部工作作风不扎实，执行力不强，不思进取，得过且过，在工作上满足于过得去，对工作质量要求缺乏高标准；有的干部在仍习惯于“一班人”“说了算，定了干”的“为民作主”的领导方式，常采用强迫命令和强制性行政手段，不能正确运用服务群众、民主协商的工作方法。
（三）部分基层干部服务意识
不少基层干部由于基本的民主服务意识差与决策机制的不完善，不根据实际情况进行了解分析，缺乏奉献和奋斗的品质精神，对群众意见不理不睬，追求自我利益最大化，只凭着主观想象和经验进行决策和展开工作，有的工作不深入，工作怕吃苦、怕担责任、怕吃亏，对群众存在的困难和亟待解决的问题没有深入的了解。最后导致群众办事难，难办事等问题。未能真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。
六、解决新农村建设乡村基层治理问题的建议
（一）治理规范化，完善村级民主自治机制
治理规范化是对新型农村治理达到一定的规范化要求，遵守法律法规、村规村约等规定，着力强化农村基层自治结构，完善村级民主自治机制，在党组织的领导下，各级政府以服务为导向，村民以政府管理为基础、村民自治为核心，有社会组织等多元主体广泛参与的基层治理机制，既可以保证党的领导，又可以保障村民自治权利的新型农村民主自治机制。建立健全农村社会管理和公共服务体系，指导和支持村民委员会协助政府做好公共服务和社会管理工作。
（二）培育民主意识，提高群众自我治理的能力
当前基层干部的素质与村级治理机制还有一定的差距。进一步培养干部群众的民主意识，仍然是当前需要解决的问题。结合实际制定和完善村民自治章程、村规民约、集体资产管理、财务管理等规章制度，用制度规范村干部和全体村民的行为，增强村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的意识，依法行使民主权利。村级干部要在制度框架内管理村中事务，改变工作方式方法，学会运用示范、引导、服务的方式开展工作，运用说服教育、民主协商的方法处理农村工作中的矛盾和冲突。
（三）规范村务管理，完善议事决策机制与用人机制
成立村民议事机构，由村“两委”成员、党员代表和村民代表组成村民议事委员会，通过村民议事委员会，把重大村务的决定权交给广大村民，凡村务大事，都要经村民议事委员会充分讨论后再决定，做到村干部、党员、普通村民三者决策的有机统一，使村民能够表达意见并参与决策，真正成为决策议事的“主角”。严格执行“一事一议”制度，充分发扬民主，严格履行程序。村里遇到的重大问题进行决策时，应按照一定的程序和层级逐步讨论决定，对涉及农村重大的村务和财务等各项事业发展的重要事项，都应依法召开村民会议或村民代表大会讨论决定，努力提高村务管理和决策的科学化、民主化水平，确保村务管理公开透明、公平公正。
[ 参 考 文 献 ]
[1]李佐军.中国新农村建设报告[M].北京：社会科学文献出版社，2006.16.
[2]郭正林.乡村治理及其制度绩效评估：学理性案例分析[J].华中师范大学学报，2004（4）：24-31.
[3]陈潭，罗晓俊.中国乡村公共治理研究报告[J].公共管理学报，2008（5）：10.
[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：5-6.
[5]A New Rural District Governance Model.2004.Opportunities for Improving LocalGovernance in New Brunswick[EB/OL].http：//www.gnb.ca/.
关键词：新农村建设；乡村；基层治理；贵州
中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）14-0135-02
作者简介：罗应萍（1989-），女，汉族，贵州黄平人，贵州大学公共管理学院硕士，研究方向：地方政府与城市管理。
一、问题的提出
我国农村发展正在发生新的变革，农村基层治理也面临着很多新矛盾和新挑战。在我国农村曾实行“乡政村治”的治理体制，它主要以“村民自治”为主要载体的乡村治理机制，加强了我国农村经济的自我发展和政治稳定，在我国农村实行己有二十多年的时间里，给我国农村带来了翻天覆地的变化。在社会主义新农村建设中，新农村建设的基层治理机制的完善及加强乡村文化、农村民主政治的建设是社会主义新农村建设的重要保障。随着新型城镇化的持续深入推进，我国大部分的乡村在经济结构、人口结构、社会结构等都发生了巨大变化。在社会主义新农村建设中，乡村基层治理问题引发了各界的热点话题，得到了党和国家等的关注。完善农村基层治理，是建设社会主义新农村的有力保障，结合当前我国农村基层治理中存在的问题，应从以下几个方面着手：一要做好“改造”农村治理主体；二要打下为改革和完善乡村治理结构的物质和文化基层，对政府提供的公共服务所需建立覆盖城乡的公共财政体制。三要提高农民的组织化水平，在完善农村治理机制中充分的扮演好农村社会组织的角色和发挥的作用。
二、相关概念的界定
（一）治理
“治理”一词最初出现在世界银行于1992年发布的《治理与发展》（Governance and Development）报告中。治理的英文翻译是“governance”，最初的意思是引导、支配、控制和服从，治理理念被引入我国后，学术界持续地研究思考以及现实变革的需求，共同推动了我国公共治理领域的革新。它主要是在基层政府所拥有的公共权力下，对其所提供的基层社会公共服务进行管理，在20世纪90年代以来，许多学者提出了治理是一种寻求善治的过程，对公共部门、私人部门及社会公众等权利主体的协调过程，在西方及其它学者都给出了治理不同的定义，大多的治理运用在政治活动或国家公共事务等管理活动中，不是原有的控制、服从的概念，而是涉及多个权利主体的一种协调过程，是各种公共的、私人的、个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。
（二）乡村基层治理
乡村治理在社会学意义上，指基层社会，包含多个乡村治理主体：各级政府、村治组织、村干部与农民群众，是国家和社会治理的基本单位。在管理学上，基层治理是对诸多管理方式的总和，对乡村的自主管理及有序发展，增加乡村社会供给利益等一系列目标而互相合作、共同参与有关乡村各类事务的组织、管理和调控的过程。它是中国地方治理的基础，是以乡镇、村或城市的邻里社区为基本范围，处理公共事务的各种问题，维持乡村社会政治稳定。
乡村基层治理是国家和社会所认可而形成的公共权威下，涉及各个利益相关者，为达到增进乡村利益和发展乡村社会的共同目标，实现对乡村社会调控和治理的动态过程。有政府的统治、村民自治、法律法规及村规条例等的环境，又有国家和村民的参与、谈判、协调的持续互动过程，是一种复杂的社会政治现象。
（三）新农村建设概述
新农村建设，是指在社会主义制度下，按照新时代的要求，它不是一个新概念，包括了农村文化、经济、政治和社会建设，并最终实现目标的农村建设成为文明和谐、环境优美设、设施完善、经济繁荣的社会主义新农村的目标。在新的历史背景下，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村具有更深远的意义和更全面的要求。新农村基层治理既是国家实现政治与社会管理的目标需要，也是基层社会充满活力与持续发展的根本保障。中国经济在迅速发展，在国际地位不断提高，但一个国家的发展离不开农村的发展，农村的发展就像叠罗汉，基础打扎实才能稳固，所以要建设新农村，顺应时代的发展，而在建设过程中难免出现问题。我国社会主义新农村建设的最大目标是从根本上解决“三农”问题，它政府以往的支农、惠农对政策很大不同。政府对农村、农业、农民的发展给予更多的关注和支持，投入的资源也更多。
三、贵州省新农村建设的乡村基层治理现状
从80年代初开始，贵州各个地区都逐步建立了村民委员会，并对所在村庄事务行使自治权，进入21世纪以来，伴随着农村社会经济发展的变化，农村的基层治理显现出一些新的发展变化和趋势。新农村基层治理的提出，既是完善了农村发展体制和实现国家政治、社会管理目标的需要，又是对乡村基层社会经济、文化等方面持续发展的根本保障。中国治理变革沿着一条从一元治理到多元治理，从集权到分权，从人治到法治，从管制政府到服务政府，从党内民主到社会民主的治理轨迹进行。这些变化也总结出了中国基层治理模式的几个特点：（1）条块状治理格局；（2）核心价值为稳定压倒一切；（3）人治与法治同时作用的治理方式。贵州省农村基层治理体系的发展改革及社会转型的复杂性，面临着城乡治理格局和模式的现实困境，影响到乡村基层的有效治理和乡村实现城市化的发展进程。首先随着新农村建设经济发展脚步的加快，对构建城乡一体的治理制度和机制需要对乡村基层治理资源的整合。其次政府在新农村建设基层治理层面权责不清，由于政府权责划分不完善，政府行为的“三位”（错位、缺位、越位）现象普遍存在。最后，村民自治遭遇不同程度困难，在新农村建设下，由于上级党组织或行政机关的过度干预和基层民众的政治参与素质的提高，严重制约了基层自治组织治理功能的发挥。 四、贵州省新农村建设基层治理存在的主要问题
（一）群众沟通渠道不畅
一些干部的意识薄弱、工作作风不足，在切身利益的公益事业发展和造福人民为人民的实施政策上，大众传播力度欠缺，出现“为民做决定”的现象。一部分村干部就算真的为民服务，但是村民对工作不知道，不明白，不支持，也经常被误解，导致群众和村干部之间的不理解，形成对立。
（二）工作监督不到位
部分干部，仍有“大人制”作风，通过人情、主观意识做事，村庄事务的生产和管理的过程中，涉及群众的切身利益、不通过召开群众会议，不按制度程序走，导致不透明的基层管理实现、提出的决策不民主，过程结果并不开放，使之缺少有力的监督。绝大多数村的账务实行封闭式，而透明的账务却不清不楚，甚至有些不明去向。还有一些基层评选出来的低保户是通过人情、关系等等得到的，让真正贫困的家庭失去机会。
（三）基层政府各部门关系：村委会与党组织关系不和谐
政府各部门之间工作不和谐的关系，失速现象严重，很多问题存在，导致工作的死角没人管，一些事务重叠。一些村委会人员认为自己是群众推举出来的，民心所向，具有决定权，因此，盲目自大，做想做的事，不尊重党支部领导的决定；而一些村里的党支部认为基层领导的核心就是基层党组织，就可以独揽大权，阻碍了正常的村委会权力。
五、新农村建设中基层治理问题的原因分析
（一）大局意识不强
在兴建农村公益事业的当前社会，既要群众自给自足也要依靠国家的优惠政策支持、指导。但能够承担大局的意识、公民意识不强的群众还是占了不少，只享受不承担，可能使农村的发展变慢，乡村债务增加，尖锐的矛盾，干部和群众，群众和群众不和谐因素就更愈演愈烈。
（二）综合素质不高
现在大部分村干部普遍年学历偏低，年龄偏大，综合素质都不高，现代基层治理理念有所欠缺。部分干部工作作风不扎实，执行力不强，不思进取，得过且过，在工作上满足于过得去，对工作质量要求缺乏高标准；有的干部在仍习惯于“一班人”“说了算，定了干”的“为民作主”的领导方式，常采用强迫命令和强制性行政手段，不能正确运用服务群众、民主协商的工作方法。
（三）部分基层干部服务意识
不少基层干部由于基本的民主服务意识差与决策机制的不完善，不根据实际情况进行了解分析，缺乏奉献和奋斗的品质精神，对群众意见不理不睬，追求自我利益最大化，只凭着主观想象和经验进行决策和展开工作，有的工作不深入，工作怕吃苦、怕担责任、怕吃亏，对群众存在的困难和亟待解决的问题没有深入的了解。最后导致群众办事难，难办事等问题。未能真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。
六、解决新农村建设乡村基层治理问题的建议
（一）治理规范化，完善村级民主自治机制
治理规范化是对新型农村治理达到一定的规范化要求，遵守法律法规、村规村约等规定，着力强化农村基层自治结构，完善村级民主自治机制，在党组织的领导下，各级政府以服务为导向，村民以政府管理为基础、村民自治为核心，有社会组织等多元主体广泛参与的基层治理机制，既可以保证党的领导，又可以保障村民自治权利的新型农村民主自治机制。建立健全农村社会管理和公共服务体系，指导和支持村民委员会协助政府做好公共服务和社会管理工作。
（二）培育民主意识，提高群众自我治理的能力
当前基层干部的素质与村级治理机制还有一定的差距。进一步培养干部群众的民主意识，仍然是当前需要解决的问题。结合实际制定和完善村民自治章程、村规民约、集体资产管理、财务管理等规章制度，用制度规范村干部和全体村民的行为，增强村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的意识，依法行使民主权利。村级干部要在制度框架内管理村中事务，改变工作方式方法，学会运用示范、引导、服务的方式开展工作，运用说服教育、民主协商的方法处理农村工作中的矛盾和冲突。
（三）规范村务管理，完善议事决策机制与用人机制
成立村民议事机构，由村“两委”成员、党员代表和村民代表组成村民议事委员会，通过村民议事委员会，把重大村务的决定权交给广大村民，凡村务大事，都要经村民议事委员会充分讨论后再决定，做到村干部、党员、普通村民三者决策的有机统一，使村民能够表达意见并参与决策，真正成为决策议事的“主角”。严格执行“一事一议”制度，充分发扬民主，严格履行程序。村里遇到的重大问题进行决策时，应按照一定的程序和层级逐步讨论决定，对涉及农村重大的村务和财务等各项事业发展的重要事项，都应依法召开村民会议或村民代表大会讨论决定，努力提高村务管理和决策的科学化、民主化水平，确保村务管理公开透明、公平公正。
[ 参 考 文 献 ]
[1]李佐军.中国新农村建设报告[M].北京：社会科学文献出版社，2006.16.
[2]郭正林.乡村治理及其制度绩效评估：学理性案例分析[J].华中师范大学学报，2004（4）：24-31.
[3]陈潭，罗晓俊.中国乡村公共治理研究报告[J].公共管理学报，2008（5）：10.
[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：5-6.
[5]A New Rural District Governance Model.2004.Opportunities for Improving LocalGovernance in New Brunswick[EB/OL].http：//www.gnb.ca/.